Abstract

In September 2007, European Commission presented the third energy package to further liberalise the EU’s energy market. But it produced controversial reactions so that the market remains again concentrated and nationally fragmented.
The most critical point is the ownership unbundling between production and transmission arms of large integrated energy firms. The Commission believes actual legal separation inappropriate to the creation of a competitive market. The European proposals provide also the strengthening of multi-level cooperation and a uniform regulation of powers and role of national regulators. The Commission proposes the creation of an European Agency for the cooperation of Energy Regulators capable of controlling the market and plannig infrastructure investment.


Keywords: : Third energy package, Unbundling, Agency for the cooperation of Energy Regulators

Mai come in questi anni si è compreso che la costruzione di un’Unione europea politicamente ed economicamente indipendente passa inevitabilmente per il nodo energetico.
Diversi avvenimenti hanno reso evidente la debolezza di alcuni Paesi il cui approvvigionamento energetico dipende in via esclusiva dalle importazioni estere. Nonostante le direttive e le decisioni che le istituzioni europee hanno adottato nell’arco degli ultimi dieci anni, il mercato interno risulta ancora frazionato in dimensioni nazionali e legato a dinamiche monopolistiche. Per quanto riguarda il gas naturale, la stessa Commissione, nella relazione pubblicata nei primi mesi dell’anno, ha lamentato la scarsa attuazione data dagli Stati membri al secondo pacchetto energetico per l’energia e il gas.
Alcuni Stati, tra cui la Danimarca, il Lussemburgo e i Paesi Bassi avrebbero adeguato la legislazione nazionale alle disposizioni comunitarie, mentre in altri Paesi, tra cui la Germania e il Regno Unito, le raccomandazioni della Commissione avrebbero determinato progressi parziali; in alcuni casi, infine, l’istituzione è dovuta ricorrere a vere e proprie azioni legali¹.
Ma la Commissione continua a puntare in alto e a credere nell’opportunità di un’urgente liberalizzazione del settore. Quando ancora non si può dire recepito il secondo pacchetto energetico, essa rilancia con un terzo piano contenente proposte ancora più ambiziose e radicali. Per questo motivo, nonostante sia stato approvato nel settembre 2007, il terzo pacchetto energetico non trova ancora consensi diffusi, ma solleva anzi dubbi e reticenze.
Esso è costituito da un regolamento per l’istituzione di un’agenzia per la cooperazione delle autorità di regolazione nazionale, due direttive attraverso le quali si modificano alcune disposizioni delle direttive del 2003 e del 2004 per il settore dell’energia elettrica e del gas e due regolamenti attraverso i quali si emendano alcune parti dei regolamenti 1775/2005 e 1228/2003².
Al centro delle polemiche risulta essere il cosiddetto unbundling, la separazione a livello proprietario delle imprese che operano nel settore della produzione e dell’importazione, da quelle che gestiscono il trasporto e la vendita del gas naturale. Ciò costituisce la tappa finale di un processo avviato nel 1998, diretto all’abbattimento graduale delle società a integrazione verticale: già nel primo pacchetto energetico veniva disposta una separazione meramente contabile, che nel secondo pacchetto diventava legale e funzionale³. Quest’ultima, tuttavia, risultava ancora insufficiente, in quanto non eliminava le distorsioni del mercato.
Difficilmente, infatti, si potrebbe assicurare a imprese terze un accesso non discriminato alla rete, qualora gli operatori del trasmissione e quelli di produzione del gas lavorino nella stessa società. Il gestore del sistema di trasmissione tenderebbe a favorire le imprese affiliate, riservando loro un trattamento migliore di quello offerto a imprese terze. Spesso a queste vengono proposte tariffe maggiori e informazioni incomplete, cosicché viene loro precluso qualunque l’ingresso al mercato che rimane sostanzialmente immobile e monopolistico.
Gli operatori delle attività di trasmissione, inoltre, non hanno alcun interesse a investire nel miglioramento delle infrastrutture e nell’estensione della rete, poiché ciò potrebbe costituire un vantaggio per le imprese produttrici concorrenti.
In tal modo, la compagnia ad integrazione verticale bilancia gli interessi delle diverse imprese affiliate, massimizzando il proprio guadagno e rafforzando la propria posizione sul mercato nazionale. In questo contesto, le compagnie rimangono libere di attuare qualsiasi tariffa; a fronte delle indagini svolte dalla Commissione, infatti, si sono riscontrati continui aumenti tariffari nei Paesi che avevano disposto una separazione meramente giuridica e funzionale rispetto a quei Paesi che avevano già introdotto autonomamente una separazione proprietaria⁴.
Per risolvere tali inconvenienti, la Commissione propone alle imprese due alternative: una prevede la disaggregazione dei gestori di trasmissione dall’impresa a integrazione verticale, l’altra la nomina di un gestore indipendente del sistema di trasmissione che operi all’interno dell’impresa integrata a baluardo dell’indipendenza dell’operatore di trasmissione affiliato.
Come si può notare dal grafico successivo la Germania vanta il maggior numero di operatori nel settore del trasporto del gas naturale: di essi, solo uno risulta essere indipendente da un’impresa verticalmente integrata. Nella maggior parte dei Paesi, invece, opera un unico soggetto, spesso affiliato a un’impresa che domina l’intera filiera del gas naturale⁵.
 

Fig 1: Operatori di trasmissione integrati verticalmente o indipendenti a livello proprietario nel 2007.

Anche secondo l’ERGEG, l’insufficiente separazione tra le imprese è di grave ostacolo alla creazione di un mercato europeo realmente competitivo⁶.
La regolamentazione del settore del trasporto del gas risulta, dunque, strategica e urgente. A tal proposito nella nuova direttiva viene dedicata un’intera parte ai compiti dei gestori del sistema di trasporto, di stoccaggio e di gas naturale liquefatto.
Essi sono chiamati a non operare alcuna discriminazione nei confronti degli utenti della rete che avvantaggi le imprese ad essi collegate; essi devono garantire un sistema sicuro, pubblicare norme e tariffe trasparenti e non discriminatorie e fornire informazioni dettagliate che possano facilitare un’efficiente cooperazione tra i diversi operatori dei sistemi interconnessi. Gli operatori devono stabilire norme e tariffe d’accesso trasparenti, che siano riferibili agli effettivi costi sostenuti e pubblicare periodicamente informazioni dettagliate, ex ante ed ex post, riguardo alle previsioni e ai flussi in entrata e in uscita.
D’altronde, sono gli stessi Stati a dover controllare che le tariffe e le metodologie di calcolo delle tariffe siano state approvate dall’autorità nazionale di regolazione e che siano state rese pubbliche prima della loro entrata in vigore.
La Commissione, inoltre ha raffinato le misure a tutela dei consumatori stabilendo che essi abbiano diritto a un contratto con il proprio fornitore che permetta loro di disporre gratuitamente dei propri dati di consumo e di accedere mensilmente a tutte le informazioni a riguardo. L’intenzione è quella di rafforzare la libertà del consumatore eliminando ogni ostacolo burocratico e logistico. Già nel secondo pacchetto energetico si era disposto che ciascun consumatore a partire dal luglio 2007 avrebbe potuto scegliere direttamente il proprio fornitore. Ma secondo l’indagine condotta dall’ERGEG⁷ il numero di passaggi a nuovo fornitore è ancora troppo basso nella maggior parte dei Paesi europei. La Spagna e il Regno Unito detengono i tassi più alti di switching, riportando rispettivamente il 15% e il 18,4%, mentre il resto dei Paesi non supera il 5%. In molti Stati membri, infine, la coesistenza del mercato libero e regolato distorce l’analisi.
Prioritario risulta essere, inoltre, il rafforzamento dei poteri delle autorità di regolazione a livello nazionale e l’istituzione di un meccanismo indipendente per la cooperazione di tali organismi, la cosiddetta Agenzia per la cooperazione delle autorità di regolazione nazionale⁸.
Nel terzo pacchetto energetico viene esposta una breve relazione sulla situazione in cui vertono le autorità regolative nel territorio europeo; vi è una pluralità di esperienze a carattere nazionale per cui il peso politico di tali autorità varia da paese a paese: accanto a organismi indipendenti e dotati di ampi poteri e risorse, ve ne sono altri creati recentemente e sottomessi ancora a interessi politici e istituzionali.
Ci si prefigge, dunque, di obbligare gli Stati a rafforzare il potere di controllo delle autorità di regolazione. Essi dovrebbero vigilare sul rispetto delle norme relative all’accesso a terzi, agli obblighi di disaggregazione, ai meccanismi di bilanciamento, alla gestione della congestione e dell’interconnessione e monitorare i piani di investimento e di sviluppo della rete per controllare la trasparenza e la concorrenzialità del mercato, nella garanzia della tutela dei consumatori.
La Commissione stabilisce diverse fasi per l’istituzione di tale organismo; in primo luogo bisogna stabilire procedure di cooperazione tra i diversi regolatori nazionali perché attraverso lo scambio di informazioni e di pareri possano concertare soluzioni comuni per problemi che interessino più stati membri; in secondo luogo, l’istituendo organismo dovrà impegnarsi in un continuo dialogo con la Rete europea degli operatori dei sistemi di trasmissione in modo che, attraverso la consultazione e il controllo, possa monitorare direttamente il funzionamento del mercato. D’altra parte essa dovrà svolgere funzioni consultive e preparatorie nei confronti della Commissione Europea.
La Commissione europea ha ribadito, inoltre, la necessità di istituire un’autentica cooperazione tra gli operatori dei sistemi di trasmissione per favorire una maggiore efficienza e un vero e proprio coordinamento transfrontaliero, attraverso un quadro normativo chiaro ed esaustivo.
Fino a quel momento, le esperienze nel campo della cooperazione erano state perlopiù di carattere volontario (ETSO e GTE) o avevano coinvolto organismi di dimensione regionale e di natura tecnica come l’Unione per il coordinamento della trasmissione di elettricità e la European Association for the Streamlining of Energy Exchange-gas (EASEE-Gas).. Per colmare i limiti di tali organismi, la Commissione ha promosso la definizione di codici tecnici e commerciali e il rafforzamento dei poteri di controllo da parte delle autorità di regolazione a livello nazionale ed europeo.
Ha disposto, dunque, l’istituzione di una Rete europea dei gestori dei sistemi di trasporto del gas che garantisca una “gestione ottimale e un’evoluzione tecnica soddisfacente della rete”, attraverso la ricerca e l’innovazione.
Nella sua nuova formulazione, il Regolamento comunitario 1775/2005 attribuisce alla Rete Europea il compito di adottare codici tecnici e commerciali formulati previa consultazione dei diversi stakeholders del mercato energetico e di controllarne l’applicazione. Attualmente, esistono codici elaborati su scala nazionale o raccomandati da parte di organizzazioni internazionali, mentre rimangono ancora settori non regolamentati. Spesso si tratta di codici giuridicamente non vincolanti o ineseguibili o estremamente tecnici e difficilmente modificabili.
Grazie a un maggiore coordinamento nel settore, inoltre, si potrà dotare il mercato di maggiore efficienza, poiché i singoli operatori, attraverso la pianificazione a lungo termine, saranno in grado di rispondere adeguatamente alla necessità del mercato europeo e di formulare piani di sviluppo adeguati; attraverso proiezioni a medio e lungo periodo, essi potranno rilevare vecchie e nuove esigenze riguardanti l’approvvigionamento europeo. La Rete dovrà coordinare il proprio lavoro con quello degli organismi regionali, programmando piani d'investimento decennale e un piano di lavoro annuale, attraverso l’adozione di strumenti comuni e di piani di ricerca condivisi. Questi potranno essere cornice per i programmi regionali d’investimento biennali.
A tal riguardo, lo stesso Consiglio europeo ha raccomandato la creazione di poli di confronto transfrontaliero, attraverso cui riequilibrare le diverse forze del mercato anche nei momenti di picchi della domanda.
Più dettagliatamente, il nuovo articolo 5 bis della direttiva del 2003, promuove la solidarietà regionale e bilaterale tra gli Stati membri nel caso in cui uno o più tra essi sia colpito da una crisi degli approvvigionamenti. Tra le misure proposte vi sono lo sviluppo e l’ammodernamento delle interconnessioni delle reti di gas, il coordinamento delle misure di emergenza e i piani di assistenza reciproca. La Commissione, come organismo responsabile del processo di integrazione di mercato unico e dell’applicazione dei trattati e del rispetto del principio della concorrenza, supervisiona tale cooperazione e può adottare orientamenti per migliorarne la realizzazione.
Per rispondere adeguatamente ai picchi della domanda di gas, è necessario predisporre una sufficiente capacità d’importazione e di stoccaggio. Per questo, già la direttiva del 2004 imponeva agli Stati membri il potenziamento degli investimenti infrastrutturali, mentre le modifiche alla direttiva del 2003 e al regolamento del 2005, proposte nel pacchetto energetico, prevedono che gli operatori europei dei sistemi di trasmissione verifichino puntualmente l’adeguatezza dei sistemi per le esigenze previste. Ovviamente, le infrastrutture e la disponibilità dell’offerta devono assumere una dimensione transfrontaliera ed europea.
Se la direttiva del 2003 ha imposto agli Stati membri degli obblighi generali di monitoraggio, la direttiva 67 del 2004, invece, istituisce un gruppo di coordinamento del gas chiamato a intervenire in caso di interruzione dell’approvvigionamento. Tuttavia tali meccanismi hanno caratteristiche ancora poco definite e non offrono un quadro dettagliato delle misure che dovrebbero essere messe in essere in caso di emergenza e di crisi degli approvvigionamenti. Nell’attesa, il pacchetto energetico rilancia nuove idee: a questo proposito nel memorandum viene espressa l’esigenza di assicurare una maggiore trasparenza a livello di scorte commerciali; così, ogni impianto di stoccaggio deve pubblicare giornalmente la quantità di gas conservato in modo che la il sistema possa rispondere prontamente alle esigenze future.
Gli Stati, inoltre, sono chiamati a cooperare a livello sia bilaterale sia regionale per prevenire o risolvere eventuali crisi e interruzioni nell’approvvigionamento.
Tra le altre proposte avanzate, si dispone che l’autorità di regolamentazione debba vigilare sulla capacità di connessione delle reti nazionali per garantire lo sviluppo di sistemi sicuri ed efficienti. Essa è chiamata a provvedere affinché sia assicurata la remunerazione degli investimenti effettuati dagli operatori della rete e siano correttamente elaborati comuni piani d’investimento.
L’Agenzia per la cooperazione dei regolatori nazionali svolgerebbe un compito di supervisione delle attività delle autorità regolative, intervenendo presso la Commissione nel caso in cui ritenga che i piani d’investimento elaborati non assicurino un soddisfacente grado di efficienza del sistema. Lo sviluppo di una rete europea degli operatori di sistemi di trasmissione potrebbe comportare il superamento del modello nazionale a favore del progetto di costruzione di un mercato unico.
Allo stesso modo si incrementerebbe il livello d’efficienza del mercato, poiché, attraverso la cooperazione transfrontaliera e regionale, le crisi di un mercato nazionale verrebbero assorbite e diluite in una dimensione più ampia.
La Commissione, invece, mira a modificare tale sistema, demolendo l’impianto delle singole relazioni bilaterali a favore della costruzione di una politica energetica comune.
In questo modo, i Paesi membri non dovranno provvedere a dotarsi di proprie infrastrutture che li colleghino ai Paesi produttori, ma sarà la stessa Commissione a supervisionare la realizzazione di opere che, attraverso gli investimenti delle diverse imprese, garantiscano in modo omogeneo la sicurezza dell’approvvigionamento energetico per l’intera Comunità. In questa prospettiva, nei progetti presentati dalla Commissione, si prevede che attraverso i futuri gasdotti e terminali di GNL, si permetta non solo il collegamento tra il Paese di provenienza del gas e il Paese d’arrivo, bensì lo smistamento del gas dal Paese di arrivo verso gli Stati vicini: così il Paese d’arrivo diventerebbe un hub europeo.
In questo modo, le infrastrutture non dovranno essere considerate opere strategiche a vantaggio dei mercati dei singoli Stati, bensì riconosciute come opere aventi interesse europeo, poiché da esse dipende il futuro dell’intera comunità di Stati membri e l’effettiva realizzazione del mercato unico.

 

* manu.mischi@fastwebnet.it

1 COM(2009)287 Rapporto sui progressi nella creazione di un mercato interno del gas e dell’elettricità, Comunicazione della Commissione al Parlamento.
2 Proposta di un regolamento che modifichi il regolamento n. 1775/2005; Proposta di un regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisca un’Agenzia per la cooperazione dei regolatori d’energia; Proposta di una direttiva del Parlamento e del Consiglio che modifichi la direttiva 2003/55/CE concernente norme comuni per il mercato interno nel gas naturale.
3 Direttiva 98/30/Ce del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce Norme comuni per il mercato interno del gas naturale, 1998. Direttiva 2003/55/CE del Parlamento europeo e del Consiglio relativa a norme comuni per il mercato interno del gas naturale e che abroga la direttiva 98/30/CE, 2003.
4 COM (2006) n. 841, Prospettive del mercato interno del gas e dell'elettricità.
5 COM(2009) 287 Rapporto sui progressi nella creazione di un mercato interno del gas e dell’elettricità, Comunicazione della Commissione al Parlamento.
6 ERGEG 2008, Esame dello stato della liberalizzazione e dell’attuazione della regolamentazione energetica.
7 Idem.
8 Proposta di un regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisca un’Agenzia per la cooperazione dei regolatori d’energia.