APPALTI – Omessa diligente impugnazione del provvedimento lesivo – Inammissibilità dell’azione risarcitoria – Rapporto giuridico di diritto pubblico (segnalazione e massima a cura del dott. Lorenzo Ieva)
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 2^
Regione: Puglia
Città: Bari
Data di pubblicazione: 4 Giugno 2021
Numero: 969
Data di udienza: 11 Maggio 2021
Presidente: Adamo
Estensore: Ieva
Premassima
APPALTI – Omessa diligente impugnazione del provvedimento lesivo – Inammissibilità dell’azione risarcitoria – Rapporto giuridico di diritto pubblico (segnalazione e massima a cura del dott. Lorenzo Ieva)
Massima
T.A.R. PUGLIA, Bari, Sez. 2^ – 4 giugno 2021 n. 969
APPALTI – Omessa diligente impugnazione del provvedimento lesivo – Inammissibilità dell’azione risarcitoria – Rapporto giuridico di diritto pubblico.
La regola prevista dall’art. 30, comma 3, del codice del processo amministrativo riflette, sul piano processuale, una norma di logica giuridica già prevista dall’art. 1227 del codice civile, sul piano del diritto sostanziale, ed espressiva di una regola di teoria generale, che suole richiedere sia nei rapporti processuali sia nei rapporti obbligatori l’impiego della ordinaria diligenza esigibile, onde elidere il procurarsi di un danno o del maggior danno. L’art. 30 citato, operando una ricognizione dei principi civilistici in tema di causalità giuridica e di auto-responsabilità, sancisce la regola generale, secondo la quale l’assunzione, da parte del danneggiato, di una condotta, anche processuale, contraria al principio di buona fede e al parametro della diligenza, che determini la produzione di danni, che altrimenti sarebbero stati evitati, recide il nesso causale, che, ai sensi dell’art. 1223 del codice civile, deve collegare la condotta antigiuridica alle conseguenze risarcibili. Inoltre, va considerato come la tutela risarcitoria sia connaturata, nei rapporti di diritto civile, alla necessità di provvedere alla pronta riparazione dei danni da inadempimento di una obbligazione (contrattuale o extracontrattuale). Nel contesto del diritto civile (o comune), non rileva infatti né il contenuto dell’oggetto, né di norma la qualità dei soggetti dello scambio di libero mercato. Ciò che conta, quando venga alterata la corrispondenza dei valori di scambio o di consumo, è il ripristino dei valori economici, che può essere più velocemente assicurata da una mera compensazione in denaro. Nel contesto, invece, del diritto pubblico (o amministrativo) rileva – eccome – sia l’oggetto, cioè il provvedimento assunto nel contemperamento di interessi pubblici, collettivi e privati, sia la qualità dei soggetti, essendoci perlomeno un’amministrazione portatrice di interessi pubblici, nel mercato pubblico di beni e servizi (appalti pubblici). In tale ultimo caso, quando viene alterata la corrispondenza ipostatizzata nel provvedimento dei valori della relazione pubblica, non è il mero ripristino dei valori economici che si richiede, bensì è la tutela specifica e restitutoria in forma reale, che il soggetto passivo del potere pubblico anela e, solo in via surrogatoria, laddove cioè sia definitivamente perso il bene della vita (reale), può accedersi alla mera compensazione in denaro, che questa volta interviene (tardivamente) in ultima istanza. A riprova sta la stessa tecnica di tutela tipica della giurisdizione del giudice amministrativo, che è, di norma, di tipo conservativo in termini reali (reintegrazione in forma specifica, ossia annullamento dell’atto), anche al fine di non disperdere inutilmente risorse finanziarie (novellati artt. 97 e 81 Cost.) nel rapporto giuridico pubblico. Per la giurisdizione ordinaria, invece, prevale una tecnica di tipo risarcitorio per equivalente, ossia nel caso di violazione del negozio giuridico (illecito contrattuale) o del precetto dell’alterum non laedere (illecito aquiliano), ciò che importa è la riparazione economica pecuniaria, ovverosia la salvaguardia dell’equilibrio economico nel rapporto giuridico privato.
Pres. Adamo, Est. Ieva – C. s.r.l. (avv. Melucci) c. Ministero delle infrastrutture e dei trasporti – Provveditorato interregionale opere pubbliche di Campania Molise Puglia Basilicata (Avv. Stato)
Allegato
Titolo Completo
T.A.R. PUGLIA, Bari, Sez. 2^ - 4 giugno 2021 n. 969SENTENZA
Pubblicato il 04/06/2021
N. 00969/2021 REG.PROV.COLL.
N. 00913/2018 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 913 del 2018, proposto dalla società Cavalier Granata Group s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Antonio Melucci, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Marco Palieri in Bari alla via Camillo Rosalba 47/Z e con domicili digitali come da P.E.C. iscritte al registro generale degli indirizzi elettronici (ReGIndE);
contro
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti – Provveditorato interregionale opere pubbliche di Campania Molise Puglia Basilicata con sede di Bari, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Bari alla via Melo n. 97;
nei confronti
Cobar s.p.a. già Cobar s.r.l., non costituita in giudizio;
per l’accertamento incidentale dell’illegittimità:
– del decreto datato 2 marzo 2018 prot. n. 72 del Provveditore alle opere pubbliche, sede coordinata di Bari, comunicato in data 8 marzo 2018, di revoca e decadenza dall’aggiudicazione definitiva (a suo tempo disposta con lettera prot. n. 3630 dell’11 aprile 2008) dell’appalto di lavori per la straordinaria manutenzione per il ripristino della piena efficienza del preesistente impianto di protezione catodica a correnti impresse per i pali in acciaio di sostegno degli impalcati del porto isola di Manfredonia;
– di tutti gli atti infra-procedimentali e di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale;
e per la condanna, ai sensi dell’art. 30 e 34 del codice del processo amministrativo, al risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali in favore della società ricorrente per danno emergente e lucro cessante, per danno da perdita di chance, per danno curriculare e da mancato utile;
ovvero del risarcimento per responsabilità precontrattuale per violazione degli obblighi di correttezza e buona fede in termini di danno emergente e perdita di chance e/o per responsabilità da contatto sociale qualificato per violazione dell’obbligo di buona fede e legittimo affidamento,
nonché, in via gradata e alternativa, per il riconoscimento dell’indennizzo, ai sensi dell’art. 21-quinquies, comma 1-bis, della legge 7 agosto 1990 n. 241 per danno emergente e perdita di occasione favorevoli (5% del valore contrattuale).
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti – Provveditorato interregionale alle opere pubbliche, sede coordinata di Bari;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 maggio 2021 il dott. Lorenzo Ieva;
Dato atto che l’udienza si tiene mediante collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto disposto dall’art. 25 del decreto-legge 28 ottobre 2020 n. 137, dall’art. 4, comma 1, del decreto-legge 30 aprile 2020 n. 28, convertito con modificazioni dalla legge 25 giugno 2020 n. 70 e dall’art. 6 del decreto-legge 1° aprile 2021 n. 44, mediante la piattaforma in uso presso la Giustizia amministrativa, di cui all’allegato 3 al decreto del Presidente del Consiglio di Stato del 22 maggio 2020 n. 134;Su istanza di parte ricorrente, la causa è chiamata per la discussione orale da remoto ai sensi dell’art. 4 decreto-legge n. 28/2020 e dell’art. 25 decreto-legge n. 137/2020;
Dato atto che, su istanza di parte ricorrente, la causa è stata chiamata per la discussione orale da remoto, risultando collegato l’avv. Marco Marmo, su delega depositata dell’avv. Antonio Melucci;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1.- Con ricorso depositato come in rito, la società istante proponeva azione risarcitoria, a seguito della revoca dell’aggiudicazione per l’affidamento di lavori di straordinaria manutenzione, occorrenti per il ripristino della piena efficienza dell’impianto di “protezione catodica a correnti impresse” per i pali in acciaio di sostegno degli impalcati del porto isola di Manfredonia.
2.- Accadeva infatti che, all’esito della predetta gara, l’odierna ricorrente, nelle more della stipula del contratto di appalto, perdesse la classifica S.O.A. richiesta dal bando.
Invero, la stipulazione del contratto veniva fissata dall’amministrazione aggiudicatrice circa otto anni dopo il provvedimento di aggiudicazione. Ciò a seguito di imprecisati “disguidi amministrativi”, tra i quali v’era comunque la necessità di effettuare sul succitato impianto altri lavori relativi a un precedente appalto aggiudicato dall’amministrazione del Comune di Manfredonia e affidati a una diversa società aggiudicataria, che a loro volta erano stati ritardati nel tempo.
3.- Si costituiva l’Amministrazione, resistendo.
4.- Alla fissata udienza pubblica, depositate ulteriori memorie, a seguito di discussione in forma telematica, il ricorso veniva introitato in discussione.
5.- L’azione è inammissibile.
Emanato il provvedimento di revoca dell’aggiudicazione datato 2 marzo 2018, la società ricorrente non lo ha impugnato nei termini, bensì ha introdotto mera azione risarcitoria con ricorso notificato in data 6 luglio 2018, la quale è da ritenersi inammissibile, in quanto l’impugnazione tempestiva del provvedimento avrebbe potuto consentire la tutela ordinaria nella forma specifica dell’annullamento.
Infatti, l’art. 30, comma 3, del codice del processo amministrativo prevede che la domanda risarcitoria per equivalente pecuniario per la lesione degli interessi legittimi sia proposta “entro il termine di decadenza di centoventi giorni decorrente dal giorno in cui il fatto si è verificato ovvero dalla conoscenza del provvedimento se il danno deriva direttamente da questo”; inoltre, il giudice “esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza, anche attraverso l’esperimento degli strumenti di tutela previsti”.
La Corte costituzionale, con sentenza del 4 maggio 2017 n. 94, ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 30, comma 3, citato, sollevata in riferimento agli artt. 3, 24, primo e secondo comma, 111, primo comma, 113, primo e secondo comma, e 117, primo comma, della Costituzione, quest’ultimo in relazione all’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, proclamata a Nizza il 12 dicembre 2000 e adottata a Strasburgo il 12 dicembre 2007, e agli artt. 6 e 13 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 e ratificata dall’Italia con legge 4 agosto 1955 n. 848.
Peraltro, la regola prevista dall’art. 30, comma 3, del codice del processo amministrativo riflette sul piano processuale una norma di logica giuridica già prevista dall’art. 1227 del codice civile sul piano del diritto sostanziale (Cons. St, sez. V, 2 febbraio 2021 n. 962; T.A.R. Puglia, sez. II, 23 ottobre 2013 n. 1447; sez. I, 22 marzo 2011 nn. 442-444) ed espressiva di una regola di teoria generale, che suole richiedere sia nei rapporti processuali sia nei rapporti obbligatori l’impiego della ordinaria diligenza esigibile, onde elidere il procurarsi di un danno o del maggior danno.
Sul punto, è stato ben sostenuto che l’art. 30 citato, operando una ricognizione dei principi civilistici in tema di causalità giuridica e di auto-responsabilità, sancisce la regola generale, secondo la quale l’assunzione, da parte del danneggiato, di una condotta, anche processuale, contraria al principio di buona fede e al parametro della diligenza, che determini la produzione di danni, che altrimenti sarebbero stati evitati, recide il nesso causale, che, ai sensi dell’art. 1223 del codice civile, deve collegare la condotta antigiuridica alle conseguenze risarcibili (Cons. St., sez. V, 2 febbraio 2021 n. 962).
Inoltre, va considerato come la tutela risarcitoria sia connaturata, nei rapporti di diritto civile, alla necessità di provvedere alla pronta riparazione dei danni da inadempimento di una obbligazione (contrattuale o extracontrattuale). Nel contesto del diritto civile (o comune), non rileva infatti né il contenuto dell’oggetto, né di norma la qualità dei soggetti dello scambio di libero mercato. Ciò che conta, quando venga alterata la corrispondenza dei valori di scambio o di consumo, è il ripristino dei valori economici, che può essere più velocemente assicurata da una mera compensazione in denaro.
Nel contesto, invece, del diritto pubblico (o amministrativo) rileva – eccome – sia l’oggetto, cioè il provvedimento assunto nel contemperamento di interessi pubblici, collettivi e privati, sia la qualità dei soggetti, essendoci perlomeno un’amministrazione portatrice di interessi pubblici, nel mercato pubblico di beni e servizi (appalti pubblici).
In tale ultimo caso, quando viene alterata la corrispondenza ipostatizzata nel provvedimento dei valori della relazione pubblica, non è il mero ripristino dei valori economici che si richiede, bensì è la tutela specifica e restitutoria in forma reale, che il soggetto passivo del potere pubblico anela e, solo in via surrogatoria, laddove cioè sia definitivamente perso il bene della vita (reale), può accedersi alla mera compensazione in denaro, che questa volta interviene (tardivamente) in ultima istanza.
A riprova sta la stessa tecnica di tutela tipica della giurisdizione del giudice amministrativo, che è, di norma, di tipo conservativo in termini reali (reintegrazione in forma specifica, ossia annullamento dell’atto), anche al fine di non disperdere inutilmente risorse finanziarie (novellati artt. 97 e 81 Cost.), nel rapporto giuridico pubblico.
Per la giurisdizione ordinaria, invece, prevale una tecnica di tipo risarcitorio per equivalente, ossia nel caso di violazione del negozio giuridico (illecito contrattuale) o del precetto dell’alterum non laedere (illecito aquiliano), ciò che importa è la riparazione economica pecuniaria, ovverosia la salvaguardia dell’equilibrio economico nel rapporto giuridico privato.
In ultima analisi, nel caso di specie, va escluso il risarcimento dei danni, per mancato esperimento del previsto strumento di tutela di ricorso per l’annullamento dell’atto di revoca e decadenza, che avrebbe consentito in ipotesi di evitar il porsi di qualsiasi questione risarcitoria (Cons. St., Ad. plen., 23 marzo 2011 n. 3; Cass., sez. un. civ., 11 gennaio 2008 n. 577).
Ergo, non v’è condotta dell’Amministrazione causativa di alcun danno risarcibile.
6.- In conclusione, il ricorso avverso il provvedimento volto al ristoro risarcitorio per equivalente monetario del mancato espletamento dell’appalto si appalesa come inammissibile, essendo parte ricorrente incorsa in decadenza, per omessa impugnazione dell’atto dedotto come lesivo.
7.- Le spese seguono il principio della soccombenza e sono liquidate come in dispositivo. Il contributo unificato va rifuso, in applicazione dell’art. 13, comma 6-bis.1, del d.P.R. 30 maggio 2002 n. 115.
P.Q.M.
il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione II, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.
Condanna la società ricorrente al pagamento delle spese del giudizio che si liquidano in €. 2.500,00 oltre accessori di legge. C.U. rifuso.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 11 maggio 2021, tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto disposto dall’art. 25 del decreto-legge 28 ottobre 2020 n. 137, convertito con modificazioni nella legge 18 dicembre 2020 n. 176, con l’intervento dei magistrati:
Giuseppina Adamo, Presidente
Alfredo Giuseppe Allegretta, Primo Referendario
Lorenzo Ieva, Referendario, Estensore
L’ESTENSORE
Lorenzo Ieva
IL PRESIDENTE
Giuseppina Adamo
IL SEGRETARIO
AMBIENTEDIRITTO.IT EDITORE