APPALTI – Sedute della commissione di gara – Principio di concentrazione – Deroga in presenza di ragioni oggettive – Complessità delle operazione di valutazione delle offerte – Numero delle offerte – Dilatazione dei tempi – Prova dell’alterazione dei risultati.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 1^
Regione: Lombardia
Città: Milano
Data di pubblicazione: 14 Maggio 2021
Numero: 1267
Data di udienza: 28 Aprile 2021
Presidente: Giordano
Estensore: Gatti
Premassima
APPALTI – Sedute della commissione di gara – Principio di concentrazione – Deroga in presenza di ragioni oggettive – Complessità delle operazione di valutazione delle offerte – Numero delle offerte – Dilatazione dei tempi – Prova dell’alterazione dei risultati.
Massima
TAR LOMBARDIA, Milano, Sez. 1^ – 14 maggio 2021, n. 1267
APPALTI – Sedute della commissione di gara – Principio di concentrazione – Deroga in presenza di ragioni oggettive – Complessità delle operazione di valutazione delle offerte – Numero delle offerte – Dilatazione dei tempi – Prova dell’alterazione dei risultati.
Se è vero che le sedute di una commissione di gara devono inspirarsi al principio di concentrazione, e che conseguentemente, la valutazione delle offerte tecniche ed economiche deve avvenire senza soluzione di continuità, al fine di scongiurare possibili influenze esterne ed assicurare l’assoluta indipendenza di giudizio dell’organo incaricato della valutazione stessa, è anche vero che tale principio va coniugato con altri concorrenti principi che informano l’azione amministrativa nelle gare di appalto, ed è derogabile in presenza di ragioni oggettive, quali la complessità delle operazioni di valutazione delle offerte, il loro numero, l’indisponibilità dei membri della commissione, la correlata necessità di nominare sostituti che giustificano il ritardo anche in relazione al preminente interesse alla effettuazione di scelte ponderate. In particolare, è anche necessario che la ricorrente offra almeno la prova che l’asserita dilatazione dei tempi di gara abbia alterato i risultati o comportato una manipolazione delle buste contenenti le offerte, anche alla luce del principio generale posto dall’art. 21-octies, L. n. 241/90, per il quale il vizio formale, che non abbia avuto effetti sostanziali sul contenuto dell’atto, non ne può comportare l’annullamento (C.S., Sez. III, 24.10.2017 n. 4903)
Pres. Giordano, Est. Gatti – H. s.r.l. (avv. Troilo) c. Azienda Socio Sanitaria Territoriale Centro Specialistico Ortopedico Traumatologico – Asst Gaetano Pini (avv. Zoppolato) e altri (n.c.)
Allegato
Titolo Completo
TAR LOMBARDIA, Milano, Sez. 1^ - 14 maggio 2021, n. 1267SENTENZA
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 55 del 2020, proposto da
Hospital Service S.r.l., rappresentata e difesa dall’avvocato Fausto Troilo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Azienda Socio Sanitaria Territoriale Centro Specialistico Ortopedico Traumatologico – Asst Gaetano Pini, in persona del Direttore Generale pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Maurizio Zoppolato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Milano, via Dante, 16;
Azienda Regionale per l’Innovazione e gli Acquisti – Aria S.p.a., Regione Lombardia; non costituiti in giudizio;
nei confronti
Servizi Italia Spa, rappresentata e difesa dagli avvocati Ermes Coffrini, Giovanni Monti, e Marcello Coffrini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del secondo in Milano, Marcello Malpighi n. 12;
Lavanderia Industriale Cipelli S.r.l., A.T.A. Imbottiti di Aurelio Triscari Binoni, So.Ge.Si. S.p.A., Lit S.r.l., Adapta Processi Industriali per l’Igiene e La Sterilizzazione S.p.a.; non costituiti in giudizio;
per l’annullamento
– della Deliberazione del Direttore Generale n. 676 del 28.11.2019, trasmessa con nota prot. 0014599/19 del 5.12.2019 con cui l’Appalto Specifico per l’affidamento del servizio di lavanolo per le esigenze dei presidi Pini – sede e polo riabilitativo Fanny Finzi Ottolenghi dell’ASST Gaetano Pini – CTO, è stato aggiudicato al RTI Servizi Italia;
– di tutti i verbali di gara ed, in particolare, dei verbali relativi alle operazioni di valutazione delle offerte tecniche (e dei relativi allegati/prospetti), svoltesi nei giorni 28.06.2019, 5.07.2019, 9.07.2019, 11.07.2019, 26.08.2019, nonché del 24.10.2019 e della ulteriore seduta riservata dell’8.11.2019, sia là dove la Commissione ha provveduto ad attribuire i coefficienti discrezionali avendo preventivamente acquisito conoscenza dei punteggi conseguiti (recte ereditati) dagli operatori in gara nell’Accordo Quadro ARCA, sia nella parte in cui la Commissione ha deliberatamente deciso di articolare la valutazione delle offerte tecniche in più momenti, con ciò dando luogo ad una sviante moltiplicazione delle operazioni di attribuzione dei punteggi, idonea a frustrare i canoni di imparzialità e par condicio;
e, comunque,
– di tutti gli atti e/o provvedimenti presupposti, connessi, conseguenti e correlati a quelli sopraindicati, ancorché non conosciuti, ivi compresi, se e per quanto possa occorrere, la proposta di aggiudicazione, nonchè il bando/capitolato/lettera d’invito e qualunque altro atto di gara (ivi compresi tutti i verbali), regolante le modalità di valutazione delle offerte tecniche, anche ove interpretati e/o interpretabili in senso ostativo all’accoglimento del presente ricorso e/o nel senso di ritenere correttamente esercitato dalla Commissione giudicatrice il proprio operato
nonchè
per l’annullamento e/o la disapplicazione delle regole di gara ed in particolare del capitolato e/o della lettera d’invito, e, in via derivata, di tutti gli atti della procedura, con particolare riferimento ai verbali di seduta riservata di valutazione delle offerte tecniche, per violazione dei principi di trasparenza e par condicio competitorum, ove interpretabili nel senso che la commissione avrebbe potuto procedere all’attribuzione – alle offerte tecniche dei concorrenti – dei coefficienti discrezionali avendo preventiva cognizione dei punteggi conseguiti dagli operatori economici nell’Accordo Quadro concluso da ARCA, nonché frazionando le valutazioni in più momenti,
e, ove occorra,
– di tutti gli atti relativi all’Accordo Quadro concluso da ARCA, nella parte in cui possa essere interpretato che, nell’ambito del successivo Appalto Specifico, i Commissari di gara avrebbero potuto avere preventiva cognizione dei punteggi conseguiti dagli operatori economici nell’Accordo Quadro medesimo;
– della deliberazione n. 231 dell’11.04.2019, nella parte in cui possa essere interpretata che, nell’ambito del successivo Appalto Specifico, i Commissari di gara avrebbero potuto avere preventiva cognizione dei punteggi conseguiti dagli operatori economici nell’Accordo Quadro medesimo, nonché procedere collegialmente con la valutazione delle offerte in gara;
nonché:
– in via principale, ai sensi degli articoli 121 e 122 c.p.a, per la declaratoria della inefficacia del contratto, ove nelle more stipulato, e, in ogni caso, per la declaratoria del diritto della ricorrente a conseguire l’aggiudicazione dell’appalto e il subentro nella esecuzione del contratto (eventualmente stipulato);
– in subordine, per la sola ipotesi di impossibilità al risarcimento in forma specifica, per l’accertamento della illegittimità del provvedimento di aggiudicazione,
e, in ogni caso, per ottenere:
della nota prot. 15331/19 del 20.12.2019, che ha negato l’ostensione della offerta tecnica (e dei relativi documenti), e dell’offerta economica (e dell’analisi dei costi) dell’aggiudicatario RTI Servizi Italia;
per la declaratoria del diritto della ricorrente ad effettuare l’accesso a tutti i documenti richiesti, e ad ottenere, tra l’altro, la piena e completa ostensione dell’offerta tecnica del RTI Servizi Italia e di tutta la documentazione e/o di tutti gli allegati di cui la medesima si compone, nonché dell’offerta economica (e dell’analisi dei costi) del predetto RTI;
e per la condanna dell’Amministrazione resistente a consentire alla ricorrente l’accesso a tutti i documenti di cui all’istanza di accesso del 4.12.2019, ed in particolare all’offerta tecnica del RTI Servizi Italia ed a tutta la documentazione e/o a tutti gli allegati di cui la medesima si compone, nonché all’offerta economica (e all’analisi dei costi) del predetto RTI.
Visti il ricorso ed i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Azienda Socio Sanitaria Territoriale Centro Specialistico Ortopedico Traumatologico – Asst Gaetano Pini e di Servizi Italia Spa;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l’art. 25 D.L. 28.10.2020, n. 137, convertito con L. 18.12.2020, n. 176;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 aprile 2021 il dott. Mauro Gatti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con la procedura oggetto del presente giudizio l’ASST Gaetano Pini (nel proseguo “ASST”) ha affidato il servizio di lavanolo mediante accordo quadro, che in base a quanto previsto nell’art. 54, co. 4, lett. c) del Codice dei Contratti Pubblici, è articolato in una prima fase, indetta dalla centrale unica di committenza Arca, a cui è subentrata Aria, ed una seconda, in cui ciascun singolo Ente “aderente” all’accordo quadro, sulla base dei risultati della prima fase, ha trasmesso la lettera d’invito ai fornitori individuati in esito alla prima.
Con riferimento al lotto n. 3, al termine della prima fase, l’attuale ricorrente presentava il ricorso R.G. 568/2018, nei confronti del raggruppamento temporaneo di imprese avente quale capogruppo mandataria la società Servizi Italia Spa, che veniva respinto con la sentenza n. 1568 del 22.6.2018.
Con il presente ricorso, l’istante ha impugnato l’aggiudicazione dell’appalto specifico disposta nei confronti del predetto raggruppamento.
Nelle more del presente giudizio, con sentenza n. 745 del 6.5.2020, il Tribunale ha ordinato ad ASST di consentire l’accesso alla documentazione richiesta dalla ricorrente nella sua istanza del 4.12.2019, e con ordinanza n. 1555/20, ha dato atto della sua richiesta di abbinamento al merito della domanda cautelare, a cui ha aderito la controinteressata
All’udienza del 28.4.2021 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
I.1) Con il secondo motivo, la ricorrente ha impugnato “alla cieca” le valutazioni tecniche effettuate dalla Commissione, come dalla stessa espressamente riconosciuto, non avendo avuto, a quel momento, l’accesso ai relativi atti.
I.2) Malgrado la sentenza n. 745/2020 cit., come detto, abbia consentito alla ricorrente l’esercizio del diritto di accesso, quest’ultimo non è stato tuttavia esercitato, né sono stati proposti motivi aggiunti, dovendo conseguentemente dichiararsi l’inammissibilità del motivo, in considerazione della sua genericità.
II.1) Con il terzo motivo, la ricorrente contesta le risultanze del procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta di Servizi Italia, ritenendo che quest’ultima avrebbe “sostanzialmente trascurato di giustificare la propria offerta”, con particolare riferimento ai costi della manodopera.
II.2) Il motivo è infondato atteso che la medesima censura è già stata sollevata dalla ricorrente nel giudizio R.G. n. 568/2018 cit., e ivi ritenuta infondata con la sentenza n. 1568/18, in cui si è evidenziato che l’impegno richiesto agli operatori in gara non era rigidamente misurabile in termini di ore lavorate, richiedendosi solo una dettagliata descrizione delle attività da svolgere, per l’espletamento delle quali, ciascuna impresa, in base al proprio know how, alla capillarità dei propri stabilimenti, ed alla qualità della propria logistica, avrebbe potuto necessitare di un numero maggiore o minore di ore di manodopera.
Inoltre, se è pur vero che la sentenza n. 1568/18 cit. ha prospettato l’eventualità “che la fissazione di uno specifico monte ore, anche per il guardaroba, possa essere meglio fissato in sede di appalto specifico”, ciò non ha tuttavia avuto luogo, né del resto la ricorrente ha impugnato la lex specialis in ragione di tale omissione.
III.1) Con il quarto motivo, l’istante lamenta come la Commissione avrebbe illegittimamente preso cognizione dei punteggi assegnati ai concorrenti nella prima fase dell’Accordo Quadro, prima di effettuare la valutazione delle proposte tecniche, ed alla successiva attribuzione discrezionale, dei 40 punti previsti per la seconda fase.
III.2) Il motivo è infondato atteso che, come già statuito dal Tribunale in fattispecie analoghe a quella per cui è causa (v. sent. n. 2132 del 11.11.2020), il confronto competitivo è in realtà articolato in due fasi, di cui la prima relativa all’Accordo Quadro, e la seconda all’Appalto Specifico, cosicché il punteggio che la ricorrente definisce “ereditato”, non è in realtà che una parte di quello tecnico, assegnato ai fini dell’unica aggiudicazione.
La conoscenza dei punteggi attribuiti nella prima fase da parte della Commissione, ma anche di tutti gli operatori, è fisiologicamente preordinata al funzionamento del sistema, in quanto finalizzata a consentire, nella seconda, di proporre offerte migliorative, in modo da modificare la graduatoria.
La fattispecie in esame non è quindi diversa da quanto si riscontra nelle operazioni di valutazione tecnica delle offerte nell’ambito delle procedure ordinarie, in cui la commissione giudicatrice procede via via all’assegnazione dei punteggi parziali, ed essendo pertanto a conoscenza degli stessi.
IV.1) Con l’ultimo motivo, la ricorrente lamenta l’illegittimità dell’operato della Commissione, per avere articolato la valutazione delle offerte tecniche in più momenti, ciò che, a suo dire, avrebbe violato il principio di imparzialità e la par condicio.
IV.2) Il motivo va respinto atteso che, per giurisprudenza costante, se è vero che le sedute di una commissione di gara devono inspirarsi al principio di concentrazione, e che conseguentemente, la valutazione delle offerte tecniche ed economiche deve avvenire senza soluzione di continuità, al fine di scongiurare possibili influenze esterne ed assicurare l’assoluta indipendenza di giudizio dell’organo incaricato della valutazione stessa, è anche vero che tale principio va coniugato con altri concorrenti principi che informano l’azione amministrativa nelle gare di appalto, ed è derogabile in presenza di ragioni oggettive, quali la complessità delle operazioni di valutazione delle offerte, il loro numero, l’indisponibilità dei membri della commissione, la correlata necessità di nominare sostituti che giustificano il ritardo anche in relazione al preminente interesse alla effettuazione di scelte ponderate.
In particolare, è anche necessario che la ricorrente offra almeno la prova che l’asserita dilatazione dei tempi di gara abbia alterato i risultati o comportato una manipolazione delle buste contenenti le offerte, anche alla luce del principio generale posto dall’art. 21-octies, L. n. 241/90, per il quale il vizio formale, che non abbia avuto effetti sostanziali sul contenuto dell’atto, non ne può comportare l’annullamento (C.S., Sez. III, 24.10.2017 n. 4903), ciò che, nel caso di specie, non ha avuto luogo.
In conclusione, il ricorso va pertanto respinto.
Quanto alle spese, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna la ricorrente al pagamento delle spese processuali, equitativamente e complessivamente liquidate in Euro 6.000,00, e pertanto, nella misura di Euro 3.000,00 in favore di Asst Gaetano Pini, e di Euro 3.000,00 in favore di Servizi Italia S.p.a., oltre agli oneri di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 28 aprile 2021 con l’intervento dei magistrati:
Domenico Giordano, Presidente
Mauro Gatti, Consigliere, Estensore
Valentina Santina Mameli, Consigliere
L’ESTENSORE
Mauro Gatti
IL PRESIDENTE
Domenico Giordano
IL SEGRETARIO
AMBIENTEDIRITTO.IT EDITORE