CAVE E MINIERE – Regione Toscana – Limite massimo della volumetria di materiale escavabile – Margine di tolleranza di 1000 m3 – Art. 23, c. 1, lett. a) l.r. Toscana n. 35/2015 – Questione di legittimità costituzionale – Rilevanza e non manifesta infondatezza.
Provvedimento: Ordinanza
Sezione: 2^
Regione: Toscana
Città: Firenze
Data di pubblicazione: 23 Aprile 2019
Numero: 600
Data di udienza: 2 Aprile 2019
Presidente: Trizzino
Estensore: Cacciari
Premassima
CAVE E MINIERE – Regione Toscana – Limite massimo della volumetria di materiale escavabile – Margine di tolleranza di 1000 m3 – Art. 23, c. 1, lett. a) l.r. Toscana n. 35/2015 – Questione di legittimità costituzionale – Rilevanza e non manifesta infondatezza.
Massima
TAR TOSCANA, Sez. 2^ – 23 aprile 2019, ordinanza n. 600
CAVE E MINIERE – regione Toscana – Limite massimo della volumetria di materiale escavabile – Margine di tolleranza di 1000 m3 – Art. 23, c. 1, lett. a) l.r. Toscana n. 35/2015 – Questione di legittimità costituzionale – Rilevanza e non manifesta infondatezza.
E’ rilevante e non manifestamente infondata, in relazione all’articolo 3 della Costituzione, la questione di legittimità costituzionale dell’articolo dell’art. 23, comma 1, lett. a) della Legge della Regione Toscana 25 marzo 2015, n. 35, nella parte in cui, riferendosi al limite massimo della volumetria di materiale escavabile, stabilisce un margine di tolleranza al limite massimo nella misura di 1.000 m³, apparendo irragionevole la predeterminazione legislativa di un limite quantitativo valido in linea generale per tutte le cave, a prescindere dalle dimensioni di ciascuna di esse. Il superamento della volumetria autorizzata contenuto entro tale limite non necessita di una nuova autorizzazione, ma obbliga l’impresa unicamente ad inoltrare una segnalazione certificata di inizio attività senza configurare una fattispecie di escavazione in assenza di titolo, cui conseguirebbe la grave sanzione della decadenza dall’autorizzazione a carico dell’impresa.
Pres. Trizzino, Est. Cacciari – E. s.r.l. (avv. Genovesi) c. Comune di Carrara (avv.ti Vannucci e Fantoni)
Allegato
Titolo Completo
TAR TOSCANA, Sez. 2^ - 23 aprile 2019, ordinanza n. 600SENTENZA
TAR TOSCANA, Sez. 2^ – 23 aprile 2019, ordinanza n. 600
Pubblicato il 23/04/2019
N. 00600/2019 REG.PROV.COLL.
N. 01176/2018 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
ORDINANZA
sul ricorso numero di registro generale 1176 del 2018, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Escavazione Marmi Lorano II s.r.l. in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Ferdinando Genovesi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Carrara, viale Galileo Galilei 134;
contro
il Comune di Carrara in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Marina Vannucci e Sonia Fantoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l’annullamento
con il ricorso introduttivo:
– dell’Ordinanza del Dirigente del Settore Servizi Ambientali / Marmo del Comune di Carrara, prot. n. 59205, del 27.07.2018, notificata via pec in pari data, nonché di ogni atto propedeutico o presupposto, ancorché non noto, ed in specie dei verbali di contestazione prot. n. 5990/173 del 27.1.2017 e prot. n. 19704 del 16.03.2018, salvo se altri;
con i motivi aggiunti presentati il 17 dicembre 2018:
– della Determinazione n. 1054 dell’8.11.2018 del Dirigente del Settore Servizi Ambientali / Marmo, Unità Organizzativa Tutela Ambientale e Igienico-Sanitaria del Comune di Carrara, avente ad oggetto “Determinazione ai sensi del comma 6 dell’art. 58 bis della L.R. 35/2015 come modificata dalla L.R. 54/2018”;
– dell’Ordinanza del Dirigente del Settore Servizi Ambientali/Marmo del Comune di Carrara n. 986/18, prot. n. 91001 del 27.11.2018, notificata via pec in data 28.11.2018, avente ad oggetto “Ordinanza ex art. 58 bis L.R. 35/2015 e s.m.i. per difformità volumetrica superiore ai 1.000 metri cubi rispetto al progetto di coltivazione autorizzato – cava n. 21 «Lorano II»” previa questione di legittimità costituzionale art 58-bis L.R.T. 35/2015, e richiesta di condanna al risarcimento del danno.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Carrara;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l’art. 23 della legge11 marzo 1953, n. 87;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 2 aprile 2019 il dott. Alessandro Cacciari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
1. Con deliberazione della Giunta della Regione Toscana 19 dicembre 2016, n. 1299, è stato approvato un Protocollo di intesa fra la Regione stessa, la Procura della Repubblica presso il Tribunale di Massa, la Procura della Repubblica presso il Tribunale di Lucca e il Comando regionale del Corpo Forestale dello Stato della Toscana, poi integrato con l’adesione della Direzione Marittima della Toscana, al fine di coordinare le azioni di vigilanza e controllo sull’attività estrattiva nelle cave.
La ricerca e l’attività estrattiva nelle cave sono regolate dalla Legge della Regione Toscana 25 marzo 2015, n. 35, che al capo terzo indica i requisiti necessari per svolgere l’escavazione. A tal fine è richiesta, oltre alla disponibilità giuridica del terreno da parte dell’interessato, anche un’autorizzazione comunale che viene rilasciata a seguito dello svolgimento di una conferenza di servizi, il cui provvedimento finale sostituisce ogni atto di assenso compresi gli atti autorizzativi urbanistico-edilizi, paesaggistici, ambientali e igienico sanitari.
A norma dell’articolo 17 la domanda di autorizzazione deve essere corredata, tra l’altro, di un progetto di coltivazione di cui costituisce contenuto essenziale anche la descrizione delle aree di intervento.
Il successivo articolo 18, intitolato “oggetto e contenuto dell’autorizzazione”, prescrive al comma uno che il provvedimento “ha per oggetto il sito estrattivo, gli interventi di risistemazione ambientale, durante e al termine della coltivazione, l’indicazione delle garanzie finanziarie per il suo ripristino” e al comma due stabilisce che lo stesso deve indicare la localizzazione del sito estrattivo e le prescrizioni per l’esercizio dell’attività.
Il contenuto dell’autorizzazione non è definitivo e a richiesta dell’interessato può essere modificato, come stabilisce l’articolo 23, comma 1, della legge, nel caso in cui (tra l’altro) si intenda ampliare la volumetria di scavo oltre il limite di 1.000 m³ rispetto a quanto originariamente autorizzato. Si tratta delle cosiddette “variazioni essenziali” che richiedono il rilascio di una nuovo atto autorizzativo; al di fuori dei casi indicati da detto articolo e in particolare, per quanto qui interessa, ove si intenda aumentare la volumetria di scavo entro 1.000 m³, il contenuto dell’autorizzazione rilasciata può essere modificato con segnalazione certificata di inizio attività.
L’articolo 21 della legge commina la decadenza dall’autorizzazione, tra l’altro, per il caso in cui l’interessato abbia realizzato interventi in difformità dal progetto autorizzato che configurino variazioni sostanziali così come definite dal citato articolo 23, comma 1, della medesima legge regionale.
I profili sanzionatori sono disciplinati dall’art. 52 della stessa legge che, per quanto rileva nella presente sede, al comma quattro impone la cessazione immediata dell’attività di escavazione, con obbligo di risistemazione ambientale dell’area, in caso di esercizio dell’attività estrattiva in assenza di autorizzazione; al comma cinque commina invece una sanzione pecuniaria (nella misura tra € 5.000,00 e € 50.000,00) qualora l’attività venga esercitata in violazione delle prescrizioni e dei contenuti del provvedimento autorizzatorio. Non si applica la sanzione amministrativa per l’estrazione di materiale in aree la cui superficie sia inferiore all’1 per cento di quella autorizzata e ricadano in area a destinazione estrattiva.
2. Nel corso dei controlli avviati in esecuzione del citato Protocollo d’intesa è stata rilevata una prassi amministrativa-interpretativa della legislazione in materia consistente nell’intendere il perimetro autorizzato per lo svolgimento dell’attività estrattiva come coincidente con l’intera area in disponibilità del proponente, e non invece con la linea contenente i fronti di coltivazione individuati nelle planimetrie del progetto di coltivazione autorizzato, ammettendosi le “varianti compensative postume” entro il complesso estrattivo. Il corpo dei Carabinieri Forestali della Toscana – Gruppo di Massa Carrara ha allora sollevato dubbi sulla correttezza di questa prassi, chiedendo un chiarimento all’Amministrazione regionale. Quest’ultima ha espresso un parere in data 29 giugno 2018, i cui esiti sono stati comunicati con nota 11 luglio 2018 prot. 357162. La Regione ha indicato che per “perimetro estrattivo autorizzato” deve intendersi la porzione di fondo corrispondente all’area indicata nello specifico progetto di coltivazione, e non genericamente l’intera area a disposizione del gestore della cava. Secondo la Regione, ai fini della definizione del perimetro autorizzato non sono rilevanti le cartografie indicanti un’area più estesa rispetto a quella interessata dal progetto di coltivazione, pur se allegate all’autorizzazione, poiché tale documentazione è finalizzata solo a dimostrare la disponibilità dell’area in cui si intende intervenire. Inoltre, secondo la Regione nel caso di interventi svolti in difformità dal progetto autorizzato e integranti le caratteristiche di varianti sostanziali, l’onere di controdeduzioni non può ritenersi assolto presentando varianti progettuali in sanatoria, sia pure a volume zero, ma l’interessato deve limitarsi a dimostrare l’eventuale infondatezza dei fatti contestati.
In passato erano stati rilevati casi di difformità nell’esercizio dell’escavazione che, secondo tale sopravvenuta interpretazione, avrebbero potuto dar luogo alla decadenza dalle autorizzazioni rilasciate; tuttavia alcune Amministrazioni comunali non le hanno contestate sotto questo profilo grazie all’interpretazione precedente del concetto di “perimetro autorizzato” come coincidente con l’intero fondo in disponibilità del gestore della cava.
In conseguenza della nuova interpretazione propugnata dalla Regione, l’estrazione del materiale lapideo effettuata al di fuori dell’area di intervento delimitata nel progetto di coltivazione (anche se dentro il complesso estrattivo di cui il richiedente ha la disponibilità, a titolo di proprietà o in concessione dal Comune) non costituisce una semplice difformità nell’attuazione del progetto di coltivazione punibile con la sanzione pecuniaria ex art. 52, comma 5, L.R. n. 35/2015. Tale fattispecie invece integra l’illecito di escavazione svolta in assenza di autorizzazione, per la quale è prevista la più grave sanzione della decadenza dall’autorizzazione medesima. La Regione Toscana ha allora promulgato la Legge Regionale 2 ottobre 2018, n. 54, la quale ha introdotto l’articolo 58 bis nel corpo della L.R. n. 35/2015. Il primo comma dell’articolo statuisce che “Fino all’approvazione dei piani attuativi previsti dall’articolo 113 della l.r. 65/2014 e comunque non oltre la data del 5 giugno 2019, qualora il titolare di un’autorizzazione in corso di validità abbia realizzato una difformità volumetrica superiore ai 1000 metri cubi rispetto al progetto di coltivazione autorizzato, ma comunque all’interno dell’area in disponibilità a destinazione estrattiva, il comune ordina la cessazione immediata dell’attività nell’area oggetto della difformità e la presentazione di una perizia giurata attestante la ricorrenza del presupposto di cui al comma 4 del presente articolo. L’ordinanza dispone altresì la presentazione e realizzazione di un progetto di messa in sicurezza e risistemazione ambientale dell’area che tenga conto degli impatti complessivi derivanti dalle lavorazioni difformi, nonché l’applicazione delle sanzioni amministrative previste dall’articolo 52, comma 4”.
La norma prosegue stabilendo, al comma due, che l’autorizzazione venga sospesa fino all’approvazione del progetto e del completamento delle opere di messa in sicurezza, stabilendo ai fini del primo adempimento un termine di sessanta giorni in deroga alle procedure stabilite dall’articolo 19, comma 3, della stessa L.R. n. 35/2015.
Il comma tre commina la decadenza dall’autorizzazione laddove le opere di risistemazione ambientale non vengano realizzate entro centottanta giorni dall’approvazione del progetto o qualora venga rilevata un’ulteriore difformità in seguito ad un nuovo accertamento.
Il comma quattro dell’articolo 58 bis prevede infine che le norme contenute nell’articolo si applichino esclusivamente alle difformità eseguite fino alla data di entrata in vigore della L.R. n. 54/2018, avvenuta il 25 ottobre 2018.
3. Il 16 marzo 2018 il Responsabile del Settore Marmo del Comune di Carrara ha trasmesso alla ditta “Escavazione Marmi Lorano II s.r.l.” un verbale di contestazione per avere svolto attività di escavazione in asserita difformità all’autorizzazione rilasciata”, specificando che dopo la trasmissione dell’aggiornamento annuale dello stato dei lavori era emerso che le lavorazioni in galleria sul fronte N tra quota 893,75 e quota 887,40 s.l.m., già oggetto di contestazione il 27 gennaio 2017, erano proseguite difformemente e parte di esse all’interno del Parco regionale delle Alpi Apuane. E’ stata intimata quindi la sospensione delle lavorazioni non previste dall’autorizzazione e applicata la sanzione pecuniaria prevista dall’articolo 52, comma 5, della L.R. n. 35/2015.
Il 27 luglio 2018, all’esito del relativo procedimento, il Comune ha emesso l’ordinanza 27 luglio 2018, prot. 59205 con cui, richiamato il parere dell’Avvocatura Regionale in tema di varianti sostanziali/varianti in sanatoria, è stata disposta la sospensione dell’autorizzazione all’attività estrattiva rilasciata all’impresa per avere svolto attività in difformità alla stessa integrante le caratteristiche di “variante sostanziale”. L’impresa ha controdedotto rappresentando di avere proposto un progetto di variante a volume zero in compensazione e ha chiesto la revoca del provvedimento; non avendo il Comune aderito alla richiesta, essa ha allora impugnato l’ordinanza con ricorso principale, notificato il 21 agosto 2018 e depositato il 10 settembre 2018, per violazione di legge ed eccesso di potere sotto diversi profili.
Si è costituito il Comune di Carrara chiedendo la reiezione del ricorso.
Alla camera di consiglio fissata per la trattazione della domanda cautelare, la stessa è stata oggetto di rinuncia.
4. L’ordinanza gravata è poi stata revocata con provvedimento 30 ottobre 2018, prot. 83299. Il Comune ha infatti ritenuto di applicare al caso di specie la norma di cui al nuovo art. 58 bis della L.R. n. 35/2915 e con successiva determinazione 8 novembre 2018, n. 1054, ha ribadito che per tutte le autorizzazioni vigenti, ai fini della conformità delle lavorazioni deve farsi riferimento unicamente al progetto di coltivazione approvato e autorizzato e non alla mappa allegata che corrisponde all’area disponibilità dell’impresa escavatrice.
Con ulteriore determinazione 27 novembre 2018, prot. 91001, il Comune ha infine ordinato alla ricorrente la sospensione dell’attività estrattiva per avere scavato materiali in misura superiore a 1.000 m³ rispetto al progetto di coltivazione autorizzato e di produrre, entro novanta giorni, una perizia giurata attestante la ricorrenza del presupposto di cui al comma 4 dell’articolo 58 bis, L.R. n. 35/2015, nonchè un progetto di messa in sicurezza e risistemazione ambientale dell’area. Tali provvedimenti sono allora stati impugnati dalla Escavazione Marmi Lorano II con ricorso per motivi aggiunti, notificato e depositato il 17 dicembre 2018, per violazione di legge ed eccesso di potere sotto diversi profili, contestando la nuova interpretazione sostenuta dalla Regione e dal Comune di Carrara.
Con ordinanza 10 gennaio 2019, n. 20, è stata parzialmente accolta la domanda cautelare limitando l’ordine di sospensione dell’attività estrattiva irrogato dall’Amministrazione ai soli perimetri di cava in cui sono state realizzate le difformità rispetto all’autorizzazione rilasciata.
Con sentenza parziale 16 aprile 2019, n. 571, è stata confermata l’interpretazione normativa sostenuta dalle Amministrazioni intimate. L’autorizzazione all’escavazione deve ritenersi valevole nei soli siti di escavazione da essa individuati e non si estende all’intera area a destinazione estrattiva che è nella disponibilità del gestore della cava. Inoltre, è stato statuito che non sono ammissibili varianti in sanatoria poiché il controllo sull’utilizzo della risorsa marmo non può che essere preventivo, e non successivo. Tanto statuito, però, il Collegio rileva una problematica di costituzionalità nella legislazione regionale.
L’autorizzazione prevede un limite massimo di volumetria di materiale escavabile con riferimento ai singoli siti estrattivi; la legislazione regionale, precisamente l’art. 23, comma 1, lett. a) della L.R. n. 35/2015, stabilisce però un margine di tolleranza nella misura di 1.000 m³: ne segue che il superamento della volumetria autorizzata contenuto entro tale limite non necessita di una nuova autorizzazione, ma obbliga l’impresa unicamente ad inoltrare una segnalazione certificata di inizio attività senza configurare una fattispecie di escavazione in assenza di titolo, cui conseguirebbe la grave sanzione della decadenza dall’autorizzazione a carico dell’impresa.
Il fatto è che, come rappresentato dalla ricorrente senza contestazione sul punto, il lavoro di escavazione del marmo non è esattamente programmabile a priori. In linea generale, una corretta progettazione ed un’efficace direzione lavori sono in grado, rispettivamente, di prevenire e risolvere le problematiche che emergono nel corso degli scavi ma non si può escludere che, per fatti imprevedibili anche con la diligenza professionale, nel corso delle lavorazioni nasca l’esigenza di procedere rapidamente all’aumento della volumetria di scavo. Si può pensare alla necessità di rafforzare una parete nella cava a cielo aperto o di abbassare la quota di una galleria, rispetto a quanto progettato, per evitare il rischio di crolli. È quindi ragionevole che all’escavatore venga concesso un margine di tolleranza entro il quale procedere a variazioni in aumento delle volumetrie autorizzate, senza dover attendere i tempi del nuovo procedimento autorizzatorio. Appare però irragionevole la predeterminazione legislativa di un limite quantitativo valido in linea generale per tutte le cave, a prescindere dalle dimensioni di ciascuna di esse.
Il limite di 1.000 m³ può essere sufficiente ad affrontare gli imprevisti in una cava di dimensioni modeste, ma può rivelarsi del tutto insufficiente con riguardo ad una cava di dimensioni ampie. Si tratta di situazioni differenti tra loro che il legislatore regionale invece, ai fini che qui interessa, tratta in modo eguale. Un conto infatti è una cava con fronte pari, ad esempio, a metri 500; altro conto è la cava con fronte esteso per chilometri: in quest’ultima si può ragionevolmente ritenere che sia facile arrivare, si ripete per fatti anche non addebitabili all’escavatore, a colmare il margine di tolleranza oggi vigente o addirittura a superarlo anche senza averne la percezione, e ciò comporta la gravissima conseguenza della decadenza dall’autorizzazione.
La questione è rilevante al fine del decidere poiché i provvedimenti impugnati si fondano sul superamento, da parte della ricorrente, di tale limite quantitativo di tolleranza negli scavi.
Quanto alla non manifesta infondatezza della questione, è orientamento costante della Corte Costituzionale (fin dalla sentenza n. 53/1958) quello secondo cui costituisce violazione del principio di eguaglianza il fatto di parificare situazioni oggettivamente diverse; mentre per contro non sussiste detta violazione laddove una diversità di disciplina corrisponda ad una diversità di situazioni, sempre con il limite generale dei principi di proporzionalità e ragionevolezza (Corte Cost. nn. 79/2016 e 85/2013). Si ha quindi violazione del principio di uguaglianza ogni qualvolta la legge, senza un ragionevole motivo, prevede un trattamento eguale in situazione diverse (Corte cost. n. 125/1977; 48/1977; 135/1976). Nel caso in esame non appare ragionevole che a fronte della diversità delle dimensioni delle cave la legislazione regionale toscana preveda un limite di tolleranza generale negli scavi, rispetto ai volumi autorizzati, espresso in termini quantitativi anziché in termini proporzionali alle dimensioni di ciascun sito estrattivo.
Per questi motivi il Collegio ritiene di proporre d’ufficio questione di legittimità costituzionale dell’art. 23, comma 1, lett. a) della L. R. n. 35/2015 per contrasto con l’articolo 3 della Costituzione, sotto il profilo della violazione del principio di eguaglianza in quanto prevede un medesimo trattamento per situazione diverse tra loro. Il processo deve quindi essere sospeso e gli atti vanno trasmessi alla Corte Costituzionale, apparendo rilevante e non manifestamente infondata la questione di costituzionalità esposta.
Ogni ulteriore statuizione in rito, in merito e in ordine alle spese è riservata alla decisione definitiva.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda) dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in relazione all’articolo 3 della Costituzione, la questione di legittimità costituzionale dell’articolo dell’art. 23, comma 1, lett. a) della Legge della Regione Toscana 25 marzo 2015, n. 35, così come indicata in motivazione.
Sospende, per l’effetto, il giudizio fino alla definizione dell’incidente di costituzionalità di cui alla questione data e ordina la trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale.
Ordina che la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente della Giunta regionale toscana, nonché comunicata al Presidente del Consiglio Regionale della Toscana.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 2 aprile 2019 con l’intervento dei magistrati:
Rosaria Trizzino, Presidente
Alessandro Cacciari, Consigliere, Estensore
Nicola Fenicia, Primo Referendario
L’ESTENSORE
Alessandro Cacciari
IL PRESIDENTE
Rosaria Trizzino
IL SEGRETARIO
AMBIENTEDIRITTO.IT EDITORE