BENI CULTURALI E AMBIENTALI – Tutela bene storico-artistico – Tutela disabilità – Eliminazione barriere architettoniche – Bilanciamento interessi – Edificio vincolato – Soprintendenza – Diniego autorizzazione – Provvedimento illegittimo – Motivazioni – Art. 4 legge 13/1989 – Caso di specie – Assenza pregiudizio – Prevalenza diritto alla salute (Massima a cura di Ilaria Genuessi)
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 1^
Regione: Piemonte
Città: Torino
Data di pubblicazione: 28 Settembre 2023
Numero: 774
Data di udienza: 20 Settembre 2023
Presidente: Prosperi
Estensore: Prosperi
Premassima
BENI CULTURALI E AMBIENTALI – Tutela bene storico-artistico – Tutela disabilità – Eliminazione barriere architettoniche – Bilanciamento interessi – Edificio vincolato – Soprintendenza – Diniego autorizzazione – Provvedimento illegittimo – Motivazioni – Art. 4 legge 13/1989 – Caso di specie – Assenza pregiudizio – Prevalenza diritto alla salute (Massima a cura di Ilaria Genuessi)
Massima
TAR PIEMONTE, Sez. 1^ – 28 settembre 2023, n. 774
BENI CULTURALI E AMBIENTALI – Tutela bene storico-artistico – Tutela disabilità – Eliminazione barriere architettoniche – Bilanciamento interessi – Edificio vincolato – Soprintendenza – Diniego autorizzazione – Provvedimento illegittimo – Motivazioni – Art. 4 legge 13/1989 – Caso di specie – Assenza pregiudizio – Prevalenza diritto alla salute.
A proposito del superamento e l’eliminazione delle barriere architettoniche negli edifici privati l’art. 4 della l. 13 del 1989 prevede al comma 4 che l’autorizzazione possa essere negata solo ove non sia possibile realizzare le opere “senza serio pregiudizio del bene tutelato”, oltre che al successivo comma 5 che “il diniego deve essere motivato con la specificazione della natura e della serietà del pregiudizio, della sua rilevanza in rapporto al complesso in cui l’opera si colloca e con riferimento a tutte le alternative eventualmente prospettate dall’interessato”.
Nel caso di specie si ritiene illegittimo il provvedimento con il quale la Soprintendenza ha negato l’autorizzazione rispetto alla realizzazione di un ascensore nell’ambito di un cortile interno di un edificio residenziale sottoposto a vincolo, al fine di consentire a condomini con disabilità e anziani di raggiungere le abitazioni. Ciò, sia per l’assenza di alternative credibili, ma anche per l’assenza del pregiudizio, vista da un lato la collocazione dell’opera al di fuori della vista dei passanti e dall’altro lo stato generale dell’edificio di grave carenza manutentiva.
In altri termini, nel bilanciamento specifico degli interessi rebus sic stantibus si deve ritenere che la realizzazione di un ascensore nella corte del palazzo non possa essere sacrificata dalla Soprintendenza, sia perché il bilanciamento concreto dei due diritti costituzionalmente garantiti (1), la salute dei cittadini e la conservazione dei beni culturali, trova, per la rappresentazione concreta che è stata fatta, una superiorità del diritto alla salute, sia perché il vincolo non contempla già dall’origine una proibizione come quella adottata.
(1) Cfr. Corte cost., 9 maggio 2013, n. 85 laddove si è affermato che “tutti i diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione si trovano in rapporto di integrazione reciproca e non è possibile pertanto individuare uno di essi che abbia la prevalenza assoluta sugli altri. La tutela deve essere sempre «sistemica e non frazionata in una serie di norme non coordinate ed in potenziale conflitto tra loro» (sentenza n. 264 del 2012). Se così non fosse, si verificherebbe l’illimitata espansione di uno dei diritti, che diverrebbe “tiranno” nei confronti delle altre situazioni giuridiche costituzionalmente riconosciute e protette, che costituiscono, nel loro insieme, espressione della dignità della persona” (nel caso di specie si trattava proprio del diritto alla salute); (…) “la Costituzione (…) richiede un continuo e vicendevole bilanciamento tra princìpi e diritti fondamentali, senza pretese di assolutezza per nessuno di essi”. “Il punto di equilibrio, proprio perché dinamico e non prefissato in anticipo, deve essere valutato – dal legislatore nella statuizione delle norme e dal giudice delle leggi in sede di controllo – secondo criteri di proporzionalità e di ragionevolezza, tali da non consentire un sacrificio del loro nucleo essenziale”.
Pres. ed Est. Prosperi – Condominio T. (avv.ti Barbero, Pollastro e Dentico) c. Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Biella, Novara, Verbano Cusio Ossola e Vercelli (Avv. Stato)
Allegato
Titolo Completo
TAR PIEMONTE, Sez. 1^ - 28 settembre 2023, n. 774SENTENZA
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1121 del 2022, proposto da
Condominio Tornielli 10/12, in persona del legale rappresentante pro-tempore, -OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avvocati Anna Barbero, Piero Pollastro, Serena Dentico, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso l’avvocato Anna Barbero in Torino, corso Galileo Ferraris 120;
contro
Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Biella, Novara, Verbano Cusio Ossola e Vercelli, nelle persone rispettivamente del Ministro e del Soprintendente pro-tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Torino, via dell’Arsenale, 21;
per l’annullamento
-a) del provvedimento del 9.8.2022, n. prot. 10637, con cui la Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Biella, Novara, Verbano Cusio Ossola e Vercelli ha negato l’autorizzazione ex artt. 21 – 22 d.lgs. n. 42/2004 all’intervento volto all’installazione di un ascensore a servizio dei condòmini presso il “Palazzo Tornielli” di Novara;
-b) di ogni altro atto antecedente, preparatorio, presupposto, consequenziale e comunque connesso con quello impugnato; e in particolare (per quanto possa occorrere):
– della nota della stessa Soprintendenza del 10.5.2022, n. 5871, recante la richiesta di documentazione integrativa al Condominio “Tornielli” in merito al suddetto intervento;
– della nota della stessa Soprintendenza del 4.7.2022, n. prot. 8915, recante il preavviso di rigetto dell’istanza di autorizzazione al medesimo intervento;
– del provvedimento del 3.9.2020, n. prot. 10152, con cui la stessa Soprintendenza aveva espresso “parere sfavorevole” all’intervento volto all’installazione di un ascensore presso il medesimo “Palazzo Tornielli” di Novara, quale risultante dal progetto presentato dai ricorrenti nel 2019;
– e della nota della stessa Soprintendenza in data 30.1.2020, prot. n. 1215, relativa sempre al progetto presentato dai ricorrenti nel 2019;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura e della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Biella, Novara, Verbano Cusio Ossola e Vercelli;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 settembre 2023 il dott. Raffaele Prosperi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
Con ricorso dinanzi a questo Tribunale amministrativo notificato il 31 ottobre 2022 il condominio Tornielli con sede in Novara, via Tornielli 10/12, -OMISSIS- impugnavano, chiedendone l’annullamento, il provvedimento del 9 agosto 2022, con cui la Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Biella, Novara, Verbano Cusio Ossola e Vercelli aveva espresso “parere sfavorevole” all’intervento volto all’installazione di un ascensore presso il Palazzo Tornielli. soggetto a “tutela monumentale” in forza del vincolo imposto con decreto del Ministero della Pubblica Istruzione del 12 settembre 1952 e confermato con decreto del medesimo Ministero il 7 gennaio 1959; venivano altresì impugnati gli atti connessi ed inoltre il precedente parere sfavorevole del 3 settembre 2020, già impugnato con ricorso n. 815/2020.
In fatto i ricorrenti ripercorrevano l’intera vicenda a partire dal 2012, allorché la Soprintendenza si era pronunciata favorevolmente su due dei quattro progetti di elevatore presentati, questi ultimi rivelatisi poi irrealizzabili, e quindi sul progetto presentato nel 2019 e sul quale era sopravvenuto il parere 3 settembre 2020, appunto impugnato con precedente ricorso ed infine illustravano il nuovo progetto, a loro dire unica soluzione concretamente realizzabile senza compromettere la tutela del bene, quindi davano conto dei contenuti del parere sfavorevole ad oggi impugnato, che in sintesi secondo l’Amministrazione avrebbe occultato parte dei prospetti nord ed ovest del cortile e delle relative partiture architettoniche, impedendo inoltre la lettura unitaria e completa del prospetto nord e compromettendo la configurazione compositiva degli spazi ed inoltre avrebbe comportato un’alterazione della struttura e dell’equilibrio sia estetico che compositivo del bene tutelato, incidendo negativamente sull’impianto dei fronti del suddetto cortile e sulle interrelazioni fisiche e visive tra gli elementi qualificanti l’immobile.
I ricorrenti proponevano un unico articolato motivo così intitolato:
Violazione dell’art. 4 l. 13 del 1989, delle prescrizioni del d.m. 236 del 1989 nonché degli artt. 1 comma 2 bis e 3 della l. 241 del 1990 (violazione della leale collaborazione con i privati e difetto di motivazione). Eccesso di potere per travisamento dei fatti e carenza dei presupposti (sacrificio assoluto del diritto delle persone anziane e disabili di accedere alla propria abitazione) nonché per difetto di istruttoria.
I ricorrenti concludevano per l’accoglimento del ricorso con vittoria di spese.
Il Ministero per i Beni e le Attività Culturali si costituiva anche in questo giudizio, sostenendo l’infondatezza del ricorso.
All’udienza del settembre 2023 la causa è passata in decisione.
DIRITTO
La questione sottoposta all’esame del Collegio appare ad un primo esame del tutto problematica, ma essa può essere risolta alla luce delle censure sollevate, sia quanto al punto della eliminazione delle barriere architettoniche, sia quanto al punto più generale degli interessi posti in gioco e che vanno necessariamente equilibrati, da un lato la possibilità di cittadini anziani e/o gravemente malati di accedere senza sforzi difficilmente sostenibili e dall’altro della tutela di un bene storico-artistico la cui parziale modificazione potrebbe attentare al vincolo culturale apposto.
Che sussista un problema di barriere architettoniche da eliminare non può essere posto in discussione, visto quanto emerge incontestabilmente dei fatti, ossia che i condomini ricorrenti signori -OMISSIS- hanno un’età avanzata (rispettivamente di 76, 75, 77 e 85 anni) e non sono nel pieno della propria integrità fisica quindi, per questo, è per essi naturalmente gravoso raggiungere la propria abitazione o studio senza ascensore dovendosi per questo obbligatoriamente servirsi. Anche la signora -OMISSIS-è affetta da “ipertensione arteriosa” e da “cardiopatia ipertensiva”, per cui salire le scale condominiali fino al terzo piano fuori terra risulta operazione faticosa e senza dubbio pericolosa; – e il sig. -OMISSIS- (soggetto alla tutela legale della ricorrente signora -OMISSIS-) è affetto dalla “sindrome di down” e ciò comporta naturalmente e notoriamente rilevanti difficoltà di deambulazione già per via di tale sindrome di cui è portatore, ma che perché – a seguito di un intervento di cheratoplastica a cui ha dovuto essere sottoposto – è anche ipovedente. Il complesso di situazioni di disabilità per il sig. -OMISSIS-, rende quindi gravoso e pericoloso oltre ogni consuetudine l’utilizzo delle scale condominiali.
Va richiamato da subito il comma dell’art. 4 della l. 13 del 1989 sull’eliminazione delle barriere architettoniche negli edifici oggetto di vincoli, secondo cui “L’autorizzazione (a realizzare opere di superamento) può essere negata solo ove non sia possibile realizzare le opere senza serio pregiudizio del bene tutelato”.
Ma va richiamato anche il seguente comma 5, per cui “Il diniego deve essere motivato con la specificazione della natura e della serietà del pregiudizio, della sua rilevanza in rapporto al complesso in cui l’opera si colloca e con riferimento a tutte le alternative eventualmente prospettate dall’interessato”.
A fronte di tale situazione si deve innanzitutto prendere in considerazione il bene e la sua consistenza, di cui si può prendere ampia cognizione proprio dalle fotografie depositate con grande dovizia dalla P.A. il 3 luglio 2023 (all. 003): il Palazzo Tornielli è una costruzione tardo barocca (realizzata tra i secoli XVII e XVIII) e il suo stato, in particolare tanto le facciate esterne ed interne quanto interni, ad esempio le pareti degli scaloni principali, lasciano indubbiamente molto a desiderare, manca qualsiasi uniformità pittorica, le tinteggiature esterne ed interne riportano vistose cadute di colore, vaste macchie di umidità che paiono aver del tutto compromesso la consistenza coloristica con la conseguenza di lasciare in vista in gran parte della struttura larghe parti di mero intonaco se non addirittura aree ridotte ai soli mattoni.
Tutto ciò sta a dimostrare che l’intensità del vincolo deve anche essere proporzionata allo stato attuale del manufatto e non ad impedire la realizzazione di strutture oggigiorno essenziali con il sacrificare necessità primarie, se non proprio quel nucleo essenziale del diritto alla salute se non addirittura alla salvaguardia della vita, allorché la situazione di ciò che si vuole tutelare meriti attenzioni ben diverse e cure di parti essenziali del bene che sono tra l’altro maggiormente in vista di un ascensore situato in una corte interna.
Per dovere di compiutezza va anche ricordato che gli atti di vincolo del palazzo risalgono al 1952 e dal 1959, quindi rispettivamente a 71 anni ed a 64 anni fa, rammentano solo l’importanza e la differenza del palazzo, ma non indicano i contenuti del vincolo artistico, quindi la Soprintendenza ha in questa sede agito nella sua piena discrezione senza dover richiamare condizioni di tutela specifica imposte dagli antichi decreti ministeriali che hanno previsto il vincolo.
Il parlare di rischi per i valori storico-architettonici derivanti dalla compatibilità fisico-chimica” tra i materiali originali e i materiali che la tecnologia attuale offre, così come si legge nella motivazione del provvedimento impugnato, appare ad un esame anche sommario una pura petizione di principio del tutto irreale che ignora l’attuale situazione abitativa e non può certo rappresentare un danneggiamento materiale dell’immobile laddove le condizioni generali di questo sono a dir poco miserande.
Ancora, non va sottaciuto che qui si pone la questione di realizzare un ascensore in un cortile esterno, quindi in genere sottratto alle vedute di insieme dei visitatori della città e dei suoi dintorni, assolutamente non pertinente con gli esterni, i quali sono il vero nucleo essenziale della tutela, almeno nel caso in esame.
Per tornare ai commi 4 e 5 della l. 13 del 1989 sull’eliminazione delle barriere architettoniche, la presentazione di vari progetti, almeno di quelli ammessi dal vaglio della Soprintendenza, si è rivelata del tutto inadeguata per la tutela della salute dei ricorrenti collocati nei piani più alti dello stabile, sia per la non fattibilità dei progetti, sia per l’impossibilità di questi di raggiungere il terzo piano fuori terra, situazione che rendeva la realizzazione dell’ascensore del tutto inutile almeno ai fini previsti dalla l. 13 predetta.
Quindi in primo luogo – comma 4 – la collocazione dell’ascensore all’esterno dell’edificio già di per sé non può essere evocata come serio pregiudizio per il valore del bene, soprattutto se vogliamo richiamare così come fatto dai ricorrenti opere largamente più importanti sulla tutela, come ad esempio l’ascensore realizzato a Roma per far salire i turisti sulla copertura più alta del Vittoriano in piazza Venezia, quella sì totalmente visibile dall’esterno ed aperta a tutti visitatori e non riservata ai soli portatori di minorazioni; una tale opera paragonata all’ascensore da realizzare del palazzo Tornielli rende quest’ultimo del tutto irrilevante.
La difformità del provvedimento con le previsioni di cui al comma 5 della l. 13 del 1989 segue direttamente quanto ora esposto, sia per l’assenza di alternative credibili, ma anche per l’assenza del pregiudizio, vista da un lato la collocazione dell’opera al di fuori della vista dei passanti e dall’altro lo stato generale dell’edificio, per il quale affermare che tale stato lascia a desiderare resta una formula attenuata per non dire di peggio.
La questione deve quindi trovare una risoluzione, come sostenuto nel ricorso, dalla risoluzione del bilanciamento di diritti degli interessi contrapposti, da una parte, l’interesse alla tutela del bene architettonico di interesse storico costituito dal “Palazzo Tornielli” e dall’altra parte, il diritto dei condòmini del Palazzo nella parte più fisicamente disagiata.
Come rammentato dal Consiglio di Stato citata nel gravame, la Corte costituzionale con la sentenza 9 maggio 2013 n. 85 ha affermato che “tutti i diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione si trovano in rapporto di integrazione reciproca e non è possibile pertanto individuare uno di essi che abbia la prevalenza assoluta sugli altri. La tutela deve essere sempre «sistemica e non frazionata in una serie di norme non coordinate ed in potenziale conflitto tra loro» (sentenza n. 264 del 2012). Se così non fosse, si verificherebbe l’illimitata espansione di uno dei diritti, che diverrebbe “tiranno” nei confronti delle altre situazioni giuridiche costituzionalmente riconosciute e protette, che costituiscono, nel loro insieme, espressione della dignità della persona” (nel caso di specie si trattava proprio del diritto alla salute).
Dunque, in astratto i diritti fondamentali costituzionalmente garantiti non hanno tra di essi in astratto uno convocato in posizione di primazia, ma “la Costituzione (…) richiede un continuo e vicendevole bilanciamento tra princìpi e diritti fondamentali, senza pretese di assolutezza per nessuno di essi”. “Il punto di equilibrio, proprio perché dinamico e non prefissato in anticipo, deve essere valutato – dal legislatore nella statuizione delle norme e dal giudice delle leggi in sede di controllo – secondo criteri di proporzionalità e di ragionevolezza, tali da non consentire un sacrificio del loro nucleo essenziale”.
Nel caso in esame troviamo la necessità che cinque degli abitanti del Palazzo Tornielli possano accedere alle proprie abitazioni in piena tranquillità senza rischi connessi al loro stato di salute e dall’altra troviamo due vincoli apposti rispettivamente nel 1952 e nel 1959 sullo stesso Palazzo senza la specificazione di dettagliate norme di conservazione; ora tale Palazzo si trova in condizioni, anche esteriori e quindi nella massima visibilità, che sono in alcune parti al limite della collabenza, dunque nel bilanciamento specifico degli interessi rebus sic stantibus si deve ritenere che la realizzazione di un ascensore nella corte del Palazzo Tornielli non possa essere sacrificata dalla Soprintendenza, sia perché il bilanciamento concreto dei due diritti costituzionalmente garantiti, la salute dei cittadini e la conservazione dei beni culturali, trova, per la rappresentazione concreta che è stata fatta, una superiorità del diritto alla salute, sia perché il vincolo non contempla già dall’origine una proibizione come quella adottata.
Spetterà alla Soprintendenza l’approvazione del piano negata con il provvedimento 9 agosto 2022 qui impugnato, semmai adottando quel minimo di accorgimenti che non potranno comunque arrivare alla bocciatura di quello che si è rivelato l’unico progetto fattibile.
Per queste ragioni ora esposte il ricorso deve essere accolto e va annullato il provvedimento principalmente impugnato.
Spese come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto annulla il provvedimento principalmente impugnato.
Condanna la Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Biella, Novara, Verbano Cusio Ossola e Vercelli al pagamento delle spese di giudizio liquidate in complessivi €. 4.000,00 oltre accessori ed oltre la restituzione del contributo unificato.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all’articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.
Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 20 settembre 2023 con l’intervento dei magistrati:
Raffaele Prosperi, Presidente, Estensore
Angelo Roberto Cerroni, Referendario
Luca Pavia, Referendario
IL PRESIDENTE, ESTENSORE
Raffaele Prosperi
IL SEGRETARIO
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
AMBIENTEDIRITTO.IT EDITORE