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L’inquinamento elettromagnetico:
la competenza Stato-Regioni alla
luce dei recenti interventi della Corte Costituzionale
Antonio Di Martino*
Lo sviluppo di
cui tutti siamo spettatori e fruitori porta all’aumento, nel numero e nella
portata, delle fonti di inquinamento: tra queste, il c.d. elettrosmog
rappresenta una delle forme di danno tra le più pericolose ed ambigue per
l’ambiente e la salute umana, date le discordanti opinioni espresse dalla
comunità scientifica sui risultati delle ricerche effettuate in tal senso.
Così, mentre l’Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS) - pur estremamente
cauta sull’argomento - colloca “l’emergenza elettrosmog” tra le quattro
principali criticità che l’umanità è chiamata affrontare nel nuovo millennio,
altri negano in radice l’esistenza del problema, asserendo come sia improprio
parlare di inquinamento elettromagnetico, almeno sino a quando non si dimostri
appieno la diretta correlazione tra l’esposizione della collettività
all’influsso dei campi elettrici e magnetici, da un lato, e l’insorgenza di
patologie, dall’altra.
La crescente sensibilità dei cittadini per i possibili effetti
dell’esposizione ai campi elettromagnetici si scontra, pertanto, con indagini
scientifiche le cui risultanze sono ancora insufficienti a delineare un quadro
esaustivo. Tali ricerche hanno evidenziato risultati riconducibili a due
opzioni di fondo: “conservativa” la prima, “cautelativa” la seconda.
La posizione conservativa si fonda sui seguenti assunti:
• gli effetti nocivi sinora accertati, per la salute umana, dell’esposizione
alle onde elettromagnetiche sono soltanto quelli a breve termine (c.d. acuti),
quali ustioni, emorragie, necrosi;
• diversamente, difetterebbe una sufficiente documentazione in merito agli
effetti cronici (c.d. a lungo termine), in particolare tumori e mutazioni
genetiche;
• una volta definiti i limiti di esposizione (contro il rischio di eccessivo
riscaldamento dei tessuti), non ci sarebbe più bisogno di mettere in
discussione questi limiti, essendo sufficiente garantirne il rispetto.
Di segno opposto è la posizione c.d. “cautelativa”, alla cui stregua si
sostiene che:
• l’esposizione ai campi elettromagnetici provocherebbe tanto effetti
biologici acuti (o a breve termine), quanto effetti a lungo termine, di tipo “cancerogenetico”,
“genotossico” (effetti mutageni) o riconducibili ad altri meccanismi biologici
(promozione tumorale);
• è necessario prevedere, accanto ai limiti di esposizione, una tutela
particolare (mediante limiti particolarmente bassi, definiti “valori di
cautela” e “obiettivi di qualità”) per i “soggetti sensibili” (come bambini,
malati, anziani), a tal fine approntando misure precauzionali circa la
localizzazione degli impianti che emettono onde elettromagnetiche ed
interventi di risanamento sugli impianti già esistenti, che superino i limiti
di esposizione “cautelativi”.
In termini più ampi, non sfugge come il fenomeno dell’elettromagnetismo abbia
forti ricadute, oltre che sull’ambiente e sulla salute umana, sul sistema
industriale ed economico e sulla innovazione tecnologica in settori altamente
strategici, quali le telecomunicazioni e l’energia: in particolare, è
pressante l’esigenza di garantire la presenza di reti di trasmissione e la
prestazione di alcuni servizi sull’intero territorio statuale, senza alterare
la concorrenza in un contesto di competizione globale.
I legislatori, spinti anche dalla necessità di fornire risposte in qualche
modo tranquillizzanti per l’opinione pubblica, si mostrano sempre più propensi
ad accogliere un approccio metodologico di tipo prudenziale. Ne è scaturita
l’elaborazione del principio di precauzione (o cautelativo): formulato per la
prima volta in occasione della Conferenza Internazionale di Rio de Janeiro su
Ambiente e Sviluppo (1992), esso stabilisce che “qualora esista il rischio di
danni gravi e irreparabili, la mancanza di piena certezza scientifica non può
costituire il pretesto per rinviare l’adozione di misure efficaci, anche non a
costo zero, per la prevenzione del degrado ambientale”.
Quest’impostazione è stata recepita, in tempi più recenti, anche
nell’ordinamento giuridico italiano: il nostro diritto positivo,
contraddistintosi nel passato per un costante inseguimento delle scoperte
scientifiche e la conseguente creazione di norme ad hoc - norme che
necessariamente arrivavano dopo la scoperta, quando gli (eventuali) danni
s’erano già prodotti e manifestati -, si incentra adesso su un principio,
quello di precauzione appunto, idoneo ad assicurare protezione in via
preventiva e sostanziale.
Tale impianto logico si rinviene, puntualmente, nella più recente disciplina
afferente il tema dell’elettromagnetismo: invero, l’art. 1, comma 1, lett. c)
della legge 22 febbraio 2001, n. 36 (Legge quadro sulla protezione dalle
esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici ), pur non
menzionando esplicitamente il principio di precauzione, statuisce che “la
presente legge ha lo scopo di dettare i principi fondamentali diretti a […]
assicurare la tutela dell’ambiente e del paesaggio e promuovere l’innovazione
tecnologica e le azioni di risanamento volte a minimizzare l’intensità e gli
effetti dei campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici secondo le migliori
tecnologie disponibili”.
Il regime di tutela s’incentra sulla previsione (art. 3) di limiti di
esposizione, valori di attenzione ed obiettivi di qualità: ai sensi del
successivo art. 4, la competenza circa la loro fissazione spetta allo Stato,
in considerazione del “preminente interesse nazionale alla fissazione di
criteri unitari e di normative omogenee…”; lo Stato, inoltre, ha il compito di
definire le tecniche di misurazione e di rilevamento dell’inquinamento in
discorso, coordinare la raccolta e la diffusione dei dati, istituire il
catasto nazionale delle sorgenti fisse e delle aree interessate all’emissione
delle stesse, definire i tracciati degli elettrodotti con tensione superiore
ai 150 kV (stabilendo una nuova disciplina per le autorizzazioni e l’esercizio
dei medesimi: art. 8).
Spettano, invece, alle Regioni (artt. 8 e 9): l’esercizio delle funzioni
relative all’individuazione dei siti di trasmissione e degli impianti per la
telefonia mobile, degli impianti radioelettrici e degli impianti per la
radiodiffusione; la definizione dei tracciati degli elettrodotti con tensione
non superiore a 150 kV; le modalità per il rilascio delle autorizzazioni
all’installazione degli impianti, in conformità a criteri di semplificazione
amministrativa, tenendo conto dei campi elettrici, magnetici ed
elettromagnetici preesistenti; la realizzazione e la gestione, in
coordinamento con quello nazionale, del catasto delle sorgenti fisse dei campi
elettrici, magnetici ed elettromagnetici; l’individuazione degli strumenti e
delle azioni per il raggiungimento degli obiettivi di qualità; il concorso
all’approfondimento delle conoscenze scientifiche relative agli effetti per la
salute, in particolare quelli a lungo termine, derivanti dall’esposizione a
campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici; l’adozione, su proposta dei
soggetti gestori e sentiti i comuni interessati, dei piani di risanamento
necessari ad adeguare gli impianti radioelettrici già esistenti ai limiti di
esposizione, ai valori di attenzione ed agli obiettivi di qualità stabiliti
dalla legge.
Sul riparto di competenze, così delineato dalla l. n. 36/2001, hanno di
seguito inciso fattori, quali:
- la riforma del Titolo V, Parte II della Costituzione (l. cost. n. 3 del
2001): il nuovo art. 117 cost., mentre assegna alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato, tra le altre, la disciplina della “tutela
dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali” (comma 2, lett. s)),
sottopone a legislazione concorrente materie come “ […] tutela della salute;
governo del territorio, ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto
e distribuzione nazionale dell’energia”;
- nelle more dei decreti attuativi della legge quadro, alcune Regioni –
segnatamente, la Campania, le Marche, la Puglia e l’Umbria - hanno varato, tra
il 2001 e 2002, normative afferenti gli impianti di telecomunicazione,
radiotelevisivi e gli elettrodotti, al fine di introdurre discipline per
alcuni aspetti più severe di quella statale: a tal proposito, dette
amministrazioni si sono richiamate alla giurisprudenza costituzionale -
antecedente al 2001, a dire il vero - che aveva riconosciuto loro, spesso nel
quadro della normativa urbanistica, la possibilità di legiferare nella
materia, anche fissando limiti di esposizione e distanze di rispetto più
severi di quelli stabiliti a livello statale (cfr., ad es., sent. cost. n.
382/199);
- correlativamente, il legislatore nazionale ha dettato discipline nel campo
dell’emittenza radiotelevisiva (l. 20 marzo 2001, n. 66; d. lgs. 198/2002,
c.d. “sblocca antenne”) che, prevedendo una procedura accelerata per la
costruzione di infrastrutture per reti di telefonia cellulare, banda larga e
digitale terrestre, riconoscevano penetranti poteri all’amministrazione
centrale, così comprimendo il campo dell’autonomia regionale nel settore
(strategico) delle telecomunicazioni.
Era perciò naturale che la Corte costituzionale intervenisse per dirimere le
controversie e precisare i criteri di riparto delle competenze; i giudici
della Consulta hanno reso in argomento una serie di pronunce (Corte cost.,
sent. n. 303, 307, 308 e 312 del 2003), fissando i seguenti punti:
- la “tutela dell'ambiente” ex art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, anziché una materia in senso stretto, configura un compito
nell'esercizio del quale lo Stato conserva il potere di dettare standard di
protezione uniformi, validi in tutte le Regioni e non derogabili da queste
ultime; ma ciò non esclude affatto la possibilità che leggi regionali, emanate
dalle regioni nell'esercizio della potestà concorrente di cui all'art. 117,
terzo comma, della Costituzione o di quella “residuale” di cui all'art. 117,
quarto comma, possano assumere fra i propri scopi anche finalità di tutela
ambientale (cfr. sentenza cost. n. 307, considerazioni in diritto n.5; in
dottrina, si veda già A. Ferrara, 2001, pagg. 1-7);
- la logica che ispira la legge n. 36/2001 è quella di affidare,
rispettivamente, allo Stato la fissazione delle soglie di esposizione, alle
Regioni la disciplina afferente l'uso del territorio in funzione della
localizzazione degli impianti, nonché i relativi procedimenti autorizzativi:
tutto ciò, in coerenza con il ruolo riconosciuto alle Regioni per quanto
attiene al governo e all'uso del proprio territorio;
- le Regioni non possono derogare dai valori–soglia (limiti di esposizione,
valori di attenzione, obiettivi di qualità) fissati dallo Stato: ad es.,
prevedendo limiti più bassi, regole più rigorose o tempi più ravvicinati per
la loro adozione. Come hanno argomentato i giudici della Consulta, se la ratio
di tale prerogativa “consistesse esclusivamente nella tutela della salute dai
rischi dell'inquinamento elettromagnetico, potrebbe invero essere lecito
considerare ammissibile un intervento delle Regioni che stabilisse limiti più
rigorosi rispetto a quelli fissati dallo Stato, in coerenza con il principio,
proprio anche del diritto comunitario, che ammette deroghe alla disciplina
comune, in specifici territori, con effetti di maggiore protezione dei valori
tutelati […] Ma in realtà, nella specie, la fissazione di valori–soglia
risponde ad una ratio più complessa e articolata. Da un lato, infatti, si
tratta effettivamente di proteggere la salute della popolazione dagli effetti
negativi delle emissioni elettromagnetiche (e da questo punto di vista la
determinazione delle soglie deve risultare fondata sulle conoscenze
scientifiche ed essere tale da non pregiudicare il valore protetto);
dall'altro, si tratta di consentire, anche attraverso la fissazione di soglie
diverse in relazione ai tipi di esposizione, ma uniformi sul territorio
nazionale, e la graduazione nel tempo degli obiettivi di qualità espressi come
valori di campo, la realizzazione degli impianti e delle reti rispondenti a
rilevanti interessi nazionali, sottesi alle competenze concorrenti di cui
all'art. 117, terzo comma, della Costituzione, come quelli che fanno capo alla
distribuzione dell'energia e allo sviluppo dei sistemi di telecomunicazione.
Tali interessi, ancorché non resi espliciti nel dettato della legge quadro in
esame, sono indubbiamente sottesi alla considerazione del “preminente
interesse nazionale alla definizione di criteri unitari e di normative
omogenee” che, secondo l'art. 4, comma 1, lettera a, della legge quadro, fonda
l'attribuzione allo Stato della funzione di determinare detti valori–soglia.
In sostanza, la fissazione a livello nazionale dei valori–soglia, non
derogabili dalle Regioni nemmeno in senso più restrittivo, rappresenta il
punto di equilibrio fra le esigenze contrapposte di evitare al massimo
l'impatto delle emissioni elettromagnetiche, e di realizzare impianti
necessari al paese, nella logica per cui la competenza delle Regioni in
materia di trasporto dell'energia e di ordinamento della comunicazione è di
tipo concorrente, vincolata ai principi fondamentali stabiliti dalle leggi
dello Stato” (cfr. sent. cost. n. 307, considerazioni in diritto n. 6 e 7;
sent. n. 308, considerazioni in diritto n. 3);
- le Regioni e gli enti locali conservano intatte le loro prerogative in tema
di localizzazione degli impianti, con l’unico limite del rispetto delle
esigenze di pianificazione nazionale degli impianti ed il vincolo di non
impedire od ostacolare in modo ingiustificato l’insediamento degli stessi (cfr.
sent. cost. n. 307, considerazioni in diritto n. 7 );
- qualora manchi una netta demarcazione delle competenze Stato - Regioni,
dovrà applicarsi il principio di leale cooperazione, suscettibile di essere
organizzato in modi diversi, per forme e intensità della pur necessaria
collaborazione (cfr. sent. cost. n. 308, considerazioni in diritto n. 4; sent.
cost. n. 312, considerazioni in diritto n. 6 ).
Alla luce degli assunti della Corte costituzionale, si possono effettuare
valutazioni del tipo:
• i valori di elettrosmog fissati dallo Stato, visti anche gli standard
internazionali, rappresentano il punto di equilibrio fra tutela ambientale e
della salute, per un verso, e le esigenze connesse alla realizzazione di
infrastrutture, per altro verso. Le Regioni, perciò, non possono introdurre
valori diversi e più restrittivi, nemmeno per ragioni di cautela: si
comprometterebbe, altrimenti, la possibilità di realizzare impianti su tutto
il territorio nazionale, in maniera uniforme;
• spetta invece alle Regioni, responsabili dell’uso razionale del territorio,
ogni decisione afferente alla localizzazione degli impianti. Un esempio
concreto: la regione Puglia può legittimamente vietare l’impianto di antenne e
ripetitori in prossimità di “ospedali, case di cura o di riposo, scuole e
asili nido” (art. 10, comma 1, l. r. 8 marzo 2002, n. 5), trattandosi di una
scelta perfettamente in linea con criteri di qualità e di corretto uso del
territorio;
• è necessario, in assenza di una netta demarcazione dei compiti normativi,
dare luogo a pratiche ispirate al principio della “leale collaborazione”.
Da quanto detto, è possibile trarre questi rilievi:
- la letteratura scientifica è ben lungi dal raggiungimento di risultati
pacifici in tema di conseguenze connesse all’esposizione ai campi
elettromagnetici;
- stante simile situazione d’incertezza, il legislatore è costretto a compiere
scelte che una scienza incerta non è in grado di impostare, assumendosi
l’onere di sciogliere per via normativa le irrisolutezze del sapere
scientifico;
- la regolamentazione della materia non può prescindere da un approccio
metodologico, guidato dai principi di:
• partecipazione: ogni scelta normativa deve essere preceduta dalla messa a
disposizione e discussione dei risultati scientifici mano a mano conseguiti;
• precauzione: in caso d’incertezza delle conoscenze scientifiche, deve
precludersi l’autorizzazione allo svolgimento d’ogni intervento od attività
potenzialmente pericolose per la salute e l’ambiente, come ha cura di
rammentarci la stessa l. n. 36/2001.
Infine, in un’ottica più ampia, l’intera vicenda offre un eloquente esempio in
merito alla complessa demarcazione delle competenze di Stato e Regioni, in un
ordinamento che decida d’incamminarsi sulla strada del federalismo.
A tal proposito, è oramai indifferibile la creazione di nuovi meccanismi di
compensazione/equilibrio tra istanze regionali e centrali, altrimenti
condannate ad una situazione di conflittualità perenne: una stanza di
compensazione che, tuttavia, non può ricercarsi nella Corte Costituzionale,
pena il rischio di caricarla di pesanti responsabilità, anche di carattere
politico, bensì nell’istituzione di una Camera delle Regioni (o delle
autonomie) che permetta agli enti territoriali di raccordare ex ante al centro
la propria azione, fra loro e con lo Stato.
BIBLIOGRAFIA
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Siti web visitati
www.cortecostituzionale.org
www.parlamento.it
www.elettrosmog.info
*Dott. A. Di Martino, laureato in giurisprudenza, ha frequentato il Master in
Economia e Management Ambientale (MEMA) presso l’Università Bocconi di Milano.