ACQUA – INQUINAMENTO IDRICO – Classificazione di pece, catrame di carbone, alta temperatura, tra le sostanze di tossicità acuta per l’ambiente acquatico di categoria 1 (H400) e di tossicità cronica per l’ambiente acquatico di categoria 1 (H410) – Violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica che conferisce diritti ai singoli – Ambiente – Classificazione, etichettatura e imballaggio delle sostanze e delle miscele – Responsabilità extracontrattuale – Protezione della salute umana e dell’ambiente – Principio di precauzione – Pericolosità delle miscele chimiche – Funzione e scopo del metodo della somma dispositiva – RISARCIMENTO DANNI – Annullamento di un atto della Commissione – Ricorso per risarcimento danni – Responsabilità extracontrattuale dell’Unione per illegittimità del comportamento contestato alle istituzioni – Ricorso per risarcimento danni – Accertamento dell’illegittimità di un atto giuridico – Violazione sufficientemente qualificata – Necessità – Giurisprudenza UE.
Provvedimento: SENTENZA
Sezione: 8^
Regione:
Città:
Data di pubblicazione: 16 Dicembre 2020
Numero: T‑635/18
Data di udienza:
Presidente: Svenningsen
Estensore: Laitenberger
Premassima
ACQUA – INQUINAMENTO IDRICO – Classificazione di pece, catrame di carbone, alta temperatura, tra le sostanze di tossicità acuta per l’ambiente acquatico di categoria 1 (H400) e di tossicità cronica per l’ambiente acquatico di categoria 1 (H410) – Violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica che conferisce diritti ai singoli – Ambiente – Classificazione, etichettatura e imballaggio delle sostanze e delle miscele – Responsabilità extracontrattuale – Protezione della salute umana e dell’ambiente – Principio di precauzione – Pericolosità delle miscele chimiche – Funzione e scopo del metodo della somma dispositiva – RISARCIMENTO DANNI – Annullamento di un atto della Commissione – Ricorso per risarcimento danni – Responsabilità extracontrattuale dell’Unione per illegittimità del comportamento contestato alle istituzioni – Ricorso per risarcimento danni – Accertamento dell’illegittimità di un atto giuridico – Violazione sufficientemente qualificata – Necessità – Giurisprudenza UE.
Massima
TRIBUNALE UE Sez. 8^ ampliata, 16 novembre 2020, Sentenza n. T‑635/18
ACQUA – INQUINAMENTO IDRICO – Classificazione di pece, catrame di carbone, alta temperatura, tra le sostanze di tossicità acuta per l’ambiente acquatico di categoria 1 (H400) e di tossicità cronica per l’ambiente acquatico di categoria 1 (H410) – Violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica che conferisce diritti ai singoli – Ambiente – Classificazione, etichettatura e imballaggio delle sostanze e delle miscele – Responsabilità extracontrattuale
L’insorgere della responsabilità extracontrattuale dell’Unione richiede la compresenza di vari presupposti, ossia l’esistenza di una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica intesa a conferire diritti ai singoli, l’effettività del danno e l’esistenza di un nesso di causalità tra la violazione dell’obbligo incombente all’autore dell’atto e il danno subìto dai soggetti lesi. Qualora una di queste tre condizioni non sia soddisfatta, il ricorso deve essere respinto nel suo insieme senza che sia necessario esaminare le altre condizioni della detta responsabilità. Relativamente alla prima di tali condizioni, la classificazione illegittima del PCCAT tra le sostanze di tossicità acuta per l’ambiente acquatico di categoria 1 (H400) e di tossicità cronica per l’ambiente acquatico di categoria 1 (H410), costituisce una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica preordinata a conferire diritti ai singoli. Tuttavia, essendo il ricorso per risarcimento danni un rimedio procedurale autonomo, l’illegittimità di un atto della Commissione non è sufficiente, di per sé, a far sorgere la responsabilità extracontrattuale dell’Unione. Infatti, la qualificazione di un errore di valutazione come manifesto riguarda il superamento del margine di discrezionalità ed è quindi diretta a distinguere tra le situazioni in cui tale superamento costituisce una violazione di diritto e situazioni caratterizzate da semplici disaccordi sull’esercizio adeguato di tale margine discrezionale. Di conseguenza, in una situazione in cui l’istituzione di cui trattasi dispone di un ampio potere discrezionale, la determinazione di una violazione sufficientemente qualificata può avvenire solo dopo l’accertamento di un errore manifesto di valutazione e mira ad identificare, gli errori più gravi e inescusabili che equivalgono ad una violazione grave e manifesta dei limiti imposti al potere discrezionale dell’istituzione in parola.
ACQUA – INQUINAMENTO IDRICO – Protezione della salute umana e dell’ambiente – Principio di precauzione.
In tema dei tutela ambientale, la classificazione delle sostanze e delle miscele quali il PCCAT, ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, del regolamento n. 1272/2008, ha lo scopo di garantire un elevato livello di protezione della salute umana e dell’ambiente. Viepiù, sebbene il principio di precauzione non sia espressamente menzionato nel regolamento n. 1272/2006, tale principio, sul quale si basano in particolare le disposizioni del regolamento n. 1907/2006, non può essere ignorato al momento della classificazione di sostanze e di miscele chimiche che è un ambito strettamente connesso a quello previsto dal regolamento n. 1907/2006. Il principio di precauzione, che costituisce un principio generale del diritto dell’Unione, abilita le autorità competenti, quando sussistono incertezze, ad adottare misure protettive appropriate al fine di prevenire determinati rischi potenziali per la sanità pubblica, la sicurezza e l’ambiente, senza dover attendere che siano esaurientemente dimostrate la realtà e la gravità di tali rischi.
ACQUA – INQUINAMENTO IDRICO – Pericolosità delle miscele chimiche – Funzione e scopo del metodo della somma dispositiva – RISARCIMENTO DANNI – Ricorso per risarcimento danni.
Una norma giuridica è preordinata a conferire diritti ai singoli quando la violazione riguarda una disposizione che genera diritti che i giudici nazionali devono tutelare, in modo tale che essa abbia effetto diretto, che generi un vantaggio che può essere definito diritto acquisito, che abbia lo scopo di tutelare gli interessi dei singoli o che implichi l’attribuzione di diritti a favore dei singoli, il cui contenuto possa essere adeguatamente individuato. Quindi, il metodo della somma si presenta come una regola metodologica, paragonabile ad una norma procedurale, avente come unico scopo quello di guidare la valutazione della pericolosità delle miscele chimiche sulla base delle loro proprietà intrinseche, e non di garantire la tutela degli interessi dei singoli. Per quanto riguarda le condizioni di invocabilità di norme di diritto internazionale consuetudinario, si potrebbe ritenere che il comportamento illecito di un’istituzione dell’Unione che incida sulla situazione giuridica di una persona fisica o giuridica costituita dai suoi diritti e, simmetricamente, dai suoi obblighi possa, in taluni casi, giustificare il sorgere della responsabilità extracontrattuale dell’Unione, a prescindere che si tratti della violazione di diritti o dell’imposizione o dell’aggravamento di obblighi illegittimi. A tal riguardo, tenuto conto del pregiudizio arrecato a tale situazione giuridica, potrebbe essere indifferente, a seconda delle circostanze del caso di specie, che il comportamento dell’amministrazione, asseritamente illecito, sia consistito in una violazione di diritti o abbia comportato l’imposizione o l’aggravamento di obblighi derivanti dal diritto dell’Unione. Pertanto, nell’ambito di un ricorso per risarcimento danni, si dovrebbe ritenere che la norma violata sia una norma che non lascia alcun margine di discrezionalità, di modo che, la mera trasgressione del diritto sarebbe sufficiente a dimostrare l’esistenza di una violazione sufficientemente qualificata. Concludendo, l’inadempimento di un obbligo di legge può essere considerato costitutivo di una violazione sufficientemente qualificata ai fini del sorgere della responsabilità extracontrattuale dell’Unione solo se si traduce in un atto manifestamente contrario alla norma di diritto e gravemente pregiudizievole per gli interessi di soggetti terzi che non possa trovare né giustificazione né spiegazione nei particolari vincoli che si impongono oggettivamente all’istituzione nel suo normale funzionamento.
RISARCIMENTO DANNI – Annullamento di un atto della Commissione – Responsabilità extracontrattuale dell’Unione per illegittimità del comportamento contestato alle istituzioni – Ricorso per risarcimento danni – Accertamento dell’illegittimità di un atto giuridico – Violazione sufficientemente qualificata – Necessità.
L’accertamento dell’illegittimità di un atto giuridico, per quanto censurabile, non è sufficiente per considerare soddisfatta la condizione per far sorgere la responsabilità extracontrattuale dell’Unione per illegittimità del comportamento contestato alle istituzioni. Infatti, il ricorso per risarcimento è stato istituito come un rimedio autonomo, dotato di una particolare funzione nell’ambito del sistema dei mezzi di tutela giurisdizionale e subordinato, quanto al suo esercizio, a condizioni attinenti al suo specifico oggetto. Pertanto, il ricorso per risarcimento non è diretto a garantire il risarcimento del danno causato da qualsiasi comportamento illecito. A tale riguardo, si deve ricordare che il presupposto di una violazione sufficientemente qualificata è diretto, indipendentemente dalla natura dell’atto illecito in questione, ad evitare che il rischio di dover risarcire i danni addotti dalle imprese interessate ostacoli la capacità dell’istituzione interessata di esercitare pienamente le sue funzioni nell’interesse generale, tanto nell’ambito della sua attività normativa o implicante scelte di politica economica che nell’ambito della propria competenza amministrativa, senza per questo lasciare a carico dei singoli l’onere delle conseguenze di violazioni flagranti e inescusabili. Sicché, l’eventuale annullamento di un atto della Commissione da cui siano scaturiti i danni invocati da un ricorrente, ancorché un siffatto annullamento sia stato deciso da sentenza del Tribunale pronunciata anteriormente alla proposizione dell’azione risarcitoria, non costituisce la prova inconfutabile di una violazione sufficientemente qualificata da parte dell’istituzione medesima che consenta di dichiarare, ipso iure, la responsabilità dell’Unione. Il criterio decisivo, che consente di ritenere che la necessità di non lasciare a carico di tali privati le conseguenze di inadempimenti che l’istituzione interessata avrebbe commesso in modo flagrante ed inescusabile sia rispettato, è quello della violazione manifesta e grave, da parte dell’istituzione interessata, dei limiti posti al suo potere discrezionale. Tale nozione di violazione grave e manifesta non va confusa con la nozione di errore manifesto di valutazione, ma deve esserne distinta. Infatti, in mancanza di una siffatta distinzione, qualsiasi errore manifesto di valutazione e, pertanto, qualsiasi errore dell’amministrazione dell’Unione in situazioni che le conferiscano un margine di discrezionalità potrebbe far sorgere la sua responsabilità extracontrattuale. Orbene, la giurisprudenza in materia non considera che qualsiasi illecito, di per sé, costituisca il fondamento di una siffatta responsabilità. Ciò che è quindi determinante per stabilire se si sia in presenza di una violazione di tal genere è il margine di discrezionalità di cui disponeva l’istituzione in parola. Discende, dai criteri giurisprudenziali che, quando l’istituzione interessata dispone solo di un margine di discrezionalità considerevolmente ridotto, se non addirittura inesistente, la semplice trasgressione del diritto dell’Unione può essere sufficiente per accertare l’esistenza di una violazione sufficientemente qualificata.
Pres. Svenningsen, Rel. Laitenberger, Ric. Industrial Química del Nalón, SA, con sede in Oviedo (Spagna) contro Commissione europea
Allegato
Titolo Completo
TRIBUNALE UE Sez. 8^ ampliata, 16/11/2020, Sentenza n. T‑635/18SENTENZA
TRIBUNALE UE Sez. 8^ ampliata, 16 novembre 2020, Sentenza n. T‑635/18
SENTENZA DEL TRIBUNALE (Ottava Sezione ampliata)
16 dicembre 2020
«Responsabilità extracontrattuale – Ambiente – Classificazione, etichettatura e imballaggio delle sostanze e delle miscele – Classificazione di pece, catrame di carbone, alta temperatura, tra le sostanze di tossicità acuta per l’ambiente acquatico di categoria 1 (H400) e di tossicità cronica per l’ambiente acquatico di categoria 1 (H410) – Violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica che conferisce diritti ai singoli»
Nella causa T‑635/18,
Industrial Química del Nalón, SA, con sede in Oviedo (Spagna), rappresentata da K. Van Maldegem, M. Grunchard, S. Saez Moreno e P. Sellar, avvocati,
ricorrente,
contro
Commissione europea, rappresentata da M. Wilderspin, R. Lindenthal e K. Talabér-Ritz, in qualità di agenti,
convenuta,
sostenuta da
Regno di Spagna, rappresentato da L. Aguilera Ruiz, in qualità di agente,
e da
Agenzia europea per le sostanze chimiche (ECHA), rappresentata da M. Heikkilä e W. Broere, in qualità di agenti,
intervenienti,
avente ad oggetto la domanda fondata sull’articolo 268 TFUE e diretta ad ottenere il risarcimento del danno che la ricorrente avrebbe asseritamente subìto a causa dell’adozione del regolamento (UE) n. 944/2013 della Commissione, del 2 ottobre 2013, recante modifica, ai fini dell’adeguamento al progresso tecnico e scientifico, del regolamento (CE) n. 1272/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alla classificazione, all’etichettatura e all’imballaggio delle sostanze e delle miscele (GU 2013, L 261, pag. 5), il quale ha classificato la pece, catrame di carbone, alta temperatura, tra le sostanze di tossicità acuta per l’ambiente acquatico di categoria 1 (H400) e di tossicità cronica per l’ambiente acquatico di categoria 1 (H410),
IL TRIBUNALE (Ottava Sezione ampliata),
composto da J. Svenningsen, presidente, R. Barents, C. Mac Eochaidh, T. Pynnä e J. Laitenberger (relatore), giudici,
cancelliere: E. Coulon
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Contesto normativo
1 Il regolamento (CE) n. 1272/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2008, relativo alla classificazione, all’etichettatura e all’imballaggio delle sostanze e delle miscele che modifica e abroga le direttive 67/548/CEE e 1999/45/CE e che reca modifica al regolamento (CE) n. 1907/2006 (GU 2008, L 353, pag. 1), come modificato dal regolamento (UE) n. 286/2011 della Commissione, del 10 marzo 2011 (GU 2011, L 83, pag. 1), persegue, ai sensi del suo articolo 1, lo scopo «di garantire un elevato livello di protezione della salute dell’uomo e dell’ambiente e la libera circolazione delle sostanze [e] delle miscele [e] a) armonizza i criteri per la classificazione delle sostanze e delle miscele e le norme relative all’etichettatura e all’imballaggio delle sostanze e delle miscele pericolose».
2 I considerando da 5 a 8 del regolamento n. 1272/2008 sono così formulati:
«(5) Al fine di facilitare gli scambi mondiali e nel contempo proteggere la salute dell’uomo e l’ambiente, nell’ambito delle Nazioni Unite, nel corso di un processo durato dodici anni, sono stati accuratamente definiti criteri armonizzati di classificazione ed etichettatura; su di essi si basa il Sistema mondiale armonizzato di classificazione ed etichettatura delle sostanze chimiche (Globally Harmonised System of Classification and Labelling of Chemicals, “GHS”).
(6) Il presente regolamento fa seguito a diverse dichiarazioni nelle quali la Comunità ha confermato l’intenzione di contribuire all’armonizzazione globale dei criteri di classificazione ed etichettatura non solo nell’ambito delle Nazioni Unite, ma anche recependo nel diritto comunitario i criteri del GHS concordati sul piano internazionale.
(7) I benefici per le imprese saranno tanto maggiori quanto più numerosi saranno i paesi che recepiranno nella loro legislazione i criteri del GHS. La Comunità dovrebbe farsi promotrice di questo processo per indurre altri paesi a seguire il suo esempio e al fine di dare all’industria della Comunità un vantaggio concorrenziale.
(8) È quindi essenziale armonizzare le disposizioni e i criteri relativi alla classificazione e all’etichettatura delle sostanze, delle miscele e di taluni articoli specifici all’interno della Comunità, tenendo conto dei criteri di classificazione e delle regole di etichettatura del GHS, ma anche sulla base dell’esperienza acquisita nei quarant’anni di applicazione della legislazione comunitaria vigente in materia di sostanze chimiche e mantenendo il livello di protezione raggiunto grazie al sistema di armonizzazione della classificazione e dell’etichettatura, alle classi di pericolo comunitarie che ancora non fanno parte del GHS e alle attuali norme di etichettatura e imballaggio».
3 L’articolo 3, primo comma, del regolamento n. 1272/2008 così dispone:
«Una sostanza o miscela che corrisponde ai criteri relativi ai pericoli fisici, per la salute o per l’ambiente definiti nelle parti da 2 a 5 dell’allegato I è considerata pericolosa ed è classificata nelle rispettive classi di pericolo contemplate in detto allegato».
4 L’allegato I del regolamento n. 1272/2008 presenta i criteri per la classificazione delle sostanze e delle miscele nelle classi di pericolo.
5 Il punto 4.1.1.1 definisce la nozione di «tossicità per l’ambiente acquatico»:
«a) Per “tossicità acuta per l’ambiente acquatico” s’intende la proprietà intrinseca di una sostanza di causare danni a un organismo acquatico sottoposto a un’esposizione di breve durata.
(…)
g) Per “tossicità cronica per l’ambiente acquatico” s’intende la proprietà intrinseca di una sostanza di provocare effetti avversi su organismi acquatici durante esposizioni determinate in relazione al ciclo vitale dell’organismo.
(…)».
6 Per quanto riguarda più precisamente i criteri di classificazione delle miscele, il punto 4.1.3 prevede quanto segue:
«4.1.3.1. Il sistema di classificazione delle miscele comprende tutte le categorie di classificazione utilizzate per le sostanze, ovvero le categorie Acuto 1 e Cronico da 1 a 4. Per utilizzare tutti i dati disponibili ai fini della classificazione dei pericoli della miscela per l’ambiente acquatico si applica, se del caso, la seguente definizione:
I “componenti rilevanti” di una miscela sono quelli che sono classificati nella categoria “Acuto 1” o “Cronico 1” e sono presenti in concentrazione dello 0,1% (in p/p) o più, e quelli che sono classificati nelle categorie “Cronico 2”, “Cronico 3” o “Cronico 4” e sono presenti in concentrazione dell’1% (p/p) o più, a meno che si possa supporre (come nel caso dei componenti altamente tossici, cfr. 4.1.3.5.5.5) che un componente presente in concentrazione inferiore sia ancora rilevante per la classificazione della miscela come pericolosa per l’ambiente acquatico. In generale, per le sostanze classificate nella categoria “Acuto 1” o nella categoria “Cronico 1” si prende in considerazione la concentrazione di (0,1/M)% (Per chiarimenti sul fattore M, cfr. punto 4.1.3.5.5.5).
4.1.3.2. Per classificare una miscela in relazione al pericolo per l’ambiente acquatico si procede per tappe successive, in funzione delle informazioni disponibili per la miscela stessa e per i suoi componenti. La procedura da seguire è descritta dal diagramma della figura 4.1.2.
La procedura di classificazione per tappe comprende:
– una classificazione in base alle miscele sottoposte a prove;
– una classificazione in base a principi ponte;
– il ricorso alla “somma dei componenti classificati” e/o a una “formula di additività”».
7 Il punto 4.1.3.5.5. dell’allegato I del regolamento n. 1272/2008, intitolato «Metodo della somma», così recita:
«4.1.3.5.5.1.1. Nel caso delle categorie di classificazione delle sostanze da Cronico 1 a Cronico 3, i criteri di tossicità sottesi differiscono di un fattore 10 da una categoria all’altra. Le sostanze classificate in una fascia di tossicità elevata contribuiscono quindi alla classificazione di una miscela in una fascia di tossicità inferiore. Nel calcolo di tali categorie di classificazione si deve quindi tenere conto del contributo di qualsiasi sostanza classificata nella categoria Cronico 1, 2 o 3.
4.1.3.5.5.1.2. Se una miscela contiene componenti classificati nella categoria Acuto 1 o Cronico 1 occorre tener conto del fatto che tali componenti, quando la loro tossicità acuta è inferiore a 1 mg/l e/o la loro tossicità cronica è inferiore a 0,1 mg/l (se non rapidamente degradabili) e a 0,01 mg/l (se rapidamente degradabili), contribuiscono alla tossicità della miscela anche se sono presenti in basse concentrazioni. I componenti attivi presenti nei pesticidi sono spesso molto tossici per l’ambiente acquatico, come pure altre sostanze, come i composti organometallici. In queste condizioni l’applicazione dei normali limiti di concentrazione generici dà luogo a una “sottoclassificazione” della miscela. È quindi necessario applicare fattori moltiplicatori per tener conto dei componenti altamente tossici, come indicato al punto 4.1.3.5.5.5».
8 Per quanto riguarda la classificazione nella categoria di tossicità acuta 1, il punto 4.1.3.5.5.3.1. dell’allegato I del regolamento n. 1272/2008 dispone quanto segue:
«Si considerano in primo luogo tutti i componenti classificati nella categoria Acuto 1. Se la somma delle concentrazioni (in %) di tali componenti moltiplicata per i loro fattori M corrispondenti è superiore a 25%, l’intera miscela è classificata nella categoria Acuto 1».
9 Per quanto riguarda la classificazione nelle categorie Cronico 1, 2, 3 e 4, il punto 4.1.3.5.5.4.1 dell’allegato I del regolamento n. 1272/2008 dispone quanto segue:
«Si considerano in primo luogo tutti i componenti classificati nella categoria Cronico 1. Se la somma delle concentrazioni (in %) di tali componenti moltiplicata per i loro fattori M corrispondenti è superiore a 25%, l’intera miscela viene classificata nella categoria Cronico 1. Se il calcolo dà luogo a una classificazione della miscela nella categoria Cronico 1, la procedura di classificazione è terminata».
10 Per quanto riguarda le miscele con componenti altamente tossici, il punto 4.1.3.5.5.5. di tale allegato prevede quanto segue:
«4.1.3.5.5.5.1. I componenti di categoria Acuto 1 e Cronico 1 con tossicità inferiore a 1 mg/l e/o tossicità cronica inferiore a 0,1 mg/l (se non rapidamente degradabili) e inferiore a 0,01 mg/l (se rapidamente degradabili) contribuiscono alla tossicità della miscela anche a basse concentrazioni; di norma, a queste sostanze è attribuito un peso maggiore quando si applica il metodo della somma delle classificazioni. Quando una miscela contiene componenti classificati nella categoria Acuto 1 o Cronico 1, si applica:
– o la procedura per tappe successive di cui ai punti 4.1.3.5.5.3 e 4.1.3.5.5.4 utilizzando una somma ponderata ottenuta moltiplicando per un determinato fattore le concentrazioni dei componenti della categoria Acuto 1 e della categoria Cronico 1, anziché sommare semplicemente le percentuali. Ciò significa che la concentrazione dei componenti classificati nella categoria “Acuto 1” nella colonna a sinistra della tabella 4.1.1 e la concentrazione dei componenti classificati nella categoria “Cronico 1” nella colonna a sinistra della tabella 4.1.2 sono moltiplicate per il fattore appropriato. I fattori moltiplicatori da applicare a questi componenti sono definiti in base al valore di tossicità, come indicato nella tabella 4.1.3. Pertanto, per classificare una miscela contenente componenti classificati nella categoria Acuto/Cronico 1 è necessario conoscere il valore del fattore M per poter applicare il metodo della somma,
(…)».
11 La tabella 4.1.3 del medesimo allegato definisce i fattori di moltiplicazione in funzione del valore di tossicità per i componenti altamente tossici delle miscele.
12 Per quanto riguarda la procedura amministrativa, l’articolo 37, paragrafo 1, del regolamento n. 1272/2008, che autorizza gli Stati membri a proporre una classificazione armonizzata per una sostanza, dispone quanto segue:
«Un’autorità competente può presentare all’agenzia una proposta di classificazione ed etichettatura armonizzate di sostanze e, se del caso, di limiti di concentrazione specifici o di fattori M ovvero una proposta di revisione».
13 Ai sensi dell’articolo 37, paragrafo 4, di detto regolamento, il comitato di valutazione dei rischi dell’Agenzia europea per le sostanze chimiche (ECHA) (in prosieguo: il «CVR»), istituito a norma dell’articolo 76, paragrafo 1, lettera c), del regolamento (CE) n. 1907/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 dicembre 2006, concernente la registrazione, la valutazione, l’autorizzazione e la restrizione delle sostanze chimiche (REACH), che istituisce un’Agenzia europea per le sostanze chimiche, che modifica la direttiva 1999/45/CE e che abroga il regolamento (CEE) n. 793/93 del Consiglio e il regolamento (CE) n. 1488/94 della Commissione, nonché la direttiva 76/769/CEE del Consiglio e le direttive della Commissione 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE e 2000/21/CE (GU 2006, L 396, pag. 1, e rettifica in GU 2007, L 136, pag. 3), adotta un parere su ogni proposta «presentata a norma dei paragrafi 1 o 2 entro diciotto mesi dal ricevimento della stessa e dà modo alle parti di presentare osservazioni» e l’ECHA «comunica parere ed eventuali osservazioni alla Commissione».
14 Infine, la procedura di adozione delle classificazioni proposte è prevista all’articolo 37, paragrafo 5, di detto regolamento nei seguenti termini:
«La Commissione, se ritiene appropriata l’armonizzazione della classificazione e dell’etichettatura della sostanza, presenta, senza ingiustificato ritardo, un progetto di decisione relativo all’inclusione di tale sostanza unitamente ai corrispondenti elementi di classificazione ed etichettatura nella tabella 3.1 dell’allegato VI, parte 3, e, se del caso, i limiti di concentrazione specifici o i fattori M.
(…)».
Fatti
15 La ricorrente, la Industrial Química del Nalón, SA, produce pece, catrame di carbone, alta temperatura (in prosieguo: il “PCCAT”). La sua attività si concentra nel settore della carbochimica e si basa sulla distillazione del catrame di carbone ad alta temperatura, prodotto derivato dalla fabbricazione di coke, utilizzato negli altiforni per produrre ghisa grezza. La ricorrente esercita la sua attività di carbochimica nel suo sito a Trubia (Spagna), all’interno di un complesso di fabbriche autonome che funzionano come un’unità completamente integrata.
16 Il PCCAT, secondo la sua descrizione nelle tabelle 3.1 e 3.2 di cui all’allegato VI del regolamento n. 1272/2008, è il residuo della distillazione di catrame di carbone ad alta temperatura, una sostanza solida nera con punto di rammollimento approssimativo tra i 30 °C e i 180 °C, composto principalmente da una miscela complessa di almeno tre idrocarburi aromatici a nuclei condensati. Tale sostanza fa parte delle sostanze di composizione sconosciuta o variabile, prodotti di reazioni complesse o materiali biologici, in quanto non può essere completamente identificata mediante la sua composizione chimica. Il PCCAT è principalmente utilizzato per la produzione di leganti per elettrodi per l’industria dell’alluminio e per la siderurgia.
17 Nel settembre 2010, il Regno dei Paesi Bassi ha presentato all’ECHA un fascicolo, conformemente all’articolo 37 del regolamento n. 1272/2008, in cui proponeva che il PCCAT fosse classificato come cancerogeno 1A (H350), mutageno 1B (H340), tossico per la riproduzione 1B (H360FD), e come sostanza di tossicità acuta per l’ambiente acquatico di categoria 1 (H400) e di tossicità cronica per l’ambiente acquatico di categoria 1 (H410).
18 Dopo aver ricevuto osservazioni sul fascicolo in questione durante una consultazione pubblica, l’ECHA ha rinviato tale fascicolo al CVR.
19 Il 21 novembre 2011 il CVR ha adottato un parere sul PCCAT che confermava per consenso la proposta presentata dal Regno dei Paesi Bassi. Tale parere era accompagnato da un documento di base contenente l’analisi dettagliata del CVR (in prosieguo: il «documento di base») e da un documento contenente le risposte del Regno dei Paesi Bassi alle osservazioni presentate sul fascicolo predisposto da tale Stato membro.
20 Per quanto riguarda la classificazione del PCCAT tra le sostanze di tossicità per l’ambiente acquatico, il CVR ha indicato nel suo parere, come proposto dal Regno dei Paesi Bassi nel suo fascicolo presentato all’ECHA, che essa non poteva essere fondata sui dati risultanti da studi effettuati secondo l’approccio «Water-Accommodated Fraction» (approccio della frazione adeguata all’acqua; in prosieguo: il «WAF»). Il CVR ha motivato tale considerazione indicando, da un lato, che tali dati erano stati ottenuti in assenza di irradiazione agli ultravioletti (UV), mentre taluni componenti idrocarburi aromatici policiclici (in prosieguo: gli «IPA») del PCCAT sarebbero fototossici, e, dall’altro, che gli studi in questione erano stati effettuati soltanto con un unico carico. Come era stato proposto dal Regno dei Paesi Bassi nel suo fascicolo sottoposto all’ECHA, esso ha quindi ritenuto che la classificazione di tale sostanza dovesse essere fondata su un approccio diverso, consistente nel considerare il PCCAT come una miscela. Secondo tale approccio, i 16 componenti IPA del PCCAT, che sono stati definiti come sostanze prioritarie dall’Environmental Protection Agency (EPA – Agenzia statunitense per la protezione dell’ambiente), e per i quali erano disponibili dati sufficienti riguardanti gli effetti e all’esposizione, sono stati analizzati separatamente in funzione dei loro effetti di tossicità per l’ambiente acquatico. Applicando il metodo di cui al punto 4.1.3.5.5 dell’allegato I del regolamento n. 1272/2008, consistente nel trovare la somma dei risultati ottenuti dall’attribuzione dei fattori di moltiplicazione (in prosieguo: i «fattori M») ai vari IPA per dare maggior peso ai componenti del PCCAT altamente tossici (in prosieguo: il «metodo della somma»), detta analisi aveva dimostrato, secondo il parere del CVR, che il PCCAT doveva essere classificato tra le sostanze di tossicità per l’ambiente acquatico Acuto 1 (H400) e di tossicità per l’ambiente acquatico Cronico 1 (H410).
21 Il 2 ottobre 2013, sulla base del parere del CVR, la Commissione europea ha adottato il regolamento (UE) n. 944/2013 recante modifica, ai fini dell’adeguamento al progresso tecnico e scientifico, del regolamento (CE) n. 1272/2008 (GU 2013, L 261, pag. 5). Ai sensi dell’articolo 1, punto 2, lettera a), i), e lettera b), i), del regolamento n. 944/2013, in combinato disposto con gli allegati II e IV del medesimo regolamento, il PCCAT è stato classificato tra le sostanze cancerogene di categoria 1A (H350), mutagene di categoria 1B (H340), tossiche per la riproduzione di categoria 1B (H360FD), di tossicità acuta per l’ambiente acquatico di categoria 1 (H400) e di tossicità cronica per l’ambiente acquatico di categoria 1 (H410). In forza dell’articolo 3, paragrafo 3, del regolamento n. 944/2013, tale classificazione era applicabile a decorrere dal 1° aprile 2016. Ai sensi del considerando 5 del regolamento n. 944/2013 per quanto riguarda il PCCAT era previsto un periodo di transizione più lungo prima che intervenisse l’obbligo di applicazione della classificazione armonizzata, per consentire agli operatori di adempiere gli obblighi conseguenti alle nuove classificazioni armonizzate delle sostanze classificate come molto tossiche per gli organismi acquatici atte a provocare a lungo termine effetti negativi per l’ambiente acquatico, in particolare gli obblighi di cui all’articolo 3 nonché all’allegato III della direttiva 2008/68/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 settembre 2008, relativa al trasporto interno di merci pericolose (GU 2008, L 260, pag.13).
22 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 20 dicembre 2013 e registrato con il numero di causa T‑689/13, la ricorrente ha proposto un ricorso diretto all’annullamento parziale del regolamento n. 944/2013 nella parte in cui classificava il PCCAT tra le sostanze di tossicità acuta per l’ambiente acquatico di categoria 1 (H400) e di tossicità cronica per l’ambiente acquatico di categoria 1 (H410).
23 Con sentenza del 7 ottobre 2015, Bilbaína de Alquitranes e a./Commissione (T‑689/13, non pubblicata, EU:T:2015:767), il Tribunale ha annullato il regolamento n. 944/2013 nella parte in cui classificava il PCCAT tra le sostanze di tossicità acuta per l’ambiente acquatico di categoria 1 (H400) e di tossicità cronica per l’ambiente acquatico di categoria 1 (H410).
24 Più precisamente, il Tribunale, ai punti da 30 a 34 della sentenza del 7 ottobre 2015, Bilbaína de Alquitranes e a./Commissione (T‑689/13, non pubblicata, EU:T:2015:767), ha segnatamente dichiarato quanto segue:
«30 Nella fattispecie occorre constatare che la Commissione ha commesso un manifesto errore di valutazione in quanto, classificando il PCCAT tra le sostanze di tossicità acuta per l’ambiente acquatico di categoria 1 (H400) e di tossicità cronica per l’ambiente acquatico di categoria 1 (H410) sulla base dei suoi componenti, essa è venuta meno al suo obbligo di prendere in considerazione tutti gli elementi e le circostanze pertinenti per tenere in debito conto la proporzione in cui erano presenti sedici componenti IPA nel PCCAT e i loro effetti chimici.
31 Infatti, secondo il punto 7.6 del documento di base, ai fini della classificazione del PCCAT sulla base dei propri componenti, si ipotizzava che tutti gli IPA presenti nel PCCAT si sciogliessero nella fase liquida e fossero quindi a disposizione degli organismi acquatici. Viene altresì menzionato che ciò comporta probabilmente una sopravvalutazione della tossicità della PCCAT e che, poiché la composizione del WAF era incerta, tale stima della tossicità poteva essere considerata lo scenario più sfavorevole.
32 Tuttavia, né la Commissione né l’ECHA sono state in grado di dimostrare dinanzi al Tribunale che, basando la classificazione della PCCAT come sostanza di tossicità acuta per l’ambiente acquatico di categoria 1 (H400) e di tossicità cronica per l’ambiente acquatico di categoria 1 (H410) sul presupposto che tutti gli IPA presenti in tale sostanza si erano sciolti nella fase liquida ed erano quindi a disposizione degli organismi acquatici, la Commissione abbia tenuto in considerazione il fatto che, ai sensi del punto 1.3 del documento di base intitolato “Physiochemical properties” (Proprietà fisico-chimiche), i componenti della PCCAT erano stati rilasciati da quest’ultima solamente in una misura limitata e che tale sostanza era molto stabile.
33 Infatti, in primo luogo, né il parere del CVR sulla PCCAT né il documento di base contengono un’argomentazione che dimostrerebbe che, ipotizzando che tutti gli IPA presenti in detta sostanza si sciolgono nella fase liquida e sono a disposizione degli organismi acquatici, sia stata presa in considerazione la bassa solubilità in acqua della PCCAT. (…)
34 In secondo luogo, va rilevato che, secondo il punto 1.3 del documento di base, il più alto tasso di solubilità in acqua della PCCAT in relazione ad un carico era al massimo pari a 0,0014%. Data la bassa solubilità in acqua della PCCAT, la Commissione non ha in alcun modo dimostrato di poter basare la classificazione in questione di tale sostanza sull’ipotesi che tutti gli IPA presenti nella PCCAT si sciogliessero nella fase liquida e fossero quindi a disposizione degli organismi acquatici. Infatti, emerge dalla tabella 7.6.2 del documento di base che i sedici componenti IPA della PCCAT sono presenti in tale sostanza in misura del 9,2%. Ipotizzando che tutti tali IPA si sciolgano nell’acqua, la Commissione ha pertanto, in sostanza, basato la classificazione in questione sul presupposto che il 9,2% della PCCAT sia solubile in acqua. Tuttavia, come emerge dal punto 1.3 del documento di base, siffatto valore non è realistico, dato che il tasso massimo è pari allo 0,0014%».
25 Con atto depositato presso la cancelleria della Corte il 17 dicembre 2015, la Commissione ha proposto un’impugnazione avverso la sentenza del 7 ottobre 2015, Bilbaína de Alquitranes e a./Commissione (T‑689/13, non pubblicata, EU:T:2015:767). Il Regno di Danimarca, la Repubblica federale di Germania e il Regno dei Paesi Bassi sono stati ammessi dal presidente della Corte a intervenire a sostegno delle conclusioni della Commissione.
26 Il 24 marzo 2016 la ricorrente ha presentato una domanda ai sensi degli articoli 278 e 279 TFUE diretta a ottenere la sospensione dell’esecuzione e la sospensione degli effetti del regolamento n. 944/2013 fino a che la Corte non si fosse pronunciata sull’impugnazione della Commissione.
27 Con ordinanza del 7 luglio 2016, Commissione/Bilbaína de Alquitranes e a. (C‑691/15 P-R, non pubblicata, EU:C:2016:597), la domanda di sospensione dell’esecuzione e di provvedimenti provvisori è stata respinta a causa del carattere non sufficientemente urgente dei provvedimenti richiesti.
28 Con sentenza del 22 novembre 2017, Commissione/Bilbaína de Alquitranes e a. (C‑691/15 P, EU:C:2017:882), e seguendo in ciò le conclusioni dell’avvocato generale Bobek nella causa Commissione/Bilbaína de Alquitranes e a. (C‑691/15 P, EU:C:2017:646), la Corte ha respinto l’impugnazione della Commissione.
29 Più precisamente, ai punti 39, 41-47 e 51-55, la Corte ha segnatamente dichiarato quanto segue:
«39 Sebbene il punto 4.1.3.5.5. dell’allegato I del regolamento n. 1272/2008 non contempli il ricorso ad altri criteri oltre a quelli espressamente considerati da tale disposizione, occorre tuttavia constatare che nessuna disposizione vieta esplicitamente di prendere in considerazione altri elementi che possono essere pertinenti ai fini della classificazione di una sostanza [come appartenente a quelle di composizione sconosciuta o variabile, che sono il prodotto di reazioni complesse o materie biologiche].
(…)
41 (…) l’utilizzo delle espressioni “se del caso” (“where appropriate” nella versione inglese di tale paragrafo) e “tutti i dati disponibili”, tende a inficiare l’interpretazione secondo cui prendere in considerazione informazioni diverse da quelle espressamente accolte nel contesto del metodo della somma dovrebbe, in ogni caso, essere escluso.
42 Peraltro, dai considerando da 4 a 8 del regolamento n. 1272/2008 emerge che il legislatore dell’Unione ha inteso “contribuire all’armonizzazione globale dei criteri di classificazione ed etichettatura non solo nell’ambito delle Nazioni Unite, ma anche recependo nel diritto comunitario i criteri del [sistema mondiale armonizzato di classificazione ed etichettatura delle sostanze chimiche] concordati sul piano internazionale”. A tal fine, l’allegato I di tale regolamento riproduce in modo identico la quasi totalità delle disposizioni del [sistema mondiale armonizzato di classificazione ed etichettatura delle sostanze chimiche delle Nazioni Unite].
43 (…) dal testo stesso del [sistema mondiale armonizzato di classificazione ed etichettatura delle sostanze chimiche delle Nazioni Unite], e in particolare dal suo allegato 9, rubricato “Documento guida sui pericoli per l’ambiente acquatico”, emerge che l’approccio metodologico suggerito per determinare la classificazione dei pericoli che le sostanze rappresentano per l’ambiente acquatico, è delicata, in particolare, a causa del fatto che “il termine sostanza copre una vasta gamma di prodotti chimici, molti dei quali sono estremamente difficili da classificare in base a un sistema che poggi su criteri rigidi”. Tale documento evidenzia così “i complessi problemi di interpretazione, anche per gli esperti” che suscita la classificazione, in particolare, delle sostanze cosiddette “sostanze complesse o multi-componenti” le cui “proprietà di biodegradazione, di bioaccumulazione, di coefficiente di ripartizione e di solubilità nell’acqua pongono tutte problemi di interpretazione, laddove ciascun componente della miscela può comportarsi diversamente”.
44 Gli autori di tale documento, pertanto, hanno inteso attirare l’attenzione sulle limitazioni inerenti ai criteri metodologici, previsti dal [sistema mondiale armonizzato di classificazione ed etichettatura delle sostanze chimiche delle Nazioni Unite], per la classificazione dei pericoli per l’ambiente acquatico, nei confronti di talune sostanze caratterizzate, segnatamente, dalla loro complessità, stabilità, o scarsa idrosolubilità.
45 Il legislatore dell’Unione ha integrato le disposizioni del [sistema mondiale armonizzato di classificazione ed etichettatura delle sostanze chimiche delle Nazioni Unite] nell’allegato I del regolamento n. 1272/2008, senza manifestare l’intenzione di allontanarsi da tale approccio. Ciò premesso, non si può ritenere che il legislatore dell’Unione, integrando in tal modo il [sistema mondiale armonizzato di classificazione ed etichettatura delle sostanze chimiche delle Nazioni Unite] nel regolamento n. 1272/2008, abbia voluto prescindere da tali limitazioni metodologiche
46 L’applicazione rigorosa e automatica del metodo della somma in tutte le circostanze può condurre al risultato di sottovalutare la tossicità per l’ambiente acquatico di una sostanza [appartenente a quelle di composizione sconosciuta o variabile, che sono il prodotto di reazioni complesse o materie biologiche] di cui siano noti pochi componenti. Un risultato siffatto non può essere considerato compatibile con la finalità di tutela dell’ambiente e della salute perseguita dal regolamento n. 1272/2008.
47 (…) quando applica il metodo della somma per determinare se una sostanza [appartenente a quelle di composizione sconosciuta o variabile, che sono il prodotto di reazioni complesse o materie biologiche] sia riconducibile alle categorie di tossicità acuta e di tossicità cronica per l’ambiente acquatico, la Commissione non è tenuta a limitare la sua valutazione ai soli elementi espressamente contemplati al punto 4.1.3.5.5. dell’allegato I del regolamento n. 1272/2008, ad esclusione di qualsiasi altro. In virtù del suo obbligo di diligenza, la Commissione deve esaminare, in modo accurato e imparziale, altri elementi che, per quanto non esplicitamente considerati dalle citate disposizioni, risultano ciò nondimeno rilevanti.
(…)
51 Il metodo di classificazione di cui al punto 4.1.3.5.5. dell’allegato I del regolamento n. 1272/2008 poggia sull’ipotesi secondo cui i componenti presi in considerazione sono al 100% solubili. In base a questa ipotesi, tale metodo della somma implica che esista un livello di concentrazione dei componenti al di sotto del quale la soglia del 25% non può essere raggiunta e consiste quindi nel calcolare la somma delle concentrazioni dei componenti riconducibili alle categorie di tossicità acuta o cronica, ponderate, ciascuna, del fattore M corrispondente al loro profilo di tossicità.
52 Tuttavia, questo metodo è connotato dalla caratteristica che esso perde affidabilità in situazioni in cui la somma ponderata dei componenti ecceda il livello di concentrazione corrispondente alla soglia del 25% in una proporzione inferiore al rapporto tra il tasso di solubilità osservato al livello della sostanza considerata presa nel suo insieme e il tasso di solubilità ipotetica del 100%. In situazioni del genere, infatti, risulta allora possibile che il metodo della somma sfoci, in casi particolari, in un risultato superiore o inferiore al livello corrispondente alla soglia regolamentare del 25%, a seconda che sia preso in considerazione il tasso di solubilità ipotetica dei componenti o quello della sostanza considerata nel suo insieme.
53 È pacifico che dalla tabella 7.6.2 dell’allegato I del rapporto accluso al parere del CVR emerge che, da un lato, il metodo della somma approda al risultato di 14 521% e che, dall’altro, tale risultato risulta 581 volte superiore al livello minimo richiesto affinché la soglia del 25%, previa ponderazione mediante i fattori M, sia conseguita. Non è in discussione neppure come dal punto 1.3. del medesimo documento, intitolato “Proprietà fisico-chimiche”, risulti che il tasso massimo di solubilità nell’acqua del PCCAT sia pari allo 0,0014%, ossia circa 71 000 volte meno del tasso di solubilità ipotetica del 100% utilizzato per i componenti presi in considerazione.
54 Quindi il Tribunale non è incorso in alcuno snaturamento né ha commesso un errore di qualificazione giuridica dei fatti laddove, al punto 34 della sentenza [del 7 ottobre 2015, Bilbaína de Alquitranes e a./Commissione (T‑689/13, non pubblicata, EU:T:2015:767)] ha statuito che “partendo dall’ipotesi che tutti tali [componenti] si dissolvano nell’acqua, la Commissione ha pertanto sostanzialmente fondato la classificazione in causa sull’ipotesi che il 9,2% del PCCAT potesse dissolversi nell’acqua. Tuttavia, come emerge dal punto 1.3. del documento di base [accluso al parere del CVR], tale valore non è realistico, dato che il tasso massimo è pari allo 0,0014%”.
55 Posto che il Tribunale aveva dichiarato, al punto 32 [della sentenza del 7 ottobre 2015, Bilbaína de Alquitranes e a./Commissione (T‑689/13, non pubblicata, EU:T:2015:767)], che “né la Commissione né l’ECHA [erano] state in grado di stabilire (…) che (…) la Commissione [avesse] preso in considerazione il fatto che, secondo il punto 1.3., rubricato „Proprietà fisico-chimiche“, del documento di base [accluso al parere del CVR], i componenti del PCCAT potevano essere rilasciati dal PCCAT solamente in una misura limitata e che tale sostanza era molto stabile”, il Tribunale non ha commesso un errore di diritto laddove ha statuito, al punto 30 di detta sentenza, che “la Commissione [aveva] commesso un manifesto errore di valutazione in quanto, classificando il PCCAT tra le sostanze di tossicità acuta per l’ambiente acquatico di categoria 1 (H400) e di tossicità cronica per l’ambiente acquatico di categoria 1 (H410) sulla base dei suoi componenti, essa [era] venuta meno al suo obbligo di prendere in considerazione tutti gli elementi e le circostanze pertinenti per tenere in debito conto la proporzione in cui erano presenti sedici componenti (…) nel PCCAT e i loro effetti chimici”».
30 Il 9 luglio 2018 la Commissione ha pubblicato una comunicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (GU 2018, C 239, pag. 3), nella quale ha constatato che l’annullamento parziale del regolamento n. 944/2013 pronunciato dal Tribunale era mantenuto in seguito al rigetto dell’impugnazione e che la sostanza PCCAT non era «più classificata tra le sostanze a tossicità acquatica acuta di categoria 1 e a tossicità acquatica cronica di categoria 1».
Procedimento e conclusioni delle parti
31 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 23 ottobre 2018, la ricorrente ha proposto il presente ricorso, basato sull’articolo 268 TFUE.
32 Con atti depositati presso la cancelleria del Tribunale, rispettivamente, l’11 febbraio e il 7 marzo 2019, il Regno di Spagna e l’ECHA hanno presentato un’istanza di intervento a sostegno delle conclusioni della Commissione.
33 Con atti separati, depositati presso la cancelleria del Tribunale il 13 marzo, il 5 aprile, il 29 e il 31 maggio, e il 21 agosto 2019, la ricorrente ha chiesto, ai sensi dell’articolo 144, paragrafo 2, del regolamento di procedura del Tribunale, il trattamento riservato nei confronti del Regno di Spagna e dell’ECHA di talune informazioni contenute negli allegati al ricorso, nel controricorso, nella replica e nei suoi allegati, nonché nella controreplica.
34 Il controricorso è stato depositato presso la cancelleria del Tribunale il 14 marzo 2019.
35 La replica è stata depositata il 17 maggio 2019.
36 Con ordinanze del presidente della Quinta Sezione del Tribunale del 20 giugno 2019, il Regno di Spagna e l’ECHA sono stati autorizzati a intervenire a sostegno delle conclusioni della Commissione.
37 Con atti depositati presso la cancelleria del Tribunale l’8 luglio e il 30 agosto 2019, il Regno di Spagna si è opposto alle domande di trattamento riservato. Con atti depositati il 9 luglio e il 5 settembre 2019, l’ECHA ha confermato di non avere obiezioni riguardo alle domande di trattamento riservato.
38 La controreplica è stata depositata il 24 luglio 2019.
39 Il 6 settembre 2019, il Regno di Spagna e l’ECHA hanno depositato le rispettive memorie di intervento.
40 A seguito della modifica della composizione delle sezioni, la causa è stata attribuita ad un nuovo giudice relatore appartenente all’Ottava Sezione.
41 Con ordinanza del presidente dell’Ottava Sezione del Tribunale del 25 novembre 2019, le domande di trattamento riservato sono state respinte per quanto riguarda il Regno di Spagna.
42 L’8 gennaio 2020, la ricorrente ha chiesto, ai sensi dell’articolo 69, lettera c), del regolamento di procedura, una sospensione del procedimento fino a quando un’udienza, vertente in via prioritaria sulla questione dell’esistenza di una responsabilità dell’Unione europea, fosse tenuta nella causa T‑638/18, e fosse emessa dal Tribunale una sentenza su tale questione. La Commissione ha espresso il proprio accordo con una sospensione della presente causa con lettera del 28 gennaio 2020.
43 Il 2 aprile 2020, l’Ottava Sezione ha deciso di non sospendere il procedimento.
44 Il 20 aprile 2020, su proposta dell’Ottava Sezione, il Tribunale ha deciso, ai sensi dell’articolo 28 del proprio regolamento di procedura, la rimessione della causa dinanzi ad un collegio giudicante ampliato.
45 Nel contesto delle misure di organizzazione del procedimento del 22 aprile 2020, il Tribunale ha formulato quesiti scritti alle parti, ai quali esse hanno risposto entro il termine impartito.
46 Con misura di organizzazione del procedimento del 15 giugno 2020, il Tribunale ha invitato ciascuna delle parti a presentare le sue osservazioni sulle risposte ai quesiti scritti del Tribunale del 22 aprile 2020. Le parti hanno presentato le proprie osservazioni entro il termine impartito.
47 Su proposta del giudice relatore, il Tribunale (Ottava Sezione ampliata) ha deciso di avviare la fase orale del procedimento. Tuttavia, con lettera dell’8 giugno 2020, le parti principali hanno, in sostanza, indicato che i loro avvocati non potevano partecipare fisicamente all’udienza di discussione la cui tenuta era prevista presso la sede del Tribunale a Lussemburgo (Lussemburgo) e che, nel caso in cui la loro partecipazione a tale udienza in videoconferenza non fosse stata concretamente possibile, esse avrebbero rinunciato ad essere sentite nelle loro difese orali. In tali circostanze, ritenendosi inoltre sufficientemente edotto dagli atti di causa e, in particolare, dalle risposte delle parti ai suoi quesiti nonché dalle loro rispettive osservazioni su dette risposte, il Tribunale (Ottava Sezione ampliata) ha deciso, in applicazione dell’articolo 108, paragrafo 2, del regolamento di procedura, di chiudere la fase orale del procedimento.
48 La ricorrente conclude che il Tribunale voglia:
– dichiarare il presente ricorso ricevibile e fondato;
– riconoscerle un risarcimento del danno causatole dalla Commissione;
– condannare la Commissione a versarle un risarcimento del danno subito a titolo di conseguenza diretta della classificazione illegittima, quantificato nella somma complessiva di 652 733 euro, o a qualsiasi altro importo di cui essa giustifichi la fondatezza nel corso del procedimento o che il Tribunale valuterà;
– in subordine, dichiarare in via provvisoria che la Commissione è tenuta a risarcire il danno subito e ordinare alle parti di produrre dinanzi al Tribunale, entro un termine ragionevole a decorrere dalla data della sentenza, le cifre relative all’importo del risarcimento convenuto tra esse o, in mancanza di accordo, ordinare alle parti di produrre dinanzi al Tribunale, entro lo stesso termine, le loro richieste corredate di elementi giustificativi quantificati in modo dettagliato;
– condannare la Commissione a versarle interessi compensativi al tasso di default a decorrere dalla data delle perdite subite (vale a dire, dal momento dell’entrata in vigore della classificazione illegittima o dalla data in cui il danno si è concretizzato);
– condannare la Commissione al pagamento degli interessi di mora al tasso dell’8%, o a qualsiasi altro tasso che il Tribunale riterrà opportuno, calcolati sull’importo pagabile a decorrere dalla data della sentenza che pronuncerà il Tribunale e fino al pagamento effettivo;
– condannare la Commissione al pagamento di tutte le spese del procedimento.
49 La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso per risarcimento danni;
– condannare la ricorrente alle spese;
– in subordine, qualora il Tribunale dovesse pronunciarsi a favore della ricorrente per quanto riguarda la responsabilità, concedere alle parti un termine di sei mesi per accordarsi sull’importo dei danni.
50 Il Regno di Spagna chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso per risarcimento danni;
– condannare la ricorrente alle spese.
51 L’ECHA chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso per risarcimento danni;
– condannare la ricorrente alle spese del presente procedimento.
In diritto
52 A sostegno della sua domanda di risarcimento, la ricorrente fa valere, in sostanza, che la classificazione illegittima del PCCAT tra le sostanze di tossicità acuta per l’ambiente acquatico di categoria 1 (H400) e di tossicità cronica per l’ambiente acquatico di categoria 1 (H410), come effettuata dal regolamento n. 944/2013, le ha causato un danno materiale che essa stima ad EUR 652 733. Da un lato, tale danno corrisponderebbe ai costi derivanti dall’adeguamento dell’imballaggio nonché dalle modalità di trasporto quali risulterebbero dai regolamenti tipo delle Nazioni Unite per il trasporto delle merci pericolose, vale a dire, in particolare, l’accordo europeo relativo al trasporto internazionale delle merci pericolose su strada, il regolamento concernente il trasporto internazionale ferroviario delle merci pericolose e il codice marittimo internazionale delle merci pericolose. Dall’altro lato, la ricorrente rivendica anche un danno causato dai costi aggiuntivi generati dalla classificazione prevista dal regolamento n. 944/2013 per aggiornare le schede di dati di sicurezza conformemente al regolamento n. 1907/2006.
53 La Commissione, sostenuta dal Regno di Spagna e dall’ECHA, replica, in primo luogo, di non aver commesso alcuna violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica preordinata a conferire diritti ai singoli; in secondo luogo, che la ricorrente non ha dimostrato l’esistenza di un danno reale e certo e, in terzo luogo, che la ricorrente non ha dimostrato alcun nesso di causalità tra l’illecito e il danno asseritamente subito.
54 Va rilevato che è costante in giurisprudenza che l’insorgere della responsabilità extracontrattuale dell’Unione richiede la compresenza di vari presupposti, ossia l’esistenza di una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica intesa a conferire diritti ai singoli, l’effettività del danno e l’esistenza di un nesso di causalità tra la violazione dell’obbligo incombente all’autore dell’atto e il danno subìto dai soggetti lesi (v., sentenza del 10 settembre 2019, HTTS/Consiglio, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punto 32 e giurisprudenza ivi citata).
55 Secondo una giurisprudenza altrettanto costante, qualora una di queste tre condizioni non sia soddisfatta, il ricorso deve essere respinto nel suo insieme senza che sia necessario esaminare le altre condizioni della detta responsabilità (v. sentenza del 15 settembre 1994, KYDEP/Consiglio e Commissione, C‑146/91, EU:C:1994:329, punto 81 e giurisprudenza ivi citata).
56 Relativamente alla prima di tali condizioni, la ricorrente fa valere che la classificazione illegittima del PCCAT tra le sostanze di tossicità acuta per l’ambiente acquatico di categoria 1 (H400) e di tossicità cronica per l’ambiente acquatico di categoria 1 (H410), come constatata dalla Corte nella sua sentenza del 22 novembre 2017, Commission/Bilbaína de Alquitranes e a. (C‑691/15 P, EU:C:2017:882), costituisce una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica preordinata a conferire diritti ai singoli.
57 Al fine di valutare l’esistenza di un illecito commesso dalla Commissione idoneo a far sorgere la responsabilità extracontrattuale dell’Unione, occorre verificare previamente se la ricorrente abbia dimostrato l’esistenza nel caso di specie di una norma giuridica preordinata a conferire diritti ai singoli ai sensi della giurisprudenza, alla quale si sarebbe arrecato pregiudizio, poi se la violazione di tale norma sia sufficientemente qualificata ai sensi della giurisprudenza.
Sulla natura della norma violata dalla Commissione con l’adozione del regolamento n. 944/2013
58 Secondo una giurisprudenza costante, una norma giuridica è preordinata a conferire diritti ai singoli quando la violazione riguarda una disposizione che genera diritti che i giudici nazionali devono tutelare, in modo tale che essa abbia effetto diretto, che generi un vantaggio che può essere definito diritto acquisito, che abbia lo scopo di tutelare gli interessi dei singoli o che implichi l’attribuzione di diritti a favore dei singoli, il cui contenuto possa essere adeguatamente individuato (v. sentenza del 16 ottobre 2014, Evropaïki Dynamiki/Commissione, T‑297/12, non pubblicata, EU:T:2014:888, punto 76 e giurisprudenza ivi citata).
59 La ricorrente ritiene che la Commissione abbia violato le norme contenute nel punto 4.1.3.5.5 dell’allegato I del regolamento n. 1272/2008, vale a dire il metodo della somma, nonché nel suo obbligo di diligenza che sarebbe inerente al principio di buona amministrazione. La combinazione di tali norme conferirebbe ai singoli un diritto che permetterebbe loro di tutelare gli interessi della loro impresa individuale, in quanto la Commissione sarebbe tenuta a dar prova di diligenza nella classificazione di una sostanza.
60 In risposta ad un quesito posto dal Tribunale, la ricorrente ha precisato che, a suo avviso, le disposizioni del regolamento n. 1272/2008 erano idonee a tutelare gli interessi dei singoli in quanto imporrebbero o aggraverebbero obblighi ai quali gli operatori come la ricorrente devono conformarsi per poter esercitare il loro diritto di immettere sul mercato le sostanze e le miscele chimiche classificate. A tal riguardo, la ricorrente rinvia in particolare all’articolo 4, paragrafo 10, di detto regolamento, il quale dispone che «[l]e sostanze e le miscele sono immesse sul mercato solo se rispettano il presente regolamento». Orbene, una classificazione errata lederebbe il diritto della ricorrente di immettere sul mercato sostanze e miscele che sono, in definitiva, conformi a detto regolamento.
61 La Commissione, sostenuta dal Regno di Spagna e dall’ECHA, afferma, per contro, che le disposizioni dell’allegato I del regolamento n. 1272/2008 e, in particolare, il metodo della somma previsto al punto 4.1.3.5.5 di detto allegato, non conferiscono diritti ai singoli. Tali disposizioni, secondo la Commissione meramente metodologiche, provenienti dal sistema generale armonizzato di classificazione e di etichettatura dei prodotti chimici delle Nazioni Unite (in prosieguo: il «GHS»), raggrupperebbero criteri tecnici e scientifici ai fini della classificazione di sostanze e di miscele sulla base delle proprietà intrinseche delle sostanze. Le norme relative al metodo della somma di cui all’allegato I di detto regolamento sarebbero semplicemente concepite al fine di determinare la pericolosità connessa alla tossicità per l’ambiente acquatico di sostanze e di miscele sulla base di dati scientifici, e non necessiterebbero una ponderazione degli interessi dei singoli. Inoltre, esse non prevedrebbero norme procedurali dirette a tutelare gli interessi dei singoli. Pertanto, né l’entità che presenta la proposta iniziale di classificazione, né il CVR, né la Commissione sarebbero obbligati a prendere in considerazione gli interessi dei singoli.
62 A tal riguardo, occorre constatare che, secondo le sentenze del 22 novembre 2017, Commissione/Bilbaína de Alquitranes e a. (C‑691/15 P, EU:C:2017:882), e del 7 ottobre 2015, Bilbaína de Alquitranes e a./Commissione (T‑689/13, non pubblicata, EU:T:2015:767), la Commissione è incorsa in un errore manifesto di valutazione quando ha applicato il metodo della somma di cui al punto 4.1.3.5.5 dell’allegato I del regolamento n. 1272/2008. Così emerge, segnatamente, dal punto 47 della sentenza del 22 novembre 2017, Commissione/Bilbaína de Alquitranes e a. (C‑691/15 P, EU:C:2017:882), che «quando applica il metodo della somma per determinare se una sostanza [appartenente a quelle di composizione sconosciuta o variabile, che sono il prodotto di reazioni complesse o materie biologiche] sia riconducibile alle categorie di tossicità acuta e di tossicità cronica per l’ambiente acquatico, la Commissione non è tenuta a limitare la sua valutazione ai soli elementi espressamente contemplati al punto 4.1.3.5.5. dell’allegato I del regolamento n. 1272/2008, ad esclusione di qualsiasi altro». Orbene, secondo il punto 32 della sentenza del 7 ottobre 2015, Bilbaína de Alquitranes e a./Commissione (T‑689/13, non pubblicata, EU:T:2015:767), né la Commissione né l’ECHA sono state in grado di dimostrare dinanzi al Tribunale che la Commissione aveva preso in considerazione la scarsa solubilità nell’acqua del PCCAT. Pertanto, si deve constatare che la norma violata, come dichiarato dal Tribunale e poi dalla Corte nelle loro rispettive sentenze, si trova nel punto 4.1.3.5.5 dell’allegato I di detto regolamento, e che si tratta del metodo della somma.
63 È giocoforza constatare che il metodo della somma di cui al punto 4.1.3.5.5 dell’allegato I del regolamento n. 1272/2008 costituisce un metodo di classificazione delle miscele pericolose per l’ambiente acquatico. In quanto tale, tale metodo non conferisce alcun diritto in senso stretto ai singoli. Per contro, come sostiene in sostanza la ricorrente, la classificazione di una miscela tra le sostanze di tossicità per l’ambiente acquatico in forza di tali disposizioni può creare o aggravare obblighi ai quali operatori come la ricorrente devono, se del caso, conformarsi al fine di poter immettere sul mercato una siffatta miscela.
64 Nel caso di specie, occorre rilevare che il regolamento n. 1272/2008, ai sensi del suo articolo 1, paragrafo 1, ha lo scopo di garantire non solo un livello elevato di protezione della salute dell’uomo e dell’ambiente, ma anche la libera circolazione delle sostanze.
65 Pertanto, poiché la classificazione armonizzata delle sostanze e delle miscele fa sorgere taluni obblighi per i fabbricanti e i fornitori di sostanze chimiche che condizionano la loro partecipazione alla libera circolazione delle sostanze e delle miscele chimiche, essa incide necessariamente sugli interessi economici di tali operatori. Ciò risulta in particolare dai considerando 4 e 5 del regolamento n. 944/2013 nei quali viene indicato che è necessario un certo lasso di tempo per consentire agli operatori di adattare l’etichettatura e l’imballaggio delle sostanze e delle miscele alle nuove classificazioni e di smaltire le scorte.
66 Tuttavia, per quanto riguarda più in particolare la norma specifica violata nel caso di specie, ossia il metodo della somma quale previsto al punto 4.1.3.5.5 dell’allegato I del regolamento n. 1272/2008, è giocoforza constatare che essa mira unicamente a consentire, sulla base di criteri tecnici e scientifici, di determinare la pericolosità connessa alla tossicità per l’ambiente acquatico di una miscela tenendo conto, in particolare, della tossicità per l’ambiente acquatico dei suoi componenti ai fini della classificazione di una siffatta miscela. Tale valutazione della pericolosità connessa alla tossicità esclude qualsiasi considerazione che non sia connessa alle proprietà intrinseche della sostanza. In particolare, all’atto della sua applicazione non è prevista alcuna ponderazione degli interessi dei singoli.
67 Quindi, il metodo della somma si presenta come una regola metodologica, paragonabile ad una norma procedurale, avente come unico scopo quello di guidare la valutazione della pericolosità delle miscele chimiche sulla base delle loro proprietà intrinseche, e non di garantire la tutela degli interessi dei singoli (v., in tal senso e per analogia, sentenze del 13 settembre 2007, Common Market Fertilizers/Commissione, C‑443/05 P, EU:C:2007:511, punti da 143 a 145, e del 29 aprile 2020, Tilly-Sabco/Commissione, T‑437/18, non pubblicata, EU:T:2020:159, punto 52).
68 Tale interpretazione è corroborata dal fatto che né la Corte né il Tribunale, nelle loro sentenze del 22 novembre 2017, Commissione/Bilbaína de Alquitranes e a. (C‑691/15 P, EU:C:2017:882) e del 7 ottobre 2015, Bilbaína de Alquitranes e a./Commissione (T‑689/13, non pubblicata, EU:T:2015:767), hanno considerato che l’errore manifesto di valutazione derivasse dalla violazione da parte della Commissione degli interessi dei produttori e dei fornitori di PCCAT. Al contrario, tali sentenze hanno constatato l’esistenza di un errore manifesto di valutazione in quanto la Commissione, nell’applicare il metodo della somma, non ha preso in considerazione la scarsa solubilità della miscela in sé, vale a dire un elemento che può incidere sulla pericolosità per l’ambiente acquatico della miscela. In altri termini, la violazione della regola in questione constatata nelle dette sentenze si limita ad un fraintendimento della sua portata tecnica e scientifica.
69 Poiché la regola del metodo della somma non mira, per sua natura, a tutelare gli interessi dei singoli, la ricorrente non può quindi far valere, stricto sensu, un’inosservanza di quest’ultima a sostegno della sua domanda di risarcimento.
70 Tuttavia, il Tribunale ritiene che la giurisprudenza citata al precedente punto 58 non escluda necessariamente che la violazione di una norma giuridica non preordinata a conferire stricto sensu diritti ai singoli, ma che può piuttosto comportare l’imposizione o l’aggravamento degli obblighi a carico dei singoli in forza di altre norme del diritto dell’Unione, possa essere considerata idonea a far sorgere la responsabilità extracontrattuale dell’Unione. Infatti, al pari di quanto affermato dalla Corte per quanto riguarda le condizioni di invocabilità di norme di diritto internazionale consuetudinario (sentenza del 21 dicembre 2011, Air Transport Association of America e a., C‑366/10, EU:C:2011:864, punto 107), si potrebbe ritenere che il comportamento illecito di un’istituzione dell’Unione che incida sulla situazione giuridica di una persona fisica o giuridica costituita dai suoi diritti e, simmetricamente, dai suoi obblighi possa, in taluni casi, giustificare il sorgere della responsabilità extracontrattuale dell’Unione, a prescindere che si tratti della violazione di diritti o dell’imposizione o dell’aggravamento di obblighi illegittimi. A tal riguardo, tenuto conto del pregiudizio arrecato a tale situazione giuridica, potrebbe essere indifferente, a seconda delle circostanze del caso di specie, che il comportamento dell’amministrazione, asseritamente illecito, sia consistito in una violazione di diritti o abbia comportato l’imposizione o l’aggravamento di obblighi derivanti dal diritto dell’Unione. Nondimeno, nel caso di specie, anche se la regola del metodo della somma non conferisce, di per sé, diritti ai singoli, si porrebbe ancora la questione se gli obblighi derivanti da un’applicazione erronea del metodo della somma siano tali da incidere sulla situazione giuridica della ricorrente, cosicché si può ritenere che quest’ultima detenga, in definitiva, un diritto soggettivo all’applicazione corretta del metodo della somma, o se, al contrario, tali obblighi costituiscano solo una conseguenza puramente indiretta dell’applicazione di tale norma, che incide unicamente sulla situazione economica della ricorrente.
71 In ogni caso, la risposta alla questione se, nel caso di specie, la violazione della norma del metodo della somma su cui si basa la classificazione illegittima del PCCAT possa o meno essere invocata a sostegno della presente domanda di risarcimento, sotto il profilo dell’imposizione o dell’aggravamento di obblighi che incidono sulla situazione giuridica della ricorrente, sarebbe decisiva per la soluzione della presente controversia solo nel caso in cui tale violazione fosse sufficientemente qualificata ai sensi della citata giurisprudenza, cosa che occorrerà esaminare nel prosieguo.
72 Per quanto riguarda la violazione del dovere di diligenza inerente al principio di buona amministrazione, quale sollevata dalla ricorrente nella sua replica, è giocoforza constatare che, formalmente, nel ricorso, la ricorrente non aveva dedotto in modo specifico e autonomo la violazione di detto dovere di diligenza a sostegno della sua domanda di risarcimento. Non risulta neppure che tale affermazione possa essere considerata come un ampliamento di un argomento già contenuto nel ricorso. In tali circostanze la domanda di risarcimento deve essere dichiarata irricevibile nella parte in cui si fonda sulla violazione del dovere di diligenza, conformemente a quanto sostenuto dalla Commissione nelle sue osservazioni sulle risposte a un quesito scritto posto alla ricorrente al riguardo.
Sulla gravità dell’asserita violazione della norma del metodo della somma
73 Relativamente alla condizione per cui la violazione della norma di diritto dev’essere sufficientemente qualificata per far sorgere la responsabilità extracontrattuale dell’Unione, la ricorrente fa valere che il tenore delle sentenze del 22 novembre 2017, Commissione/Bilbaína de Alquitranes e a. (C‑691/15 P, EU:C:2017:882) e del 7 ottobre 2015, Bilbaína de Alquitranes e a./Commissione (T‑689/13, non pubblicata, EU:T:2015:767), non lasciano spazio ad alcun dubbio quanto al fatto che l’errore manifesto di valutazione della Commissione, cioè la violazione della portata reale del suo potere di valutazione nell’adottare la classificazione illegittima del PCCAT, costituisce una violazione di tal genere.
74 La ricorrente ritiene che, nell’ambito di un ricorso per risarcimento danni, siano gli atti, i fatti e il comportamento dell’istituzione dell’Unione interessata prima che il danno si produca a dover essere oggetto di un esame attento. Orbene, gli atti, i fatti e il comportamento indicherebbero chiaramente che la Commissione riteneva di non disporre di alcun margine di discrezionalità nell’applicazione del metodo della somma. Pertanto, nell’ambito di un ricorso per risarcimento danni, si dovrebbe ritenere che la norma violata sia una norma che non lascia alcun margine di discrezionalità, di modo che, in forza della sentenza del 4 luglio 2000, Bergaderm e Goupil/Commissione (C‑352/98 P, EU:C:2000:361), la mera trasgressione del diritto sarebbe sufficiente a dimostrare l’esistenza di una violazione sufficientemente qualificata.
75 Basandosi sulla sentenza del 14 luglio 1967, Kampffmeyer e a./Commissione (5/66, 7/66, da 13/66 a 16/66 e da 18/66 a 24/66, non pubblicata, EU:C:1967:31), la ricorrente fa valere che, poiché la Commissione avrebbe rifiutato di esercitare il suo potere discrezionale e mantenuto la sua posizione in tal senso fino al rigetto della sua impugnazione dinanzi alla Corte, essa avrebbe «operato un’applicazione abusiva delle norme sostanziali pertinenti», il che costituirebbe il criterio applicabile nell’ambito del presente ricorso.
76 La ricorrente ritiene peraltro che la normativa di cui trattasi non presentasse vizi e che, pertanto, la Commissione non possa né invocare una mancanza di chiarezza dei testi né «scusarsi rinviando la responsabilità per l’errore commesso al Parlamento europeo e al Consiglio». Del resto, il diritto sarebbe sempre stato perfettamente chiaro quanto alla questione se la Commissione disponesse o meno di un potere discrezionale al momento dell’esame della classificazione del PCCAT. La ricorrente si basa a tal riguardo, in particolare, sull’ordinanza del 22 maggio 2014, Bilbaína de Alquitranes e a./ECHA (C‑287/13 P, non pubblicata, EU:C:2014:599), e sulla sentenza del 7 marzo 2013, Bilbaína de Alquitranes e a./ECHA (T‑93/10, EU:T:2013:106), che confermerebbero, per quanto nel contesto del regolamento n. 1907/2006, che la Commissione può derogare alle norme prescritte avvalendosi del suo potere discrezionale per discostarsi da conclusioni indebite in caso di applicazione rigorosa di dette norme.
77 La ricorrente sottolinea, in particolare, il carattere a suo parere non realistico dei risultati del calcolo effettuato dalla Commissione mediante il metodo della somma, circostanza che la Corte avrebbe altresì evidenziato al punto 53 della sentenza del 22 novembre 2017, Commissione/Bilbaína de Alquitranes e a. (C‑691/15 P, EU:C:2017:882). Le ricorrenti nella causa succitata avrebbero riferito in più occasioni alla Commissione l’assurdità di tali risultati, prima dell’adozione del regolamento n. 944/2013 nonché durante la fase scritta del procedimento nell’ambito della causa T‑689/13. La scelta della Commissione avrebbe prodotto l’effetto di classificare il PCCAT come sostanza di tossicità per l’ambiente acquatico, mentre, secondo la ricorrente, esso non sarebbe solubile in acqua e, al contrario, diventerebbe solido e colerebbe nell’acqua. Secondo la ricorrente, una siffatta scelta «tenderebbe (…) all’arbitrio» ai sensi della sentenza del 5 dicembre 1979, Amylum e Tunnel Refineries/Consiglio e Commissione (116/77 e 124/77, EU:C:1979:273), e non potrebbe essere quella di un’amministrazione normalmente prudente.
78 Infine, la ricorrente fa valere che le decisioni della Commissione di proporre impugnazione avverso la sentenza del 7 ottobre 2015, Bilbaína de Alquitranes e a./Commissione (T‑689/13, non pubblicata, EU:T:2015:767), e di contestare la domanda di sospensione provvisoria avrebbero avuto l’effetto di aggravare e far perdurare l’errore da essa commesso.
79 La Commissione, sostenuta dal Regno di Spagna e dall’ECHA, contesta tali argomenti.
80 In via preliminare, occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza ben consolidata, l’accertamento dell’illegittimità di un atto giuridico, per quanto censurabile, non è sufficiente per considerare soddisfatta la condizione per far sorgere la responsabilità extracontrattuale dell’Unione per illegittimità del comportamento contestato alle istituzioni (v., in tal senso, sentenza del 23 novembre 2011, Sison/Consiglio, T‑341/07, EU:T:2011:687, punto 31 e giurisprudenza ivi citata). Infatti, secondo la giurisprudenza, il ricorso per risarcimento è stato istituito come un rimedio autonomo, dotato di una particolare funzione nell’ambito del sistema dei mezzi di tutela giurisdizionale e subordinato, quanto al suo esercizio, a condizioni attinenti al suo specifico oggetto (sentenza del 17 dicembre 1981, Ludwigshafener Walzmühle Erling e a./Consiglio e Commissione, da 197/80 a 200/80, 243/80, 245/80 e 247/80, EU:C:1981:311, punto 4). Pertanto, il ricorso per risarcimento non è diretto a garantire il risarcimento del danno causato da qualsiasi comportamento illecito (sentenza del 3 marzo 2010, Artegodan/Commissione, T‑429/05, EU:T:2010:60, punto 51).
81 A tale riguardo, si deve ricordare che il presupposto di una violazione sufficientemente qualificata è diretto, indipendentemente dalla natura dell’atto illecito in questione, ad evitare che il rischio di dover risarcire i danni addotti dalle imprese interessate ostacoli la capacità dell’istituzione interessata di esercitare pienamente le sue funzioni nell’interesse generale, tanto nell’ambito della sua attività normativa o implicante scelte di politica economica che nell’ambito della propria competenza amministrativa, senza per questo lasciare a carico dei singoli l’onere delle conseguenze di violazioni flagranti e inescusabili (v. sentenza del 3 marzo 2010, Artegodan/Commissione, T‑429/05, EU:T:2010:60, punto 55 e giurisprudenza ivi citata).
82 L’eventuale annullamento di un atto della Commissione da cui siano scaturiti i danni invocati da un ricorrente, ancorché un siffatto annullamento sia stato deciso da sentenza del Tribunale pronunciata anteriormente alla proposizione dell’azione risarcitoria, non costituisce la prova inconfutabile di una violazione sufficientemente qualificata da parte dell’istituzione medesima che consenta di dichiarare, ipso iure, la responsabilità dell’Unione (v., in tal senso, sentenza dell’8 maggio 2019, Export Development Bank of Iran/Consiglio, T‑553/15, non pubblicata, EU:T:2019:308, punto 55).
83 Il criterio decisivo, che consente di ritenere che la necessità di non lasciare a carico di tali privati le conseguenze di inadempimenti che l’istituzione interessata avrebbe commesso in modo flagrante ed inescusabile sia rispettato, è quello della violazione manifesta e grave, da parte dell’istituzione interessata, dei limiti posti al suo potere discrezionale (v., a tal fine, sentenze del 4 luglio 2000, Bergaderm e Goupil/Commissione, C‑352/98 P, EU:C:2000:361, punto 43, e del 30 maggio 2017, Safa Nicu Sepahan/Consiglio, C‑45/15 P, EU:C:2017:402, punto 30). Tale nozione di violazione grave e manifesta non va confusa con la nozione di errore manifesto di valutazione, ma deve esserne distinta. Infatti, in mancanza di una siffatta distinzione, qualsiasi errore manifesto di valutazione e, pertanto, qualsiasi errore dell’amministrazione dell’Unione in situazioni che le conferiscano un margine di discrezionalità potrebbe far sorgere la sua responsabilità extracontrattuale. Orbene, come si è detto, la giurisprudenza citata in materia non considera che qualsiasi illecito, di per sé, costituisca il fondamento di una siffatta responsabilità. Ciò che è quindi determinante per stabilire se si sia in presenza di una violazione di tal genere è il margine di discrezionalità di cui disponeva l’istituzione in parola. Discende infatti dai criteri giurisprudenziali che, quando l’istituzione interessata dispone solo di un margine di discrezionalità considerevolmente ridotto, se non addirittura inesistente, la semplice trasgressione del diritto dell’Unione può essere sufficiente per accertare l’esistenza di una violazione sufficientemente qualificata (v. sentenza del 23 novembre 2011, Sison/Consiglio, T‑341/07, EU:T:2011:687, punto 35 e giurisprudenza ivi citata).
84 Tuttavia, tale giurisprudenza non stabilisce alcun nesso automatico tra la mancanza di potere discrezionale dell’istituzione interessata, per un verso, e la qualificazione dell’infrazione come violazione sufficientemente qualificata del diritto dell’Unione, per altro verso (v. sentenza del 3 marzo 2010, Artegodan/Commissione, T‑429/05, EU:T:2010:60, punto 59).
85 Infatti, la portata del potere discrezionale dell’istituzione interessata – quantunque presenti un carattere determinante – non costituisce un criterio esclusivo. Al contrario, occorre tener conto, in particolare, della complessità delle situazioni da disciplinare e delle difficoltà di applicazione o di interpretazione delle norme (v. sentenza del 23 novembre 2011, Sison/Consiglio, T‑341/07, EU:T:2011:687, punti 36 e 37, e giurisprudenza ivi citata) o, più in generale, del settore, delle condizioni e del contesto in cui la norma violata si impone all’istituzione o all’organo dell’Unione interessato (v. sentenza del 4 aprile 2017, Mediatore/Staelen, C‑337/15 P, EU:C:2017:256, punto 40 e giurisprudenza ivi citata).
86 Ne deriva che soltanto la constatazione di un’irregolarità che, in circostanze analoghe, non sarebbe stata commessa da un’amministrazione normalmente prudente e diligente consente il sorgere della responsabilità dell’Unione (v. sentenza del 3 marzo 2010, Artegodan/Commissione, T‑429/05, EU:T:2010:60, punto 62).
87 A tal riguardo, la giurisprudenza ha inoltre precisato che l’inadempimento di un obbligo di legge poteva essere considerato costitutivo di una violazione sufficientemente qualificata ai fini del sorgere della responsabilità extracontrattuale dell’Unione solo se si fosse tradotto in un atto manifestamente contrario alla norma di diritto e gravemente pregiudizievole per gli interessi di soggetti terzi che non possa trovare né giustificazione né spiegazione nei particolari vincoli che si impongono oggettivamente all’istituzione nel suo normale funzionamento (sentenza del 9 settembre 2008, MyTravel/Commissione, T‑212/03, EU:T:2008:315, punto 43).
88 Spetta pertanto al giudice dell’Unione, dopo aver determinato, anzitutto, se l’istituzione interessata disponesse di un margine discrezionale, prendere in considerazione, in un secondo tempo, la complessità della situazione da disciplinare, le difficoltà d’applicazione o di interpretazione dei testi, il grado di chiarezza e di precisione della norma violata e l’intenzionalità o l’inescusabilità dell’errore commesso (v. sentenza del 23 novembre 2011, Sison/Consiglio, T‑341/07, EU:T:2011:687, punto 40 e giurisprudenza ivi citata).
89 Alla luce di tali criteri, occorre esaminare se la trasgressione della Commissione, come accertata nelle sentenze del 22 novembre 2017, Commissione/Bilbaína de Alquitranes e a. (C‑691/15 P, EU:C:2017:882), e del 7 ottobre 2015, Bilbaína de Alquitranes e a./Commissione (T‑689/13, non pubblicata, EU:T:2015:767), costituisca una violazione sufficientemente qualificata ai sensi della giurisprudenza summenzionata.
90 A tal fine, occorre ricordare le considerazioni che hanno indotto il Tribunale e poi la Corte a constatare che la Commissione aveva commesso un errore manifesto di valutazione in sede di classificazione del PCCAT sulla base del metodo della somma.
91 Per quanto riguarda la sentenza del 7 ottobre 2015, Bilbaína de Alquitranes e a./Commissione (T‑689/13, non pubblicata, EU:T:2015:767), occorre rilevare che dal punto 24 di quest’ultima emerge che il Tribunale è partito dall’ipotesi secondo cui la Commissione disponeva di «un ampio potere discrezionale» per la classificazione del PCCAT. Orbene, al punto 30 di tale medesima sentenza è indicato «che la Commissione ha commesso un manifesto errore di valutazione in quanto, classificando il PCCAT tra le sostanze di tossicità acuta per l’ambiente acquatico di categoria 1 (H400) e di tossicità cronica per l’ambiente acquatico di categoria 1 (H410) sulla base dei suoi componenti, essa è venuta meno al suo obbligo di prendere in considerazione tutti gli elementi e le circostanze pertinenti per tenere in debito conto la proporzione in cui erano presenti sedici componenti IPA nel PCCAT e i loro effetti chimici». Il Tribunale ha quindi ritenuto che la Commissione non fosse stata in grado di dimostrare che essa aveva preso in considerazione il fatto che i componenti del PCCAT potevano essere estratti dal PCCAT solo in misura limitata e che tale sostanza presentava una grande stabilità e pertanto una scarsa solubilità nell’acqua. Inoltre, il Tribunale ha sottolineato il fatto che, partendo dall’ipotesi che tutti gli IPA del PCCAT si dissolvessero nell’acqua, la Commissione ha fondato la classificazione del PCCAT sull’ipotesi che il 9,2% del PCCAT potesse dissolversi nell’acqua, mentre dal documento di base risultava che un siffatto valore non era realistico, poiché il tasso di solubilità nell’acqua più elevato del PCCAT era dello 0,0014%. Inoltre, il Tribunale ha rinviato alla definizione della tossicità acuta per l’ambiente acquatico contenuta al punto 4.1.1.1 dell’allegato I del regolamento n. 1272/2008, che comprendeva, secondo il Tribunale, le proprietà della sostanza e non soltanto quelle dei suoi costituenti. Inoltre, il Tribunale si è basato sulla giurisprudenza della Corte, quale citata al punto 29 della sua sentenza del 7 ottobre 2015, Bilbaína de Alquitranes e a./Commissione (T‑689/13, non pubblicata, EU:T:2015:767), secondo la quale non si può ritenere, per il solo fatto che un componente di una sostanza possegga un certo numero di proprietà, che anche tale sostanza le possegga.
92 Nella sua sentenza del 22 novembre 2017, Commissione/Bilbaína de Alquitranes e a. (C‑691/15 P, EU:C:2017:882), la Corte non ha rimesso in discussione la conclusione del Tribunale secondo cui la Commissione disponeva di un ampio potere discrezionale per procedere alla classificazione di una sostanza ai sensi del regolamento n. 1272/2008 nonché nell’ambito dell’analisi delle complesse valutazioni scientifiche e tecniche che essa doveva effettuare a tal fine. La Corte ha altresì dichiarato che il Tribunale non aveva commesso un errore di diritto dichiarando che la Commissione era incorsa in un errore manifesto di valutazione. La Corte ha segnatamente rinviato al fatto che l’allegato I del regolamento n. 1272/2008 aveva integrato nel diritto dell’Unione i criteri del GHS riproducendo la quasi totalità di tali disposizioni in modo identico. Orbene, tale documento evidenzierebbe i complessi problemi di interpretazione, anche per gli esperti, che suscita la classificazione, e in particolare quella delle sostanze cosiddette «complesse o multi-componenti» le cui «proprietà di (…) solubilità nell’acqua pongono (…) problemi di interpretazione, laddove ciascun componente della miscela può comportarsi diversamente» (sentenza del 22 novembre 2017, Commissione/Bilbaína de Alquitranes e a., C‑691/15 P, EU:C:2017:882, punto 43).
93 Secondo la Corte, gli autori del GHS, pertanto, hanno inteso attirare l’attenzione sulle limitazioni inerenti ai criteri metodologici per la classificazione dei pericoli per l’ambiente acquatico nei confronti di talune sostanze caratterizzate, segnatamente, dalla loro complessità, stabilità, o scarsa idrosolubilità. Inoltre, secondo la Corte, il legislatore dell’Unione non avrebbe ignorato tali limitazioni metodologiche integrando il GHS nel regolamento n. 1272/2008. Pertanto, la Corte era del parere che la Commissione non fosse tenuta a limitare la sua valutazione ai soli elementi espressamente indicati al punto 4.1.3.5.5 dell’allegato I del regolamento n. 1272/2008, ad esclusione di qualsiasi altro.
94 A tal riguardo, la Corte ha altresì osservato che, secondo il punto 4.1.3.1., che introduce i criteri di classificazione delle miscele, l’approccio seguito «[si applica, se del caso, p]er utilizzare tutti i dati disponibili ai fini della classificazione dei pericoli della miscela per l’ambiente acquatico», il che, secondo la Corte, tendeva ad inficiare l’interpretazione secondo cui prendere in considerazione informazioni diverse da quelle espressamente accolte nel contesto del metodo della somma dovrebbe, in ogni caso, essere escluso. Inoltre, la Corte ha rilevato che era inerente al metodo della somma applicato dalla Commissione nella fattispecie che esso perde di affidabilità in talune situazioni, come nel caso di specie, in cui il metodo della somma approda al risultato di 14 521%, che è 581 volte superiore al livello minimo richiesto affinché la soglia del 25%, previa ponderazione mediante i fattori M, sia conseguita e che il tasso massimo di solubilità nell’acqua del PCCAT era pari allo 0,0014%, ossia circa 71000 volte meno del tasso di solubilità ipotetica del 100% utilizzato per i componenti presi in considerazione.
95 Tenuto conto della constatazione del Tribunale, come confermata dalla Corte, secondo la quale la Commissione, nel caso di specie, ha violato una regola che le conferisce un margine di discrezionalità, occorre respingere l’argomento della ricorrente relativo al fatto che la Commissione ha ritenuto che il metodo della somma fosse una regola restrittiva che non le lasciava alcun margine di discrezionalità. Infatti, il danno che la ricorrente potrebbe eventualmente far valere deriva dall’errore manifesto di valutazione commesso dalla Commissione nell’applicazione di tale metodo. Orbene, non si può considerare, ai fini della determinazione della responsabilità extracontrattuale dell’autorità che applica un determinato metodo, che lo stesso metodo, nel contempo, lasci un margine di discrezionalità per quanto riguarda il criterio dell’inadempimento e che sia invece restrittivo per quanto riguarda il criterio della violazione sufficientemente qualificata.
96 Dalla giurisprudenza costante citata supra risulta che occorre respingere anche l’argomento della ricorrente secondo cui un errore manifesto di valutazione costituisce sempre una violazione sufficientemente qualificata di una norma discrezionale. Come è stato rilevato ai precedenti punti da 80 a 83, essendo il ricorso per risarcimento danni un rimedio procedurale autonomo, l’illegittimità di un atto della Commissione non è sufficiente, di per sé, a far sorgere la responsabilità extracontrattuale dell’Unione. Infatti, la qualificazione di un errore di valutazione come manifesto riguarda il superamento del margine di discrezionalità ed è quindi diretta a distinguere tra le situazioni in cui tale superamento costituisce una violazione di diritto e situazioni caratterizzate da semplici disaccordi sull’esercizio adeguato di tale margine discrezionale. Di conseguenza, in una situazione in cui l’istituzione di cui trattasi dispone di un ampio potere discrezionale, la determinazione di una violazione sufficientemente qualificata può avvenire solo dopo l’accertamento di un errore manifesto di valutazione e mira ad identificare, fondandosi sui criteri di cui al punto 88 supra, gli errori più gravi e inescusabili che equivalgono ad una violazione grave e manifesta dei limiti imposti al potere discrezionale dell’istituzione in parola.
97 Per quanto riguarda, in primo luogo, il criterio relativo al grado di chiarezza e di precisione della norma violata, ossia il punto 4.1.3.5.5 dell’allegato I del regolamento n. 1272/2008, occorre rilevare che, secondo la formulazione di tale punto, il metodo della somma si presenta come un calcolo quasi meccanico, in forza del quale la Commissione verifica se la somma delle concentrazioni (in percentuale) dei componenti altamente tossici della miscela moltiplicate per i loro fattori M corrispondenti sia pari o superiore al 25%. In caso affermativo la miscela, nella specie il PCCAT, «è classificata» nelle categorie di tossicità acuta o cronica 1 (v. punti 4.1.3.5.5.3.1 e 4.1.3.5.5.4.2 dell’allegato I del regolamento n. 1272/2008). Come rilevato dalla Corte al punto 39 della sentenza del 22 novembre 2017, Commissione/Bilbaína de Alquitranes e a. (C‑691/15 P, EU:C:2017:882), il punto 4.1.3.5.5 dell’allegato I di detto regolamento non contempla esplicitamente il ricorso ad altri criteri oltre a quelli espressamente previsti in tale disposizione.
98 A tal riguardo, occorre respingere l’argomento della ricorrente secondo cui la sentenza del 7 marzo 2013, Bilbaína de Alquitranes e a./ECHA (T‑93/10, EU:T:2013:106), può essere considerata un precedente che avrebbe chiarito l’approccio del metodo della somma. Come è stato giustamente rilevato dalla Commissione, né il Tribunale né la Corte hanno fatto riferimento a tale sentenza. Inoltre, è giocoforza constatare che detta sentenza non verteva sulla classificazione di una miscela ai sensi del regolamento n. 1272/2008, come quella di cui trattasi nel caso di specie, bensì su un’altra questione, ossia l’identificazione del PCCAT come sostanza estremamente problematica ai sensi dell’articolo 57 del regolamento n. 1907/2006. Pertanto, nei limiti in cui il Tribunale ha dichiarato nella sentenza del 7 marzo 2013, Bilbaína de Alquitranes e a./ECHA (T‑93/10, EU:T:2013:106), che l’ECHA non aveva commesso un errore manifesto di valutazione nel considerare che il PCCAT possedesse talune proprietà, nella fattispecie in particolare le proprietà «persistenti e bioaccumulabili», poiché i suoi componenti possedevano tali proprietà, il Tribunale non ha stabilito una regola generale secondo la quale quando una legislazione stabilisce criteri di adozione di una decisione senza vietare specificamente e espressamente di tener conto di altri fattori, un’istituzione potrebbe, o dovrebbe, sempre prendere in considerazione altri fattori. In ogni caso, come parimenti rilevato dalla Commissione, anche supponendo che tale sentenza del Tribunale abbia stabilito una giurisprudenza chiara in merito alla questione sollevata, quod non, è giocoforza constatare che detta sentenza è divenuta definitiva solo a seguito del rigetto dell’impugnazione da parte della Corte con ordinanza del 22 maggio 2014, Bilbaína de Alquitranes e a./ECHA (C‑287/13 P, non pubblicata, EU:C:2014:599), ossia dopo l’adozione del regolamento n. 944/2013, il che implica che essa non poteva, per questo solo fatto, costituire un precedente che la Commissione avrebbe potuto prendere in considerazione al momento dell’adozione del regolamento n. 944/2013.
99 Pertanto, non si può ritenere che il punto 4.1.3.5.5 dell’allegato I del regolamento n. 1272/2008 abbia costituito, alla data di adozione del regolamento n. 944/2013, una regola del tutto chiara quanto all’esistenza del margine discrezionale di cui disponeva la Commissione nell’applicazione del metodo della somma. La sua formulazione non suggerisce l’esistenza di un siffatto potere discrezionale e soprattutto non indica che la solubilità di una miscela è un fattore da prendere in considerazione. A tal riguardo, occorre constatare che il Tribunale e, più in particolare, la Corte hanno riconosciuto l’esistenza di un margine di discrezionalità, che avrebbe dovuto indurre la Commissione a prendere in considerazione elementi diversi da quelli espressamente menzionati al punto 4.1.3.5.5, fondandosi su considerazioni che non derivano direttamente, né esplicitamente, dal tenore letterale di detto punto stesso. Più in particolare, la Corte è ricorsa a considerazioni legate al contesto regolamentare più generale, ossia, segnatamente, il fatto che il metodo della somma non è scevro da limiti metodologici come quelli identificati dal GHS, che il regolamento n. 1272/2008 intende integrare nel diritto dell’Unione ai sensi del suo considerando 6. Come rilevato dalla Corte al punto 43 della sentenza del 22 novembre 2017, Commissione/Bilbaína de Alquitranes e a. (C‑691/15 P, EU:C:2017:882), tale documento evidenzia i problemi di interpretazione legati alla classificazione di sostanze complesse o multi-componenti come il PCCAT. Tali difficoltà interpretative che complicano l’applicazione del metodo della somma e sono peraltro rivelate in detta sentenza ostano a che il comportamento della Commissione possa essere qualificato come manifestamente e gravemente contrario alla norma giuridica violata (v. in tal senso, sentenza del 9 settembre 2008, MyTravel/Commissione, T‑212/03, EU:T:2008:315, punto 43). Se è vero che, conformemente alle sentenze del 22 novembre 2017, Commissione/Bilbaína de Alquitranes e a. (C‑691/15 P, EU:C:2017:882), e del 7 ottobre 2015, Bilbaína de Alquitranes e a./Commissione (T‑689/13, non pubblicata, EU:T:2015:767), tale comportamento non è lecito, esso può quantomeno spiegarsi a causa del testo di detto punto 4.1.3.5.5 e delle difficoltà interpretative ai fini della classificazione di sostanze complesse.
100 Per quanto riguarda, in secondo luogo, la questione se l’errore commesso dalla Commissione, quale accertato dal Tribunale, e poi dalla Corte, rivesta un carattere intenzionale o inescusabile, si deve constatare quanto segue.
101 Anzitutto, è giocoforza rilevare che né il Tribunale né la Corte hanno rimesso in discussione il ricorso al metodo della somma. Come è stato rilevato dalla Corte al punto 26 della sentenza del 22 novembre 2017, Commissione/Bilbaína de Alquitranes e a. (C‑691/15 P, EU:C:2017:882), la Commissione è incorsa in un manifesto errore di valutazione «quando ha applicato il metodo della somma».
102 Inoltre, occorre constatare che la Commissione ha applicato il metodo della somma seguendo rigorosamente la formulazione del punto 4.1.3.5.5. Essa ha proceduto al calcolo della somma delle concentrazioni dei componenti altamente tossici del PCCAT dopo aver applicato i fattori M corrispondenti. Una siffatta applicazione di tale metodo nel rispetto del tenore letterale del punto 4.1.3.5.5 indica che la Commissione intendeva agire nei limiti delle sue competenze, il che, di regola, può essere considerato come un approccio prudente in una situazione caratterizzata da una particolare complessità a livello scientifico e tecnico. Come rilevato al paragrafo 75 delle conclusioni dell’avvocato generale Bobek nella causa Commissione/Bilbaína de Alquitranes e a. (C‑691/15 P, EU:C:2017:646), il principio di «un siffatto approccio non può che essere lodato», nonostante si sia rivelato errato nel caso di specie.
103 Anche se tale approccio è stato ritenuto viziato da un errore manifesto da parte della Corte e dal Tribunale, qualificare come inescusabile un siffatto approccio, che segue una formulazione piuttosto prescrittiva di una norma giuridica in un settore caratterizzato da un’alta complessità scientifica e tecnica e che, a maggior ragione, si inserisce in una normativa che, ai sensi dell’articolo 1 del regolamento n. 1272/2008, persegue lo scopo di «garantire un elevato livello di protezione della salute dell’uomo e dell’ambiente e la libera circolazione delle sostanze [e] delle miscele (…) [e] armonizza i criteri per la classificazione delle sostanze e delle miscele e le norme relative all’etichettatura e all’imballaggio delle sostanze e delle miscele pericolose», andrebbe oltre gli indicatori di una violazione sufficientemente qualificata stabiliti dalla giurisprudenza succitata. In particolare, un siffatto approccio non costituisce un atto manifestamente e gravemente contrario alla norma giuridica che non possa trovare né giustificazione né spiegazione nei particolari vincoli che si impongono oggettivamente alla Commissione nell’esercizio delle sue competenze in materia di classificazione delle sostanze di composizione sconosciuta (v., in tal senso, sentenza del 9 settembre 2008, MyTravel/Commissione, T‑212/03, EU:T:2008:315, punto 43).
104 Inoltre, occorre ricordare che, nel caso di specie, la Commissione ha seguito il parere del CVR che, a sua volta, è il risultato di un iter previsto dal regolamento n. 1272/2008. Tale iter è stato avviato con la proposta di classificazione presentata dal Regno dei Paesi Bassi ai sensi dell’articolo 37, paragrafo 1, di detto regolamento. Tale proposta è stata successivamente oggetto di una consultazione pubblica prima che il CVR, che da parte sua è composto da rappresentanti degli Stati membri, adottasse il parere di cui trattasi per consenso conformemente all’articolo 37, paragrafo 4, di detto regolamento.
105 La scarsa solubilità del PCCAT è stata sollevata nel contributo alla consultazione pubblica del fascicolo elaborato ai sensi dell’allegato VI del regolamento n. 1272/2008, presentato dal gruppo settoriale delle sostanze chimiche provenienti dal carbone il 15 novembre 2010. Inoltre, tale gruppo, in una lettera del 27 giugno 2011, indirizzata al segretariato del CVR, ha precisato, riferendosi ad una pubblicazione scientifica, che la solubilità massima nell’acqua del PCCAT era dello 0,0004%. Pertanto, si deve constatare che il parere del CVR è stato reso con piena cognizione della scarsa solubilità del PCCAT. Inoltre, la scarsa solubilità del PCCAT è stata trattata dal CVR a pagina 92 del documento di base nel quale si precisa che, ai fini dell’applicazione del metodo della somma, si presume che tutte gli IPA si dissolvano nell’acqua e che tale presunzione contribuisce probabilmente ad una sopravvalutazione della tossicità del PCCAT. Allo stesso tempo, il CVR ha tuttavia spiegato nel suo parere che una siffatta tossicità poteva essere considerata lo scenario peggiore (worst case) dato che la composizione del PCCAT era incerta e che non si poteva escludere che altri componenti del PCCAT contribuissero alla tossicità del PCCAT in quanto tale. Il parere del CVR contiene quindi una spiegazione relativa, quanto meno, alla tensione tra, da un lato, la presunzione che tutti gli IPA si sciolgano nell’acqua e, dall’altro, la scarsa solubilità nell’acqua del PCCAT.
106 Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, non è dimostrato, nel caso di specie, che, alla luce del contesto normativo complesso applicabile, qualsiasi amministrazione normalmente prudente e diligente avrebbe ritenuto necessario dubitare della plausibilità del parere del CVR al punto di doversene discostare a favore della presa in considerazione di un criterio non espressamente previsto dal regolamento n. 1272/2008. A tal riguardo, è importante ricordare che il fatto che il PCCAT sia una sostanza di composizione sconosciuta e complessa costituiva un vincolo particolare con il quale la Commissione ha dovuto confrontarsi al momento dell’adozione del regolamento n. 944/2013. In una simile situazione di incertezza quanto alla composizione esatta del PCCAT, non può comunque essere considerato come un errore inescusabile il fatto che un’amministrazione segua, per ragioni di prudenza, il parere di un gruppo di esperti come il CVR che, per di più, era stato adottato per consenso ed era fondato sull’identificazione di un rischio di sovrastima della tossicità del PCCAT, dato che era indicato alla pagina 92 di tale parere che questo rischio costituiva lo scenario peggiore (worst case) in una situazione in cui il contributo degli altri componenti alla tossicità per l’ambiente acquatico del PCCAT era sconosciuto.
107 A tal riguardo, occorre ricordare nuovamente che la classificazione delle sostanze e delle miscele quali il PCCAT, ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, del regolamento n. 1272/2008, ha lo scopo di garantire un elevato livello di protezione della salute umana e dell’ambiente. Inoltre, sebbene il principio di precauzione non sia espressamente menzionato nel regolamento n. 1272/2006, tale principio, sul quale si basano in particolare le disposizioni del regolamento n. 1907/2006, non può essere ignorato al momento della classificazione di sostanze e di miscele chimiche che è un ambito strettamente connesso a quello previsto dal regolamento n. 1907/2006. Il principio di precauzione, che costituisce un principio generale del diritto dell’Unione, abilita le autorità competenti, quando sussistono incertezze, ad adottare misure protettive appropriate al fine di prevenire determinati rischi potenziali per la sanità pubblica, la sicurezza e l’ambiente, senza dover attendere che siano esaurientemente dimostrate la realtà e la gravità di tali rischi (v, in tal senso, sentenza del 10 aprile 2014, Acino/Commissione, C‑269/13 P, EU:C:2014:255, punto 57 e giurisprudenza citata).
108 È in tale contesto normativo che il regolamento n. 1272/2008 conferisce alla Commissione la competenza a procedere alla classificazione di sostanze chimiche. Come illustrato nella presente causa, l’esercizio di tale competenza può comportare la necessità di pervenire a conclusioni sulla tossicità di sostanze complesse. Orbene, l’esercizio di tale competenza rischierebbe effettivamente di essere ostacolato a scapito degli obiettivi summenzionati qualora l’adozione di una decisione sulla classificazione di sostanze complesse potesse far sorgere la responsabilità extracontrattuale dell’Unione senza che la complessità scientifica e l’incertezza che ne derivano siano considerate, al pari della complessità del quadro normativo applicabile, come fattori che potrebbero rendere scusabile un errore potenziale.
109 In ogni caso, l’errore commesso dalla Commissione non costituisce un comportamento che tenderebbe all’arbitrio ai sensi della sentenza del 5 dicembre 1979, Amylum e Tunnel Refineries/Consiglio e Commissione (116/77 e 124/77, EU:C:1979:273). Contrariamente a quanto afferma la ricorrente, l’elevato risultato cui ha condotto l’applicazione del metodo della somma nel caso di specie non consente di concludere che la Commissione abbia dato prova di un comportamento che tenderebbe all’arbitrio. È vero che la Corte ha fatto riferimento al risultato del 14 521% come rivelatore di una situazione in cui il metodo della somma perdeva affidabilità. Tuttavia, tale risultato del 14 521%, che colpisce. a prima vista, e in particolare se paragonato alla soglia del 25% necessaria per concludere nel senso di una tossicità acuta e cronica di categoria 1, è il risultato matematicamente necessario dell’applicazione del metodo della somma, in quanto taluni componenti del PCCAT presentano un fattore M molto elevato. A titolo di esempio, si deve constatare che un fattore M pari a 10 000 è stato applicato a taluni costituenti del PCCAT, come nel caso di specie al fluorantene. Pertanto, non si deve supporre che l’elevato risultato di un calcolo siffatto attesti, di per sé, il carattere inescusabile dell’errore commesso dalla Commissione. Dato che la Commissione poteva ragionevolmente ritenere, all’epoca dell’adozione del regolamento n. 944/2013, di non disporre di alcun margine di discrezionalità nella classificazione del PCCAT sulla base del metodo della somma e visto il contesto normativo nel quale si inserisce tale classificazione, che è caratterizzato dall’obiettivo di garantire un livello elevato di protezione dell’ambiente nel pieno rispetto del principio di precauzione, il fatto che, in presenza di fattori M molto elevati come nel caso di specie, il risultato del 14 521% non l’abbia indotta a rimettere in discussione la somma in questione, sembra al contrario scusabile.
110 La Commissione ha così dato prova di un comportamento che si avvicina più al comportamento che ci si potrebbe attendere da un’amministrazione normalmente prudente e diligente piuttosto che a quello di un’amministrazione che tenda all’arbitrio. Infatti, in una situazione analoga e in assenza di un metodo alternativo espressamente previsto dal regolamento n. 1272/2008, non sarebbe stato del tutto sorprendente che un’amministrazione potesse ritenere che essa si esponesse a un rischio di annullamento decidendo di prendere in considerazione fattori diversi da quelli espressamente previsti all’allegato I del regolamento n. 1272/2008 e, in particolare, al punto 4.1.3.5.5 di quest’ultimo.
111 È d’altronde giocoforza constatare che né il Tribunale né la Corte si sono pronunciati sulla questione se la classificazione del PCCAT tra le sostanze di tossicità acuta per l’ambiente acquatico di categoria 1 (H400) e di tossicità cronica per l’ambiente acquatico di categoria 1 (H410) fosse materialmente corretta o scorretta. Come rilevato anche dall’avvocato generale Bobek al paragrafo 70 delle sue conclusioni nella causa Commissione/Bilbaína de Alquitranes e a. (C‑691/15, EU:C:2017:646), la controversia non verteva sulla correttezza della classificazione del PCCAT, bensì solo su quali fattori avrebbero dovuto essere presi in considerazione al momento dell’applicazione del metodo della somma. In particolare, non è escluso che, anche se la Commissione avesse preso in considerazione la scarsa solubilità del PCCAT nell’acqua, essa sarebbe tuttavia giunta alla stessa conclusione per quanto riguarda la classificazione del PCCAT tra le sostanze di tossicità acuta per l’ambiente acquatico di categoria 1 (H400) e di tossicità cronica per l’ambiente acquatico di categoria 1 (H410).
112 A tal riguardo, occorre altresì constatare che nessuna nuova iniziativa di classificazione è stata avviata a seguito della sentenza del 22 novembre 2017, Commissione/Bilbaína de Alquitranes e a. (C‑691/15 P, EU:C:2017:882). Come spiegato dalla Commissione in risposta a un quesito scritto del Tribunale a tal riguardo, l’assenza di una nuova classificazione può spiegarsi in particolare, da un lato, con il fatto che il PCCAT potrebbe essere considerato meno prioritario, dato che, in forza del regolamento (UE) 2017/999 della Commissione, del 13 giugno 2017, che modifica l’allegato XIV del regolamento n. 1907/2006 (GU 2017, L 150, pag. 7), il PCCAT è stato incluso nell’allegato XIV del regolamento n. 1907/2006 a causa delle sue proprietà cancerogene, delle sue proprietà persistenti, bioaccumulabili e tossiche e delle sue proprietà molto persistenti e molto bioaccumulabili e, di conseguenza, il suo utilizzo va sottoposto ad una procedura di autorizzazione a decorrere dal 4 ottobre 2020. Dall’altro lato, la Commissione ha menzionato come possibile ragione il fatto che la questione della corretta applicazione del metodo della somma a una sostanza o a una miscela scarsamente solubile nell’acqua è rimasta aperta a seguito di detta sentenza della Corte.
113 È vero che il carattere ipotetico della questione di stabilire quali siano le ragioni della mancanza di una nuova classificazione osta ad una valutazione finale della loro pertinenza nel caso di specie. Tuttavia, si deve considerare che il fatto che l’errore commesso dalla Commissione, quale accertato dal Tribunale e poi dalla Corte, non sia stato corretto mediante una nuova classificazione, può illustrare le difficoltà connesse alla corretta applicazione del metodo della somma. Il carattere difficilmente rettificabile dell’errore commesso dalla Commissione, quale potenzialmente evidenziato nel caso di specie, osta quindi anche a che tale errore possa essere qualificato come inescusabile.
114 Infine, contrariamente a quanto sembra sostenere la ricorrente, il fatto che la Commissione abbia esercitato i suoi diritti procedurali opponendosi alla domanda di sospensione dell’esecuzione nonché proponendo un’impugnazione avverso la sentenza del 7 ottobre 2015, Bilbaína de Alquitranes e a./Commissione (T‑689/13, non pubblicata, EU:T:2015:767), non può costituire un fattore aggravante l’errore commesso. A tal riguardo, ci si può ragionevolmente attendere da qualsiasi amministrazione normalmente prudente e diligente, in una situazione analoga, di proporre impugnazione al fine di ottenere un chiarimento da parte della Corte in merito alla portata dei suoi obblighi al momento della classificazione di sostanze complesse. Occorre peraltro evidenziare che la sentenza del 22 novembre 2017, Commissione/Bilbaína de Alquitranes e a. (C‑691/15 P, EU:C:2017:882), contiene un certo numero di elementi interpretativi perlomeno complementari all’analisi della sentenza del 7 ottobre 2015, Bilbaína de Alquitranes e a./Commissione (T‑689/13, non pubblicata, EU:T:2015:767).
115 Alla luce di quanto precede, l’errore commesso dalla Commissione si presenta quindi come scusabile. Data la mancanza di chiarezza e le difficoltà di interpretazione delle disposizioni pertinenti contenute nell’allegato I del regolamento n. 1272/2008 quanto alla presa in considerazione di fattori diversi da quelli espressamente previsti in sede di applicazione del metodo della somma, il comportamento della Commissione non è distante da quello che ci si potrebbe ragionevolmente attendere da un’amministrazione normalmente prudente e diligente in una situazione analoga, vale a dire una situazione caratterizzata da una complessità scientifica connessa alla classificazione di una sostanza di composizione sconosciuta come il PCCAT con l’obiettivo di garantire un livello elevato di protezione della salute dell’uomo e dell’ambiente. Un siffatto comportamento non equivale ad una violazione grave e manifesta dei limiti posti al potere discrezionale della Commissione. Pertanto, l’errore commesso non costituisce una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica, cosicché la responsabilità extracontrattuale dell’Unione, comunque, non sorge nel caso di specie. Tale constatazione vale sia per la violazione del metodo della somma sia, ad abundantiam e per i motivi sopra esposti, per l’asserita violazione del dovere di diligenza.
116 Poiché la ricorrente non ha dimostrato l’esistenza di una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica idonea a far sorgere la responsabilità extracontrattuale dell’Unione, occorre respingere in quanto infondata la domanda di risarcimento senza che sia necessario tornare sulla questione della violazione di una norma che conferisce diritti ai singoli o esaminare le condizioni dell’esistenza di un danno reale e certo nonché di un nesso di causalità.
117 Di conseguenza, il primo capo delle conclusioni dev’essere respinto in quanto, comunque, infondato e, di conseguenza, occorre respingere tutti gli altri capi delle conclusioni e, in definitiva, il ricorso nella sua integralità.
Sulle spese
118 Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La ricorrente, rimasta soccombente, va condannata a sopportare le proprie spese nonché quelle sostenute dalla Commissione, conformemente alla domanda di quest’ultima.
119 Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura, gli Stati membri e le istituzioni intervenuti nella causa si fanno carico delle proprie spese. A norma dell’articolo 1, paragrafo 2, lettera f), del regolamento di procedura, il termine «istituzioni» designa le istituzioni dell’Unione previste dall’articolo 13, paragrafo 1, TUE, e gli organi o organismi creati dai Trattati o da un atto emanato per la loro attuazione e che possono essere parti in giudizio dinanzi al Tribunale. A norma dell’articolo 100 del regolamento n. 1907/2006, l’ECHA è un organismo dell’Unione. Ne consegue che il Regno di Spagna e l’ECHA sopporteranno le proprie spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Ottava Sezione ampliata)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) L’Industrial Química del Nalón, SA, sopporterà, oltre alle proprie spese, anche quelle sostenute dalla Commissione europea.
3) Il Regno di Spagna e l’Agenzia europea per le sostanze chimiche (ECHA) sopporteranno le proprie spese.
Svenningsen
Barents
Mac Eochaidh
Pynnä
Laitenberger
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 16 dicembre 2020.
Firme
AMBIENTEDIRITTO.IT EDITORE