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Lo stato ambientale e le generazioni future:per una tutela del diritto fondamentale all'ambiente
Elena Frumento
La crisi ecologica determinata dall'intervento umano sulla natura, è arrivata ad un punto tale da poter mettere in dubbio, sul lungo periodo, la sopravvivenza dello stesso genere umano. Proseguendo sulla strada tracciata sinora, le generazioni future rischiano di non avere le stesse opportunità di sviluppo di cui noi abbiamo goduto ed è verosimile che il pianeta che ad esse si presenterà sarà privo di molte delle risorse di cui noi abbiamo beneficiato per conquistare il nostro benessere. Se continueremo a non occuparci della salute dell'ambiente, "le generazioni a venire pagheranno per centinaia di anni la nostra insensata violenza sulla natura. La vita stessa sul pianeta Terra potrebbe alla lunga rivelarsi soltanto un episodio effimero"1.
Le indagini svolte da tutti i maggiori centri di analisi e di ricerca sullo stato dell'ambiente e sulle cause che determinano il suo degrado ci dimostrano sempre più come il nostro sistema economico e produttivo sia ormai palesemente entrato in rotta di collisione con i sistemi naturali senza i quali non potremmo vivere e come la situazione economica e sociale complessiva abbia prodotto un'insostenibilità dei modelli di sviluppo che ormai necessitano di un grande riorientamento etico e morale.
Il cammino verso lo sviluppo sostenibile e la lotta alla povertà non importa solo un cambiamento nelle modalità di sfruttamento ambientale, secondo una logica di protezione dell'ambiente: oltre alla messa in pratica di comportamenti ecologici, il concetto di sviluppo sostenibile richiede infatti anche un cambiamento nei meccanismi di produzione e di consumo in una direzione più equa, grazie alla conservazione e ad una ricanalizzazione delle risorse, attualmente sprecate, in direzione del soddisfacimento di tutti, adesso come nel futuro. Il concetto di sviluppo sostenibile si sostanzia in una moltitudine di linee d'azione, di orientamenti, politiche e strumenti che indirizzino l'operato di tutti rispetto alle questioni ambientali. In questo concetto divengono critici fattori come l'equità, all'interno e tra i Paesi, nel controllo e nell'uso delle risorse, la giustizia sociale, l'etica, il rispetto dei diritti umani, la partecipazione dei cittadini, il coinvolgimento di tutti i Paesi, la diminuzione della povertà, la sicurezza umana, l'inviolabilità dell'individuo e la sua assoluta centralità in tutte le scelte strategiche, politiche, economiche e sociali.
La stessa definizione proposta dal Rapporto Brundtland ("Our Common Future")2 nel 1987, secondo la quale sostenibilità significa soddisfazione delle esigenze delle generazioni presenti senza danneggiamento di quelle delle generazioni future, esplicita un concetto di sviluppo sostenibile che gravita intorno a due concetti chiave: quello di equità intra-generazionale, consistente nella necessità di soddisfare le esigenze del mondo povero, migliorandone le condizioni, e quello di equità inter-generazionale, che si traduce nell'opportunità di limitarsi nello sfruttamento dell'ambiente, oggi, per evitare di danneggiare le generazioni di domani.
Le responsabilità nei confronti delle generazioni che verranno sono state esplicitate, tra l'altro, dalla Dichiarazione adottata dalla conferenza generale dell'Organizzazione delle Nazioni Unite per l'Educazione, la Scienza e la Cultura (Parigi, 12 novembre 1997)3. In essa, oltre ad affermarsi la responsabilità delle generazioni presenti di "trasmettere alle generazioni future una Terra tale da non essere un giorno danneggiata irrimediabilmente per via dell'attività umana", utilizzando "in maniera ragionevole le risorse naturali" (art. 4), si invitano le generazioni presenti ad "agire per uno sviluppo durevole e preservare le condizioni della vita e in particolare la qualità e l'integrità dell'ambiente", a "vegliare affinché le generazioni future non siano esposte agli inquinamenti che rischierebbero di mettere in pericolo la loro salute o l'esistenza stessa", a "preservare per le generazioni future le risorse naturali necessarie al mantenimento della vita umana e al suo sviluppo", nonché "prima di realizzare qualsiasi progetto di rilievo, a prendere in considerazione le possibili conseguenze per le generazioni future" (art. 5)4.
Non ci si può dimenticare che "l'ambiente naturale svolge per noi, gratuitamente, alcuni servizi fondamentali senza i quali la nostra specie non potrebbe sopravvivere. L'ozonosfera, ad esempio, impedisce che i raggi ultravioletti emessi dal sole causino dei danni alle persone, agli animali e alle piante. Gli ecosistemi contribuiscono a purificare l'aria che respiriamo e l'acqua che beviamo"5. Ed è proprio questa capacità dell'ambiente di continuare ad offrirci questi servizi da cui dipende l'esistenza della vita sulla terra che le nostre pratiche ambientalmente insostenibili stanno degradando, e in alcuni casi distruggendo. L'urgente necessità con la quale dobbiamo fare i conti attualmente è dunque quella di conservare quanto più possibile tale capacità, al fine di garantire la libertà delle generazioni future di provvedere alla propria esistenza su questo pianeta.
In effetti, più che di una libertà, si tratta di un vero e proprio diritto: la protezione dell'ambiente è un diritto fondamentale dell'uomo, presente e futuro, e dunque si traduce in un dovere verso le generazioni che verranno. Tale diritto trova espresso riconoscimento nei testi costituzionali di vari Paesi che pongono l'ambiente e la sua tutela tra i valori fondamentali dell'ordinamento statale e conseguentemente ne richiedono la garanzia.
Ad onor del vero la Costituzione italiana non contempla specificamente il diritto all'ambiente: tuttavia, oltre a rinvenire l'esistenza di un interesse costituzionalmente rilevante alla protezione dell'ambiente nell'art. 9 Cost., che impegna la Repubblica alla tutela del "paesaggio", inteso nella sua globalità, si è gradualmente esteso il contenuto del diritto alla salute sancito dall'art. 32 Cost. ("La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell'individuo e interesse della collettività").
Qualificando il diritto alla salute come appartenente alla categoria dei diritti inviolabili di cui all'art. 2 Cost. e sottolineando il carattere sociale del bene salute6, si è infatti consolidato l'orientamento che ritiene che la sua tutela riguardi l'uomo "non considerato in un sua astratta quanto improbabile separatezza ma in quanto partecipe delle varie comunità nelle quali si svolge la sua personalità", e che, al fine di "assicurare all'uomo la sua effettiva partecipazione mediante presenza e frequentazione fisica" a tali comunità, essa debba comprendere anche la tutela di un ambiente salubre, nel senso di preservazione delle necessarie condizioni di salubrità ambientale7.
Oggi, dunque, l'ordinamento italiano riconosce al diritto all'ambiente salubre il rango costituzionale, in quanto parte integrante del più ampio diritto alla salute - diritto assoluto e fondamentale -, e ciò in ragione del fatto che l'esistenza o meno di una condizione di salute si individua facendo riferimento, non solo alla situazione momentanea dell'essere fisico o psico-fisico dell'individuo, ma anche all'ambiente esterno in cui l'essere umano si muove, vive e lavora e che rappresenta il principale elemento condizionante del mantenimento o della perdita dello stato di salute8.
La forte connessione tra uomo e ambiente, che fa dell'ambiente la necessaria proiezione della salute della persona, trova riscontro nella produzione normativa - in particolare nella L. 23 dicembre 1978, n. 833, istitutiva del Servizio Sanitario Nazionale (artt. 2 e 4) - e nella giurisprudenza, che spesso ha ribadito l'incompatibilità tra "salute" e vita in un ambiente insalubre: la protezione costituzionale del diritto all'ambiente è collegata direttamente ed immediatamente alla protezione costituzionale del diritto alla salute come diritto alla propria integrità psico-fisica, di cui costituisce il prolungamento e la naturale evoluzione9.
Comparando i testi costituzionali degli altri Paesi, si nota come, sebbene quasi tutte le disposizioni costituzionali inquadrino giuridicamente l'ambiente, definendone l'oggetto ed il grado di tutela, l'intento di assicurarne un'adeguata protezione venga perseguito nei vari ordinamenti in modo differente. Emerge comunque spesso l'uso di formule generiche quali "diritto all'ambiente", cui si fa corrispondere un altrettanto generico "dovere di tutela da parte dello Stato", senza ulteriori specifiche connotazioni10.
Molte costituzioni individuano anche l'obiettivo ed i fini della tutela nonché le modalità attraverso le quali attuarla: ricorrono spesso termini quali "miglioramento", "promozione", "conservazione"; in altre, la tutela del diritto all'ambiente è strettamente connessa alla programmazione economica11. Lo stesso concetto di ambiente tende ad assumere significati diversi: in alcuni casi esso è identificato con gli elementi dei quali si compone (le risorse naturali, la flora, la fauna, ecc.)12, mentre in altri viene identificato attraverso un concetto unitario, quale bene giuridico rappresentato dall'equilibrio di svariati fattori13. Analogamente non è univoco il contenuto del diritto: se alcuni ordinamenti lo collegano al diritto di non subire pregiudizi nella salute e nel benessere e dunque di non ricevere danno a causa del mutamento dell'equilibrio ecologico, altri ne estendono la portata, intendendo il diritto all'ambiente come comprensivo del diritto alla salute fisica e mentale o anche al godimento delle risorse naturali e culturali. Ulteriori differenze si palesano nell'inquadramento del diritto quale diritto soggettivo "incondizionato", il cui riconoscimento segue lo schema classico di tutela dei diritti soggettivi di libertà, ovvero quale diritto avente portata ed ampiezza limitata in relazione ad altri diritti14.
Per quanto riguarda la titolarità e l'azionabilità del diritto all'ambiente, la Costituzione portoghese del 1976, all'art. 66, attribuisce a tutti il "diritto ad un ambiente di vita umano, sano ed ecologicamente equilibrato e il dovere di difenderlo" e, in forza del combinato disposto degli artt. 66 e 52, riconosce ai cittadini portoghesi la possibilità di ricorrere alla tutela del diritto all'ambiente davanti ai giudici ordinari. In Spagna, è sancito, all'art. 45 della Costituzione del 1978, che "Tutti hanno il diritto di godere di un ambiente adeguato per lo sviluppo della persona e hanno il dovere di conservarlo", ed è anche qui ammesso un ricorso avverso gli atti delle autorità pubbliche in materia ambientale, ma solo qualora si sia in possesso di un "interesse personale". La Costituzione greca del 1975, tra le prime in Europa a prevedere una norma in materia di tutela dell'ambiente, è improntata su un "dovere pubblico" per lo Stato (art. 24) e così anche in Olanda la Costituzione prevede per i poteri pubblici il compito di tutelare l'abitabilità del Paese e di proteggere e migliorare l'ambiente (art. 21).
Guardando ai Paesi dell'Europa dell'Est si nota che, mentre le Costituzioni vigenti prima della caduta del regime socialista erano tutte impostate su obblighi dello Stato che attraverso la pianificazione economica avrebbe dovuto assicurare tutela ai diritti riconosciuti e dunque anche al diritto all'ambiente, ove espressamente riconosciuto15, i testi successivamente emanati hanno identificato nell'ambiente un diritto ed al contempo un dovere dell'uomo: più specificamente, è sancito il dovere di ciascuno a proteggere la natura e le ricchezze dell'ambiente16.
Anche al di fuori dell'Europa molte Costituzioni, in particolare quelle di più recente promulgazione, prevedono specifiche norme in materia di diritto dell'ambiente: in Brasile, la Costituzione del 1988 dedica addirittura un intero capitolo all'ambiente, mentre quella del Perù del 1993, oltre a riconoscere come fondamentale il diritto di ogni persona ad un ambiente adeguato per lo sviluppo della vita (art. 22, comma 2), prevede, nel titolo III relativo al sistema economico, un capitolo dedicato all'ambiente e alle risorse naturali, sancendo la sovranità dello Stato circa la loro utilizzazione e la fissazione delle condizioni del loro impiego (artt. 66-69). La Costituzione della Colombia, del 1991, poi, riconosce ambiente e salute come servizi pubblici dei quali lo Stato è responsabile ed inserisce la protezione dell'ambiente tra i diritti collettivi, alla stregua del diritto al controllo sulla qualità delle merci o al diritto di usufruire dei pubblici servizi.
Anche a livello internazionale numerosi sono le disposizioni che sanciscono, direttamente o indirettamente, il diritto di ogni individuo a godere di un ambiente sano. Si fa riferimento, in particolare, alla Dichiarazione Universale dei Diritti Umani, adottata dall'Assemblea Generale dell'ONU il 10 dicembre 1948, che riconosce, all'art. 3, il diritto alla vita ed all'art. 25 il diritto ad un tenore di vita sufficiente a garantire la salute e il benessere proprio e della propria famiglia; al Patto Internazionale sui diritti economici, sociali e culturali, adottato il 16 dicembre 1966, che all'art. 25 afferma il diritto "inerente a tutti i popoli di godere e di disporre pienamente e liberamente delle loro ricchezze e risorse naturali"; alla Dichiarazione ONU sul diritto allo sviluppo, adottata il 4 dicembre 1986, nel cui Preambolo si afferma che "il diritto allo sviluppo costituisce un diritto inalienabile dell'uomo e che l'uguaglianza di opportunità in materia di sviluppo costituisce una prerogativa sia dei Paesi che degli individui che li compongono", ed il cui art. 8 stabilisce che "gli Stati devono adottare, sul piano nazionale, tutte le misure necessarie alla realizzazione al diritto allo sviluppo e si impegnano in particolare a garantire l'eguaglianza di opportunità per tutti nell'accesso alle risorse di base"17.
Il diritto all'ambiente costituisce il fondamento, la ragion d'essere, il presupposto imprescindibile dei diversi strumenti di cui nel tempo si è dotata la comunità internazionale per far fronte ai problemi ambientali. Come emerge analizzando l'impianto normativo internazionale in materia, è proprio la questione della salvaguardia del diritto all'ambiente, quale diritto fondamentale dell'uomo, che ha spinto la comunità mondiale a collaborare nella ricerca di strumenti di tutela adeguati. Ed è grazie al processo legislativo internazionale che si è giunti a definire alcuni principi fondamentali, primi tra tutti il principio di equità inter-generazionale, per cui anche le generazioni future godono del diritto all'ambiente, ed il principio dell'ambiente quale patrimonio comune dell'umanità.
È dunque partendo dal diritto di ogni abitante della terra a godere dell'ambiente e delle risorse che esso rende disponibili che occorre ricostruire, o meglio sovvertire, le regole dell'economia attualmente vigenti: rivedendo i modelli di consumo, riducendo gli sprechi, prestando maggiore attenzione agli effetti sull'ambiente delle nostre scelte di consumo e delle politiche di mercato, facendo il possibile per rimediare ai danni già provocati ed evitando di contribuire ulteriormente alla devastazione in atto.
È presumibile, infatti, che lo sviluppo tecnologico e la ricerca scientifica possano nel futuro permettere soluzioni oggi inimmaginabili di alcuni dei problemi ambientali con i quali dobbiamo confrontarci: "forse lo faranno, e noi dovremmo di sicuro garantire degli incentivi per aumentare le probabilità che questo accada. Ma sarebbe da pazzi contare su questa eventualità per continuare a condurre le cose come in precedenza"18.
1GORBACIOV M., Il futuro dimenticato, in La Stampa, 26 agosto 2002.
2World Commission on Environment and Development - WCED, Il futuro di noi tutti. Rapporto della commissione mondiale per l'ambiente e lo sviluppo delle Nazioni Unite, Bompiani, Milano, 1988 (tit. orig. Our Common Future, Greven, 27 aprile 1987, Oxford University Press, London, 1987).
3Le responsabilità che gravano sulle generazioni presenti nei confronti di quelle future erano del resto già state evocate in diverse altre occasioni: a ciò si fa riferimento, tra l'altro, nella Convenzione relativa al patrimonio mondiale, culturale e naturale adottata dalla Conferenza generale dell'UNESCO il 16 novembre 1972; nella Convenzione quadro delle Nazioni Unite sul cambiamento del clima e nella Convenzione sulla diversità biologica, adottate a Rio de Janeiro il 5 giugno 1992; nella Dichiarazione di Rio sull'ambiente e lo sviluppo adottata dalla Conferenza delle Nazioni Unite sull'ambiente e lo sviluppo il 14 giugno 1992; nella Dichiarazione e nel Programma di azione di Vienna adottati dalla Conferenza Mondiale sui diritti dell'uomo il 25 giugno 1993 e nelle risoluzioni dell'Assemblea generale delle Nazioni Unite sulla protezione del clima mondiale per le generazioni presenti e future adottate dal 1990.
4La traduzione del testo della Dichiarazione è stata tratta da SAULLE M.R., Dalla tutela all'esercizio dei diritti umani, Edizioni Scientifiche Italiane, Napoli, 1999.
5ANNAN K.A., Noi i Popoli: il ruolo delle Nazioni Unite nel ventunesimo secolo, Rapporto del Segretario Generale, Vertice mondiale sullo sviluppo sociale per tutti in un mondo globalizzato, Sessione speciale dell'Assemblea Generale (26-30 giugno 2000), URL: www.onuitalia.it/calendar/assemblea2000d.html.
6Secondo l'opinione maggioritaria, il diritto alla salute va inquadrato senz'altro nella categoria dei diritti inviolabili di cui all'art. 2 Cost. e va considerato quale diritto soggettivo perfetto, direttamente tutelabile di fronte al giudice ordinario: esso costituisce, pertanto, un autonomo e primario diritto fondamentale della persona umana, qualificabile cioè "...non solo come interesse della collettività, ma anche e soprattutto come diritto fondamentale dell'individuo, ... diritto primario ed assoluto": Corte Cost., 26 luglio 1979, n. 88, in Giust. cost., 1979, I, 656. In dottrina, tra gli altri, BALDASSARRE A., voce Diritti sociali, in Enc. Giur. Treccani, Roma, 1989, p. 26 ; GROSSI P., Introduzione ad uno studio sui diritti inviolabili nella Costituzione italiana, Padova, 1972, p. 176; LUCIANI M., Il diritto costituzionale alla salute, in Dir. soc., 1980, p. 774; COCCONI M., Il diritto alla tutela della salute, CEDAM, Padova, 1998, p. 61.
Il diritto alla salute, tuttavia, non si esaurisce in un diritto soggettivo inviolabile: esso, infatti, costituisce al contempo anche un interesse della collettività, come espressamente riferisce la formula costituzionale di cui all'art. 32 Cost. laddove qualifica il diritto in parola come "fondamentale interesse dell'individuo" e come "interesse della collettività": FERRARA R., voce Salute (Diritto alla), in Dig. Disc. pubbl., vol. XIII, UTET, Torino, 1997, p. 522; MADDALENA P. Il diritto all'ambiente come diritto fondamentale ed interesse generale della collettività, in Cons. Stato, 1993, II, p. 427 ss.; MONTUSCHI L., Commento all'art. 32, 1° comma, Cost., in Commentario alla Costituzione, a cura di Branca, Zanichelli, Bologna-Roma, 1976, p. 146 ss.; MORTATI C., La tutela della salute nella costituzione italiana, in Riv. inf. e mal. prof., 1961, p. 53 ss.
7Celebre in tal senso la decisione della Corte di Cassazione, Sez. Un., 6 ottobre 1979, n. 5172, in Giur. It., 1980, I, p. 859 ss., con nota di PATTI S., Diritto all'ambiente e tutela della persona.
8In proposito si è detto che nella coscienza collettiva la salute del singolo ed il suo ambiente vitale sono considerati così strettamente legati da essere vissuti come due facce della stessa medaglia: LUCIANI M., Il diritto costituzionale alla salute, cit., p. 769.
9Dall'affermazione del diritto all'ambiente salubre come parte integrante del più generico diritto alla salute discende il carattere dell'assolutezza della sua tutela, la quale deve intendersi come difesa "contro ogni iniziativa ostile, da chiunque provenga - altri singoli o gruppi e persino l'autorità pubblica -": Cass., 6 ottobre 1979, n. 5172, cit. Sul punto cfr. anche ALBAMONTE A., Il diritto all'ambiente salubre, in Cons. Stato, 1987, 2, p. 1297 ss.
10Così la Costituzione della Grecia (art. 24), quella del Belgio (art. 4), dell'Equador (art. 19), dell'Olanda (art. 21).
11Così la Costituzione degli ex Paesi socialisti ove, nel rispetto del regime politico di pianificazione sociale, la tutela dei diritti veniva garantita in base alla programmazione ed allo sviluppo economico. La tutela dell'ambiente si fonda perlopiù sulla correlazione tra il diritto del cittadino di fruire di un ambiente salubre ed il dovere dello Stato di prevedere dei limiti per le attività che possano rivelarsi lesive di tale diritto.
12Cfr. le Costituzioni dell'Albania (art. 20), della Colombia (art. 80), dell'Etiopia (art. 55), dell'Ungheria (art. 8), della Spagna (artt. 45 e 132).
13Cfr. le Costituzioni del Portogallo (art. 66) e della Thailandia (art. 65).
14Sul punto SCAMUZZI S., Costituzioni, Razionalità, Ambiente, Bollati Boringhieri, Torino, 1994.
15Così la Costituzione della Bulgaria del 1971 considerava la protezione della natura come "obbligo" dello Stato (art. 31), quella dell'Ungheria del 1972 riconosceva ai cittadini specifici diritti in tema di protezione della vita, dell'integrità fisica e della salute (art. 57), quella sovietica del 1977 faceva riferimento a "misure per il risanamento dell'ambiente" (art. 18) ed alla "protezione della natura" (art. 67).
16Particolarmente significativa è la Costituzione russa del 1993 che all'art. 42 contiene la triplice affermazione del diritto alla tutela, del diritto all'informazione e del diritto al risarcimento del danno in tema di ambiente.
17Il riconoscimento del diritto fondamentale dell'uomo all'ambiente ha trovato espressa affermazione anche nella Dichiarazione sull'Ambiente Umano di Stoccolma, nel 1972, ove è sancito, da un lato, il diritto di ogni individuo alla libertà, all'uguaglianza e a condizioni di vita soddisfacenti, in un ambiente che gli consenta di vivere nella dignità e nel benessere, e, dall'altro, il suo corrispondente dovere di proteggere e migliorare l'ambiente a favore delle generazioni presenti e future.
18ANNAN K.A., Noi i Popoli: il ruolo delle Nazioni Unite nel ventunesimo secolo, cit.