APPALTI – Raggruppamento temporaneo di professionisti – procedura aperta – offerta economicamente più vantaggiosa – Direzione lavori – Certificazione ISO 9001 (massima a cura di Camilla Della Giustina)
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 1^
Regione: Veneto
Città: Venezia
Data di pubblicazione: 25 Giugno 2020
Numero: 542
Data di udienza: 29 Aprile 2020
Presidente: Filippi
Estensore: Bardino
Premassima
APPALTI – Raggruppamento temporaneo di professionisti – procedura aperta – offerta economicamente più vantaggiosa – Direzione lavori – Certificazione ISO 9001 (massima a cura di Camilla Della Giustina)
Massima
TAR VENETO, Sez. 1^ – 25 giugno 2020, n. 542
APPALTI – Raggruppamento temporaneo di professionisti – procedura aperta – offerta economicamente più vantaggiosa – Direzione lavori – Certificazione ISO 9001.
La direzione dei lavori integra una prestazione circoscritta all’ambito dell’attività professionale e, di conseguenza, la stessa risulta possedere il carattere di intrinseca accessorietà poiché riferita alla generale espressione opere di edilizia civile istituita, ai sensi dell’art. 52, 1° co., R.D. n. 2537 del 1925 (Regolamento per le professioni d’ingegnere e di architetto), a favore degli ingegneri (cui sono però riservate le opere indicate nell’art. 51) e degli architetti (ferme l’esclusiva attribuzione a questi ultimi, con l’eccezione della “parte tecnica”, delle opere di rilevante pregio artistico – art. 52, 2° co. – e la concorrente competenza dei geometri per i lavori di modeste costruzioni – art. 16, lett. m, R.D. n. 274 del 1929 Cons. Stato, Sez. V, n. 2617 del 2013). Alla luce di detta considerazione la direzione dei lavori non può costituire oggetto della certificazione ISO 9001 in quanto non idonea a individuare una figura professionale specifica suscettibile, a sua volta, di essere destinataria di una specifica tipizzazione normativa connessa a preminenti finalità pubblicistiche. A contrario nell’ipotesi in cui un servizio, in maniera opposta rispetto a quanto si realizza nella fattispecie della direzione dei lavori, sia da inquadrare fuori dal perimetro specifico dell’attività, esso, solo ed esclusivamente in detta ipotesi, diviene suscettibile di autonoma qualificazione normativa oltre che destinatario di un ambito di certificazione corrispondente. La disciplina appena descritta trova conferma nel precipitato normativo di cui all’art. 27 e 46 co.1 D.Lgs. n. 50/2016. Di conseguenza è stata ritenuta non abnorme la decisione della stazione appaltante (definita come ampiamente discrezionale) di ritenere il possesso della certificazione di qualità come un elemento migliorativo rapportato agli aspetti tecnici e alla qualità della prestazione rispetto al concreto contesto nel quale si sviluppa l’intervento di restauro.
Pres. Filippi, Est. Bardino – omissis (avv.ti Bassanese e Sala) c. omissis (avv. Checchinato) e omissis (avv.ti Balzani, Tranfaglia, Castegnaro e Bolzon)
Allegato
Titolo Completo
TAR VENETO, Sez. 1^ - 25 giugno 2020, n. 542SENTENZA
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 99 del 2020, proposto da
-OMISSIS- (mandanti), rappresentato e difeso dagli avvocati Marta Bassanese e Giovanni Sala, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Loretta Checchinato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Paolo Balzani, Maria Elena Tranfaglia, Federica Castegnaro e Ilaria Bolzon, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso l’avvocato Mariagrazia Romeo in Mestre, viale Ancona 17;
nei confronti
-OMISSIS-(mandanti), rappresentato e difeso dall’avvocato Bruna Lazzerini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
-OMISSIS- non costituiti in giudizio;
per l’annullamento
a) della determinazione del -OMISSIS- -OMISSIS-, avente ad oggetto “-OMISSIS-unitamente ai verbali di gara citati in detta determinazione;
b) della determinazione dirigenziale a contrattare n. -OMISSIS-del -OMISSIS-, nonché del Disciplinare di gara redatto dalla -OMISSIS-, nella parte in cui hanno stabilito di assegnare 10 punti al criterio C) POSSESSO DI CERTIFICAZIONE ISO 9001;
c) nonché, con riserva di motivi aggiunti, di ogni altro atto comunque connesso, presupposto o conseguente, anche non conosciuto;
e per la declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente sottoscritto medio tempore tra il -OMISSIS- e il RTI -OMISSIS-.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di -OMISSIS- e di -OMISSIS- e di -OMISSIS-;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2020 il dott. Nicola Bardino e trattenuta la causa in decisione, ai sensi dell’art. 84, comma 5, del decreto legge 17 marzo 2020, n. 18 convertito con modificazioni dalla L. 24 aprile 2020, n. 27;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Parte ricorrente ha impugnato i provvedimenti in epigrafe descritti, con i quali il -OMISSIS- ha aggiudicato al raggruppamento temporaneo di professionisti controinteressato, con capogruppo-mandatario l’arch. -OMISSIS-, l’incarico di direzione dei lavori e coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione dei lavori di restauro e risanamento conservativo di -OMISSIS-, sede del -OMISSIS-, relativamente -OMISSIS- – 2° lotto.
Espone di avere partecipato alla relativa selezione, tenutasi mediante procedura aperta con il criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ai sensi dell’art. 95, comma 3 del D. Lgs. n. 50 del 2016 e s.m.i., e di essersi classificata, all’esito della gara, in seconda posizione, alle spalle del controinteressato.
2. Segnala che il disciplinare, nel punto 16, lett. C) (possesso di certificazione ISO 9001), aveva stabilito di premiare “il possesso da parte del concorrente di certificazione in corso di validità del sistema di qualità conforme alle norme europee della serie UNI EN ISO 9001 riferita ai servizi oggetto dell’affidamento, rilasciata da organismo accreditato”. Peraltro, “nel caso di raggruppamento temporaneo di operatori economici, tutti i soggetti facenti parte del raggruppamento dovranno essere in possesso di tale certificazione […]”. Il disciplinare, tuttavia, precisava che “la mancata presentazione della/e certificazione/i determina l’attribuzione del punteggio pari a 0 (zero) per l’elemento in oggetto”.
I punteggi, a norma del punto 18 del disciplinare, venivano ripartiti come segue: 30 punti per l’offerta economica; 70 punti per l’offerta tecnica, di cui 10 punti assegnati, sulla base del criterio tabellare sopra menzionato, in virtù del solo possesso della certificazione di qualità, 30 in funzione della valutazione dei requisiti di “professionalità e adeguatezza dell’offerta con riferimento all’esperienza specifica acquisita e servizi affini” e altri 30 relativamente alle “modalità di svolgimento dell’incarico con riferimento ai profili di carattere organizzativo – funzionale” (criterio discrezionale).
3. In applicazione di tali parametri, all’esito della gara, il controinteressato conseguiva 90,86 punti, così ripartiti: 25,87 punti per l’offerta economica; 64,99 punti per l’offerta tecnica di cui 10 per il possesso delle certificazioni ISO 9001 da parte di ciascuno dei professionisti partecipanti al raggruppamento temporaneo. Parte ricorrente conseguiva, a propria volta, 82,26 punti: 30 punti per l’offerta economica (la più bassa di quelle presentate) e 52,26 punti per l’offerta tecnica, di cui nessun punto in relazione alla certificazione ISO 9001, in effetti non posseduta.
4. Sulla base dei punteggi riportati, superata la verifica di regolarità dell’offerta, con determinazione del -OMISSIS- -OMISSIS-, l’incarico veniva affidato al raggruppamento temporaneo controinteressato, collocatosi al primo posto della graduatoria. Quest’ultimo, tramite la medesima determinazione, veniva inoltre incaricato del coordinamento della sicurezza (che sarebbe stato svolto dall’Arch. -OMISSIS- – mandante del R.T.P.), per un compenso di € 24.908,88, oltre agli oneri previdenziali e all’Iva, con un ribasso del 55% rispetto alle tariffe professionali del D.M. Giustizia 17 giugno 2016.
5. Tale determinazione viene ora contestata in questa sede (con riguardo ad entrambi gli affidamenti), unitamente alla lex specialis di gara, nella parte in cui ha previsto, quale criterio tabellare suscettivo di valutazione nell’ambito dell’offerta tecnica, il possesso da parte della certificazione di qualità conforme alle norme UNI ISO 9001, riferita ai servizi oggetto dell’affidamento.
Sono proposti, in particolare, i seguenti motivi:
– (1) Violazione di legge per falsa o omessa applicazione del par. 16 lett. C), 18.1 e 18.4 del Disciplinare di gara. Violazione di legge (art. 6 L. 241-1990) ed eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento dei fatti presupposti: la commissione giudicatrice avrebbe erroneamente attribuito al R.T.P. controinteressato i 10 punti previsti dal criterio C), senza però avvedersi che l’arch. -OMISSIS- avrebbe prodotto un’attestazione proveniente da un soggetto straniero (peraltro comunitario – doc. 9 del ricorrente), dal quale non risulterebbe che la certificazione ISO 9001, ivi dichiarata, contempli specificamente l’attività di direzione lavori. Poiché il punto 16, lett. C), del disciplinare di gara stabilisce che “nel caso di raggruppamento temporaneo di operatori economici, tutti i soggetti facenti parte del raggruppamento dovranno essere in possesso di tale certificazione”, riferita ai “servizi oggetto dell’affidamento” (direzione lavori), e che “la mancata presentazione della/e certificazione/i determina l’attribuzione del punteggio pari a 0 (zero) per l’elemento in oggetto”, il punteggio attribuito al controinteressato in relazione all’offerta tecnica andrebbe conseguentemente decurtato dei 10 punti corrispondenti alla certificazione di qualità, requisito rivelatosi insussistente proprio perché non posseduto da tutti i professionisti riuniti nel raggruppamento temporaneo. Il nuovo punteggio del raggruppamento controinteressato, risultante dalla suddetta decurtazione (90,86-10), sarebbe dunque pari a 80,86 punti, inferiore al punteggio di 82,26 punti conseguito dalla parte ricorrente, la quale andrebbe così collocata al primo posto della graduatoria, vanificando la contestata aggiudicazione;
– (2) Violazione di legge per falsa o omessa applicazione dell’art. 95 del D. Lgs. n. 50/2016, anche in relazione alle Linee Guida ANAC n. 1 e n. 2. Violazione dei principi di non discriminazione e proporzionalità di cui all’art. 30 del D. Lgs 50/2016. Violazione di legge (art. 3 l. 241/1990) e eccesso di potere per difetto di motivazione e contraddittorietà interna; in una prospettiva subordinata, rispetto al motivo precedente, parte ricorrente intende neutralizzare il punteggio, riferito alla certificazione di qualità, censurando in particolare il punto 16, lett. C), del disciplinare di gara nella parte in cui attribuisce direttamente, secondo un criterio tabellare, 10 punti in ragione del possesso di tale requisito soggettivo da parte dei professionisti riuniti nel raggruppamento temporaneo. Contesta il peso attribuito alla certificazione, reputando irragionevole, in assenza di una presupposta motivazione giustificatrice, la corrispondente previsione di un punteggio tanto elevato ed abnorme (un decimo del totale) da poter alterare l’esito della gara; osserva, quindi, che il requisito in esame non potrebbe essere ritenuto meritevole di considerazione ai fini della valutazione delle offerte tecniche ed idoneo ad innescare l’avversato meccanismo premiale, perché estraneo all’elencazione contenuta nell’art. 95, 6° co., D. Lgs. n. 50 del 2016.
– (3) Violazione di legge per falsa o omessa applicazione dell’art. 36, comma 2, lett. a) del D. Lgs. n. 50/2016. Violazione di legge per falsa o omessa applicazione dell’art. 32, comma 2 del D. Lgs. n. 50/2016 nonché del paragrafo 1.3.2. delle linee guida ANAC n. 1. Nullità dell’aggiudicazione per mancanza di un’offerta valida ed efficace. Violazione di legge per omessa o falsa applicazione dell’art. 35, comma 7 del D.Lgs. n. 50/2016. Violazione di legge per falsa o omessa applicazione dell’art. 36, comma 2, lett. a) del d.lgs. n. 50/2016 sotto diverso profilo. Violazione di legge per falsa o omessa applicazione dell’art. 157, comma 2, primo periodo e dell’art. 36, comma 2, lett. b) del codice. Violazione del principio dell’evidenza pubblica nella scelta del contraente. Violazione di legge per omessa o falsa applicazione del D.lgs. n. 81/2008. Violazione di legge per falsa o omessa applicazione all’art. 35, comma 6 e dell’art. 51, comma 1 secondo periodo del d.lgs. n. 50/2016 ed eccesso di potere per sviamento. Eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria eccesso di potere per insussistenza dei presupposti di fatto e illogicità manifesta; sotto quest’ampia rubrica, si censura l’affidamento al R.T.P. controinteressato dell’attività di coordinamento della sicurezza in fase esecutiva. Viene innanzitutto contestata (a prescindere dalla mancata attivazione di una procedura di selezione del contraente di natura competitiva) l’assenza della preliminare determinazione a contrarre e della stessa specificazione del servizio conferito (3.1); l’affidamento sarebbe inoltre nullo, perché disposto a favore di uno dei professionisti riuniti nel R.T.P., in ragione di un’offerta sottoscritta dal solo arch. -OMISSIS- (e non da tutti i soggetti partecipanti al R.T.P. – 3.2); non vi sarebbero i presupposti per l’affidamento diretto, in violazione dell’art. 36, 2° co., lett. a) del D. Lgs. n. 50 del 2016, in quanto il valore del servizio, assunto a base d’asta, sarebbe pari ad € 55.353,07, oltre ad Iva, e quindi superiore alla soglia di € 40.000,00 (3.3); risulterebbero comunque violate le regole dell’evidenza pubblica, in relazione all’art. 157 del D. Lgs. n. 50 del 2016 (3.4); la gara, benché di fatto, sarebbe stata artificiosamente frazionata in lotti, così da garantire l’affidamento diretto del coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione (3.5); infine, compendiando tutti i precedenti rilievi, il ricorrente eccepisce la violazione di legge (in relazione agli artt. 3 e 6 L. n. 241 del 1990) e l’eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria, nonché per irragionevolezza, “in quanto il provvedimento di aggiudicazione non appalesa in maniera chiara e percepibile dall’esterno i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno indotto la stazione appaltante a decidere, in occasione dell’emanazione dell’ultimo atto di una procedura di aggiudicazione del servizio di direzione lavori, di affidare anche il servizio di coordinamento della sicurezza per euro 31.604,39, e di affidarlo al contempo al medesimo soggetto” incaricato delle direzione lavori (3.6).
6. Si sono costituite in giudizio il Comune e la -OMISSIS-, nonché il R.T.P. capeggiato dall’arch. -OMISSIS-, che hanno resistito nel merito e contestualmente eccepito, pur con accenti diversi, l’inammissibilità del secondo motivo di ricorso, in quanto tardivamente proposto. Secondo l’impostazione delle Amministrazioni resistenti e del controinteressato, detto motivo (che riguarderebbe, peraltro, la scelta discrezionale della stazione appaltante di dare rilievo a determinate qualità soggettive dei professionisti) avrebbe dovuto essere formulato immediatamente, senza attendere gli esiti della procedura, avverso la lex specialis di gara, la cui immediata lesività andrebbe collegata agli effetti della carenza della certificazione ISO 9001 in capo al ricorrente, circostanza che avrebbe posto quest’ultimo in una situazione di originario (benché ipotetico) svantaggio nei confronti dei professionisti i quali, se in possesso di tale requisito soggettivo, sarebbero stati premiati mediante l’assegnazione di 10 punti.
Il controinteressato dubitava inoltre dell’ammissibilità del primo motivo di ricorso, ritenendo che esso attenga al merito delle valutazioni strettamente discrezionali riservate alla commissione giudicatrice attinenti all’interpretazione delle disposizioni del disciplinare.
Il Comune infine dava prova (doc. 1 depositato il -OMISSIS-) di aver pienamente ottemperato alla richiesta di accesso agli atti, proposta dal ricorrente in data -OMISSIS-, riprodotta, limitatamente alla richiesta di esibizione di “copia dell’invito ad offrire rivolto dal Comune all’arch. -OMISSIS- per il servizio CSE”, nell’istanza istruttoria formulata in sede di gravame.
7. Con ordinanza n. -OMISSIS-, questo Tribunale ha accolto la domanda cautelare, ritenendola fondata sulla base del favorevole apprezzamento del fumus boni iuris “quanto, in particolare, al primo e al terzo motivo di gravame”. Detto provvedimento era però riformato dal Consiglio di Stato, adito in sede d’appello, poiché “nel bilanciamento dei confliggenti interessi, proprio della fase cautelare, deve ritenersi prevalente quello alla sollecita esecuzione dei programmati lavori” (Cons. Stato, Sez. V, ord. n. 2270 del 2020).
8. Chiamata all’udienza pubblica del 20 maggio 2020, tenutasi nelle forme prescritte dall’art. 84, comma 5, del decreto legge 17 marzo 2020, n. 18 convertito con modificazioni dalla L. 24 aprile 2020, n. 27, la causa è stata quindi trattenuta in decisione.
9. Il ricorso è infondato.
Ritiene il Collegio, melius re perpensa rispetto all’orientamento emerso nella fase cautelare, che le censure esposte in sede di impugnazione non possano essere accolte; ritiene inoltre di poter prescindere dall’approfondimento dell’eccezione preliminare di inammissibilità, circoscritta al secondo motivo e introdotta, nelle sue convergenti declinazioni, dalle Amministrazioni resistenti e dal controinteressato, essendo senz’altro da preferire, perché maggiormente satisfattiva degli interessi delle parti, la trattazione meritale della questione sottesa al gravame (salvo però osservare come la concreta rilevanza assunta dal meccanismo premiale collegato al possesso della certificazione ISO 9001, oggetto della censura, non dando luogo ad immediati effetti escludenti, parrebbe suscettibile di apprezzamento soltanto all’esito della partecipazione alla gara – in senso conforme: Cons. Stato, sez. III, n. 5113 del 2016).
10.1 Va innanzitutto esaminato il primo motivo di ricorso, a mezzo del quale il ricorrente evidenzia che il capogruppo mandatario del raggruppamento aggiudicatario, l’arch. -OMISSIS-, non avrebbe dimostrato che la certificazione ISO 9001 posseduta comprenda, nel suo caso, anche l’attività di direzione lavori, oggetto del servizio. Poiché il punto 16, lett. C), del disciplinare di gara prescrive che “nel caso di raggruppamento temporaneo di operatori economici, tutti i soggetti facenti parte del raggruppamento dovranno essere in possesso di tale certificazione” esplicitamente riferita ai “servizi oggetto dell’affidamento”, precisando che “la mancata presentazione della/e certificazione/i determina l’attribuzione del punteggio pari a 0 (zero) per l’elemento in oggetto”, il raggruppamento controinteressato, privo (quanto all’arch. -OMISSIS-) del requisito, non avrebbe potuto beneficiare dei 10 punti ad esso corrispondenti.
Come già illustrato, la decurtazione di 10 punti a carico del punteggio finale attribuito al controinteressato, consentirebbe al ricorrente di sopravanzare quest’ultimo in graduatoria e di conseguire l’auspicata aggiudicazione del servizio.
10.2 La censura è da ritenere ammissibile, diversamente da quanto osservato dal controinteressato (vd. ad es. memoria del 3 maggio 2020, p. 3), dal momento che con essa viene in sostanza denunciato il travisamento da parte della commissione giudicatrice dei rigidi presupposti fattuali (il possesso e il contenuto, comprendente il servizio oggetto dell’affidamento, della certificazione), complessivamente richiesti dal disciplinare per l’assegnazione del punteggio premiale, e suscettibile, entro questi precisi limiti (cfr. da ultimo T.A.R. Piemonte, Sez. I, n. 1181 del 2019), di sindacato nella presente sede giurisdizionale.
10.2 Nel merito, tuttavia, il motivo non appare fondato.
Il ricorrente contesta la genericità della certificazione prodotta dall’arch. -OMISSIS-, osservando come il riferimento, in essa contenuto, all’attività di “erogazione di servizi di architettura”, in mancanza di ogni ulteriore specificazione, non sarebbe idonea a dimostrare l’assoggettamento al processo certificativo delle prestazioni, rese dal professionista, nell’ambito della direzione lavori. A conforto dell’impostazione suggerita, segnala che un altro professionista riunito nel medesimo raggruppamento temporaneo, l’arch. -OMISSIS-, avrebbe prodotto un’analoga certificazione stilata dal medesimo organismo rumeno (Certind S.A.), corredata da un’ampia declaratoria che includerebbe esplicitamente, diversamente da quanto avverrebbe per l’arch. -OMISSIS-, l’attività di “direzione lavori” (doc. 10, depositato con il ricorso).
A partire dal dato testuale, evocato dal ricorrente, va osservato come la divergenza riscontrata tra i due certificati si riveli del tutto apparente: entrambi i certificati sono infatti riferiti alla medesima attività professionale, il cui oggetto caratteristico viene identificato, sempre con identica terminologia, nella “erogazione di servizi di architettura”, senza che l’elencazione di alcune particolari prestazioni (e, tra di esse, la direzione lavori), trascritta nel solo documento prodotto dall’arch. -OMISSIS-, faccia chiaramente emergere un ragionevole criterio discretivo, capace di ampliare il “campo di certificazione”, riferibile a tale professionista, e di ridimensionarlo inspiegabilmente per il solo arch. -OMISSIS- (escludendo per implicito la direzione lavori), nonostante la norma ISO applicata e l’attività professionale sottoposta ad accreditamento siano le medesime.
La mancanza di un chiaro elemento di distinzione suggerisce semmai che l’elencazione, contenuta nel certificato rilasciato all’arch. -OMISSIS-, assolva a scopi esemplificativi, come del resto traspare dalla stessa locuzione che la introduce (“con particolare riferimento a:”), tanto che non potrebbero ragionevolmente ritenersi estranee al perimetro della certificazione quelle prestazioni, coessenziali allo svolgimento dei servizi di architettura, le quali non vi fossero espressamente incluse.
Del resto, diversamente opinando e, in definitiva, portando alle estreme conseguenze il ragionamento proposto dal ricorrente, si giungerebbe impropriamente ad affermare che, ogni qual volta non sia stata formulata una declaratoria esemplificativa delle singole attività certificate, l’attestazione rilasciata dall’organismo accreditato, benché indiscutibilmente riferita ai servizi di architettura, sia in realtà da considerare come priva di contenuto (inutiliter data), proprio perché non sarebbe stata specificata alcuna tipologia di prestazione (servizi) formalmente inclusa entro i confini della sfera professionale.
Si deve quindi concludere che l’elencazione trascritta nella sola certificazione riferita all’arch. -OMISSIS- non ne determina il perimetro di tassativa (e singolare) operatività, come erroneamente postulato dal ricorrente; proprio il suo carattere esemplificativo conduce piuttosto a ritenere che le prestazioni caratteristiche, inerenti ai servizi di architettura (tra i quali viene espressamente annoverata proprio la direzione lavori, oggetto dell’affidamento), rientrano direttamente nel campo della certificazione, indipendentemente dalla presenza di una loro dettagliata declaratoria, la quale darebbe luogo (come si vedrà meglio tra breve) ad un’artificiosa scomposizione dell’attività professionale.
10.3 Il ricorrente suggerisce, inoltre, riportandosi alla formulazione letterale del disciplinare di gara, che la dimostrazione del possesso di una certificazione riferita ai “servizi oggetto dell’affidamento”, ossia alla direzione lavori, dovrebbe di per sé esigere la specificazione univoca di tale tipologia di prestazioni da parte dall’organismo accreditato. La commissione giudicatrice avrebbe quindi errato, ritenendo di poter desumere da un requisito meramente soggettivo (la generica certificazione professionale riferita ai soli “servizi di architettura”) un ulteriore elemento oggettivo (la certificazione di qualità rilasciata in riferimento a servizi specifici, la direzione lavori, presupposto per l’assegnazione del punteggio premiale), così da disattendere la formulazione della lex specialis di gara, che di tale elemento oggettivo, per quanto inevitabilmente connesso alla sfera professionale, avrebbe invece preteso la puntuale dimostrazione.
Il ricorrente inclina a ritenere che alle singole tipologie di prestazioni, in cui si articola l’attività professionale, debbano necessariamente corrispondere altrettanti campi di certificazione, in modo che solo una certificazione espressamente rilasciata per le prestazioni di direzione lavori avrebbe potuto essere valutata ai fini dell’attribuzione del punteggio previsto dal disciplinare.
Tuttavia, tale frazionamento per singole tipologie di prestazioni non trova alcun obiettivo riscontro nel sistema di gestione della qualità ISO 9001, applicato all’ambito omogeneo degli studi di ingegneria e di architettura, sistema che opera in riferimento all’attività professionale nel suo complesso, in ragione dell’appartenenza al suddetto settore, individuato sulla base di prestabiliti parametri legali di classificazione.
La direzione lavori costituisce, infatti, una prestazione ristretta nell’alveo dell’attività professionale in esame e quindi caratterizzata da una sua intrinseca accessorietà, in quanto afferente alla generale preposizione alle opere di edilizia civile istituita, ai sensi dell’art. 52, 1° co., R.D. n. 2537 del 1925 (Regolamento per le professioni d’ingegnere e di architetto), a favore degli ingegneri (cui sono però riservate le opere indicate nell’art. 51) e degli architetti (ferme l’esclusiva attribuzione a questi ultimi, con l’eccezione della “parte tecnica”, delle opere di rilevante pregio artistico – art. 52, 2° co. – e la concorrente competenza dei geometri per i lavori di modeste costruzioni – art. 16, lett. m, R.D. n. 274 del 1929; cfr. Cons. Stato, Sez. V, n. 2617 del 2013). Per tale motivo la direzione lavori, in sé considerata, non può divenire oggetto e scopo della certificazione (come sostenuto dal ricorrente), proprio perché non contribuisce a designare alcuna specifica figura professionale, suscettibile, a livello normativo, di dare vita ad un settore autonomo e di beneficiare di una propria univoca nomenclatura statistica o, quanto meno, di una particolare tipizzazione normativa collegata a preminenti finalità pubbliche (così da esigere, per le medesime finalità, un proprio perimetro di accreditamento, come avviene con riferimento all’attività di verifica e di validazione dei progetti, prevista dall’art. 27, D. Lgs. n. 50 del 2016, di cui si dirà tra breve).
A conferma della conclusione, si deve osservare che il settore economico di riferimento, oggetto della procedura e dei rilievi del ricorrente, corrisponde puntualmente alla categoria dei “servizi di ingegneria”, come identificata dal codice internazionale IAF 34 (cfr. docc. 2 e 3 del controinteressato), cui, a livello nazionale, va raccordato, secondo la tabella allegata al Regolamento (CE) n. 1893/2006, il codice statistico ATECO 71.1; quest’ultimo, tuttavia, designa in termini generali e onnicomprensivi, in linea con le indicazioni della disciplina professionale, l’ “attività degli studi di architettura, ingegneria e altri studi tecnici”, attività nel cui ambito, in mancanza di una puntuale indicazione normativa, non sono perciò predicabili ulteriori sotto-classificazioni, entro le quali ricollocare la direzione lavori come servizio autonomo: ciò impedisce di differenziare la direzione lavori rispetto ai restanti servizi di architettura, nei quali essa rimane invece assorbita, e di trasformare tale prestazione (del tutto interna rispetto ad un più vasto campo professionale) nell’oggetto di una specifica procedura di certificazione.
10.4 Il che consente inoltre di chiarire come allorquando un servizio sia invece da collocare, diversamente da quanto accade per la direzione lavori, al di fuori del perimetro tipico dell’attività, esso (essenzialmente per ragioni connesse alla rilevanza pubblicistica della prestazione eseguita dal professionista) solo in tale fattispecie divenga suscettibile di un autonomo inquadramento normativo e beneficiario di un campo di certificazione corrispondente.
Questa situazione emerge, ad esempio, nel contesto della disciplina sulla verifica e sulla validazione dei progetti, introdotta in materia di appalti pubblici dall’art. 27, D. Lgs. n. 50 del 2016; in particolare, l’affidamento di tali procedure ai soggetti professionali, di cui all’art. 46, 1° co., “dotati di un sistema interno di controllo della qualità conforme alla norma UNI EN ISO 9001, settore IAF 34 [che riunisce, come detto, i “servizi di ingegneria”], certificato da Organismi di valutazione della conformità accreditati ai sensi del Regolamento (CE) n. 765/2008”, presuppone la preliminare acquisizione di “certificazioni di SGQ [leggasi: Sistemi di Gestione della Qualità] nel settore IAF 34 […] aventi quale specifico scopo di certificazione, la verifica della progettazione di opere ai fini della relativa validazione in ambito cogente” (vd. Regolamento Tecnico n. 21 rev. 00, rilasciato da Accredia il 12 dicembre 2019, in riferimento all’art. 27, D. Lgs. n. 50 del 2016 e alle Linee Guida ANAC n. 1, punto VII).
Cosicché solo in tale ipotesi nominata la certificazione nel settore IAF 34 può essere declinata ulteriormente, per comprendervi le “verifiche sulla progettazione delle opere ai fini della validazione/approvazione, ai sensi della normativa vigente”, senza che ciò, tuttavia, permetta di disattendere alcuno dei requisiti previsti dalla norma UNI EN ISO 9001:2015, comunque applicabili benché integrati dalle specificazioni strettamente attinenti “alle attività di verifica della progettazione” (cfr. ancora il citato Regolamento Tecnico n. 21, p. 5).
E’ quindi agevole rilevare che le eventuali implementazioni del sistema di gestione della qualità, riferite al settore IAF 34, presupporrebbero pur sempre lo svolgimento di prestazioni (la verifica e la validazione della progettazione) esterne all’oggetto tipico attività professionale, delineate nell’ambito della disciplina speciale degli appalti pubblici e preordinate all’assolvimento di finalità strettamente pubblicistiche (quali “strumento di prevenzione di errori e/o omissioni da cui conseguono maggiori costi e tempi di realizzazione” – Linee Guida Anac n. 1), così da richiedere, limitatamente a tali casi, la definizione di un ulteriore scopo da assegnare alla certificazione, coerentemente con le indicazioni formulate in proposito dall’Ente italiano di accreditamento (Accredia).
Ne consegue che la certificazione, strettamente conforme alla norma UNI EN ISO 9001:2015, depositata dall’arch. -OMISSIS-, riconducibile ai soli servizi di architettura in genere, come sopra individuati, non può che comprendere l’oggetto tipico dell’attività professionale (settore IAF 34 – codice ATECO 71.1), ed includere, per quanto precede, i servizi di direzione lavori, che ad essa sono accessori e che, a livello normativo, non risultano altrimenti catalogati, nei sensi e per le finalità poc’anzi precisate.
L’inclusione dei servizi di direzione lavori, oggetto della procedura di affidamento, nella più ampia categoria dei servizi di architettura in genere conferma, pertanto, il positivo riscontro del requisito previsto dal punto 16 del disciplinare di gara (possesso della certificazione “riferita ai servizi oggetto dell’affidamento, rilasciata da organismo accreditato”) e la conseguente attribuzione del punteggio premiale.
11. Con il secondo profilo di censura, il ricorrente contesta direttamente, ancorché in via subordinata, il punto 16, lett. C), del disciplinare di gara, rilevando che esso avrebbe previsto l’attribuzione, sulla base di un mero meccanismo tabellare, di 10 punti in ragione del semplice possesso della certificazione di qualità ISO 9001, afferente al servizio oggetto di affidamento.
Contesta il peso attribuito alla certificazione, reputando irragionevole la previsione di un punteggio elevato (10 punti) e non graduabile (peso che avrebbe determinato una sorta di alterazione dell’esito della gara); contesta inoltre l’attribuzione del punteggio secondo un meccanismo binario del tipo on/off, per il quale 10 punti sui 70 pertinenti alla valutazione delle offerte tecniche sarebbero stati stabiliti in via automatica, così da neutralizzare il maggior ribasso offerto dal ricorrente, da computarsi peraltro all’interno dei 30 punti riferiti all’offerta economica.
La doglianza, rivolta ad evidenziare la dubbia affidabilità del parametro, che nel caso di specie avrebbe pregiudicato l’esito della selezione competitiva (a svantaggio dell’offerta del ricorrente), non può essere condivisa.
11.1 Non può essere infatti ritenuta abnorme la scelta della stazione appaltante, peraltro ampiamente discrezionale, di riconoscere nel possesso della certificazione di qualità un chiaro fattore migliorativo riferibile agli aspetti tecnici della prestazione e alla adeguatezza di questa rispetto al contesto storico-artistico nel quale si sviluppa l’intervento di restauro.
Né può essere ritenuto, come sostiene il ricorrente, che la previsione di un criterio tabellare debba essere considerata di per sé illegittima, poiché tesa ad esautorare la discrezionalità della commissione e ad annichilire l’opposto esito della valutazione economica, poiché, come si è più volte ricordato nella recente giurisprudenza, i criteri di valutazione dell’offerta tecnica del tipo on/off non possono essere ritenuti per loro stessi illegittimi, tenuto conto che “lo stesso art. 95 comma 8 del d. lgs. n. 50/2016, nello stabilire che la ponderazione relativa a ciascuno dei criteri di valutazione dell’offerta tecnica avvenga “anche prevedendo una forcella in cui lo scarto tra il minimo e il massimo deve essere adeguato”, non impone certo l’utilizzo esclusivo di criteri non tabellari” (si veda, ad es., T.A.R. Liguria, Sez. II, n. 1024 del 2012).
11.2 Si è poi osservato che “l’attribuzione del punteggio relativo al merito tecnico dell’offerta secondo modalità di tipo on/off (vale a dire, sulla base di criteri oggettivi il cui possesso o mancato possesso determina l’attribuzione del punteggio) è ammissibile in linea di principio (sostanzialmente riportandola alla possibilità, per la stazione appaltante, di predeterminare i ‘pesi’ rispettivi di ciascun elemento di valutazione dell’offerta tecnica), purché però essa non risulti ‘manifestamente irragionevole, irrazionale, sproporzionata o illogica’” (così T.A.R. Toscana, Sez. I, n. 289 del 2020; vd. anche Cons. Stato, Sez. V, n. 2602 del 2018).
Cosicché, a ben vedere, l’impiego del criterio “on/off” potrebbe manifestare profili di irragionevolezza solo allorquando fosse “impiegato in modo preponderante”, in termini tali da “rendere irrilevanti i profili qualitativi dell’offerta, contraddicendo la previsione del bando che fissa il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa in luogo del minor prezzo” (T.A.R. Lombardia, Sez. I, n. 1010 del 2020).
Ma, nel caso di specie, il disciplinare articola i criteri di valutazione dell’offerta tecnica prevedendo, nel complesso, l’attribuzione di ben 70 punti, di cui solo 10 sono assegnati sulla base di un’alternativa secca (di tipo on/off: possesso di certificazione ISO 9001), mentre gli ulteriori 60 (ripartiti tra i seguenti criteri, entrambi valevoli sino ad un massimo di 30 punti ciascuno: “professionalità e adeguatezza dell’offerta con riferimento all’esperienza specifica acquisita e servizi affini”; “modalità di svolgimento dell’incarico con riferimento ai profili di carattere organizzativo – funzionale”) sono invece graduati mediante l’applicazione di un coefficiente espressivo della sintesi dei giudizi dei singoli commissari (par. 18.2 del disciplinare).
Ne consegue che i criteri previsti dalla lex specialis di gara e, ancor più, le connesse modalità di attribuzione del punteggio non contraddicono la scelta di aggiudicare il servizio secondo il parametro dell’offerta economicamente più vantaggiosa, dovendosi considerare che il peso assolutamente preponderante dei punteggi suscettivi di graduazione consente di preservare spazi valutativi adeguati alla stazione appaltante, permettendo così di amplificare i diversi profili tecnici delle offerte e di premiare, tra di esse, quelle che presentano un maggior pregio qualitativo.
Anche tale profilo di censura deve essere dunque disatteso.
12. Va infine respinto il terzo motivo di ricorso con il quale, pur nelle sue molteplici declinazioni (vd. supra: 3.1 – 3.6), il ricorrente contesta l’affidamento diretto al R.T.P. aggiudicatario, oltreché della direzione lavori (precipuo oggetto della procedura), dell’ulteriore attività di coordinamento della sicurezza in fase esecutiva.
12.1 In merito, dev’essere innanzitutto ricordato che l’art. 31, comma 8, del D. Lgs. n. 50 del 2016 prevede la possibilità dell’affidamento diretto per gli incarichi di importo inferiore a € 40.000,00: pertanto, l’attribuzione del servizio al controinteressato, per un corrispettivo di € 24.908,88 (oltre ad iva e contribuzione previdenziale) appare di per sé sottratta, perché di valore inferiore alla soglia di rilevanza, allo svolgimento della procedura competitiva, di cui il ricorrente lamenta l’elusione (3.4); conseguentemente l’Amministrazione può scegliere liberamente l’operatore cui rivolgersi e determinarsi, acquisitane la disponibilità (3.1), per commissionargli lo svolgimento dell’attività professionale (il che parrebbe inoltre profilare un rilievo di inammissibilità a carico della censura in esame, non potendo in effetti l’odierno ricorrente vantare un qualsivoglia interesse qualificato e differenziato, che non sia di mero fatto, all’affidamento di un servizio non soggetto, come visto, a gara pubblica – T.A.R. Puglia, Bari, Sez. I, n. 1654 del 2018).
12.2 Né può essere reputata attendibile la rideterminazione unilaterale del valore del servizio, prospettata dal ricorrente al fine di comprovare l’implicito superamento della soglia indicata dall’art. 31, comma 8, D. Lgs. n. 50 del 2016 (e la conseguente elusione dell’obbligo di effettuazione della gara pubblica), dovendosi piuttosto considerare che, anche a prescindere dall’astratta correttezza del calcolo, il valore dell’affidamento resta pur sempre stabilito secondo il criterio generale sancito dal successivo art. 35, comma 4, per cui esso corrisponde all’ “importo totale pagabile, al netto dell’IVA, valutato dall’amministrazione aggiudicatrice o dall’ente aggiudicatore”, importo che nel caso di specie è stato determinato in ragione del corrispettivo direttamente proposto dal controinteressato. Sono quindi a tal fine irrilevanti, perché attinenti alla formazione della volontà negoziale che ha preceduto l’affidamento dell’incarico, sia il procedimento (metodo) con il quale lo stesso controinteressato ha quantificato la propria offerta, sia la base tariffaria a partire dalla quale, applicata la percentuale di sconto, è stato determinato il compenso finale (base tariffaria che non può quindi essere fatta coincidere con il valore stimato del servizio – 3.3).
12.3 Altrettanto infondata è la censura (3.2) secondo cui l’affidamento sarebbe nullo poiché disposto sulla base di un’offerta formulata dal solo arch. -OMISSIS-, essendo la stessa chiaramente riferibile al R.T.P. controinteressato, R.T.P. al quale appartiene del resto l’arch. -OMISSIS- (professionista designato, all’interno del raggruppamento, per lo svolgimento dell’attività di coordinatore della sicurezza).
12.4 Vanno infine complessivamente disattesi gli ulteriori profili di censura, con i quali si contestano l’improprio frazionamento in lotti di un unico appalto (3.5) e, in generale, l’assenza di una motivazione idonea a sorreggere l’affidamento a favore del soggetto già incaricato della direzione lavori (3.6).
L’art. 101, comma 3, del D. Lgs. n. 50 del 2016, richiamato (unitamente al D. Lgs. n. 81 del 2008) nella determinazione n. 2385 del 2019 oggetto d’impugnativa, stabilisce infatti che “il direttore dei lavori […] è preposto ai compiti allo stesso espressamente demandati dal codice nonché a […]: d) svolgere, qualora sia in possesso dei requisiti richiesti dalla normativa vigente sulla sicurezza, le funzioni di coordinatore per l’esecuzione dei lavori […]”, così da legittimare la scelta dell’Amministrazione di affidare, sulla base di una non implausibile esigenza di “uniformità delle prestazioni” (3.6), il coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione (servizio di per sé funzionalmente estraneo all’oggetto dell’attività di direzione lavori, alla quale non potrebbe essere dunque accorpata – 3.5) al medesimo raggruppamento temporaneo di professionisti.
13. Alla luce della considerazioni che precedono il ricorso deve essere pertanto respinto in relazione a ciascuno dei profili di censura dedotti.
Sussistono peraltro giusti motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti, in considerazione della parziale novità delle questioni esaminate e tenuto conto dell’accoglimento dell’istanza cautelare.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare i soggetti, persone fisiche e giuridiche, partecipanti al raggruppamento temporaneo di professionisti controinteressato.
Così deciso nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2020, tenutasi in modalità videoconferenza, con l’intervento dei Magistrati:
Maddalena Filippi, Presidente
Nicola Bardino, Referendario, Estensore
Filippo Dallari, Referendario
L’ESTENSORE
Nicola Bardino
IL PRESIDENTE
Maddalena Filippi
IL SEGRETARIO
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
AMBIENTEDIRITTO.IT EDITORE