TAR VENETO, Sez. 2^ – 14 giugno 2023, n. 828

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Provvedimento: Sentenza
Sezione: 2^
Regione: Veneto
Città: Venezia
Data di pubblicazione: 14 Giugno 2023
Numero: 828
Data di udienza: 6 Giugno 2023
Presidente: Di Mario
Estensore: Ricci

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Premassima

DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Permesso di costruire – Preavviso di rigetto – Osservazioni successive al preavviso – Inerzia ente locale – Silenzio-rifiuto – Poteri sostitutivi difensore civico regionale – Intervento suppletivo – Limitato potere di intervento – Tardivo provvedimento di diniego dell’ente locale – Illegittimità della diffida del difensore civico (Massime a cura di Ilaria Genuessi) 

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Massima

TAR VENETO, Sez. 2^ – 14 giugno 2023, n. 828

DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Permesso di costruire – Preavviso di rigetto – Osservazioni successive al preavviso – Inerzia ente locale – Silenzio-rifiuto – Poteri sostitutivi difensore civico regionale – Intervento suppletivo – Limitato potere di intervento – Tardivo provvedimento di diniego dell’ente locale – Illegittimità della diffida del difensore civico

I poteri sostitutivi del Difensore civico regionale si concretizzano in un intervento suppletivo che determina un eccezionale spostamento di competenze, direttamente incidente sull’autonomia costituzionalmente garantita di enti politicamente rappresentativi, quali gli enti locali(1), i cui presupposti non possono essere oggetto di interpretazioni estensive e che debbono esplicarsi nel rispetto dei principi generali di sussidiarietà e leale collaborazione. La stessa giurisprudenza ha limitato i poteri del suddetto organo regionale ai soli casi di atti del tutto vincolati nell’an, la cui obbligatorietà derivi da interessi di livello superiore(2). Nel caso di specie, in particolare, stante l’adozione ad opera del Comune di un provvedimento espresso di rigetto della domanda di permesso di costruire presentata dal privato, seppur tardivo, il difensore civico avrebbe dovuto astenersi, posto che i poteri sostitutivi dovevano ritenersi cessati venuta meno l’inerzia dell’ente locale.

Pres. Di Mario, Est. Ricci – Comune di Santa Giustina in Colle (avv. Verzotto) c. Regione Veneto (avv.ti Peagno e Zanon) e altro (n.c.)

(1) Cfr. Corte Cost., 15 giugno 2004, n. 173.

(2) Si v., in tal senso, Corte cost. 18 febbraio 1988, n. 177 e Cons. St., sez. V, 16 luglio 2021, n. 5365.

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Allegato

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Titolo Completo

TAR VENETO, Sez. 2^ - 14 giugno 2023, n. 828

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SENTENZA

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1055 del 2010, proposto da
Comune di Santa Giustina in Colle in persona del Sindaco pro tempore, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Luigi Verzotto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Difensore Civico Regionale, non costituito in giudizio;
Regione Veneto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Bianca Peagno, Ezio Zanon, domiciliata in Venezia, Cannaregio, 23;

nei confronti

Albino Cazzaro, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

del provvedimento del Difensore Civico Regionale del Veneto prot. n. 409 del 17.3.2010, ad oggetto: “Istanza di permesso a costruire presso il Comune di Santa Giustina in Colle”;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Regione Veneto;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza straordinaria del giorno 6 giugno 2023 il dott. Luca Emanuele Ricci e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di Santa Giustina in Colle (PD) ha domandato l’annullamento del provvedimento (prot. 409 del 17.03.2010) emesso dal Difensore civico regionale ai sensi dell’art. 136 del T.U.E.L. 1.1. Con esso, il Comune è stato diffidato ad accogliere l’istanza di permesso a costruire presentata dal privato, sulla quale l’ente locale aveva già provveduto in senso negativo con proprio provvedimento del 24.09.2009 (prot. n. 9597).

1.2. Secondo il Comune, il Difensore civico avrebbe agito al di là delle proprie competenze, illegittimamente sostituendosi all’ente locale nell’esercizio delle proprie funzioni. Sono dedotti, in particolare, i seguenti motivi:

I. “Violazione e falsa applicazione dell’art. 136 del D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267, degli artt. 7 ed 8 della L.R. Veneto 6 giugno 1988 n. 28”;

II. “Violazione degli artt. 20 e 21 del D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 ed eccesso di potere per sviamento ed inosservanza di circolari”;

III. “Eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei fatti”;

IV. “Violazione del principio di inoppugnabilità del provvedimento amministrativo”;

V. “Eccesso di potere per violazione dell’art. 13 del D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380”;

VI. “Eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà della motivazione”.

2. La Regione, con memoria del 05.05.2023, ha difeso la legittimità dell’azione del Difensore Civico, sostenendo che i relativi poteri non sarebbero limitati ai procedimenti in itinere, ma comprenderebbero un sindacato di legittimità degli atti conclusivi di tali procedimenti. Valorizza, a tale proposito, l’art. 11 della L.R. 6 giugno 1988, n. 28, secondo cui “la proposizione dei ricorsi giurisdizionali o amministrativi non esclude né limita la facoltà di proporre istanza al difensore civico”.

3. All’udienza straordinaria del 06.06.2023, tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto disposto dagli artt. 87, comma 4-bis, c.p.a. e 13-quater, disp. att. c.p.a., il ricorso è stato trattenuto in decisione.

4. È fondato il primo motivo di ricorso.

4.1. La domanda di permesso di costruire presentata dal privato è stata ritenuta dal Comune non positivamente valutabile, come comunicato al privato con il preavviso di rigetto (cfr. la nota del 1990 del 17.07.2008, secondo cui “l’intervento in progetto contrasta con l’art. 9 delle Norme Tecniche di Attuazione poiché la superficie coperta in progetto (41% della superficie del lotto) supera il 30% massimo consentito per la zona interessata”). L’ente locale non ha però replicato alle osservazioni di seguito depositate dall’interessato, tenendo un comportamento inerte e non significativo (cfr. l’art. 20, comma 9 del d.P.R. 380 del 2001, nella formulazione vigente ratione temporis: “decorso inutilmente il termine per l’adozione del provvedimento conclusivo, sulla domanda di permesso di costruire si intende formato il silenzio-rifiuto”), che ha giustificato l’attivazione del Difensore civico regionale. Nelle more del suo intervento, in data 24.09.2009, il Comune ha adottato il provvedimento espresso di rigetto.

4.2. Da quel momento, venuta meno la situazione di inerzia dell’ente locale, dovevano ritenersi cessati i poteri sostitutivi del Difensore civico regionale, previsti per le sole ipotesi in cui “gli enti locali, sebbene invitati a provvedere entro congruo termine, ritardino o omettano di compiere atti obbligatori per legge” (art. 136 T.U.E.L.). Si tratta, infatti, di un intervento suppletivo che determina un eccezionale spostamento di competenze, direttamente incidente sull’autonomia costituzionalmente garantita di enti politicamente rappresentativi (cfr. Corte Cost., 15 giugno 2004, n. 173), i cui presupposti non possono essere oggetto di interpretazioni estensive. Al contrario, si osserva che i poteri dell’organo regionale sono limitati dalla giurisprudenza ai soli casi di atti del tutto vincolati nell’an, la cui obbligatorietà derivi da interessi di livello superiore (cfr. Corte cost. 18 febbraio 1988, n. 177 e Cons. St., sez. V, 16 luglio 2021, n. 5365). Essi devono comunque essere sempre esercitati nel rispetto dei principi di sussidiarietà e leale collaborazione (Corte cost., 28 luglio 1995, n. 416 del 1995 e ord. 28 febbraio 2003 n. 53), che impongono senz’altro al Difensore civico di astenersi laddove la competenza a provvedere sia stata – pur tardivamente – esercitata dall’ente cui essa istituzionalmente appartiene.

4.3. Pertanto, la semplice attivazione dell’organo regionale, per effetto del reclamo presentato dal privato in data 11.08.2009, non valeva a consolidare il suo potere di intervento, né a rendere possibile un’azione sostitutiva anche a seguito del provvedimento di diniego comunale.

4.4. Alle medesime conclusioni conducono, inoltre, gli insegnamenti della recente Cons. St., A.P., 25 maggio 2021, n. 8, intervenuta a dirimere una serie di questioni riguardanti il potere sostitutivo del commissario ad acta nominato dal giudice per i casi di inerzia dell’amministrazione competente. La Plenaria ha negato che quest’ultima, per effetto della nomina o dell’insediamento del commissario, perda il potere di provvedere. Al contrario, l’adozione anche tardiva dell’atto “rende priva di causa la nomina e la funzione del commissario”, i cui provvedimenti, a partire da quel momento, “sono da considerarsi inefficaci”.

4.5. Tantomeno può concepirsi una – del tutto abnorme – trasformazione del potere sostitutivo in caso di inerzia in un potere regionale di “sindacato” sulla legittimità degli atti dell’ente locale, quale quello esercitato nel caso di specie. Il Difensore civico non ha, infatti, la funzione para-giurisdizionale che la Regione pretende di attribuirgli, non desumibile dalla legge, né in alcun modo correlabile ad una – non sussistente – articolazione in senso gerarchico dei rapporti tra Comune e Regione.

4.6. Infine, non può essere valorizzato, nel senso preteso dalla Regione, l’art. 11 della l.r. 28 del 1988. La disposizione fa riferimento alla “proposizione di ricorsi giurisdizionali e amministrativi”, in rapporto con la “facoltà del privato di proporre istanza al difensore civico”, ma non si occupa, neppure incidentalmente, della questione relativa ai limiti del potere sostitutivo dell’organo (che, peraltro, non è neppure menzionato dalla citata legge).

5. Per le ragioni esposte, il ricorso deve essere accolto.

5.1. Rimangono assorbiti gli ulteriori motivi di ricorso, dal cui eventuale accoglimento non potrebbero derivare, per il ricorrente, utilità ulteriori.

5.2. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Condanna la Regione a rifondere al Comune ricorrente le spese del presente giudizio, che si liquidano in € 3.000,00, oltre spese generali e accessori di legge, nonché a rimborsare il contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 6 giugno 2023, tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto disposto dagli artt. 87, comma 4-bis, c.p.a. e 13-quater, disp. att. c.p.a., con l’intervento dei magistrati:

Alberto Di Mario, Presidente

Luca Emanuele Ricci, Referendario, Estensore

Fabio Belfiori, Referendario

L’ESTENSORE
Luca Emanuele Ricci

IL PRESIDENTE
Alberto Di Mario

IL SEGRETARIO