CORTE DEI CONTI, SEZ. GIURISD. PER LA REGIONE LOMBARDIA – 4 agosto 2020, sentenza n. 118

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Provvedimento: Sentenza
Sezione:
Regione: Lombardia
Città:
Data di pubblicazione: 4 Agosto 2020
Numero: 118
Data di udienza: 20 Febbraio 2020
Presidente: Chirieleison
Estensore: Berretta

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Premassima

PUBBLICA AMMINISTRAZIONE – DANNO ERARIALE – Procedimento di valutazione dell’attività dei dirigenti – Art. 7, comma 2 e art. 18, comma 2, D. Lgs. n. 150/2009 –Indennità di risultato – Erogazione del trattamento stipendiale accessorio – Azione di responsabilità erariale – Dies a quo del termine quinquennale di prescrizione dell’azione – Evento dannoso concreto, attuale e obiettivamente conoscibile – Art. 1, comma 2, L. n. 20/1994 – Art. 2935 c.c. – Responsabilità amministrativo-contabile (massima a cura di Fabio Maria Tonelli)

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Massima

CORTE DEI CONTI, SEZ. GIURISD. PER LA REGIONE LOMBARDIA – 4 agosto 2020, sentenza n. 118

PUBBLICA AMMINISTRAZIONE – DANNO ERARIALE – Procedimento di valutazione dell’attività dei dirigenti – Art. 7, comma 2 e art. 18, comma 2, D. Lgs. n. 150/2009 –Indennità di risultato – Erogazione del trattamento stipendiale accessorio – Azione di responsabilità erariale – Dies a quo del termine quinquennale di prescrizione dell’azione – Evento dannoso concreto, attuale e obiettivamente conoscibile – Art. 1, comma 2, L. n. 20/1994 – Art. 2935 c.c. – Responsabilità amministrativo-contabile.

In materia di responsabilità amministrativo-contabile, ai sensi dell’art. 1, comma 2, L. n. 20 del 1994 e s.m.i., il diritto al risarcimento del danno si prescrive in cinque anni decorrenti dalla data in cui si è verificato il fatto dannoso, ovvero, in caso di occultamento doloso, dalla data della sua scoperta. Per giurisprudenza consolidata della Corte dei conti, ai fini della decorrenza del termine prescrizionale, in ossequio all’art. 1, comma 2, della L. n. 20 del 1994 e in correlazione all’art. 2935 c.c., non è sufficiente il compimento della condotta illecita, ma occorre altresì un evento dannoso avente i caratteri della concretezza, dell’attualità e della conoscibilità obiettiva da parte dell’Amministrazione danneggiata, che può intervenire anche successivamente ad eventuali esborsi finanziari ed a prescindere da occultamenti dolosi del danno erariale. Il dies a quo della prescrizione, inoltre, non può ragionevolmente farsi decorrere dalla data in cui soltanto i responsabili dell’illecito avevano la titolarità di far valere, in nome e per conto dell’Ente pubblico, l’eventuale credito risarcitorio generato dalla propria condotta, poiché «non v’è dubbio, […] che, fintanto che la vicenda è rimasta confinata nella materiale conoscenza dei soli convenuti […] nessuna possibilità aveva l’Amministrazione di intervenire per far valere la propria pretesa restitutoria. Una prospettazione che individui il dies a quo nella data dell’illecito rimborso avrebbe l’irragionevole effetto di considerare prescritta, a tutto vantaggio degli stessi responsabili, la pretesa restitutoria dell’erario» (C. conti, sez. giurisd. Lombardia, sent. n. 196 del 2018). La decorrenza del termine prescrizionale decorrerà, pertanto, dal momento in cui il pregiudizio erariale è stato accertato in sede ispettiva e portato a conoscenza dell’Amministrazione e della Procura contabile.

Pres. Chirieleison, Est. Berretta, PM Pezzilli – D.B. (avv.ti De Martino e Molon) e A. S. (avv.ti Astolfi e Marzani)

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Allegato

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Titolo Completo

CORTE DEI CONTI, SEZ. GIURISD. PER LA REGIONE LOMBARDIA – 4 agosto 2020, sentenza n. 118

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SENTENZA

La Corte dei Conti

Sezione Giurisdizionale per la Regione Lombardia

composta dai seguenti magistrati:

dott. Massimo Chirieleison Presidente f.f.

dott. Gaetano Berretta Consigliere relatore

dott.ssa Alessandra Olessina Consigliere

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio, iscritto al n.29011 del registro di Segreteria, ad istanza della Procura Regionale nei confronti dei Signori:

BOSONE Daniele, nato Pavia il 4.12.1962, residente a Torre d’Isola (PV) – Cascina Santa Sofia n.3 (C.F.: BSNDNL62T04G388W), rappresentato e difeso, in forza di procura alle liti resa in calce all’atto di costituzione, dagli avv.ti Carlo De Martino (avvcarlorobertodemartino@puntopec.it) e Andrea Molon (andreamolon@puntopec.it) del Foro di Pavia, con domicilio eletto in Pavia, Via Volta n.25, presso lo studio legale dei difensori;

SACCHI Antonio, nato a Voghera il 6.6.1950, residente a Pavia in Corso Cairoli n.23 (C.F.: SCCNTN50H06M109H), rappresentato e difeso, in forza di procura alle liti resa in calce all’atto di costituzione, dagli avv.ti prof. Andrea Astolfi (andrea.astolfi@pavia.pecavvocati.it) e Marco Marzani (marco.marzani@milano.pecavvocati.it) del Foro di Milano, con domicilio eletto in Milano, Via Larga n.8, presso lo studio legale dei difensori;

Visto l’atto introduttivo del giudizio.

Letti gli atti e i documenti di causa.

Uditi, all’udienza pubblica del 4.12.2019, celebrata con l’assistenza del Segretario, dott. Ludovico Rossari, il Magistrato relatore dott. Gaetano Berretta, l’avv. Carlo De Martino per il convenuto BOSONE Daniele, l’avv. Marco Marzani per il convenuto SACCHI Antonio, nonché il Pubblico Ministero in persona del Vice Procuratore Generale, dott.ssa Barbara Pezzilli.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con atto di citazione depositato il 21 dicembre 2017, la Procura Regionale ha convenuto in giudizio i Sig.ri BOSONE Daniele, Presidente della Provincia di Pavia nell’anno 2011, SACCHI Antonio, dirigente a tempo indeterminato della Provincia di Pavia (con assegnazione, nell’anno 2011, del coordinamento del Comitato dei dirigenti e con assegnazione, ad interim, del Settore Affari Generali), ANNOVAZZI Federica, Responsabile del Servizio Finanziario della Provincia di Pavia nell’anno 2011 e ROSSIN Daniela, dirigente a tempo determinato ex art.110, D.Lgs. n.267/2000, del Settore Turismo dall’1.1.2011 al 30.6.2011, per sentirli condannare – con imputazione a titolo di dolo, ovvero, in subordine, a titolo di colpa grave – al risarcimento del pregiudizio erariale, quantificato in via principale nella somma di euro 9.696,27 ed in via subordinata nella somma di euro 6.464,18, cagionato all’ente territoriale di appartenenza quale conseguenza dell’intervenuta definizione – assertivamente assunta in violazione delle previsioni legislative e contrattuali di categoria e come tale palesemente illecita – del procedimento di valutazione dell’attività (la c.d. “performance”), per l’anno 2011, del dirigente ROSSIN Daniela. Definizione procedimentale che sarebbe stata formalizzata senza l’imprescindibile acquisizione delle conclusioni del Nucleo di Valutazione dell’ente e dalla quale sarebbe quindi derivata, a favore del dott.ssa ROSSIN – così come per tutti i dirigenti della Provincia – la corresponsione dell’indennità di risultato 2011 in misura massima ed acritica (900 punti sui 900 attribuibili, di cui 600 per l’area dei risultati gestionali e 300 per quella dei comportamenti organizzativi).

A sostegno della domanda, l’organo requirente ha allegato le risultanze dell’attività di verifica amministrativo – contabile svolta dall’Ispettorato Generale di Finanza MEF – RGS nell’anno 2013, unitamente ad ulteriore documentazione probatoria acquisita direttamente presso l’amministrazione provinciale e ha rappresentato, in sintesi, quanto segue.

1) Il procedimento per la valutazione dei dirigenti in servizio presso l’ente territoriale nell’anno 2011 sarebbe stato attivato secondo le regole interne previste dall’amministrazione (Regolamento approvato in via definitiva con Deliberazione della Giunta Provinciale n.277/2011 e Linee Guida approvate con Deliberazione della Giunta Provinciale n.119/2010), nel rispetto dei principi sanciti dalla legislazione statale (art.7, comma 2 e 18, comma 2 D.Lgs. n.150/2009) e contrattuale di categoria (art.29 CCNL 23.12.1999; art.17, comma 1 CCNL 22.2.2010), ma sebbene fossero emerse, nel corso dell’attività istruttoria in fase di svolgimento presso il Nucleo di Valutazione, gravi problematiche (esplicitate nei Verbali n.6 del 12.3.2012 e n.9 del 23.5.2012) in ordine alla sostenibilità dei criteri valutativi presentati dall’amministrazione con riguardo alla posizione di ciascun dirigente (compendiati in apposite schede di valutazione), nondimeno il vertice della Provincia – segnatamente il Presidente BOSONE, supportato dal coordinatore dei dirigenti SACCHI Antonio – avrebbe impresso un’accelerazione al procedimento e senza attendere la definizione dell’istruttoria in corso, lo avrebbe concluso – previa modificazione delle schede di valutazione – applicando indiscriminatamente il massimo punteggio possibile (900 punti) a tutti i dirigenti.

2) Premesso che l’assetto normativo impone una stretta correlazione tra l’attribuzione di risorse premianti e un effettivo incremento della produttività del dirigente, da qualificare in termini di “apprezzabili risultati aggiuntivi e di miglioramento rispetto ai risultati normalmente attesi dalla prestazione lavorativa”, risulterebbe contraria all’ordinamento e conseguentemente indebita, l’erogazione dell’indennità di risultato in misura massima ed indifferenziata a tutti i dipendenti (erogazione c.d. “a pioggia”).

3) L’attività dei dirigenti della Provincia di Pavia nell’anno 2011, così come il successivo procedimento, svoltosi nel primo semestre 2012, finalizzato all’individuazione dell’indennità di risultato da riconoscere in loro favore, sarebbero stati connotati da particolari elementi di criticità. In disparte il fisiologico cambio di amministrazione (elezioni della primavera 2011), a cui seguiva una ristrutturazione dell’ente (abolizione della figura del Direttore Generale e accorpamento di più plessi dirigenziali), gli obiettivi di programmazione a cui ricollegare la verifica dei risultati gestionali erano stati formalizzati, con l’approvazione del PEG, soltanto nel giugno 2011. Il Nucleo di Valutazione, insediatosi nel novembre 2011, aveva avuto modo di affrontare la tematica nelle riunioni del 12.3.2012 e 23.5.2012 e si era limitato a prendere atto delle schede di valutazione presentate dagli uffici amministrativi, evidenziando in primo luogo che la data di insediamento era incompatibile con una conoscenza sufficiente per valutare compiutamente l’attività dei singoli dirigenti e, in ogni caso, che le valutazioni e i punteggi presenti nelle schede portate alla sua attenzione (in disparte la rilevata inadeguatezza del vigente modello per la valutazione, che risultava “…privo del necessario collegamento con la programmazione” e la verificata inammissibilità dell’attribuzione del punteggio di 60 punti per la voce “soddisfazione interna”, stante la mancata acquisizione dell’unico indicatore, ovvero le prescritte schede di rilevazione) denotavano un deficit di selettività e meritocrazia, nonchè “…un appiattimento ed un criterio di valutazione eccessivamente generoso tale da mettere in discussione la ratio del sistema di valutazione e la coerenza con il quadro normativo”. A fronte della mancata sottoscrizione delle schede dal parte del Nucleo di Valutazione, il Presidente della Provincia BOSONE, sentito il coordinatore dei dirigenti SACCHI Antonio – previa modificazione dei punteggi, che venivano allineati in misura massima per tutti i dirigenti – definiva il procedimento con la sottoscrizione delle nuove schede di valutazione (a giustificazione della scelta compiuta veniva dato atto della particolare complessità della gestione 2011 in ragione delle modificazioni politiche ed organizzative intervenute in corso d’anno e della massima collaborazione ed impegno dei dirigenti per il rispetto del patto di stabilità e del conseguimento degli obiettivi, come autodichiarato dagli stessi dirigenti). Con determinazione in data 23.5.2012, la dirigente del settore finanziario ANNOVAZZI Federica – sulla base di uno schema di sintesi della proposta valutativa predisposto dal settore del personale – liquidava in favore dei 18 dirigenti gli importi quantificati sulla base della descritta attività di valutazione. In data 29.5.2012 veniva ordinato il pagamento delle somme con l’emissione dei relativi mandati.

3) La decisione assunta dalla Provincia di Pavia avrebbe conseguentemente determinato un indebito esborso di euro 272.002,19, corrispondente al complessivo importo liquidato in favore dei 18 dirigenti dell’ente (importo liquidato in favore del dirigente ROSSIN: euro 9.696,27).

4) La responsabilità amministrativa del Presidente BOSONE deriverebbe direttamente dall’intervenuta sottoscrizione delle schede di valutazione dei dirigenti, rielaborate all’esito dell’incompiuto procedimento istruttorio del Nucleo di Valutazione (che non proponeva alcuna proposta) con l’allineamento verso il massimo punteggio. In assenza dei necessari presupposti normativi e negoziali, l’attività posta in essere dal Presidente della Provincia risulterebbe gravemente illecita e costituirebbe il fondamento della fattispecie di responsabilità erariale oggetto di contestazione.

5) La responsabilità del dott. SACCHI Antonio – dirigente dell’ente, con incarico ad interim del Settore Affari Generali e coordinatore del comitato dei dirigenti – sarebbe da ricollegare al ruolo ricoperto nell’ambito dell’intero procedimento finalizzato all’attribuzione del trattamento salariale accessorio. Il dott. SACCHI avrebbe infatti partecipato a tutte le riunioni del Nucleo di Valutazione ed avrebbe infine condiviso con il vertice politico dell’ente la decisione di definire il procedimento prescindendo totalmente dalle valutazioni espresse dall’organo di garanzia. Nell’ambito della posizione ricoperta, risulterebbe particolarmente grave che il dott. SACCHI non abbia mai fatto rilevare l’illiceità dell’erogazione dell’indennità di risultato in assenza dei necessari presupposti previsti dall’ordinamento.

6) Con riguardo alla posizione della dott. ANNOVAZZI, l’addebito deriverebbe dall’intervenuta adozione degli atti di liquidazione delle indennità in favore dei dirigenti senza alcuna verifica di merito (previste dall’art.184 D.Lgs. n.267/2000) in ordine alla sussistenza del diritto dei soggetti percettori delle somme premiali.

7) La responsabilità della dirigente ROSSIN Daniela deriverebbe infine dall’aver avallato il procedimento valutativo (al quale aveva partecipato attivamente, secondo le previsioni regolamentari dell’ente) e le sue indebite conclusioni, ottenendo un beneficio economico personale.

Dopo aver dato conto di aver fatto precedere il deposito dell’atto di citazione dalla notificazione dell’invito a fornire deduzioni ed aver riepilogato gli svolgimenti della fase preprocessuale, analizzando e confutando le deduzioni difensive formulate dai convenuti, la Procura Regionale concludeva domandando la condanna dei Sig.ri BOSONE Daniele, SACCHI Antonio e ANNOVAZZI Federica, in via principale, al risarcimento dell’intero ammontare dell’indennità di risultato percepita dalla Dott.ssa ROSSIN per l’anno 2011, pari ad euro 9.696,27 ovvero, in subordine, qualora venisse dimostrato, nel corso del giudizio, l’intervenuto raggiungimento di un risultato personale migliorativo da parte della dirigente, pari ad una somma che tenesse conto della legittimità della corresponsione di una quota dell’indennità pari al 50% di quella prevista per i risultati gestionali (300 punti sui 600 massimi previsti), quantificabile quindi in euro 6.464,18, oltre rivalutazione monetaria, interessi e spese di giudizio.

L’organo ha imputato la responsabilità amministrativo – contabile azionata in questa sede a titolo di dolo c.d. erariale, con conseguente vincolo di solidarietà tra tutti i soggetti convenuti. In via subordinata, in caso di ritenuta imputazione a titolo di colpa grave da parte dell’organo giudicante, ha ripartito la responsabilità come segue:

· BOSONE Daniele 35%

· SACCHI Antonio 35%

· ANNOVAZZI Federica 15%

· ROSSIN Daniela 15%

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Con Decreto del Presidente della Sezione Giurisdizionale in data 17.1.2018, il giudizio veniva fissato per l’udienza di discussione del 7.11.2018.

Tutti i convenuti si costituivano in giudizio e con articolate motivazioni, ciascuno con riguardo alla propria posizione processuale, contestavano la prospettazione accusatoria della Procura Regionale e chiedevano il rigetto della domanda attrice.

Il convenuto BOSONE Daniele, difeso dagli avvocati Carlo De Martino e Andrea Molon, dopo aver riepilogato i fatti di causa e la prospettazione accusatoria avanzata dall’organo requirente nei propri confronti, eccepiva in via preliminare l’intervenuta prescrizione del credito erariale azionato. Secondo il convenuto la cristallizzazione dell’asserito fatto dannoso da cui sarebbe derivato il credito risarcitorio, sarebbe intervenuta alla data di assunzione della determinazione dirigenziale di liquidazione delle indennità stipendiali accessorie in favore dei dirigenti dell’ente (23.5.2012) ed in ogni caso non oltre il 29.5.2012, data di formalizzazione dei conseguenti mandati di pagamento. A fronte di tale dies a quo del termine prescrizionale quinquennale previsto per l’esercizio dell’azione di responsabilità erariale, il primo atto di costituzione in mora sarebbe intervenuto soltanto con la notificazione dell’invito a fornire deduzioni (notificazione attivata in data 30.5.2017; ricezione dell’invito da parte del destinatario in data 1.6.2017), quando i termini prescrizionali erano ormai decorsi.

Nel merito il convenuto BOSONE ha eccepito che contrariamente a quanto sostenuto dall’organo requirente, il procedimento di valutazione e remunerazione della performance individuale di ciascun dirigente provinciale sarebbe stato svolto regolarmente e nel pieno rispetto delle regole previste dalla legge e dalla contrattazione collettiva di categoria, che veniva puntualmente richiamata. L’ordinamento avrebbe infatti previsto che il potere amministrativo di valutare i dirigenti degli enti pubblici spetterebbe esclusivamente all’organo di indirizzo politico e che i Nuclei di Valutazione sarebbero chiamati a svolgere una funzione istruttoria e di mera proposta nei confronti del vertice decisionale dell’amministrazione. A supporto della tesi difensiva veniva citata giurisprudenza del Giudice Contabile e venivano altresì richiamate alcune deliberazioni dell’Autorità Nazionale Anticorruzione.

Ad avviso del convenuto, le procedure sarebbero state rispettate nel caso di specie e la propria decisione di dare corso ad una valutazione premiale maggiormente consistente rispetto a quella che aveva formato oggetto di analisi nelle due sedute istruttorie del Nucleo (che avrebbe concluso i lavori ritenendo corretto il metodo seguito dagli uffici amministrativi nella predisposizione delle schede di valutazione) risulterebbe adeguatamente motivata nei provvedimenti assunti (con la sottoscrizione delle schede rielaborate) in ragione delle particolari contingenze operative dell’anno 2011 e dello sforzo che i dirigenti sarebbero stati chiamati a prestare per raggiungere gli obiettivi fissati all’atto della programmazione gestionale.

Dopo aver rimarcato che dalla documentazione agli atti dovrebbe ritenersi che il Nucleo di Valutazione abbia compiutamente esercitato i suoi poteri svolgendo la funzione propositiva assegnata dalla legge (senza invero mai mettere in discussione il livello di raggiungimento degli obiettivi da parte dei dirigenti), il Presidente BOSONE ha evidenziato che proprio dalle conclusioni alle quali perveniva l’organo di controllo dovrebbero essere tratti elementi decisivi per escludere la sussistenza di illegittimità nel proprio operato. Il Nucleo di Valutazione, nel caso in cui fosse stato riscontrato il mancato conseguimento degli obiettivi gestionali da parte dei dirigenti, avrebbe dovuto attivare le conseguenti procedure di legge (comunicazioni alla Corte dei conti e al Dipartimento della Funzione Pubblica) e di contratto (avvio del procedimento di accertamento della responsabilità dirigenziale). Poiché nessuna attività da parte del Nucleo interveniva in tal senso, il Presidente della Provincia risultava obiettivamente rassicurato in ordine alla regolarità dell’istruttoria in itinere. In disparte la piena regolarità del procedimento e la legittimità dei provvedimenti di individuazione dell’indennità di risultato, l’analisi delle sequenze procedimentali e delle conclusioni alle quali perveniva il Nucleo di Valutazione imporrebbero, in ogni caso, di ritenere insussistente una condotta dolosa ovvero gravemente colposa.

In via subordinata il convenuto ha eccepito che qualora anche si dovesse ritenere illecita la corresponsione in misura massima dell’indennità di risultato, tuttavia il pregiudizio erariale non potrebbe in alcun modo estendersi all’intero ammontare dell’indennità, stante l’intervenuto accertamento di buon andamento dell’amministrazione nell’anno 2011 e l’accertamento di intervenuto ampio raggiungimento degli obiettivi di gestione oggetto di programmazione. Il pregiudizio erariale, se ritenuto sussistente, non potrebbe comunque superare la quota differenziale tra quanto previsto nelle schede presentate al Nucleo di Valutazione e da esso istruite e quanto successivamente fissato in sede decisoria dall’organo di indirizzo politico.

In conclusione il Presidente BOSONE ha richiesto, in via preliminare, la declaratoria di prescrizione del credito erariale azionato. Nel merito, il rigetto della domanda. In via istruttoria è stata dedotta prova per testi e CTU per l’accertamento della differenza tra l’indennità di risultato prevista nelle schede istruite dal Nucleo e quella concretamente liquidata dall’ente territoriale.

Il convenuto SACCHI Antonio, difeso dagli avvocati Andrea Astolfi e Marco Marzani, dopo aver corso ad una analitica ricostruzione della contestazione formulata dalla Procura Regionale nei suoi confronti, eccepiva immediatamente, relativamente alla sua posizione di dirigente dell’ente, che difetterebbe il nesso di causalità tra il danno contestato e la propria condotta, atteso che il procedimento per l’assegnazione dell’indennità dirigenziale non avrebbe in alcun modo coinvolto il suo ruolo dirigenziale e, specificamente, quello di coordinatore del comitato di direzione dei dirigenti della Provincia di Pavia, con la conseguenza che nessun contributo poteva essere fornito (e non veniva infatti fornito) nel procedimento sfociato nei provvedimenti amministrativi oggetto della contestazione erariale.

In via preliminare di merito il dott. SACCHI eccepiva l’intervenuta maturazione del termine prescrizionale del credito erariale risarcitorio azionato dalla Procura Regionale. Il convenuto evidenziava, analogamente al convenuto BOSONE, che con riguardo al rapporto controverso, il primo atto di costituzione in mora sarebbe stato ricevuto soltanto in data 7.6.2017 a seguito della ricezione dell’invito a dedurre, ad oltre 5 anni dal momento in cui vennero pagate a tutti i 18 dirigenti le indennità di risultato (25.5.2012). Il convenuto evidenziava in particolare – con riguardo all’esatta individuazione del dies a quo del termine prescrizionale – che la data andrebbe ancorata al giorno in cui intervenne il concreto pagamento e non già a quello successivo (29.5.2012) in cui il pagamento già intervenuto venne regolarizzato con l’emissione del mandato formale. Con riferimento all’esatta individuazione del dies ad quem, veniva inoltre osservato che non opererebbe, in questo caso, la c.d. “scissione” degli effetti della notificazione tra soggetto notificante e soggetto destinatario, stante la natura non processuale dell’invito a dedurre (come da giurisprudenza puntualmente richiamata), con conseguente perfezionamento della notificazione in data 7.6.2017, quando il quinquennio prescrizionale era ormai decorso.

Nel merito il dott. SACCHI ha, su un primo piano defensionale, sviluppato sostanzialmente le stesse argomentazioni del Presidente BOSONE in relazione all’asserita piena legittimità del procedimento di valutazione delle performance dirigenziali, rimarcando in particolare che il Nucleo di Valutazione avrebbe ritenuto valido il procedimento seguito dall’ente per l’individuazione delle valorizzazioni gestionali meritevoli di premialità (che con l’accettazione dell’organo di controllo venivano basate sul medesimo modello seguito per l’anno precedente) e che le pur presenti rilevazioni di criticità (delle quali la Procura Regionale avrebbe accentuato il peso specifico) avrebbero invero rilevato in termini di raccomandazione per il futuro e non si sarebbero tradotte in un rigetto dell’attività istruttoria. Su un secondo piano defensionale il dott. SACCHI ha eccepito che nell’ambito del procedimento finalizzato alla liquidazione del trattamento salariale accessorio del personale dirigenziale, il suo ruolo di coordinatore del comitato di direzione dei dirigenti non avrebbe avuto alcuna rilevanza causale. Sul punto il convenuto ha affermato che tale organo (previsto dal Regolamento degli Uffici e dei Servizi dell’ente e destinato ad assicurare la consultazione e il coordinamento gestionale dei dirigenti), di cui risultava coordinatore successivamente all’abolizione della figura del Direttore Generale, per essere il dirigente più anziano di età, non avrebbe in alcun modo potuto influenzare le scelte degli organi politici e del Nucleo di Valutazione, risultando peraltro la figura del coordinatore da sé medesimo ricoperta, meramente organizzativa del comitato e non già operativa in sé.

Dopo aver analizzato il testo del verbale della seduta del Nucleo di Valutazione del 23.5.2012 ed aver rimarcato che non emergerebbero elementi per affermare l’illegittimità della propria condotta, il dott. SACCHI ha insistito sulla circostanza che l’attribuzione delle indennità di risultato sarebbe stata sorretta dai presupposti previsti dall’ordinamento, in particolare dall’intervenuta previa assegnazione degli obiettivi per ciascun settore gestionale (Deliberazione della Giunta Provinciale n.194/2011) e ricognizione del loro stato di attuazione (Deliberazione della Giunta Provinciale n.76/2012). Tali passaggi procedurali – che sarebbero stati seguiti dalla predisposizione delle schede di valutazione da parte dell’Ufficio del Personale (che venivano sottoscritte per presa visione dai singoli dirigenti) – sarebbero stati costantemente monitorati dal Segretario Generale dell’ente ex art.97 D.Lgs. n.267/2000 e sarebbero infine stati vagliati dal Nucleo di Valutazione prima della decisione finale assunta dall’organo di indirizzo politico. Con specifico riferimento alla valutazione dei dirigenti non apicali ma in posizione organizzativa all’interno di un settore affidato ad un dirigente di vertice, il dott. SACCHI ha evidenziato che in questi casi l’indennità di risultato non avrebbe dovuto essere sorretta da un giudizio del Nucleo di Valutazione, bensì del dirigente apicale, in linea con la disciplina applicabile ai funzionari in posizione organizzativa e secondo quanto previsto dalla Deliberazione della Giunta Provinciale n.74/2010. Per l’anno 2011 le schede dei 5 dirigenti in p.o. – predisposte dall’Ufficio Personale in modo da omogeneizzare il punteggio massimo del dirigente apicale (900 punti) a quello massimo per il dirigente in p.o. (100 punti) – non dovevano pertanto essere sottoscritte dal Nucleo di Valutazione.

Il convenuto SACCHI ha quindi eccepito che l’addebito a titolo di dolo ovvero di colpa grave imputatogli dalla Procura Regionale risulterebbe assolutamente infondato, non essendo ravvisabile nella propria condotta alcun elemento di irregolarità gestionale, anche in considerazione dei presupposti per l’affermazione dell’elemento psicologico della fattispecie di responsabilità erariale costantemente rinvenibili nella giurisprudenza del Giudice Contabile

In via subordinata il convenuto ha eccepito, analogamente al convenuto BOSONE, che l’eventuale ammontare risarcitorio non potrebbe comunque superare la differenza tra le indennità previste nelle schede presentate al Nucleo di Valutazione e quelle successivamente liquidate a seguito della decisione finale dell’organo di indirizzo politico. Ha inoltre evidenziato che l’eventuale computo risarcitorio non potrebbe estendersi ai c.d. oneri riflessi (trattenute fiscali e previdenziali applicate alle somme liquidate in favore dei dirigenti).

In conclusione ha richiesto in via preliminare l’accertamento dell’intervenuta prescrizione del credito risarcitorio azionato e, nel merito, il rigetto della domanda. In via subordinata, sulla base delle motivazioni sopra riportate, una quantificazione nettamente inferiore a quella formulata dall’organo requirente nell’atto introduttivo del giudizio. Con la vittoria delle spese.

Il convenuto BOSONE ha domandato, nel corso del giudizio la riunione del presente procedimento con gli altri 17 giudizi attivati dall’organo requirente nei propri confronti in relazione alla medesima causa petendi, risultando differente, in ciascun giudizio, soltanto la posizione del dirigente beneficiario dell’indennità di posizione. Con Decreto Presidenziale del 21.9.2018, l’istanza veniva tuttavia rigettata.

Con memoria depositata per l’udienza di discussione, successivamente rinviata, la Procura Regionale ha preso posizione avverso le eccezioni difensive formulate dalle parti convenute.

Con riguardo all’eccezione di prescrizione ha insistito sulla circostanza che il dies a quo del decorso temporale dovrebbe essere ancorato alla data dell’emissione del mandato di pagamento (29.5.2012) ed ha rimarcato il fatto che l’invito a dedurre, contenente la costituzione in mora dei convenuti, sarebbe stato inviato per la notificazione all’Ufficiale Giudiziario in data 24.5.2017. Poiché l’effetto della c.d. “scissione” degli effetti giuridici della notificazione tra parte notificante e destinatario opererebbe anche nel caso di specie (essendosi trattato della notificazione di un atto processuale/preprocessuale con effetti sostanziali) come da giurisprudenza favorevole, puntualmente richiamata, non sarebbe maturato alcun termine prescrizionale. In ogni caso, ad avviso dell’organo requirente, il dies a quo del termine prescrizionale non decorrerebbe dalla data dei pagamenti dell’indennità di risultato, bensì dalla data in cui l’illecito sarebbe stato disvelato in sede ispettiva (settembre 2013).

Nel merito della controversia, la Procura Regionale ha contestato le eccezioni diffusamente articolate dai convenuti ed ha insistito sul fatto che le risultanze obiettive dell’istruttoria avrebbero fatto emergere, da un lato, che il Nucleo di Valutazione non avrebbe formulato alcuna determinazione in ordine alla spettanza dell’indennità in favore dei dirigenti e che la conclusione assunta dal Presidente della Provincia avrebbe determinato una palese violazione formale e sostanziale delle norme e dei principi apprestati dall’ordinamento, essendosi risolto il trattamento premiale dell’operato dei dirigenti in una indiscriminata attribuzione del massimo a tutti, in assenza di una differenziazione basata sull’analisi del merito gestionale e per il tramite di un inammissibile appiattimento valutativo.

L’organo requirente ha insistito nella prospettazione accusatoria contenuta nell’atto di citazione avverso tutti i convenuti e prendendo posizione avverso l’eccezione legata alla mancata valutazione del contributo causale del segretario generale dell’ente nella vicenda controversa, ha in particolare rilevato che alla figura del segretario, sulla base della legge e dei regolamenti dell’ente, non era attribuita alcuna competenza specifica nel procedimento di valutazione dei dirigenti (in disparte la circostanza che il segretario titolare era stato nominato soltanto nel febbraio 2012 e non aveva preso parte alle riunioni del Nucleo).

Le convenute ANNOVAZZI Federica e ROSSIN Daniela, costituitesi in giudizio, formulavano istanza di definizione abbreviata del giudizio di responsabilità (art. 130 D.Lgs., n.174/2016). La procedura alternativa veniva ritenuta ammissibile (Decreti n.18 e 19 del 28.11.2018) e si concludeva, previo pagamento, da parte delle convenute, della somma risarcitoria agevolata, con il deposito delle sentenze n.66 (ANNOVAZZI) e n.67 (ROSSIN) del 12.4.2019.

Il giudizio di merito nei confronti dei restanti convenuti veniva rinviato in attesa della definizione del procedimento alternativo attivato dalle Sig.re ANNOVAZZI e ROSSIN e veniva infine chiamato per l’odierna udienza pubblica di discussione.

Con memoria depositata in data 13.11.2019, il Presidente BOSONE ha riepilogato sinteticamente gli svolgimenti processuali ed ha insistito nelle conclusioni rassegnate nella comparsa di costituzione. Con specifico riguardo alla posizione dei dirigenti in posizione organizzativa ha osservato che in tali ipotesi il Nucleo di Valutazione non aveva alcuna competenza a valutarne l’operato, che restava sotto il vaglio diretto del dirigente di settore.

All’odierna udienza la Procura Regionale ha contestato le eccezioni avanzate dalle difese dei convenuti. Con specifico riguardo all’eccezione di prescrizione ha evidenziato che le costituzioni in mora sarebbero state ricevute entro il termine quinquennale (in applicazione del principio della scissione degli effetti della notificazione tra parte notificante e parte destinataria) con la notificazione dell’invito a dedurre ed in ogni caso il dies a quo del termine prescrizionale non sarebbe decorso dalla data dei pagamenti delle indennità di risultato, bensì dalla data venne definita l’attività ispettiva esterna (settembre 2013), atteso che soltanto in tale data l’ente territoriale avrebbe avuto contezza dell’illecito ed avrebbe potuto conseguentemente far valere il proprio diritto di credito risarcitorio. Dopo aver richiamando le conclusioni rassegnate nell’atto di citazione, ha insistito per l’accoglimento della domanda. Le parti convenute hanno diffusamente richiamato le eccezioni difensive sviluppate nel corso del procedimento ed hanno parimenti insistito nelle conclusioni rassegnate negli atti depositati in giudizio.

Al termine della discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. In via preliminare deve essere vagliata l’eccezione, formulata dai convenuti, di prescrizione del credito risarcitorio azionato dalla Procura Regionale.

Secondo le difese tra la data di cristallizzazione dell’asserito danno erariale e la prima costituzione in mora sarebbe decorso più di un quinquennio, atteso che il pagamento delle indennità di risultato 2011 sarebbe intervenuto in data 23.5.2012 (con mandati del 29.5.2012) e che le notificazioni degli inviti a dedurre sarebbero state perfezionate soltanto nel giugno 2017. Ad avviso dei convenuti non opererebbe, in questa ipotesi la c.d. “scissione” degli effetti della notificazione tra parte notificante e destinatario dell’atto, non risultando l’invito a fornire deduzioni un atto processuale e non essendo consentito, per giurisprudenza pacifica della Corte di Cassazione (ripresa anche dal Giudice Contabile), ammettere la c.d. scissione degli effetti della notificazione in caso di atti unilaterali recettizi.

L’eccezione non può trovare accoglimento.

In materia di responsabilità amministrativo-contabile, ai sensi dell’art.1, comma 2, legge 20/94 e s.m.i., il diritto al risarcimento del danno si prescrive in cinque anni decorrenti dalla data in cui si è verificato il fatto dannoso, ovvero, in caso di occultamento doloso, dalla data della sua scoperta.

La costante giurisprudenza di questa Corte, interpretando il richiamato art.1, comma 2, in correlazione alla regola generale posta dall’art. 2935 c.c. (a mente del quale “la prescrizione comincia a decorrere dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere”), si è espressa nel senso che, ai fini della decorrenza del termine prescrizionale, non è sufficiente il compimento della condotta illecita, ma occorre altresì un evento dannoso avente i caratteri della concretezza, dell’attualità e della conoscibilità obiettiva da parte dell’amministrazione danneggiata, che può intervenire anche successivamente ad eventuali esborsi finanziari ed a prescindere da occultamenti dolosi del danno erariale (così, tra le altre, Corte Conti, Sez. Campania, n.143/2012; id., Sez. Toscana, n. 290/2017, id., Sez. II° App., n. 132/2019).

Nel caso di specie l’attività assertivamente illecita – che risulta essere stata invero gestita dai vertici amministrativi e burocratici dell’ente territoriale odierni convenuti – è stata disvelata nei suoi precisi connotati dannosi soltanto a seguito dell’ispezione ministeriale del settembre 2013. Soltanto da tale data può ritenersi, ad avviso del Collegio, che il credito risarcitorio sia stato rappresentato nella completezza dei suoi elementi ed abbia pertanto posto l’ente territoriale in grado di farlo concretamente valere.

Si osserva inoltre, in coerenza con l’orientamento di questa Sezione (si vedano in particolare i pronunciamenti n.163/2017 e n.196/2018, puntualmente richiamati dal Pubblico Ministero all’odierna udienza di discussione) che il dies a quo della prescrizione non può ragionevolmente farsi decorrere dalla data in cui soltanto i responsabili dell’illecito avevano la titolarità di far valere, in nome e per conto dell’ente pubblico, l’eventuale credito risarcitorio generato dalla propria condotta (circostanza verificatasi nel caso di specie). A mente della richiamata sentenza di questa Sezione n.196/2018, con riguardo ad una eccezione di prescrizione sostanzialmente analoga, è stato evidenziato che “…Non v’è dubbio, infatti, che, fintanto che la vicenda è rimasta confinata nella materiale conoscenza dei soli convenuti…….nessuna possibilità aveva l’Amministrazione di intervenire per far valere la propria pretesa restitutoria. Una prospettazione che individui il dies a quo nella data dell’illecito rimborso avrebbe l’irragionevole effetto di considerare prescritta, a tutto vantaggio degli stessi responsabili, la pretesa restitutoria dell’erario.”

In considerazione di quanto esposto la decorrenza del termine prescrizionale non può essere ancorata dalla data dei pagamenti delle indennità di risultato, bensì da quella successiva in cui il pregiudizio erariale è stato individuato in sede ispettiva (settembre 2013) e portato a conoscenza dell’amministrazione e della Procura Regionale.

L’intervenuta individuazione del dies a quo del termine prescrizionale all’anno 2013 rende superflua l’analisi delle eccezioni relative all’asserita inoperatività della scissione degli effetti della notificazione dell’invito a dedurre tra la Procura Regionale e gli odierni convenuti.

2. In assenza di altre questioni preliminari, può essere affrontato il merito della controversia.

La domanda formulata dall’organo requirente è parzialmente fondata, nei limiti d’appresso indicati.

La controversia riguarda l’intervenuta erogazione del trattamento stipendiale accessorio – segnatamente l’indennità di risultato – al personale dirigenziale della Provincia di Pavia per l’anno 2011. Ad avviso dell’organo requirente tale indennità sarebbe stata erogata “a pioggia” in favore di tutti i dirigenti in assenza di effettiva valutazione e senza l’acquisizione delle risultanze dell’attività del Nucleo di Valutazione – che seppure chiamato ad istruire il procedimento, non lo avrebbe concluso formalmente con la sottoscrizione delle schede elaborate dall’Ufficio delle Risorse Umane e senza formulare proposte all’organo di indirizzo politico, si sarebbe limitato a censurare il modus operandi dell’ente. Sarebbe stata conseguentemente posta in essere un’operazione vietata dall’ordinamento e sarebbe stato cagionato un ingente danno erariale, corrispondente all’intero ammontare indennitario liquidato in favore dei 18 dirigenti dell’ente.

Le difese hanno eccepito che il procedimento si sarebbe sviluppato regolarmente in sede istruttoria interna e presso il Nucleo di Valutazione e sarebbe stato infine concluso tramite una decisione dell’organo di indirizzo politico (il Presidente della Provincia) che avrebbe tenuto conto dell’istruttoria ed avrebbe assunto una decisione motivata di innalzamento verso il massimo dell’indennità in ragione della particolare contingenza gestionale dell’anno 2011. Tale opzione sarebbe rientrata nelle competenze e prerogative del vertice amministrativo ed a fronte del raggiungimento degli obiettivi gestionali, certificato dalla giunta provinciale, non si sarebbe generato alcun pregiudizio erariale.

Sulla base della copiosa documentazione versata in atti il Collegio può procedere alla compiuta delibazione della controversia. Non risulta pertanto necessario aggravare il procedimento con le ulteriori attività istruttorie richieste dalle parti convenute.

L’indennità di risultato dei dirigenti risulta prevista dal CCNL 23.12.1999, il quale, dopo aver regolato (articoli 26 e 28) le modalità per individuare le risorse da destinare al finanziamento dell’indennità premiale, prevede all’art.29 che “1. Gli enti definiscono i criteri per la determinazione e per l’erogazione annuale della retribuzione di risultato. 2. Nella definizione dei criteri di cui al comma 1, gli enti devono prevedere che la retribuzione di risultato possa essere erogata solo a seguito di preventiva definizione degli obiettivi annuali, nel rispetto dei principi di cui all’art.14,comma 1, del D.Lgs.n.29/93, e della positiva verifica e certificazione dei risultati di gestione conseguiti in coerenza con detti obiettivi, secondo le risultanze dei sistemi di valutazione di cui all’art.23 del CCNL del 10.4.1996 come sostituito dall’art.14….”

L’art.14 prevede in particolare che “1. Gli enti, con gli atti previsti dai rispettivi ordinamenti autonomamente assunti in relazione anche a quanto previsto dall’art.1, comma 2 e 3 del D.Lgs.n.286/1999, definiscono meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attività svolta dai dirigenti, in relazione ai programmi e obiettivi da perseguire correlati alle risorse umane, finanziarie e strumentali effettivamente rese disponibili. 2. Le prestazioni, le competenze organizzative dei dirigenti e il livello di conseguimento degli obiettivi assegnati sono valutati con i sistemi, le procedure e le garanzie individuate in attuazione del comma 1 sulla base anche dei risultati del controllo di gestione, o da quelli eventualmente previsti dagli ordinamenti degli enti per i dirigenti che rispondano direttamente all’organo di direzione politica.”

Le norme contrattuali risultano coerenti col sistema legislativo, il quale ha previsto in generale che l’indennità di risultato possa essere liquidata in favore dei dirigenti soltanto a seguito di un accertamento valutativo – previamente disciplinato dall’ente ed in ogni caso svolto da un organo terzo ed imparziale – in ordine al livello di raggiungimento degli obiettivi preventivamente fissati dall’amministrazione.

Alle norme originariamente dettate dall’abrogato D.Lgs. n.29/1993 (art.20, comma 2 e art.24), si sono susseguite le disposizioni in tema di controlli interni previste dal D.Lgs. n.286/1996, in particolare dall’art.5, abrogato a seguito del riordino della materia intervenuto con l’approvazione del D.Lgs. n.150/2009. L’art.18, comma 2, del richiamato D.Lgs. n.150/2009, nel prevedere nuove modalità procedimentali e di valutazione del personale amministrativo e dirigenziale delle amministrazioni pubbliche ha in particolare previsto che “1. Le amministrazioni pubbliche promuovono il merito e il miglioramento della performance organizzativa e individuale, anche attraverso l’utilizzo di sistemi premianti selettivi, secondo logiche meritocratiche, nonché valorizzano i dipendenti che conseguono le migliori performance attraverso l’attribuzione selettiva di incentivi sia economici sia di carriera. 2. E’ vietata la distribuzione in maniera indifferenziata o sulla base di automatismi di incentivi e premi collegati alla performance in assenza delle verifiche e attestazioni sui sistemi di misurazione e valutazione adottati ai sensi del presente decreto.”

Specificamente per gli enti territoriali, l’art.147 del D.Lgs. n.267/2000 (nella versione vigente all’epoca dei fatti e prima delle modificazioni apportate dal D.L. n.174/2012) prevedeva in particolare che “1. Gli enti locali, nell’ambito della loro autonomia normativa ed organizzativa, individuano strumenti e metodologie adeguati a:

…c) valutare le prestazioni del personale con qualifica dirigenziale…”.

La Provincia di Pavia aveva provveduto, prima dell’attivazione del procedimento di valutazione del personale dirigenziale per l’anno 2011, a disciplinare le modalità di svolgimento del procedimento di valutazione, adottando in particolare un regolamento che ha previsto l’istituzione e il funzionamento del Nucleo di Valutazione delle attività gestionali dell’amministrazione (la versione del regolamento vigente all’epoca dei fatti risulta quella novellata con deliberazione della Giunta Provinciale n.277/2011). Sulla base di tale regolamento, che richiamava il Regolamento degli Uffici e dei Servizi dell’ente per ciò che concerne le modalità di espletamento della valutazione, il Nucleo era chiamato a formulare la valutazione portandola a conoscenza del soggetto valutato, il quale doveva essere posto in grado di partecipare al procedimento. Le valutazioni dovevano inoltre essere sottoposte ad “approvazione o verifica” da parte della Giunta Provinciale.

Con la Deliberazione della Giunta Provinciale n.119/2010 la Provincia di Pavia aveva approvato specifiche Linee Guida per la valutazione della dirigenza, distinguendo tra dirigenti in posizione di “line” (nei confronti dei quali veniva calibrato un sistema di valutazione maggiormente correlato ai risultati gestionali desumibili dal P.E.G.) e dirigenti in posizione di “staff” (nei confronti dei quali la valutazione veniva maggiormente legata all’efficienza e tempestività dell’attività ordinaria). Il punteggio attribuibile ai dirigenti – in funzione del quale sarebbero state quantificate le indennità di risultato sulla base dei fondi disponibili – veniva fissato in 900 punti (600 per i risultati gestionali e 300 per i comportamenti organizzativi). Con l’approvazione delle Linee Guida venivano infine approvate anche le schede sintetiche di valutazione (distinte per dirigenti di “line” e “staff”).

Fatte queste brevi premesse, il Collegio rileva che sulla base della documentazione presente nel fascicolo processuale, il procedimento per l’attribuzione dell’indennità di risultato 2011 è stato connotato, presso la Provincia di Pavia, da gravi anomalie e da una significativa violazione sia dei principi a base dell’attribuzione del trattamento accessorio premiante, sia delle regole procedimentali apprestate dall’ordinamento per dare corso all’attività valutativa.

Si evidenzia quanto segue.

1) Il procedimento di valutazione dei dirigenti risulta attivato regolarmente con la predisposizione degli obiettivi gestionali (Deliberazione della Giunta Provinciale n.194 del 27.6.2011 con la quale venivano approvate, seppure in costanza d’esercizio, le schede progettuali P.E.G. 2011 per i diversi settori dell’ente) e la successiva ricognizione in ordine al loro raggiungimento (Deliberazione della Giunta Provinciale n.76 del 19.2.2012, che prendeva atto delle relazioni di ciascun dirigente sullo stato di attuazione degli obiettivi gestionali).

2) Il Nucleo di Valutazione, istituzionalmente deputato a valutare l’operato dei dirigenti, ha sollevato, nel corso dei primi mesi del 2012, serie riserve sul procedimento e sulle schede di valutazione predisposte dal Settore Affari Generali e Risorse Umane. L’organo di controllo si è riunito in data 12.3.2012 (Verbale n.6) e in data 23.5.20012 (Verbale n.9).

Nella riunione del 12.3 il Nucleo si è limitato ad una valutazione generale sulla estrema complessità dei meccanismi previsti dall’ordinamento dell’ente per la quantificazione del punteggio riferibile alle performance gestionali e dopo aver ritenuto di poter applicare, per l’esercizio 2011, il modello vigente già utilizzato nel 2010 (in ragione dell’urgenza rappresentata dall’ente per la conclusione del procedimento ed in considerazione del fatto che la propria nomina era intervenuta soltanto nel novembre 2011), dava conto della necessità di procedere, a partire dall’esercizio 2012, ad una revisione generale dei meccanismi di valutazione e sollecitava l’invio della documentazione necessaria per completare il procedimento di valutazione. Veniva inoltre dato conto dell’impossibilità di procedere ad attribuire i punteggi in relazione alla voce “grado di soddisfazione interna” (trattavasi della valutazione interna dei dipendenti nei confronti del proprio dirigente) per la mancata compiuta definizione del sub procedimento e veniva affrontata infine la problematica legata alle numerose modificazioni della titolarità degli incarichi dirigenziali intervenuti nel corso dell’anno 2011.

Nella successiva riunione del 23.5.2012, a fronte dell’intervenuta trasmissione, in bozza, delle schede di valutazione compilate dagli uffici con il raccordo del dott. SACCHI Antonio, il Nucleo affermava preliminarmente che la procedura e la metodologia erano state applicate dall’ente secondo il modello adottato ma riferiva al contempo di poter soltanto prendere atto delle eccellenti valutazioni presentate dall’ente per tutti i dirigenti (in ragione dell’intervenuta nomina soltanto a fine esercizio) e dopo aver riferito che il coordinatore dei dirigenti (il riferimento è chiaramente al dott. SACCHI; il punto non è contestato) aveva motivato la presentazione di punteggi così elevati in conseguenza dall’eccezionale impegno richiesto nel 2011 a seguito delle modifiche politiche organizzative intervenute nel corso dell’anno, procedeva a formalizzare le criticità riscontrate in merito al procedimento di valutazione in corso di definizione.

Il Nucleo evidenziava, da un lato, che la metodologia utilizzata risultava complessa e farraginosa, di difficile utilizzo e comprensione, dall’altro lato, che i risultati della valutazione presentati alla sua attenzione risultavano appiattiti e basati su “…un criterio di valutazione eccessivamente generoso, tale da mettere in discussione la ratio del sistema di valutazione e la coerenza con il quadro normativo di riferimento”.

3) Le schede contenenti i punteggi assegnati ai dirigenti non venivano sottoscritte dal Nucleo di Valutazione.

4) Le schede venivano successivamente rielaborate con la previsione del punteggio massimo per tutti i dirigenti e sottoscritte del Presidente della Provincia BOSONE. A sostegno di tale provvedimento di definizione del procedimento valutativo, il Presidente BOSONE richiamava il Verbale n.9 del 23.5.2012 del Nucleo di Valutazione e attestava di concordare con il suo contenuto. Dopo aver dato atto di sentito il coordinatore del comitato dei dirigenti dott. SACCHI, affermava che “…l’anno 2011 è stato particolarmente complesso per le modifiche organizzative intervenute e considerato che tutti i dirigenti hanno dato massima collaborazione e impegno portando al rispetto del patto di stabilità e al conseguimento degli obiettivi come riconosciuto dall’approvazione dello stato di attuazione dei programmi.” Il Presidente BOSONE dava atto che dal 2012 sarebbe stata modificata la metodologia valutativa sulla base delle indicazioni del Nucleo di Valutazione e concludeva esprimendo la valutazione massima per tutti i dirigenti.

5) Con Determinazione n.750 del 23.5.2012 (stessa data della riunione finale del Nucleo di Valutazione), il Settore Finanziario liquidava le indennità di risultato in favore dei dirigenti dell’ente territoriale.

Le sequenze procedimentali e l’analisi dei relativi atti amministrativi induce a ritenere che la decisione assunta dal Presidente BOSONE di avocare a sé il procedimento in itinere e di definirlo immediatamente con una radicale sterilizzazione della logica valutativa sottesa all’erogazione del denaro pubblico, abbia perfezionato un illecito amministrativo – contabile ed abbia conseguentemente generato un danno erariale, direttamente connesso all’intervenuta erogazione delle somme premiali in favore dei 18 dirigenti dell’ente.

Il fondamento dell’illecito consiste nell’aver sostanzialmente annientato la valutazione dei dirigenti ed aver disposto, con motivazione assolutamente inidonea a fondare – a fronte della laboriosa istruttoria precedentemente svolta, ancorchè rivelatasi carente ed insufficiente secondo i rappresentanti del Nucleo di Valutazione – un giudizio di attribuzione del massimo punteggio a tutti i dirigenti.

Il Presidente BOSONE, supportato in questa decisione dal coordinatore del comitato dei dirigenti SACCHI – che nonostante avesse partecipato attivamente alle precedenti fasi della procedura ed avesse interloquito direttamente con il Nucleo di Valutazione, recependo quindi in prima persona tutti i rilievi critici che erano stati rappresentati, nulla rilevava in ordine all’operazione – ha dato vita ad una inammissibile erogazione “a pioggia” dell’indennità di risultato. L’atto assunto dal Presidente rileva ex sé in termini di illiceità ed è inoltre aggravato dal fatto che il Nucleo di Valutazione si fosse limitato a prendere atto delle valutazioni, ritenute esse stesse eccessivamente generose, elaborate dal Settore Affari Generali. Particolarmente grave risulta inoltre, da un lato, aver dichiarato di concordare con le dichiarazioni formalizzate dal Nucleo nel Verbale n.9 del 23.5.2012 e, dall’altro lato, aver sostanzialmente obliterato le indicazioni dell’organo di controllo allo scopo di perseguire l’erogazione “a pioggia” dell’indennità premiale, che veniva infatti quantificata in misura comunque superiore a quella – già appiattita verso l’alto – che sarebbe stata eventualmente liquidabile sulla base delle prime schede presentate all’organo di controllo.

La gravità della fattispecie è ulteriormente acuita dall’aver il Presidente BOSONE violato le competenze previste dal regolamento sulle attività del Nucleo di Valutazione (da ultimo approvate dalla Provincia di Pavia con la Deliberazione della Giunta n.277/2011), a mente del quale (art.4), la competenza per la verifica ed approvazione delle valutazioni del Nucleo spettava alla Giunta Provinciale e non già al vertice monocratico.

L’illiceità dell’erogazione del trattamento stipendiale accessorio (in particolare dell’indennità di risultato dirigenziale) in assenza di una differenziazione basata sull’analisi dei risultati gestionali costituisce ius receptum nella giurisprudenza della Corte dei conti (tra i tanti pronunciamenti, si vedano Corte dei conti, Sez. I App. n.241/2018; id. sez. III App. n.609/2016; id., Sez. Puglia, n.217/2019; id., III App., n.301/2015; id, Sez. Veneto, n.481/2009), con conseguente perfezionamento, nel caso di specie, di un’ipotesi di responsabilità erariale.

La componente oggettiva del pregiudizio subito dalla Provincia di Pavia non deve essere tuttavia quantificato in misura pari all’intero ammontare indennitario erogato dall’ente e percepito dai dirigenti.

Ad avviso del Collegio deve essere comunque tenuto in conto che la programmazione delle attività gestionali e l’attribuzione ai dirigenti preposti alla guida dei settori dell’amministrazione era stata effettuata e che la Giunta provinciale aveva inoltre approvato i prospetti riepilogativi elaborati dai dirigenti.

In questa sede non può evidentemente procedersi – come puntualmente osservato dalla Procura Regionale nell’atto di citazione – ad una ripetizione del procedimento di valutazione, dovendosi accertare per contro l’assoluta illiceità dell’erogazione disposta dalla Provincia di Pavia. Nondimeno, in applicazione dell’art.1226 c.c., può essere ritenuto equo limitare il danno erariale concretamente subito dall’ente ad una quota pari al 50% delle somme premiali erogate, in linea con la previsione delle Linee Guida interne (pag.5 di 6) secondo la quale il trattamento premiale per i risultati di gestione si sarebbe potuto ammettere a condizione che fosse stato superato il 50% degli obiettivi assegnati (circostanza questa ragionevolmente verificatasi in concreto, anche alla luce dell’intervenuta presa d’atto della Giunta Provinciale dei risultati raggiunti dai dirigenti).

Il pregiudizio erariale deve essere addebitato in primo luogo al Presidente BOSONE, il quale, con inescusabile negligenza, ha ritenuto di poter definire autonomamente il procedimento in palese violazione dei più elementari principi e delle norme vigenti nella subiecta materia.

Sussiste inoltre, ad avviso del Collegio, la responsabilità erariale del coordinatore del comitato dei dirigenti, dott. SACCHI Antonio, il quale ha seguito ogni fase del procedimento e ha supportato il Presidente della Provincia nella rielaborazione al rialzo massimo delle schede di valutazione dei dirigenti ed ha omesso di rilevare la palese illegittimità dell’operazione, concorrendo a definirla ed in parte beneficiandone.

Le convenute ANNOVAZZI Federica e ROSSIN daniela hanno definito la propria posizione tramite il rito alternativo previsto dall’art.130, D.Lgs. n.174/2016. In via incidentale, ai fini dell’individuazione del loro apporto causale nella fattispecie, si individua una quota pari al 10%.

In accoglimento dei rilievi difensivi delle parti convenute in ordine al contributo causale riconducibile alla figura del Segretario Generale dell’Ente – che risultava pienamente a conoscenza del procedimento (avendo presenziato alla riunione del Nucleo di Valutazione del 23.5.2012) e non ha rappresentato all’amministrazione le criticità della definizione compiuta dal Presidente BOSONE (in violazione dell’art.97, D.Lgs. n.267/2000 a mente del quale il Segretario è chiamato a svolgere la funzione di assistenza giuridico – amministrativa nei confronti degli organi dell’ente in ordine alla legittimità dell’azione amministrativa) – la quota di addebito viene ulteriormente ridotta del 10%.

In conclusione il pregiudizio subito dalla Provincia di Pavia viene definitivamente quantificato nella somma di euro 9.696,27 x 0,3 = euro 2.908,88 ed addebitato in parti uguali ai convenuti SACCHI e BOSONE.

In conclusione si ravvisano in capo al dott. BOSONE Daniele e al dott. SACCHI Antonio pienamente sussistenti gli elementi costitutivi della responsabilità per il danno erariale arrecato al patrimonio della Provincia di Pavia, definitivamente quantificato in complessivi euro 2.908,88:

1) il rapporto di servizio in ragione del quale si è verificato il comportamento pregiudizievole;

2) il nesso di causalità tra l’evento lesivo e la condotta gravemente colposa posta in essere;

3) l’elemento soggettivo della colpa grave.

La somma risarcitoria, da intendersi già rivalutata, sarà gravata degli interessi legali a far data dalla pubblicazione della presente decisione sino al soddisfo.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

La Corte dei conti, Sezione Giurisdizionale per la Regione Lombardia, definitivamente pronunciando,

Rigetta

L’eccezione di prescrizione della domanda risarcitoria.

Condanna

i convenuti BOSONE Daniele e SACCHI Antonio, per l’addebito di responsabilità amministrativa di cui all’atto di citazione in epigrafe, al pagamento, in favore della Provincia di Pavia, della somma di euro 2.908,88, con addebito in parti uguali. La predetta somma, da intendersi già rivalutata, sarà gravata degli interessi legali a far data dalla pubblicazione della presente decisione sino al soddisfo.

Le spese della sentenza seguono la soccombenza e sono state liquidate, a cura della Segreteria, ai sensi dell’art. 31 comma 5 del d.lgs n. 174/2016, nella misura di euro 563,38 (cinquecentosessantatre/38)

Così deciso in Milano, nelle camere di consiglio del 4.12.2019, del 15.1.2020 e del 20.2.2020.

L’ESTENSORE

(Dott. Gaetano Berretta)

IL PRESIDENTE F.F

(Dott. Massimo Chirieleison)

 

Depositato in Segreteria il 04/08/2020

Il Direttore della Segreteria

(Dott. Salvatore Carvelli)