Il quadro normativo nel settore del gas naturale. Giovanni Faleschini

La liberalizzazione del mercato del gas, che sta avvenendo in questi anni nel mercato europeo, è un processo lungo e difficile che ha preso avvio dalle decisioni di politica economica dell’Unione Europea. Una delle principali finalità del Trattato europeo, che costituisce le fondamenta istituzionali dell’Unione Europea, è quello di creare un mercato interno libero senza più frontiere tra gli Stati membri.

Per integrare meglio i sistemi economici dei singoli paesi si è pensato che si potessero aprire alla concorrenza anche i mercati dell’elettricità e del gas, generalmente chiusi e in mano ad aziende monopolistiche nazionali, così da poter creare un futuro mercato unico dell’energia. Scopo principale, oltre l’unificazione continentale dei settori energetici, è quello di avviare in tali ambiti l’effettiva liberalizzazione dei mercati di riferimento in ottemperanza al valore attribuito dall’Unione Europea all’affermarsi del mercato e della concorrenzialità economica come nuovi e più appropriati strumenti di efficienza e di garanzia per il cittadino utente.

L’applicazione della filosofia del mercato unico europeo al settore energetico implica che i singoli mercati energetici nazionali, che fino all’inizio delle riforme comunitarie si sono presentati isolati o semi isolati, si fondano in un insieme integrato e funzionante che operi con criteri di mercato, attraverso un allargamento del raggio d’azione delle aziende, permettendo a queste di competere con quelle di altri paesi in un mercato europeo.

Gli elementi di concorrenzialità economica introdotti negli ultimi anni all’interno dell’industria del gas naturale, tramite le direttive a livello comunitario e per legge a livello dei singoli Stati membri, devono fungere da strumenti di efficienza al fine di apportare vantaggi concreti in termini di riduzione dei prezzi per l’utenza finale e di miglioramento del servizio. L’obiettivo che si vuole raggiungere è un mercato energetico europeo integrato e uniformemente regolato; tale cammino è stato sicuramente intrapreso in sede comunitaria con la Direttiva europea 96/92/CE recante “Norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica” e la Direttiva 98/30/CE recante “Norme comuni per il mercato interno del gas naturale”.

L’adozione di tali testi porta ad una vera e propria rivoluzione copernicana nel modo di concepire la politica energetica. A cavallo tra gli anni ottanta e novanta si è assistito alla presenza di fattori europei e nazionali che hanno portato ad una profonda revisione della struttura dei mercati energetici. Sul piano internazionale europeo all’inizio degli anni novanta il processo di costruzione di un mercato unico europeo giunge al suo culmine. A livello nazionale l’esigenza di risanare la finanza pubblica ha reso fortemente attrattiva la via della privatizzazione di gran parte delle attività economiche possedute dallo Stato.

Non solo, ma l’Italia ha vissuto un profondo cambiamento negli indirizzi di politica economica interna determinato da un diverso approccio teorico sul ruolo dello Stato nell’economia tendente al ridimensionamento della diretta partecipazione alle attività a favore di un ruolo regolatore, attraverso il quale sono fissati vincoli e regole che tutti i soggetti economici devono rispettare. Tale cambiamento ha condotto all’avvio di un processo di privatizzazione che sta interessando tutte le più importanti imprese gestite dallo Stato ed in un secondo tempo, grazie anche alle Direttive comunitarie, all’apertura a fenomeni di concorrenza in quei settori considerati tradizionalmente monopoli naturali.

In tal modo la sovrapposizione dei processi di liberalizzazione e di privatizzazione, sia a livello nazionale che europeo, ha reso impraticabile la conservazione dell’approccio tradizionale alla politica energetica fondato sull’intervento diretto dello Stato nel garantire il perseguimento degli obiettivi prioritari del servizio pubblico e della sicurezza dell’approvvigionamento. Lo Stato cambia così i propri obiettivi di politica energetica passando dalla posizione di decisore a quella di regolatore dell’assetto del settore delle utilities.

Con tali obiettivi e con tali presupposti il Parlamento Europeo e il Consiglio dell’Unione Europea hanno emanato nel corso degli anni novanta varie direttive per cercare di liberalizzare il settore del gas, la più importante è la Direttiva 98/30/CE che delinea il quadro normativo generale che tutti i paesi dell’Unione devono seguire. In Italia è stata recepita con il D.Lgs. 23/05/2000, n.164, chiamato Decreto Legislativo Letta (dal nome dell’allora ministro dell’industria). Tale decreto ha rivoluzionato interamente il settore del gas in Italia: da un mercato verticalmente integrato e completamente concentrato in mano al monopolio statale dell’Eni, si è passati ad un mercato aperto alla concorrenza nelle fasi di produzione, di approvvigionamento e di vendita ad un mercato regolamentato dall’Autorità per il trasporto e la distribuzione del gas (cioè per le due parti della filiera industriale che godono delle caratteristiche del monopolio naturale).

Il processo legislativo è poi continuato, a livello comunitario, in quanto nel primo semestre del 2003 è stata emanata una nuova direttiva europea che riprende buona parte della direttiva 98/30/CE e prosegue sulla via della liberalizzazione del mercato del gas.

La nuova Direttiva 03/55/CE, approvata nella seconda metà del 2003, vuole dare un quadro di riferimento chiaro e completo al mercato del gas europeo, cercando di colmare i vuoti della precedente direttiva con indicazioni più precise e dando una chiara accelerazione al processo intrapreso cinque anni prima stabilendo date improrogabili per l’apertura completa (o anche totale liberalizzazione) di tutti i mercati energetici degli Stati membri. Viene posta la data del 1° Luglio 2007 come dead line in cui tutti i mercati interni del gas (ma vale anche per il settore elettrico), di tutti gli Stati membri dovranno essere completamente aperti: cioè si giungerà al momento in cui ogni singolo utente del servizio gas (o elettricità) potrà scegliere liberamente il proprio fornitore. In tale modo, proprio ponendo una data fissa e valida per tutti gli Stati membri, si dà la certezza di un termine ultimo al processo di liberalizzazione che è in atto, garantendo le basi per una reale concorrenza tra le imprese non solo a livello nazionale, ma europeo.

A livello nazionale è stato approvato il Decreto Marzano che dovrebbe riorganizzare tutta la materia legislativa riguardante il settore energetico. Per il settore del gas si attendono alcune novità rilevanti per quanto riguarda le infrastrutture, per l’indipendenza delle reti di trasporto e per le funzioni dell’Autorità dell’energia elettrica e del gas (AEEG). Per tutto il settore del gas rimane valida la precedente normativa del Decreto Letta, mentre vengono inserite alcune delle richieste e delle indicazioni presenti nella nuova direttiva comunitaria 03/55/CE.

Analizziamo le due direttive europee per il mercato del gas, il decreto legislativo Letta e il decreto Marzano, così da capire come il settore sia stato modificato e influenzato dal legislatore europeo e da quello italiano nel corso degli ultimi cinque anni. Quello che dobbiamo tenere bene a mente nell’analisi è che il fine ultimo di tutte le direttive comunitarie e le leggi nazionali è la liberalizzazione del mercato interno del gas in tutte le fasi del settore che lo consentano: tale scopo si può solo verificare con la volontà di creare un mercato concorrenziale in un settore dove non esisteva concorrenza e dove dominavano forti monopoli statali (ciò non vale per tutte le nazioni appartenenti all’Unione Europea, ma certamente vale per l’Italia). Tale processo è stato intrapreso con la speranza di poter dare all’industria del gas maggiore efficienza, così da poter garantire all’utente finale i minori costi possibili e i maggiori benefici di un servizio più competitivo e completo.

La direttiva è stata proposta dalla Commissione europea nel Febbraio 1992, approvata il 22 Giugno 1998 ed è stata recepita e implementata da tutti gli stati membri tramite apposite leggi nazionali perché la direttiva imponeva a tutti gli Stati membri di ridisegnare gli assetti organizzativi delle proprie industrie del gas entro il 10 Agosto 2000. L’architettura della direttiva si sviluppa su due livelli: da un lato fissa alcuni principi fondamentali a cui tutti gli Stati membri devono uniformarsi, dall’altro riconosce ad ogni singolo Stato membro il pieno diritto di decidere le specifiche modalità attraverso cui rispettare tali principi consentendo così di mantenere, modificare o scegliere il regime più rispondente alla propria particolare situazione nazionale.

Come sopra accennato, obiettivo primo della Direttiva è quello di realizzare con gradualità un mercato interno del gas concorrenziale e vari sono i modi con cui conseguire tale risultato. Nella direttiva vengono analizzati e spiegati tali principi fondamentali: eliminazione di ogni monopolio nei campi della produzione, negli interscambi commerciali, nel trasporto e nella distribuzione; diritto di accesso alle infrastrutture a rete ed ai sevizi accessori; apertura omogenea e crescente dei mercati nazionali; trasparenza delle imprese mediante la separazione contabile delle loro attività sia interne alla filiera gas che esterne; gradualità nel processo di apertura del mercato. Ogni Stato deve rispettare questi principi scegliendo il modello organizzativo che ritenga più funzionale sia con riguardo alle finalità di interesse generale che ogni Stato intende o meno connettere alla erogazione di metano sia con riguardo alle specificità interne di ogni singolo mercato.

Si ritiene che l'instaurazione di un mercato del gas naturale concorrenziale sia un importante elemento nel completamento del mercato interno dell'energia nell’Unione Europea. Vista la peculiarità del settore, il mercato interno del gas naturale deve essere instaurato gradualmente, allo scopo di permettere all'industria di adeguarsi in modo flessibile e ordinato al suo nuovo ambiente e soprattutto per tener conto delle differenti strutture di mercato degli Stati membri.

Con la Direttiva 98/30/CE si vogliono dare linee guida che possano essere seguite da tutti gli Stati membri e per questo tali norme comuni costituiscono un quadro di principi generali le cui modalità di applicazione vengono lasciate ai singoli Stati.

L’articolo 1 della Direttiva definisce l’ambito di applicazione della riforma del settore in Europa stabilendo:
le norme comuni per il trasporto, la distribuzione, la fornitura e lo stoccaggio di gas naturale;
le norme relative all’organizzazione e al funzionamento del settore del gas naturale, compreso il gas naturale liquefatto (GNL), l’accesso al mercato, le modalità di gestione dei sistemi;
i criteri e le procedure applicabili in materia di rilascio di autorizzazioni per il trasporto, la distribuzione, la fornitura, e lo stoccaggio di gas naturale.

Gli Stati membri, in base alla loro organizzazione settoriale, devono assicurare che le imprese di gas naturale siano gestite seguendo i principi della direttiva al fine di realizzare un mercato del gas naturale concorrenziale e possono imporre, nel pieno rispetto dell’articolo 90 del trattato, obblighi di servizio pubblico per quanto riguarda la sicurezza, compresa la sicurezza di approvvigionamento, la regolarità, la qualità e il prezzo delle forniture nonché la protezione dell'ambiente (articolo 3). L’imposizione di obblighi di diritto pubblico è intesa dalla Direttiva in modo molto ampio per cui sarebbe consentito dichiarare “servizio pubblico” tutte le attività della filiera del gas naturale, ma la portata di tale assunto è limitata in quanto deve essere inteso come possibilità derogatoria al principio generale della libera concorrenza.

In circostanze in cui è richiesta un’autorizzazione per la costruzione o la gestione di impianti di gas naturale, gli Stati membri o le autorità competenti da essi designate rilasciano autorizzazioni stabilendo criteri obbiettivi e non discriminatori a cui l’impresa richiedente deve attenersi (articolo 4).

Viene stabilito che ogni impresa di trasporto, stoccaggio, fornitura, distribuzione e/o di GNL debba sviluppare tali servizi a condizioni economiche e debba rispondere a criteri di sicurezza, affidabilità, efficienza e rispetto dell’ambiente. Inoltre tali imprese non devono operare discriminazioni tra gli utenti del sistema o le categorie degli utenti del sistema, ma devono fornire informazioni sufficienti da garantire che i vari servizi possano avvenire in maniera compatibile con il funzionamento sicuro ed efficiente del sistema interconnesso (articoli 6-11).

In questo punto è inserita l’importantissima distinzione tra attività di distribuzione, cioè di trasporto locale del gas a bassa pressione, e attività di fornitura, cioè la vendita di gas agli utenti finali a livello locale: la separazione tra soggetto titolare della rete ed eventuale soggetto diverso venditore di gas è implicitamente presupposta, ma deve essere garantito l’accesso di terzi alle reti in quanto l’impresa di distribuzione non deve operare discriminazioni.

Ogni impresa operante nel gas naturale redige, sottopone a revisione e pubblica i conti annuali secondo le norma di diritto interno. Le imprese integrate tengono, nella loro contabilità interna, conti separati per le attività di trasporto, distribuzione e stoccaggio di gas naturale e, se del caso, conti consolidati per le attività che non rientrano nel settore del gas, come sarebbero tenute a fare se tali attività fossero svolte da imprese separate, al fine di evitare discriminazioni, sovvenzioni incrociate e distorsioni della concorrenza. Detta contabilità interna comprende uno stato patrimoniale e un conto economico distinto per ogni attività (articolo 13).

Viene così sancita la necessità che le imprese operanti nel settore del gas naturale e che sono verticalmente integrate, abbiano un regime contabile trasparente e conti separati per ciascuna delle fasi che caratterizzano la filiera. In tale modo gli Stati membri hanno la possibilità di introdurre l’unbundlig societario in alcune fasi della filiera.

Vi sono quattro tipi di unbundling societario possibili: contabile, gestionale, societario e proprietario. Qui la direttiva si limita ad imporre la separazione contabile che è certamente la separazione più leggera e meno traumatica per un’azienda. La soluzione adottata è stata definita “minimalista” da molti analisti perché lo sviluppo del mercato e la promozione della concorrenza può avvenire solo con l’effettiva separazione dell’attività di trasporto e di distribuzione dalle altre attività della filiera. Sia il Decreto Letta e sia la nuova Direttiva comunitaria 03/55/CE andranno oltre, richiedendo una separazione delle attività molto più marcata.

Questa misura si differenzia dalle disposizioni relative al grado di apertura del mercato e alla scelta della modalità di accesso al sistema, perché quest’ultime due si riferiscono ai diritti dei nuovi operatori, mentre l’obbligo di separazione contabile agisce sul versante opposto cioè sulla limitazione del vantaggio competitivo di cui godono i vecchi monopolisti. L’unbundling contabile dovrebbe agire come strumento di controllo per impedire l’innalzamento di barriere all’entrata nel mercato finale da parte degli operatori che controllano l’infrastruttura di rete, perché le sovvenzioni incrociate tra fasi diverse appartenenti alla stessa società potrebbero indebolire nella pratica la costruzione di un quadro di libera concorrenza.

Per la delicata questione dell’accesso al sistema di rete, agli Stati membri viene lasciata la possibilità di scegliere tra accesso negoziato o regolamentato o per tutte e due le possibilità contemporaneamente. Tali procedure sono applicate secondo criteri obiettivi, trasparenti e non discriminatori (articolo14).

In caso di accesso negoziato, gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché le imprese e i clienti idonei possano negoziare l’accesso al sistema al fine di concludere tra loro contratti di fornitura sulla base di accordi commerciali volontari. I contratti sono negoziati con le pertinenti imprese di gas naturale e le parti hanno l’obbligo di negoziare in buona fede l’accesso al sistema (articolo 15).

In caso di accesso regolamentato gli Stati membri adottano le misure necessarie per conferire alle imprese di gas naturale, nonché ai clienti idonei, sia all'interno che all'esterno del territorio coperto dal sistema interconnesso, un diritto di accesso al sistema, sulla base di tariffe pubbliche. Il diritto di accesso per i clienti idonei può essere conferito consentendo loro di stipulare contratti di fornitura con imprese di gas naturali concorrenti, diverse dal proprietario e/o gestore del sistema o dall'impresa collegata (articolo 16). L’accesso regolamentato alla rete implica un diritto generalizzato dei clienti idonei ad accedere al sistema di proprietà delle imprese che trasportano gas naturale, cui corrisponde un simmetrico obbligo di concedere l’accesso sulla base di tariffe regolamentate.

Le due modalità di accesso differiscono pertanto per il principio di determinazione del prezzo del servizio di veicolamento di gas sulle reti. Risulta evidente che l’entità dei costi di interconnessione che il cliente idoneo deve sostenere per accedere al sistema rappresenti una variabile determinante per il processo di apertura dei mercati nazionali di fornitura del gas naturale. La scelta sulle modalità di fissazione di tale prezzo diviene una leva decisionale importante per contemperare gli interessi confliggenti delle società di trasporto e dei clienti idonei. Se da un lato, infatti, l’introduzione di un accesso regolamentato dovrebbe consentire una minimizzazione dei costi di contrattazione, garantendo un accesso agevole ai clienti idonei, dall’altro l’accesso negoziato sembra essere maggiormente corrispondente alle richieste di protezione avanzate dalla società di trasmissione.

La differenza tra i due sistemi di accesso viene fortemente limitata dall’obbligo, posto in capo agli operatori del trasporto di lunga distanza, di pubblicare le principali condizioni commerciali per l’utilizzo del sistema (articolo 15). La pubblicazione di questi dati offre una base uniforme per l’avvio del processo di negoziazione tra le parti, riducendo in modo sostanziale le possibili differenze tra gli esiti delle diverse contrattazioni e abbassando, attraverso una forma di concorrenza comparativa, il rischio di abuso da parte di singoli possessori della rete.

L’introduzione dell’accesso regolamentato richiede poi l’individuazione dell’autorità preposta alla definizione della tariffa di accesso; compito questo demandato agli Stati membri dato il silenzio della direttiva. Il problema non si limita solo all’identificazione del soggetto legittimato a disporre (le Autorità autonome, dove presenti, sembrano le migliori candidate a tale ruolo), ma le autorità politiche nazionali non potranno esimersi dalla definizione dei criteri in base ai quali stabilire le tariffe.

La Direttiva inoltre attribuisce alle imprese di gas naturale una deroga per cui possono rifiutare l'accesso al sistema stesso in tre fattispecie:
quando non dispongano della capacità necessaria,
quando l'accesso al sistema ad altre imprese del gas impedisca loro di adempiere gli obblighi di servizio pubblico,
quando versino in gravi difficoltà economiche e finanziarie in relazione ai contratti «take-or-pay»; in quest’ultimo caso il rifiuto deve essere debitamente motivato (articolo 17).

L’adozione di un acceso negoziato potrebbe esporre i clienti a disparità di trattamento e ad incertezze nelle loro scelte, traducendosi in oneri di negoziazione dei contratti e di risoluzione delle controversie; l’accesso regolamentato sembrerebbe ridurre le asimmetrie informative permettendo tariffe e condizioni certe sulle quali basare il calcolo di convenienza sulla scelta del fornitore. Per tale motivo per il futuro la Commissione Europea vorrà utilizzare e imporre l’accesso regolamentato in quanto porterebbe una maggiore equità nell’accesso ai differenti operatori e una maggiore trasparenza e chiarezza per le modalità e i tempi di accesso al sistema.

Visto che molti paesi degli Stati membri partivano da una situazione caratterizzata dalla presenza di monopoli legali o di fatto sia nell’attività di trasporto che nella vendita di gas naturale, la Direttiva, per creare le condizioni di competizione nei vari mercati nazionali, ha previsto una soluzione minima e imprescindibile attraverso un meccanismo fondato sul binomio soglie minime di apertura del mercato e clienti idonei.

Con “apertura del mercato” si intende la potenziale contendibilità dello stesso, fondata sul presupposto della libera scelta del proprio fornitore. Con il secondo meccanismo vengono individuati particolari categorie di utenti definiti “clienti idonei”¹ ai quali si garantisce la possibilità di acquistare il gas dal migliore offerente.

L’individuazione di tali soggetti dotati di libero accesso al sistema deve ad ogni modo produrre effetti prefissi in termini di quote di apertura del mercato. L’obiettivo di tale norma è di creare le condizioni necessarie allo sviluppo di una “gas to gas competition”, intendendo con questo termine la creazione di una pluralità di soggetti attivi nelle varie parti della filiera in grado di offrire gas agli utenti di volta in volta interessati.

La Direttiva demanda in parte agli Stati membri la facoltà di definire i criteri di elezione dei clienti idonei, cioè dei clienti che hanno titolo a stipulare contratti per il gas naturale in base al tipo di accesso scelto, gestendo però in modo accentrato gli effetti del riconoscimento della sussidiarietà mediante la definizione di un obiettivo comune e vincolante di contendibilità dei mercati nazionali.

La Direttiva indica solamente tre categorie d’utenza che comunque devono rientrare nella definizione di cliente idoneo:
le centrali elettriche alimentate a gas indipendentemente dal loro volume di consumo annuale;
i clienti finali il cui consumo sia superiore a 25 milioni di metri cubi di gas all'anno su una base di consumo per località; tale soglia dovrà essere ridotta a 15 e a 10 milioni di metri cubi all’anno rispettivamente dopo 5 e 10 anni;
le aziende di distribuzione per la quota di consumo dei propri clienti idonei, qualora non siano già indicate come clienti idonei a norma del punto precedente.

In ogni caso la definizione dei clienti idonei deve portare ad una progressiva apertura del mercato. La prima soglia deve dare luogo ad un’apertura di mercato pari ad almeno il 20 % del totale del consumo annuale di gas del mercato nazionale. Cinque anni dopo l'entrata in vigore della presente direttiva, la percentuale dal 20 % sale al 28 % del totale del consumo annuale di gas del mercato nazionale ed al 33 % dello stesso, dieci anni dopo l'entrata in vigore della direttiva. Tali misure sono adottate dagli Stati membri per assicurare che l’apertura dei rispettivi mercati di gas naturale si ampli nell’arco di dieci anni (articolo 18).

Tabella 1: Indicazioni sul processo di liberalizzazione del mercato

Soglia minima di consumo per cliente. (valori annui)	Grado di apertura del mercato(su totale consumo annuo)	Dead-line
25 milioni di mc	20%	2000(agosto)
15 milioni di mc	28%	2003
5 milioni di mc	33%	2008

Fonte: Medio Credito Centrale, “Growing up in public. Il mercato europeo del gas naturale: focus sull’Italia”, Roma 2002.

Le soglie sono state ampiamente superate dalle recente direttiva 2003 e ancor prima dallo stesso Decreto Letta, ma possono servire per capire la gradualità che era stata impostata al processo di liberalizzazione nella sua prima fase di avvio.

In tema di apertura del mercato, la Direttiva impone un ultimo paletto (articolo 19). Nel caso di due Stati membri che abbiano aperto il mercato ai clienti idonei in modo differente, uno nella misura minima prevista dalla Direttiva l’altro completamente, l’articolo 19 consente a quest’ultimo Stato di vietare contratti di fornitura di gas conclusi da clienti idonei del suo territorio con fornitori del primo Stato membro. Il principio di reciprocità così definito ha la funzione di impedire disparità

di trattamento tra imprese nei diversi Stati membri e la sua applicazione favorisce, indirettamente, la concorrenza esercitando una pressione sugli Stati più restii ad aprire i propri mercati.

Gli Stati membri devono assicurarsi che le parti negozino in buona fede l’accesso al sistema e nessuna di esse abusi della sua posizione negoziale per ostacolare il buon esito delle trattative. Per questo devono designare un’autorità competente, indipendente dalle parti, per risolvere sollecitamente le controversie relative alle trattative in questione, in particolare tale autorità deve risolvere le controversie relative alle trattative ed al rifiuto di accesso (articolo 21).

Gli Stati membri perseguono gli obiettivi di un accesso equo ed aperto tramite la realizzazione di un mercato concorrenziale del gas naturale, evitando qualsiasi abuso di posizione dominante (articolo 23). Per evitare sia l’abuso di posizione a danno dei consumatori sia qualsiasi comportamento predatorio, gli Stati membri devono instaurare meccanismi appropriati ed efficaci per la disciplina, il controllo e la trasparenza (articolo 22).A tale scopo gli Stati membri devono assicurare la costituzione di un’autorità indipendente dalle parti che abbia accesso a tutte le informazioni pertinenti e che possa consentire una rapida soluzione alle controversie riguardanti l’accesso a rete di gasdotti (articolo 23).

Nelle disposizioni finali la Direttiva permette ad uno Stato, che versi in uno stato di crisi improvvisa sul mercato energetico, di poter temporaneamente adottare le necessarie misure di salvaguardia, tali misure devono causare il minor perturbamento possibile al funzionamento del mercato interno e non devono superare quanto strettamente necessario per ovviare a difficoltà sorte improvvisamente (articolo 24).

Un altro caso di deroga alla precedente normativa può essere concesso se un’impresa di gas naturale incontra o ritiene di incontrare serie difficoltà economiche e finanziarie in seguito agli impegni take-or-pay assunti in uno o più contratti di acquisto di gas. La natura di tali contratti fa sì che l’impresa possa chiedere al proprio Stato una deroga temporanea alla normativa di accesso negoziato o regolamentato, anche se sarebbe meglio cercare sbocchi alternativi economicamente validi (articolo 25). Occorre garantire che i nuovi contratti di importazione con clausole take or pay, negoziati dopo l’entrata in vigore della Direttiva, non costituiscano un ostacolo all’apertura del mercato.

Il 23 maggio 2000 il Consiglio dei Ministri ha approvato il Decreto del Ministero delle Attività Produttive per recepire ed attuare in Italia la Direttiva Europea 98/30/CE. Il decreto legislativo n. 164/2000, noto come Decreto Letta, ha riordinato tutto il settore del gas naturale e ha dato linee guida rilevanti per la concorrenza, la separazione delle attività, la definizione dei clienti idonei e le condizioni di reciprocità.

Il decreto è stata l’occasione per disegnare un quadro organico di riforma dell’intero comparto controllato dal monopolio di fatto del gruppo Eni, andando oltre il semplice rispetto delle disposizioni comunitarie. L’intervento del legislatore italiano è guidato dalla convinzione che la liberalizzazione del settore sia lo strumento migliore per realizzare i tre obiettivi prefissati in questa nuova fase di regolazione:
integrare il mercato nazionale in quello europeo anche per accrescere la sicurezza dell’approvvigionamento con azioni coordinate in un contesto di reciprocità;
conseguire maggiore efficienza nell’erogazione dei servizi con conseguente abbattimento dei costi;
rilanciare l’imprenditorialità nel rispetto del diritto degli utenti e della tutela dell’ambiente.

Il Governo italiano ha deciso di anticipare i tempi individuati dalle disposizioni comunitarie nell’intento di accelerare il processo di transizione per realizzare un’industria nazionale del gas composta da una pluralità di operatori in grado di resistere alle pressioni competitive del mercato integrato e in grado di cogliere le nuove opportunità del mercato europeo. La scelta verso una liberalizzazione del settore è chiara e decisa perché tutto il decreto è incentrato sulla promozione della contendibilità dell’industria del gas, con la conseguente diminuzione dell’attività e delle quote di mercato del monopolista Eni.

Nei primi diciotto articoli il Decreto Letta, seguendo la direttiva europea sul gas, disciplina e riordina l’intero settore, prendendo in considerazione e analizzando tutte le fasi della filiera, predisponendo un insieme ordinato e coerente di regole atte ad agevolare la concorrenza e a garantire la sicurezza del servizio. Il decreto ha infatti ridisegnato interamente la struttura del settore gas in Italia prevedendo nell’articolo 1 che, nei limiti previsti dal medesimo decreto, le attività d’importazione, trasporto e dispacciamento, distribuzione e vendita di gas naturale, in qualunque sua forma e utilizzo, siano libere.

2.1.1 Importazione (art.3)

La nuova normativa subordina ad una diversa procedura le importazioni a seconda della provenienza da paesi comunitari o extra-comunitari. Questa distinzione discende dalla crescente dipendenza energetica dell’Italia da paesi non appartenenti all’Unione Europea per cui si è costretti a subire una scarsa diversificazione delle fonti di approvvigionamento. La situazione di sudditanza dell’Italia nei confronti dei paesi ricchi di gas, nel nostro caso Algeria e Russia, richiede un’analisi approfondita dei nuovi contratti di fornitura internazionale al fine di non rischiare di pregiudicare la sicurezza dell’approvvigionamento.

La normativa prevede che l’attività di importazione di gas naturale prodotto in paesi appartenenti all’Unione Europea sia libera e soggetta solo alla comunicazione, entro 60 giorni, al Ministero delle Attività Produttive e all’AEEG (Autorità per l’energia elettrica e il gas). L’importazione da paesi extra UE è soggetta ad autorizzazione del Ministro delle Attività Produttive e viene rilasciata in base a criteri obiettivi, non discriminatori e subordinata al possesso dei seguenti requisiti:
capacità tecniche e finanziarie adeguate al progetto di importazione;
idonee informazioni e garanzie circa la provenienza del gas naturale;
affidabilità della rete infrastrutturale;
disponibilità di capacità di stoccaggio strategico nel territorio nazionale nella misura del 10% delle quantità di gas importato in ciascun anno;
capacità, mediante opportuni piani d’investimento, di contribuire allo sviluppo e alla sicurezza del sistema nazionale attraverso infrastrutture di approvvigionamento, trasporto o distribuzione, o attraverso la diversificazione geografica dei Paesi produttori.

2.1.2 Produzione nazionale (artt.4-7)

Gli articoli 4, 5, 6 e 7 trattano della prospezione, ricerca e coltivazione dei giacimenti: la normativa rimanda fondamentalmente al Decreto Legislativo 624/1996 e conferma che l'attività di prospezione geofisica condotta da parte dei titolari di permessi di ricerca o di concessioni di coltivazione di idrocarburi è libera, pur essendo soggetta ad autorizzazione da parte del Ministero delle Attività Produttive. La liberalizzazione della ricerca è fatta per incrementare le riserve nazionali e viene incentivata tramite contributi statali.

Con le stesse finalità viene incentivata la coltivazione dei giacimenti marginali, cioè di quei campi che risultano a economicità critica per ragioni tecnico economiche; inoltre viene stabilito che abbiano accesso alle infrastrutture minerarie tutti i titolari di concessione di coltivazione, così da poter razionalizzare il sistema nel suo complesso.

L'attività di trasporto e dispacciamento del gas naturale è dichiarata attività di interesse pubblico e le imprese che svolgono tali attività sono tenute ad allacciare alla propria rete gli utenti che ne facciano richiesta: viene così stabilito un obbligo di allacciamento e di accesso alla rete ove il sistema abbia un’idonea capacità, purché le opere siano tecnicamente ed economicamente realizzabili.

Viene stabilito un codice di accesso alla rete² per i terzi (TPA- third party access) e l’AEEG ha il compito di vigilare affinché l'attività di trasporto e di dispacciamento sia svolta in modo da non ostacolare la parità di condizioni di accesso al sistema.

Le imprese che svolgono tali attività devono fornire informazioni sufficienti per garantire il funzionamento sicuro ed efficiente e lo sviluppo dei sistemi interconnessi e devono garantire l’adempimento di ogni altro obbligo volto a garantire la sicurezza, l’affidabilità, l’efficienza e il minor costo del servizio e degli approvvigionamenti.

Infine il Ministero delle Attività Produttive stabilisce le regole per il dispacciamento in condizioni di emergenza e definisce gli obblighi di sicurezza.

L’attività di stoccaggio del gas naturale è subordinata alla concessione della licenza di durata non superiore a venti anni, rilasciata dal Ministero delle Attività Produttive ai richiedenti che abbiano la necessaria capacità tecnica, economica ed organizzativa.

Il titolare di concessioni di stoccaggio ha due obblighi: il primo è quello di fornire i servizi di stoccaggio agli utenti che ne facciano richiesta ove il sistema di cui essi dispongono abbia idonea capacità; il secondo è quello di gestire in modo coordinato e integrato il complesso delle capacità di stoccaggio di working gas³ di cui dispone, al fine di garantire l’ottimizzazione delle capacità stesse e la sicurezza del sistema nazionale. In tale modo viene sancito l’obbligo per i titolari di licenza di garantire l’accesso a terzi secondo il codice di rete stabilito dall’AEEG e vengono fissati così i criteri per garantire a tutti gli utenti la libertà di accesso, a parità di condizioni, la massima imparzialità e la neutralità del servizio.

Lo Stato, tramite contributi finanziari, incentiva la conversione a stoccaggi di gas dei giacimenti in fase di esaurimento, in modo da incrementare le capacità di deposito per garantire la sicurezza degli approvvigionamenti.

L'attività di distribuzione di gas naturale è attività di servizio pubblico e il servizio è affidato esclusivamente mediante gara per periodi non superiori a dodici anni e senza alcun vincolo di territorialità. Gli enti locali che affidano il servizio, svolgono attività di indirizzo, di vigilanza, di programmazione e di controllo sulle attività di distribuzione ed i loro rapporti con il gestore sono regolati da appositi contratti di servizio, sulla base di un contratto tipo predisposto dall’AEEG. Tali contratti stabiliscono durata, modalità, obiettivi, aspetti economici del servizio ed i relativi diritti degli utenti.

Le gare devono avvenire entro il 1° Gennaio 2003 e devono essere aggiudicate sulla base delle migliori condizioni economiche e di prestazione, del livello di qualità e sicurezza, dei piani di investimento per lo sviluppo e il potenziamento delle reti e degli impianti.

Le imprese di distribuzione hanno l’obbligo di allacciare i clienti che ne facciano richiesta, purché esista la capacità del sistema di cui dispongono e le opere necessarie all'allacciamento del cliente siano tecnicamente ed economicamente realizzabili. Infine tali imprese devono perseguire il risparmio energetico e lo sviluppo delle fonti rinnovabili, definiti in coerenza con gli impegni previsti dal protocollo di Kyoto.

A decorrere dal 1° Gennaio 2003 le imprese che intendono svolgere l’attività di vendita di gas naturale devono essere accreditate presso il ministero delle Attività Produttive. L’autorizzazione è rilasciata in base alla disponibilità di un servizio di modulazione adeguato, alla necessità delle forniture, all’affidabilità del trasporto, a capacità tecniche e finanziarie adeguate. In tale modo si stabilisce che i soggetti che effettuano la vendita di gas naturale devono disporre di capacità di trasporto, di modulazione e di stoccaggio adeguate alle forniture ad essi richieste così da garantire un servizio sicuro al cliente finale.

Anche in quest’ultima fase della filiera è presente l’Autorità che vigila sulla trasparenza delle condizioni contrattuali e, con proprie deliberazioni, può determinare un codice di condotta commerciale in cui sono stabilite modalità e contenuti delle informazioni minime che i soggetti, che svolgono l'attività di vendita, devono fornire ai clienti stessi.

Il Decreto continua dall’articolo diciannove fino al trentanove con disposizioni e norme per la tutela e lo sviluppo della concorrenza; vediamo i principali elementi rilevanti.

Visto che il settore del gas deve essere liberalizzato, alle imprese di gas naturale vengono applicate le norme in materia di intese restrittive della libertà di concorrenza, di abuso di posizione dominante e di operazioni di concentrazione. Vengono date precise percentuali di quote di mercato che le imprese devono obbligatoriamente seguire e che non possono assolutamente superare: il primo limite riguarda la vendita, il secondo l’import del gas naturale.

Nel primo caso si impone che a decorrere dal 1° Gennaio 2003 e fino al 31 Dicembre 2010, nessuna impresa del gas può vendere, direttamente o a mezzo di società controllate, controllanti o controllate da una medesima controllante, ai clienti finali più del 50% dei consumi nazionali⁴ di gas naturale su base annua.

Nel secondo caso si impone che a decorrere dal 1° Gennaio 2002 e fino al 31 Dicembre 2010, nessuna impresa del gas può immettere gas importato o prodotto in Italia, nella rete nazionale, al fine della vendita in Italia, direttamente o a mezzo di società controllate, controllanti o controllate da una medesima controllante, per quantitativi superiori al 75% dei consumi nazionali di gas naturale su base annua⁵. La suddetta percentuale è ridotta di due punti percentuali per ciascun anno successivo al 2002 fino a raggiungere il 61% (articolo 19).

I due tetti antitrust, introdotti dal Decreto, non presenti nel testo comunitario, sono un punto fondamentale nel processo di liberalizzazione perché per legge il monopolista italiano, cioè l’Eni, è costretto a diminuire le sue quote di mercato a scapito dei concorrenti che sempre per legge possono acquisire parte del mercato sia nella vendita che nell’import del gas. Queste due disposizioni sono le più importanti e danno origine al processo di apertura del mercato, segnando il passaggio da un monopolio a una nuova struttura concorrenziale. Tale passaggio poteva avvenire solo tramite l’intervento del legislatore perché un monopolista, cioè la situazione ideale per una azienda per avere i massimi profitti, non avrebbe mai aperto un mercato di sua spontanea volontà.

Tutte le altre norme sono importanti, ma è tale articolo che rappresenta il nucleo centrale per l’apertura del mercato. Senza questa scelta di ridurre le quote di mercato, nella vendita e nell’approvvigionamento, in modo coattivo tramite un decreto legge, nessun processo di liberalizzazione sarebbe mai potuto iniziare.

A decorrere dal 1° Gennaio 2002 l'attività di trasporto e dispacciamento di gas naturale è oggetto di separazione societaria da tutte le altre attività del settore del gas, ad eccezione dell’attività di stoccaggio. Quest’ultima è comunque oggetto di separazione contabile e gestionale dall’attività di trasporto e dispacciamento e di separazione societaria da tutte le altre attività del settore del gas.

Entro lo stesso termine, deve essere oggetto di separazione societaria l’attività di distribuzione di gas naturale per le imprese che abbiano più di 100.000 clienti; le altre sono temporaneamente esonerate dalla separazione societaria, ma devono operare quella contabile e gestionale (articolo 21).

Essenziale è la separazione societaria della rete di trasporto perché permette di creare la concorrenza sia a monte nell’approvvigionamento del gas sia a valle nella vendita. Ciò è dovuto al fatto che il costo per duplicare la rete per un concorrente è troppo elevato e richiede investimenti enormi che non avrebbero mai un ritorno. Da qui la scelta del legislatore di rendere indipendente la rete di trasporto e di sottoporla al controllo dell’AEEG.

In tale modo il gestore della rete dovrebbe diventare indipendente e non essere più legato al suo proprietario monopolista in modo da garantire un accesso alle reti trasparente e non discriminatorio. Così, in parte, sta avvenendo con la separazione societaria di Snam Rete Gas dall’Eni e il suo successivo collocamento in Borsa, in tale modo si sta prefigurando una separazione proprietaria dell’attività di trasporto rispetto alle altre attività. In questo modo l’Eni sta andando ben oltre le prescrizioni del Decreto Letta e anticipa parte della nuova Direttiva europea 03/55/CE.

2.2.3 La definizione dei clienti idonei, l’accesso al sistema, le tariffe e i casi di rifiuto di accesso al sistema (artt.22-27)

A decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto la qualifica di cliente idoneo⁶ è attribuita alla seguenti categorie: imprese che acquistano il gas per la produzione di energia elettrica, imprese che acquistano il gas per la cogenerazione di energia elettrica e calore, clienti finali il cui consumo sia superiore a 200.000 Smc all’nno, clienti che utilizzano il gas prodotto nel territorio nazionale, clienti grossisti e imprese di distribuzione del gas e consorzi e società consortili il cui consumo sia superiore a 200.000 Smc annui, purché il consumo annuo di ciascun componente sia superiore a 50.000 Smc.

Il Decreto impone che, a partire dal 1° Gennaio 2003, tutti i clienti sono idonei. In questo modo in Italia siamo già entrati nell’ultima fase di liberalizzazione: non solo le imprese sono libere di scegliere il proprio fornitore, ma anche le singole famiglie o singoli utenti possono scegliere liberamente da chi comprare il gas.

Il grado di liberalizzazione è massimo, almeno per quanto concerne il piano legislativo, perché nessun cliente è vincolato e può scegliere liberamente il proprio fornitore. Sul piano pratico tale liberalizzazione non è ancora avvenuta e almeno nei primi mesi nessun piccolo utente ha cambiato fornitore perché le difficoltà riscontrate dalle aziende di distribuzione e vendita ad aprire alla concorrenza tale segmento finale di clientela sono numerose.

Per quanto attiene invece alla modalità di accesso al sistema, l’Italia ha optato per un regime di accesso regolamentato che appare più coerente con la forte attenzione alla garanzia della contendibilità già evidenziata in merito alla scelta di ampia apertura del mercato.

Le tariffe di accesso al sistema praticate alle aziende di distribuzione primaria sono oggetto di regolamentazione nazionale. Il compito è delegato all’AEEG che deve realizzare un’adeguata ripartizione dei benefici tra clienti ed imprese per assicurare a queste ultime una congrua remunerazione del capitale investito. Le tariffe di trasporto, definite dall’AEEG, tengono conto in primo luogo della capacità impegnata e della distanza di trasporto, e, in secondo luogo, della quantità trasportata indipendentemente dalla distanza (articolo 23).

Le imprese di gas naturale hanno l’obbligo di permettere l’accesso al sistema a coloro che ne facciano richiesta nel rispetto delle condizioni tecniche di accesso e di interconnessione. Le uniche condizioni nelle quali il legislatore nazionale ha riconosciuto facoltà alla società di trasporto di rifiutare il veicolamento di volumi di gas di altri operatori sono tre: o nel caso di mancanza di capacità disponibile, o nel caso in cui l’accesso al sistema impedisca di svolgere gli obblighi di servizio pubblico, o nel caso in cui dall’accesso derivino gravi difficoltà economiche e finanziarie ad imprese del gas naturale operanti nel sistema, in relazione a contratti di tipo «take or pay» sottoscritti prima dell’entrata in vigore della direttiva 98/30/CE (articolo 24).

In ogni caso è l’AEEG che fissa i criteri per garantire a tutti gli utenti la libertà di accesso a pari condizioni con la massima imparzialità e neutralità.

L’eventuale rifiuto di accesso al sistema dovrà essere notificato con dichiarazione motivata e comunicato all’AEEG, all’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) e al Ministero delle Attività Produttive. Laddove il rifiuto derivi dalla mancanza di capacità o dall’impedimento di assolvere gli obblighi di servizio pubblico, la legittimità tecnica di tale deroga verrà valutata dall’AEEG. Nel caso in cui la deroga al principio di libero accesso alle reti venga invocata sulla base delle difficoltà economiche dell’operatore del trasporto, il soggetto chiamato a valutare la situazione è il Ministero delle Attività Produttive che può concedere la sospensione dei diritti di accesso comunicando la decisione alla Commissione.

Sull’intero settore del gas mantengono le funzioni di indirizzo il Governo, l’AEEG e l’AGCM. In particolare, il Ministero delle Attività Produttive provvede alla sicurezza, all’economicità e alla programmazione a lungo termine del sistema nazionale del gas e persegue tali obiettivi con la finalità di salvaguardare la continuità e la sicurezza degli approvvigionamenti, il funzionamento del sistema degli stoccaggi e di ridurre la vulnerabilità del sistema nazionale del gas (articolo 28). Con l’Autorità a lui attribuita il Ministero può influenzare l’intera industria del gas e spingere il settore in modo più o meno forte verso la liberalizzazione. L’articolo 29 prescrive un altro compito dello Stato: nel caso in cui per l’esercizio di una delle attività nel settore del gas sia prevista un’autorizzazione, una concessione, una licenza o un’approvazione da parte di qualunque organo dello Stato, centrale o periferico, o da regioni ed enti locali, essa è rilasciata in base a criteri e procedure obbiettivi e non discriminatori.

Una disposizione dedicata all’attuazione del principio libero e paritetico di accesso al sistema del gas è quella che pone fine al trattamento differenziato in favore di Eni, rispetto agli altri operatori del gas per ciò che attiene l’iter di dichiarazione di pubblica utilità delle infrastrutture del sistema. Le opere necessarie per l’importazione, il trasporto, lo stoccaggio di gas naturale, e per i terminali di GNL, compresi gli impianti di rigassificazione, sono dichiarate con provvedimento del Ministero delle Attività Produttive di pubblica utilità (articolo 30).

Negli ultimi articoli del Decreto vengono definite le condizioni di reciprocità a livello internazionale tra i diversi Stati membri. Tali condizioni costituiscono un elemento fondamentale per la creazione di un mercato unico a livello europeo perché l’esistenza di regole sovranazionali, che consentano pari opportunità di accesso ai diversi mercati nazionali, può garantire un’effettiva ed efficace liberalizzazione.

Viene così stabilito che le imprese del gas, aventi sede in Italia, possono concludere contratti di fornitura con clienti stranieri che abbiano le medesime qualifiche di idoneità stabilite dal legislatore nazionale e le imprese del gas aventi sede in altri Paesi membri dell'Unione europea abbiano diritto a concludere contratti di vendita con clienti dichiarati idonei ai sensi del Decreto, solo nel caso in cui la stessa tipologia di cliente sia stata dichiarata idonea nel Paese ove tali imprese hanno sede (articolo 33).

Con tali indicazioni si assicura un accesso a terzi non discriminatorio al sistema del gas naturale e si creano le basi e le condizioni per una concorrenza sul mercato europeo.

La Direttiva 98/30/CE prevedeva una revisione entro dieci anni, quindi nel 2008, ma le forze che spingono per l’integrazione del mercato europeo hanno rimesso in moto anticipatamente la modifica della Direttiva. Nel 2003, dopo cinque anni dall’avviata liberalizzazione del settore del gas (1998), il legislatore europeo decide di intervenire con una Direttiva che completi e definisca in modo più preciso la riforma in atto in modo da favorire un processo di liberalizzazione più rapido e sicuro in tutti gli Stati membri.

Tale Direttiva è stata approvata e discussa sia dal Parlamento Europeo che dal Consiglio Europeo. La proposta della nuova Direttiva è passata con i voti di un’ampia maggioranza al Europarlamento di Strasburgo il 4 Giugno 2003 e da Ottobre 2003 possiede i riferimenti normativi completi: Direttiva europea 03/55/CE.

La nuova Direttiva europea entrata in vigore ha abrogato la precedente Direttiva 98/30/CE e costituisce le nuove norme per il mercato interno del gas naturale. Ciò non vuol dire che viene nuovamente rivoluzionato il settore perché la Direttiva 03/55/CE continua nella stessa direzione e con le stesse linee guida di quella del 1998. La nuova normativa riprende per buona parte il vecchio testo di legge e mantiene la stessa struttura, modificando alcuni punti e specificando meglio gli articoli che prima si presentavano in forma più generica. Per questo motivo dopo aver visto i presupposti logici della nuova Direttiva, cercheremo di analizzare solo gli aspetti che sono stati modificati rispetto alla vecchia Direttiva 98/30/CE in quanto la base normativa rimane, nei punti fondamentali, la stessa.

La direttiva 98/30/CE ha contribuito in modo significativo alla liberalizzazione del mercato del gas, destrutturando i vecchi monopoli statali e indirizzando l’intero settore verso la costituzione di un regime concorrenziale o quantomeno verso l’apertura del mercato ad altri concorrenti. La Commissione europea valuta in modo positivo la strada intrapresa e all’inizio della nuova Direttiva 03/55/CE analizza i benefici di cui il nuovo settore liberalizzato può godere identificandoli principalmente in quattro punti:
maggiore efficienza;
riduzione dei prezzi;
livelli più elevati di servizio;
maggiore competitività.

La Commissione pone questi quattro punti come benefici (“vantaggi” nel testo) già raggiunti da un mercato libero del gas. Un giudizio così fa capire la chiara e netta posizione del legislatore comunitario che vuole giungere rapidamente all’apertura di tutto il mercato energetico dell’Unione Europea. Visto che però tali vantaggi nella maggior parte dei mercati non si sono dimostrati ancora reali, occorrerebbe assumere un atteggiamento più prudente e neutro sull’esito delle diverse soluzioni adottate.

Ci si dovrebbe basare di più sull’analisi dei fatti e lasciare più spazio agli studi empirici e teorici, perché, a causa delle peculiarità industriali che possiede il settore del gas naturale, il mercato e la concorrenza, imposti dalla normativa europea, potrebbero non essere superiori a livello di economicità, d’efficienza e d’efficacia rispetto al modello verticalmente integrato presente prima della riforma dei mercati energetici europei. Inoltre non si può pensare che la protezione dei consumatori avvenga solo tramite l’utilizzo della concorrenza e del libero mercato, perché comunque potrebbe essere ottenuta in molti altri modi. Con questo punto di vista si può capire che i quattro vantaggi segnalati dalla Commissione, più che evidenze reali o benefici già presenti sul mercato, sarebbero in realtà gli obiettivi finali del processo di liberalizzazione e dovrebbero essere raggiunti tutti contemporaneamente per poter creare una reale concorrenza nel settore del gas naturale.

I vantaggi derivanti dalla concorrenza e dalla futura creazione del mercato unico dovrebbero essere posti a disposizione dell’insieme dei settori industriali e commerciali comunitari, comprese le piccole e medie imprese e di tutti i cittadini della Comunità, sia direttamente nei servizi offerti e nei prezzi, sia indirettamente nella creazione di nuovi posti di lavoro. Quanto tali obiettivi e benefici siano stati realmente raggiunti nei vari paesi rimane da dimostrare, ma non c’è ombra di dubbio che la maggior parte degli Stati membri abbiano intrapreso, chi in modo evidente e chi meno, la strada della liberalizzazione dei mercati nazionali e stiano attuando un reale cambiamento del settore del gas.

Il Consiglio europeo ha più volte invitato ad intraprendere rapidamente i lavori per completare la liberalizzazione del mercato sia chiedendo di accelerare tale processo sia adottando un calendario dettagliato per la realizzazione dei vari obiettivi così da avere una dead line comune per tutti gli Stati membri: solo in questo modo la liberalizzazione del mercato del gas potrà avvenire completamente. Nella nuova Direttiva vengono stabilite date improrogabili e valide per tutti, con l’eccezione dei soli paesi emergenti, entro cui l’intero settore del gas dovrà essere completamente liberalizzato⁷: in tale modo potrà essere garantito un processo uniforme e comune a tutti gli stati dell’Unione Europea. La Commissione europea è consapevole del fatto che sono presenti nel processo intrapreso numerose difficoltà e ostacoli al conseguimento di un mercato interno pienamente operativo, come la questione dell’accesso alla rete o di accesso allo stoccaggio, a problemi di tariffazione o a disuguaglianze nei gradi di apertura del mercato tra i vari Stati membri, ma sono presenti ampi margini di cambiamento e buone possibilità di migliorare il funzionamento del mercato.

Le principali novità della Direttiva del Gas 2003 giudicate cruciali per la nascita della concorrenza in questo settore sono le seguenti:
l’apertura del mercato per i clienti industriali entro il 1° Luglio 2004 e apertura completa, compresi i clienti civili, entro il 1° Luglio 2007;
l’accesso alla rete con il rafforzamento dell’indipendenza del gestore della rete e con l’abolizione del regime di accesso negoziato e l’obbligo per tutti gli Stati membri di adottare l’accesso regolato. Con queste modalità l’accesso nel sistema del trasporto, nello stoccaggio⁸, nella filiera del GNL e nella distribuzione deve essere fornito senza discriminazioni, in modo trasparente e sulla base di tariffe pubblicate prima della loro entrata in vigore;
il rafforzamento del servizio pubblico, reso obbligatorio e disciplinato da apposite norme per la tutela dei diritti dei clienti piccoli e vulnerabili;
la creazione obbligatoria di un’autorità di regolamentazione indipendente dall’industria con alcuni compiti prestabiliti.

3.1.1 L’accesso alla rete

Per garantire un accesso alla rete efficiente e non discriminatorio la direttiva prevede che i sistemi di trasporto e distribuzione siano gestiti tramite entità giuridicamente separate qualora esistano imprese integrate verticalmente. La novità rispetto alla Direttiva precedente è che viene stabilito come separazione minima per le imprese verticalmente integrate l’unbungling societario e non più solo quello contabile⁹.

Un’altra novità è che nel nuovo testo viene data una nuova definizione: non sono più utilizzati i termini “imprese di trasporto o di distribuzione”, ma “gestore del sistema di trasporto o distribuzione”. Il gestore del sistema di trasporto, per esempio, è identificato come “qualsiasi persona fisica o giuridica che svolge la funzione di trasporto ed è responsabile della gestione, della manutenzione e dello sviluppo del sistema di trasporto in una data zona ed, eventualmente, delle relative interconnessioni con altri sistemi; deve inoltre assicurare la capacità a lungo termine del sistema di soddisfare richieste ragionevoli di trasporto di gas”. Tale definizione è poi declinabile e adattabile con gli stessi termini e con le stesse modalità ai gestori degli altri servizi e cioè al gestore del sistema di distribuzione, al gestore dello stoccaggio o al gestore del sistema GNL.

Con l’introduzione di tale figura, garantire un accesso equo e non discriminatorio alle reti è possibile solo se i gestori dei sistemi di trasporto e di distribuzione hanno effettivi poteri decisionali per gestire, mantenere e sviluppare le reti. Tali presupposti sembrano asserire che il gestore debba essere un’entità differente e distinta da una impresa verticalmente integrata, ma la direttiva frena su questo punto ammettendo che il gestore del sistema possa essere la stessa impresa proprietaria dell’infrastruttura e che possa essere verticalmente integrata, si chiede solo che venga assicurato un processo decisionale non discriminatorio mediante misure organizzative relative all’indipendenza dei responsabili dell’adozione di decisioni. In tale modo rimane obbligatoria la separazione giuridica per le attività di trasporto e distribuzione (cioè siamo a livello di separazione societaria), ma non si presuppone un cambio della proprietà dei mezzi (separazione della proprietà). La Direttiva, pur non essendo coerente fino in fondo, raggiunge almeno un livello minimo di unbundling societario che deve essere rispettato da tutti gli Stati membri.

Chiara ed esplicita è la scelta di un accesso regolamentato alle reti, rispetto all’accesso negoziato, perché la negoziazione bilaterale è stata vista come un ostacolo all’accesso delle reti in quanto poteva fare aumentare i costi di transazione. La Direttiva 03/55/CE prevede così che sia consentito il sistema di accesso regolato, con tariffe fissate o approvate dall’Autorità, sia per le reti di trasporto che per quelle di distribuzione. Viene privilegiata così la tutela dei clienti piccoli e medi perché sarebbero stati i più vulnerabili e i più deboli nella contrattazione con il gestore del sistema della rete

Una delle principali novità, volute dalla Commissione Europea nella Direttiva 03/55/CE, riguarda l’introduzione di obblighi di servizio pubblico espliciti per la tutela dei consumatori (specificati persino in un apposito allegato alla Direttiva). Tale difesa si basa sugli obblighi di informazione, sulla possibilità di ottenere compensazioni se la qualità del servizio non è rispettata e sulla possibilità di disdire il contratto di fornitura se vengono modificate le condizioni in vigore.

La direttiva è esplicita e chiara perché vuole tutelare da subito i clienti finali, assicurando in particolare ai “clienti vulnerabili”¹⁰ un’adeguata protezione. Vengono infatti inserite precise misure per la tutela dei consumatori e vengono garantite reali possibilità di poter scegliere liberamente il proprio fornitore. I clienti hanno così diritto a un contratto con il loro fornitore di gas che specifichi: l’identità e l’indirizzo del fornitore, i servizi forniti e la loro qualità, i servizi di manutenzione offerta, la durata del contratto, le condizioni di rinnovo, la cessazione del servizio e del contratto. Inoltre i clienti devono ricevere informazioni trasparenti sui prezzi e sulle tariffe vigenti e devono ricevere un’adeguata comunicazione per la modifica delle condizioni contrattuali (tutti questi diritti si trovano nell’allegato A della Direttiva 03/55/CE). Con queste disposizioni si cerca di proteggere e tutelare il consumatore finale nel momento in cui si troverà da solo a dover scegliere il proprio fornitore nel mercato aperto alla concorrenza.

La modifica rispetto alla Direttiva precedente è significativa perché la difesa del servizio pubblico diventa obbligatoria e disciplinata in modo preciso nelle sue linee essenziali: viene così data una risposta agli Stati membri tradizionalmente legati al concetto di servizio pubblico e vengono lasciati ampi margini di libertà per definire i contenuti concreti della politica di difesa di obiettivi sociali.

La Direttiva continua affidando agli Stati membri il compito di specificare le funzioni, le competenze e i poteri amministrativi delle Autorità di regolamentazione. Tali organismi nazionali sono considerati di grande importanza per due motivi: il primo è perché costituiscono un elemento fondamentale per garantire un accesso non discriminatorio alla rete, il secondo è perché dovrebbero avere la competenza di stabilire o approvare le tariffe o almeno le metodologie di calcolo delle tariffe, sulla base di una proposta del gestore del sistema di trasporto, del gestore del sistema di distribuzione o del gestore del sistema GNL.

Nello svolgere questi compiti, le Autorità nazionali di regolamentazione dovrebbero garantire che le tariffe di trasporto e distribuzione siano non discriminatorie e rispecchino i costi e dovrebbero tenere conto dei costi a lungo termine marginali risparmiati grazie alle misure di gestione della domanda. Queste indicazioni sono molto importanti perché instaurano un regime di business regolato per il trasporto e la distribuzione perché i prezzi non sono lasciati alla libera contrattazione delle parti, ma sono decisi o monitorati da un’autorità indipendente.

La Direttiva 03/55/CE affida anche nuovi compiti alle Autorità nazionali: definire le regole per la gestione e l’allocazione delle capacità di interconnessione, fissare o approvare i meccanismi per affrontare le congestioni di rete e assicurare sempre la protezione dei consumatori del gas.

Rileggiamo la nuova Direttiva 03/55/CE in ottica incrementale, cioè analizzando solo le novità che vengono presentate e sottolineando con particolare attenzione le principali modifiche che vengono apportate rispetto alla Direttiva 98/30/CE.

Viene ribadito che gli Stati membri devono seguire la Direttiva con il fine di realizzare un mercato del gas concorrenziale e sostenibile. La novità è che da subito viene data particolare attenzione al cliente finale, infatti gli Stati membri devono adottare le misure appropriate per tutelare i clienti finali e garantire un elevato livello di tutela dei consumatori: assicurando ai clienti vulnerabili un’adeguata protezione, comprendente misure idonee a permettere loro di evitare l’interruzione delle forniture, garantendo trasparenza delle condizioni generali del contratto e provvedendo affinché i clienti idonei possano effettivamente cambiare fornitore (art.3, comma 3).

Vengono date norme più stringenti agli Stati membri perché devono attuare misure idonee a realizzare gli obiettivi della coesione economica sociale, della tutela ambientale¹¹e della sicurezza dell’approvvigionamento. In particolare queste misure possono comprendere la concessione di incentivi economici adeguati, facendo eventualmente ricorso a tutti gli strumenti nazionali e comunitari esistenti, per la manutenzione e costruzione della necessaria infrastruttura di rete, compresa la capacità di interconnessione (art.3, comma 4).

Viene ribadita ed evidenziata l’importanza degli obblighi di servizio pubblico che il settore del gas deve mantenere, ma in più gli Stati membri devono informare ogni due anni la Commissione di tutte le misure adottate per adempiere agli obblighi relativi al servizio pubblico, compresa la tutela dei consumatori e dell’ambiente, ed i loro possibili effetti sulla concorrenza nazionale ed internazionale (art.3, comma 6).

Un ulteriore compito degli Stati membri che prima non era specificato riguarda il controllo della sicurezza degli approvvigionamenti. Tale controllo, che può essere delegabile alle autorità di regolamentazione, concerne l’equilibrio tra domanda e offerta sul mercato nazionale, il livello della domanda attesa in futuro e le scorte disponibili, la prevista capacità addizionale in corso di programmazione o costruzione, la qualità e il livello di manutenzione delle reti, nonché le misure per far fronte ai picchi della domanda e alle carenze dei fornitori (art.5).

La normativa impone che gli Stati membri designino o impongano alle imprese di gas naturale che possiedono impianti di trasporto, stoccaggio, GNL o di distribuzione di designare, per un periodo di tempo stabilito dagli Stati membri, uno o più gestori del sistema. Il gestore del sistema di trasporto, stoccaggio, GNL e distribuzione è tenuto a svolgere quattro compiti che riprendono in parte la normativa precedente:
gestire, mantenere e sviluppare, a condizioni economicamente accettabili, impianti sicuri, affidabili ed efficienti;
astenersi da discriminazioni tra gli utenti o le categorie di utenti del sistema, in particolare a favore di imprese ad esso collegate;
fornire al gestore di ogni altro sistema informazioni sufficienti per garantire che tutti i servizi possano avvenire in maniera compatibile con il funzionamento sicuro ed efficiente del sistema interconnesso;
fornire agli utenti del sistema le informazioni necessarie ad un efficiente accesso al sistema.

La normativa pone molta enfasi su questi compiti perché sono quelli che dovrebbero aiutare maggiormente il processo di liberalizzazione, creando così l’importante figura del gestore indipendente, chiamato anche TSO (Transmission System Operator). Viene in particolare sottolineata l’importanza della separazione dei gestori del sistema di trasporto e di distribuzione da tutte le altre attività della filiera. Viene sancito infatti che il gestore del sistema di trasporto (o di distribuzione) qualora faccia parte di un’impresa verticalmente integrata sia indipendente, quantomeno sotto il profilo della forma giuridica dalle altre attività non connesse al trasporto (o alla distribuzione).

Questo requisito non implica l’esigenza di separare la proprietà dei mezzi del sistema di trasporto dall’impresa verticalmente integrata, l’unica cosa richiesta è che il gestore del sistema disponga di effettivi poteri decisionali, indipendenti dall’impresa di gas naturale verticalmente integrata. Come si nota subito, la Direttiva è leggermente ambigua perché prima chiede come priorità l’indipendenza, poi però concede all’impresa verticalmente integrata la possibilità di mantenere e non separare la proprietà dei mezzi del sistema di trasporto lasciando comunque un evidente conflitto di interessi.

Tali norme, non sempre lineari, sono dovute al fatto che il legislatore europeo deve contemperare gli interessi di Stati membri molto diversi, ognuno dei quali presenta delle caratteristiche industriali uniche e peculiari. Per questo motivo nasce la difficoltà nel creare una legislazione equilibrata e indipendente dai conflitti tra Stati membri e dai conflitti tra le diverse aziende rivali appartenenti a diversi Stati.

Per garantire l’indipendenza del gestore del sistema di trasporto e del gestore del sistema di distribuzione si applicano dei criteri minimi in modo che tutti gli Stati membri possano seguirli¹²:
le persone responsabili dell’amministrazione del gestore del sistema non possono far parte di strutture societarie dell’impresa di gas naturale integrata responsabili, direttamente o indirettamente, della gestione ordinaria delle attività di produzione, distribuzione/trasporto o fornitura di gas naturale;
le persone responsabili dell’amministrazione del gestore del sistema devono poter agire in modo indipendente;
il gestore del sistema dispone di effettivi poteri decisionali, indipendenti dall’impresa di gas naturale integrata, in relazione ai mezzi necessari alla gestione, alla manutenzione e allo sviluppo della rete;
il gestore del sistema predispone un programma contenente le misure adottate per escludere comportamenti discriminatori.

Come abbiamo visto i principi minimi da seguire per raggiungere una discreta soglia di indipendenza valgono sia per il trasporto che per la distribuzione, unica differenza è che la normativa concede agli Stati membri la possibilità di esentare l’indipendenza del gestore del sistema di distribuzione per le imprese del gas naturale integrate che riforniscono meno di 100.000 clienti allacciati.

In questo capitolo riguardante l’accesso al sistema troviamo le novità più importanti rispetto alla Direttiva del 1998 perché la nuova normativa dà indicazioni più precise per quanto riguarda l’apertura del mercato e l’accesso di terzi alla rete.

Nell’articolo 18 viene stabilito che l’accesso di terzi al sistema di trasporto, di distribuzione e degli impianti GNL è basato su tariffe pubblicate, praticabili a tutti i clienti idonei ed applicato obbiettivamente e senza discriminazioni tra tutti gli utenti del sistema. In tale modo non viene più permesso agli Stati membri di decidere tra accesso regolamentato e negoziato, come invece si poteva fare nella precedente direttiva, ma tutti gli Stati membri dovranno utilizzare un accesso regolamentato. Il trasporto, la distribuzione e le attività concernenti il GNL per legge diventano dei business regolamentati e controllati dalle singole Autorità nazionali di regolamentazione.

L’articolo 19 regola l’accesso allo stoccaggio, lasciando la possibilità agli Stati membri di poter scegliere tra accesso negoziato e regolamentato, in entrambi i casi si devono seguire comunque criteri obiettivi trasparenti e non discriminatori. In caso di accesso negoziato gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché le imprese di gas e i clienti idonei siano in grado di negoziare l’accesso in modo efficiente, in ogni caso impongono al gestore del sistema di stoccaggio l’obbligo di pubblicare le principali condizioni commerciali così da mantenere sempre un controllo sull’equità delle tariffe e sul libero accesso al servizio. In caso di accesso regolato gli Stati membri conferiscono alle imprese di gas naturale e ai clienti il diritto di accedere allo stoccaggio sulla base di tariffe pubblicate garantendo comunque l’utilizzo del servizio.

Rispetto alla Direttiva del 1998 sono stati inseriti due nuovi articoli: uno sull’accesso alla rete di gasdotti upstream¹³ e l’altro sulle nuove infrastrutture¹⁴. Il primo (articolo 20) afferma che gli Stati membri devono garantire alle imprese e ai clienti, ovunque siano situati, l’accesso a reti di gasdotti upstream, deve essere un accesso equo e aperto così da poter aiutare la realizzazione di un mercato concorrenziale del gas evitando qualsiasi abuso di posizione dominante e tenendo conto della sicurezza e della regolarità delle forniture.

Il secondo articolo (numero 22) riguarda le nuove infrastrutture: si vuole agevolare la costruzione di nuove infrastrutture del sistema del gas, dagli interconnector¹⁵tra gli Stati membri, agli impianti di GNL agli impianti di stoccaggio. Per tali nuove strutture viene concessa una deroga per quanto riguarda tutte le norme di accesso (artt.18, 19, 20), ma si deve dimostrare che l’investimento rafforza la concorrenza nella fornitura e la sicurezza dell’approvvigionamento e soprattutto che il livello del rischio connesso deve essere tale che l’investimento non verrebbe effettuato senza la concessione di una deroga.

Si giunge così al cuore della riforma della nuova Direttiva: nell’articolo 23 si tratta dell’apertura definitiva del mercato. Gli Stati membri provvedono affinché i clienti idonei siano:
fino al 1° Luglio 2004, i clienti idonei di cui all’articolo 18 della direttiva 98/30/CE. Entro il 31 Gennaio di ogni anno, gli Stati membri pubblicano i criteri per la definizione dei suddetti clienti idonei;
a partire dal 1° Luglio 2004 tutti i clienti non civili¹⁶;
a partire dal 1° Luglio 2007, tutti i clienti.

La Direttiva è chiara e precisa perché in tale modo obbliga un’apertura totale e una liberalizzazione completa del mercato entro il 1° Luglio 2007; già però tre anni prima tutte le imprese (i clienti non civili) che rappresentano il 60-70% del mercato totale potranno scegliere liberamente il fornitore di gas. Tale norma è importantissima perché pone una tabella di marcia ben definita che tutti gli Stati membri dovranno seguire. L’accordo su una data è stato difficile da ottenere perché ancora una volta si è dovuto contemperare le diverse esigenze di tutti i vari Stati membri, ma è un passo fondamentale e imprescindibile per l’intero processo di liberalizzazione.

L’articolo 25 affida alle Autorità di regolamentazione nazionali compiti e doveri molto più dettagliati e precisi. Deve essere garantito il fatto che tali Autorità siano completamente indipendenti dagli interessi dell’industria del gas, in quanto hanno il compito di assicurare la non discriminazione, l’effettiva concorrenza e l’efficace funzionamento del mercato. Inoltre un altro compito fondamentale è che devono fissare o approvare, prima dell’entrata in vigore, i termini e le condizioni di connessione e accesso alle reti nazionali, ivi comprese le tariffe di trasporto e distribuzione, nonché le condizioni e le tariffe per l’accesso agli impianti di GNL.

Spetta alle singole Autorità nazionali monitorare e stabilire le tariffe applicabili nei tre business regolati: trasporto, distribuzione e impianti GNL. Non risulta invece chiaro il rapporto che si deve instaurare tra Stato membro e Autorità. A tratti la Direttiva sembra preferire una completa indipendenza dell’Autorità anche dal controllo politico, in altri momenti, invece, sembra che i singoli Stati, quindi il potere politico, possa intervenire nell’approvazione o meno delle tariffe. Per tale ambiguità e nel silenzio della Direttiva il rapporto tra Stato e Autorità può così essere deciso da ogni singolo Stato membro.

Nel finale (articolo 31) viene imposto il compito alla Commissione UE di presentare ogni anno una relazione dettagliata al Parlamento europeo e al Consiglio per controllare ed esaminare l’applicazione della Direttiva. Inoltre entro il 1° Gennaio 2006 la Commissione dovrà presentare un rapporto di valutazione completo che servirà ad adottare le eventuali misure correttive che si rendessero necessarie. In ogni caso la fase successiva di liberalizzazione e l’apertura del mercato delle utenze domestiche non dipenderà dalle conclusioni di questo rapporto di Bruxelles. In particolare nella relazione si dovranno analizzare i seguenti punti: l’esistenza di un accesso alla rete non discriminatorio, l’esistenza di un’efficace regolamentazione, lo sviluppo delle infrastrutture di interconnessione, la sicurezza dell’approvvigionamento nella Comunità Europea, l’evoluzione dei prezzi, l’apertura dei mercati ad un’efficace concorrenza, il numero dei clienti che stanno effettivamente cambiando fornitore rinegoziando le tariffe ed i vantaggi del mercato aperto sulle piccole imprese e sui clienti civili, soprattutto per quanto riguarda il livello di servizio pubblico.

Nell’estate del 2004 è stato approvato dal Parlamento italiano il Disegno di Legge (DdL) Riforma e Riordino del Settore Energetico proposto dal Ministro delle Attività Produttive Marzano. Il Decreto è così diventato Legge n. 239 del 23 agosto 2004 denominata “Riordino del settore energetico, nonché delega al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia”. La legge tratta di tutti i settori legati all’energia: gas, elettricità, nucleare, carbone e fonti rinnovabili perché vorrebbe presentarsi come un disegno di legge di riordino dell’intero settore. Tralasciando la vastità di argomenti che tale legge tratta, analizziamo solo le parti legate al settore del gas e gli argomenti ad esso inerenti. La legge è formata da un solo articolo, ma presenta ben 121 commi.

Il decreto nel primo comma afferma che i principi posti dalla presente legge sono fondamentali in materia energetica. Tali disposizioni contribuiscono a garantire la tutela della concorrenza, dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, dell’incolumità e della sicurezza pubblica, dell’ambiente e dell’ecosistema al fine di assicurare l’unità giuridica ed economica dello Stato e il rispetto delle autonomie regionali e locali, dei trattati internazionali e della normativa comunitaria

Nel secondo comma sono trattati i regimi delle attività del settore energetico dividendo tali attività in tre categorie:
Le attività di produzione, importazione, esportazione, stoccaggio non in sotterraneo, acquisto e vendita di energia ai clienti idonei sono libere su tutto il territorio nazionale, nel rispetto degli obblighi di servizio pubblico derivanti dalla normativa comunitaria e dalla legislazione vigente.

Le attività di trasporto e dispacciamento del gas naturale a rete, nonché la gestione di infrastrutture di approvvigionamento di energia connesse alle attività di trasporto e dispacciamento di energia a rete sono di interesse pubblico e sono sottoposte agli obblighi di servizio pubblico derivanti dalla normativa comunitaria, dalla legislazione vigente e da apposite convenzioni con le autorità competenti.

Le attività di distribuzione di energia elettrica e gas naturale a rete, di esplorazione, coltivazione e stoccaggio sotterraneo di idrocarburi, nonché di trasmissione e dispacciamento di energia elettrica sono attribuite in concessione secondo le disposizioni di legge.

Nel terzo comma sono individuati gli obiettivi generali di politica energetica del Paese, che sono:
garantire sicurezza, flessibilità e continuità degli approvvigionamenti di energia, in quantità commisurata alle esigenze, diversificando le fonti energetiche primarie, le zone geografiche di provenienza e le modalità di trasporto;
promuovere il funzionamento unitario dei mercati dell’energia, la non discriminazione nell’accesso alle fonti energetiche e alle relative modalità di fruizione e il riequilibrio territoriale;
assicurare l’economicità dell’energia offerta ai clienti finali e le condizioni di non discriminazione degli operatori nel territorio nazionale, anche al fine di promuovere la competitività del sistema economico del Paese nel contesto europeo e internazionale;
assicurare lo sviluppo del sistema attraverso una crescente qualificazione dei servizi e delle imprese e una loro diffusione omogenea sul territorio nazionale;
perseguire il miglioramento della sostenibilità ambientale dell’energia, anche in termini di uso razionale delle risorse territoriali, di tutela della salute e di rispetto degli impegni assunti a livello internazionale, in particolare in termini di emissioni di gas ad effetto serra e di incremento dell’uso delle fonti energetiche rinnovabili assicurando il ricorso equilibrato a ciascuna di esse;
promuovere la valorizzazione delle importazioni per le finalità di sicurezza nazionale e di sviluppo della competitività del sistema economico del Paese;
valorizzare le risorse nazionali di idrocarburi, favorendone la prospezione e l’utilizzo con modalità compatibili con l’ambiente;
accrescere l’efficienza negli usi finali dell’energia;
tutelare gli utenti-consumatori, con particolare riferimento alle famiglie che versano in condizioni economiche disagiate;
favorire e incentivare la ricerca e l’innovazione tecnologica in campo energetico, anche al fine di promuovere l’utilizzazione pulita di combustibili fossili;
salvaguardare le attività produttive con caratteristiche di prelievo costanti e alto fattore di utilizzazione dell'energia elettrica, sensibili al costo dell'energia;
favorire, anche prevedendo opportune incentivazioni, le aggregazioni nel settore energetico delle imprese partecipate dagli enti locali sia tra di loro che con le altre imprese che operano nella gestione dei servizi.

Il Decreto prevede, al comma 4, che lo Stato e le Regioni - al fine d’assicurare sull’intero territorio nazionale i livelli essenziali delle prestazioni concernenti l'energia nelle sue varie forme ed in condizioni di omogeneità, sia con riguardo alle modalità di fruizione, sia con riguardo ai criteri di formazione delle tariffe e al conseguente impatto sulla formazione dei prezzi - garantiscano l'assenza oneri di qualsiasi specie che abbiano effetti economici diretti o indiretti ricadenti al di fuori dell'ambito territoriale delle autorità che li prevedono.

Nel comma 7 risulta significativo come venga ridato un maggior potere allo stato centrale in quanto gli sono affidati numerosi compiti, i più significativi sono le determinazioni inerenti l’importazione e l’esportazione di energia e la definizione del quadro di programmazione del settore energetico. Nel comma 8 vengono individuate i compiti e le funzioni che lo Stato ha con particolare riguardo al settore del gas naturale, le più significative sono: l’adozione di indirizzi alle imprese che svolgono attività di trasporto, dispacciamento sulla rete nazionale e rigassificazione di gas naturale e di disposizioni ai fini dell’utilizzo, in caso di necessità, degli stoccaggi strategici nonché la stipula delle relative convenzioni e la fissazione di regole per il dispacciamento in condizioni di emergenza e di obblighi di sicurezza; l’individuazione della rete nazionale di gasdotti; le determinazioni inerenti lo stoccaggio di gas naturale in giacimento; l’autorizzazione allo svolgimento delle attività di importazione e vendita del gas ai clienti finali rilasciata sulla base di criteri generali stabiliti; l’adozione di indirizzi per la salvaguardia della continuità e della sicurezza degli approvvigionamenti, per il funzionamento coordinato del sistema di stoccaggio e per la riduzione della vulnerabilità del sistema nazionale del gas naturale.

Le novità più importanti e innovative per il settore del gas riguardano l’allocazione delle capacità ai punti di ingresso della rete del gas nazionale nelle nuove infrastrutture e i rapporti tra Stato e Autorità (AEEG).

4.2 L’indipendenza della rete

Per quanto riguarda l’indipendenza delle reti, inizialmente prevista nel D.d.L. Marzano, essa è ora confluita nella legge n. 290 del 27 ottobre 2003, all’articolo 1 - ter, comma 4, afferma che ciascuna società operante nel settore della produzione, importazione, distribuzione e vendita del gas naturale, ivi comprese le società controllate o controllanti e comunque ciascuna società a controllo pubblico non possono detenere, direttamente o indirettamente, , a decorrere dal 1° luglio 2007,quote superiori al 20 per cento del capitale delle società che sono proprietarie e che gestiscono reti nazionali di trasporto di gas naturale¹⁷.

La norma è più stringente di quanto inizialmente previsto, ma tale percentuale che nella prima stesura del Decreto era stata posta solo al dieci per cento, poi è stata elevata al quindici per giungere in ultima sede al venti: una percentuale così alta dimostra però un interesse ancora attivo dello Stato nelle imprese semi-privatizzate (Eni, ed in particolare Snam Rete Gas). La separazione rimane ancora solo sul piano giuridico, ma la strada intrapresa è certamente quella verso l’ultimo livello di unbundling (unbundling proprietario), quello in cui vi sarà una separazione della proprietà tra il gestore/proprietario della rete e tutte le altre aziende del settore. Solo quando si giungerà alla completa separazione proprietaria della rete si potrà essere “abbastanza” sicuri che il gestore/proprietario della rete sarà indipendente e potrà garantire un accesso equo, trasparente e non discriminatorio a tutti gli utenti del sistema.

Entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge, il Ministero dell’Economia e delle Finanze, di concerto con il Ministero delle Attività Produttive, dovrà definire con proprio Decreto, criteri e modalità di attuazione della disposizione sopra citata.

Anologa sorte è toccata al dettato in materia di regolamentazione della fase di trasporto, inizialmente previsto nel D.d.L. Marzano, anch’esso trasfuso nella legge n. 290 del 27 ottobre 2003, il cui articolo 1 - sexies, comma 1, testualmente recita: "L'autorizzazione alla costruzione e all'esercizio degli elettrodotti, degli oleodotti e dei gasdotti, facenti parte delle reti nazionali di trasporto dell'energia, è rilasciata dalle amministrazioni statali competenti mediante un procedimento unico secondo i principi di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241, entro il termine di sei mesi dalla data di presentazione della domanda".

4.3 L’allocazione delle capacità ai punti di ingresso della rete del gas nazionale dalle nuove infrastrutture

Per l’allocazione della capacità ai punti di ingresso della rete del gas nazionale, il comma 17¹⁸ prevede che i soggetti che investono, direttamente o indirettamente, nella realizzazione di nuove infrastrutture di interconnessione tra le reti nazionali di trasporto di gas degli Stati membri dell’Unione europea e la rete di trasporto italiana, nella realizzazione in Italia di nuovi terminali di rigassificazione di gas naturale liquefatto e di nuovi stoccaggi in sotterraneo di gas naturale, o in significativi potenziamenti delle capacità delle infrastrutture esistenti sopra citate, tali da permettere lo sviluppo della concorrenza e di nuove fonti di approvvigionamento di gas naturale, possono richiedere, per la capacità di nuova realizzazione, un’esenzione dalla disciplina che prevede il diritto di accesso dei terzi. L’esenzione è accordata, caso per caso, per un periodo di almeno venti anni e per una quota di almeno l’80% della nuova capacità, dal Ministero delle attività produttive, previo parere dell’AEEG. In caso di realizzazione di nuove infrastrutture di interconnessione, l’esenzione è accordata previa consultazione delle autorità competenti dello Stato membro interessato.

Il comma successivo, 18, prevede la stessa regola e lo stesso trattamento anche per i soggetti che investono nella realizzazione di nuove infrastrutture internazionali di interconnessione con stati non appartenenti all’Unione Europea ai fini comunque dell’importazione del gas naturale in Italia.

Tale questione è un punto molto delicato in quanto la regolazione delle modalità di accesso a nuove fonti di importazione è nel caso del gas naturale l’unico modo a disposizione dei nuovi operatori per entrare nel mercato. Con tali clausole il Decreto vuole garantire una condizione di massima certezza alle imprese che desiderano investire nelle infrastrutture di trasmissione connesse con l’estero, assicurando loro una buona parte della nuova capacità resa disponibile dai loro investimenti in regime di accesso negoziato per un congruo numero di anni.

Il vero problema è che la Direttiva 03/55/CE non prevede più l’accesso negoziato, ma solo quello regolato. Si presenta così un punto cruciale per l’industria del gas e ostico anche per il regolatore, cioè il coordinamento efficiente tra i progetti di importazione proposti dai singoli operatori ed i piani di sviluppo della rete nazionale, decisi da un soggetto terzo in posizione indipendente ed autonoma rispetto agli operatori del settore. Saltare il legame tra nuovi progetti di importazione e sviluppo efficiente e razionale della rete nazionale del gas naturale potrebbe esporre a gravi rischi l’intero sistema e non solo un singolo progetto.

Anche l’AEEG nel rapporto del 2003 ha evidenziato particolarmente questo problema. Il raggiungimento di effettive condizioni di neutralità delle infrastrutture è uno dei requisiti che consente di garantire l’accesso non discriminatorio di tutte le imprese alle infrastrutture stesse. A cinque anni dal Decreto di liberalizzazione il mercato italiano del gas è completamente aperto dal lato della domanda, ma la concorrenza effettiva tra operatori dal lato dell’offerta stenta a decollare dati i vincoli e le strozzature infrastrutturali sul versante dell’approvvigionamento estero.

Nel disciplinare l’accesso l’AEEG nota un forte trade off fra l’incentivazione degli investimenti strutturali mediante la concessione di diritti esclusivi di lungo termine alle imprese che incrementano la capacità disponibile, e la necessità di ridurre l’entità della capacità soggetta a tali diritti, per favorire l’accesso alle infrastrutture anche ad altre imprese. Da un lato l’incremento di capacità è benefico anche dal punto di vista collettivo, dato che la scarsità di offerta di capacità rispetto ai fabbisogni costituisce un ostacolo alla concorrenza; dall’altro lato i benefici collettivi si riducono nella misura in cui si restringe il libero accesso mediante conferimento di diritti esclusivi di lungo termine.

La situazione non viene chiarita, i dubbi ed i trade off rimangono, ma il Decreto sceglie la via di assicurare un ritorno certo alle imprese che desiderano investire nelle infrastrutture di trasmissione con l’estero.

Per quanto riguarda il settore del gas rimane da segnalare i commi che vanno dall’11 al 14. In questi commi sono trattati i rapporti tra Stato e AEEG: vengono confermate tutte le funzioni dell’Autorità, ma, in caso di non puntuale adempienza, il Governo potrà intervenire direttamente. Così afferma il comma 11: “il Governo indica all’AEEG, nel documento di programmazione economico-finanziaria, il quadro di esigenze di sviluppo dei servizi di pubblica utilità del settore dell’energia elettrica e del gas che corrispondono agli interessi generali del Paese”. Poi continua: “il Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministero delle Attività Produttive, può definire, sentite le commissioni parlamentari competenti, indirizzi di politica generale del settore per l’esercizio delle funzioni attribuite all’AEEG” e infine stabilisce che nel caso in cui l’AEEG non adotti atti o provvedimenti di sua competenza, il Governo può esercitare il potere sostitutivo (comma 14).

La Legge di Riordino proprio nel riconoscere al Governo tale “potere sostitutivo” nei confronti dell’Autorità, riporta di fatto in ambito ministeriale gran parte delle funzioni che erano state assegnate all’Autorità. Tale diminuzione del grado di indipendenza dell’Autorità è in contrasto con gli orientamenti espressi dalla Commissione Europea, ma è resa possibile dal fatto che la nuova Direttiva 03/55/CE non chiarisce bene il rapporto che si deve instaurare tra potere politico e Autorità nazionale^19. Il Decreto Marzano riporta all’interno del Ministero non già i poteri di indirizzo politico, che la legge già gli riconosceva, quanto funzioni di natura prettamente tecnica (rivalutazione dei cespiti, determinazione del tasso di rendimento, criteri di applicazione del price-cap…) che dovrebbero essere in una regolazione moderna estranei e sui quali il Ministero non dovrebbe disporre di alcuna capacità professionale.

Avere un’Autorità indipendente dotata di obiettivi chiari e relativamente stabili è vantaggio dell’intero settore, che non vuole certo che i prezzi siano determinati in modo arbitrario da un poter politico troppo sensibile agli umori dell’elettorato. Il problema della delega ad un’Autorità indipendente non è un problema di scarsa legittimazione del potere politico, ma di maggiore competenza, nello stabilire delle eque tariffe che remunerino correttamente il capitale investito, e di maggiori capacità dell’Autorità a resistere a pressioni politiche, che spingerebbero il sistema tariffario verso una minore efficienza.

1. “Clienti idonei” sono i clienti che all’interno del loro territorio hanno titolo a stipulare contratti per il gas naturale o di acquistarlo a norma degli articoli 15 e 16 della Direttiva 98/30/CE.

2. E’ il così detto “codice di rete” ossia il codice contenente regole e modalità per la gestione e il funzionamento della rete.

3. “Working gas”: è il quantitativo di gas presente nei giacimenti in fase di stoccaggio che può essere messo a disposizione e reintegrato, per essere utilizzato ai fini dello stoccaggio e che risulta essenziale per assicurare le prestazioni di punta che possono essere richieste dalla variabilità della domanda in termini giornalieri ed orari.

4. La percentuale sarà calcolata sottraendo sia dalle quantità vendute, sia dai consumi nazionali al netto delle perdite, le quantità di gas autoconsumato direttamente dall'impresa o a mezzo di società controllate, controllanti, o controllate da una medesima controllante.

5. La percentuale sarà calcolata sottraendo sia dalle quantità importate e prodotte, sia dai consumi nazionali, le quantità di gas autoconsumato direttamente dall'impresa o a mezzo di società controllate, controllanti, o controllate da una medesima controllante.

6. “Cliente idoneo” è la persona fisica o giuridica che ha le capacità, per effetto del Decreto Letta di stipulare contratti di fornitura, acquisto e vendita con qualsiasi produttore, importatore, distributore o grossista, sia in Italia che all’estero, ed ha il diritto di accesso al sistema.

7. Viene indicata nella nuova Direttiva la data del 1° Luglio 2007, come data di apertura dell’intero mercato del gas per i clienti di qualsiasi dimensione.

8. Per lo stoccaggio si può in realtà ancora scegliere tra accesso regolato e negoziato, vedi paragrafo 3.2.3.

9. In Italia la separazione societaria delle imprese di trasporto e distribuzione è stata già accolta nel Decreto Letta nel 2000.

10. L’introduzione della categoria “clienti vulnerabili”, vale a dire dei clienti che devono essere protetti costituisce un importante tributo pagato ad un’imposizione sociale della fornitura del servizio, ma può servire a non considerare tutti i consumatori domestici meritevoli di protezione.

11. Rispetto al documento precedente viene richiesta particolare attenzione all’efficienza energetica e alla protezione del clima, comprendendo eventualmente misure per combattere il cambiamento climatico.

12. Nell’elenco consideriamo per gestore del sistema sia il gestore del sistema di trasporto sia il gestore del sistema di distribuzione.

13. “Rete di gasdotti upstream” è considerato ogni gasdotto gestito e/o costruito quale parte di un impianto di produzione di petrolio o gas, oppure utilizzato per trasportare gas naturale da uno o più di tali impianti fino ad un terminale di trattamento o un terminale costiero di approdo.

14. “Nuova infrastruttura” è un’infrastruttura non completata al momento dell’entrata in vigore della direttiva 03/55/CE.

15. “Interconnector” è una linea di trasporto che attraversa o si estende oltre una frontiera tra Stati membri con l'unico scopo di collegare i sistemi nazionali di trasporto di tali Stati membri.

16. I “clienti non civili” sono i clienti che acquistano gas naturale non destinato al proprio uso domestico.

17. Lo stesso provvedimento, inoltre, al comma 5, dello stesso articolo recita: “Ai soli fini di cui al comma 4 non sono considerate reti nazionali di trasporto le infrastrutture di lunghezza inferiore a 10 chilometri necessarie unicamente alla connessione degli impianti alla rete di trasmissione nazionale dell'energia elettrica, nonche' le infrastrutture realizzate al fine di potenziare la capacità di importazione per le quali e' consentita l'allocazione di una quota della loro capacità secondo le modalità di cui all'art.1-quinquies, comma 6”.

19. Vedi poco sopra il paragrafo 3.2.3 “Organizzazione dell’accesso al sistema”.