Summary
The making up of renewable energy plants, also on a small scale, is complicated by the administrative procedures required and the number of public authorities involved in it.
Pursuant to the Italian law (Decreto Legislativo No 387/2003¹) two alternative administrative procedures must be followed in order to make up such plants:
a) a single authorization procedure subject to a time limit of 180 days and to the competence of the Region or the Province delegated by the Region²;
b) a simplified procedure for the smaller projects (below the electricity generation capacity indicated in the annex A to the law).

However, the law did not reach its aim of rationalizing and simplifying the authorization process. Actually, due to the Italian constitutional and organizational system, the local authorities such as Regions, Provinces, Municipalities and other entities are involved in the granting of the authorization and have regulatory powers concerning the local planning, the environment, landscape protection and the historical-artistic patrimony.
Even if the majority of the Italian regions has implemented their own laws concerning the localization and installation of renewable energy plants, every municipality retains some regulatory powers in relation to: i) the localization of the areas for the installation of renewable energy plants in its territory (no matter how big or small the installations are) and ii) the organization of the administrative procedures.
As a result, each municipality might impose further limits to the installation of renewable energy plants on its territory and decide which documents are required to start the administrative procedure. It is clear that the lack of uniformity of the regulatory framework affects the renewable energy projects and reduces the investments in this sector.
The decision of the Regional Administrative Tribunal n°118/2009 is clear in recognizing in abstract said substantial and procedural powers to the municipalities³. However, it is one of the first decisions issued after the opinion of the Council of State (the highest administrative court in Italy) in 2008 stating that the municipalities cannot claim monetary compensations for the installation of renewable energy plant on their territory.
 

La sentenza in commento delinea e riassume i poteri sin qui riconosciuti ai Comuni in relazione all’installazione degli impianti di energia rinnovabile nel proprio territorio.

1. I fatti
Una società aveva comunicato (tramite DIA) al Comune di Grottaglie, in provincia di Taranto, l’inizio lavori di un impianto fotovoltaico, con una potenza installata inferiore a 1 megawatt , in zona agricola, sulla base della normativa nazionale e regionale di riferimento. Il Comune di Grottaglie ha bloccato l’intervento, affermando che la documentazione presentata dalla società era incompleta.
La società ha fatto quindi ricorso al Tar contro tale provvedimento e contro la delibera, adottata nel 2008 dal Comune suddetto, con la quale si indicava il tipo di documentazione necessaria per la richiesta di installazione di impianti alimentati da Fonti di Energia Rinnovabile (FER) di potenza inferiore a 1 MW e si prevedeva, tra l’altro, a carico dei richiedenti il pagamento di misure compensative per l’impatto ambientale, oltre che la prestazione di una fideiussione a garanzia del ripristino ambientale a fine esercizio dell’impianto.

2. Potere di decidere l’ubicazione degli impianti di energia alimentati da fonti energetiche rinnovabili e di porre dei limiti per la tutela del paesaggio e dei valori del patrimonio ambientale e culturale
In Italia (ai sensi dell'art. 12, comma 3 del Decreto legislativo 387/2003) la costruzione e l'esercizio degli impianti FER, nonché le opere connesse sono soggetti ad una Autorizzazione Unica, nel rispetto delle normative vigenti in materia di tutela dell'ambiente, di tutela del paesaggio e del patrimonio storico-artistico: competenti per il rilascio dell'autorizzazione sono le Regioni, ovvero le Province dalle stesse all'uopo delegate.
Inoltre, sussiste una procedura autorizzativa semplificata in relazione agli impianti con una capacità di generazione inferiore rispetto alle soglie indicate (dalla tabella A, allegata al medesimo Decreto legislativo 387/2003), diversificate per ciascuna fonte rinnovabile. In particolare, agli impianti rientranti nelle suddette soglie si applica la disciplina della Denuncia di Inizio Attività, di cui agli articoli 22 e 23 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (altrimenti detto Testo Unico in Materia Edilizia), da presentare al Comune competente per territorio.
Come risulta chiaramente dalla sentenza in commento, il nostro sistema continua a riconoscere ai Comuni poteri notevoli di regolazione in questa materia⁴. Ai Comuni è riservata la possibilità di disciplinare la realizzazione e, più in particolare, l’ubicazione degli impianti di energia rinnovabile, su tutto il proprio territorio, comprese le aree agricole.
Secondo la sentenza in commento, i Comuni conservano in ogni caso un certo potere discrezionale teso a disciplinare – se del caso anche mediante atti regolamentari a carattere generale – il corretto inserimento di tali strutture nel rispetto dei fondamentali valori della tradizione agroalimentare locale e del paesaggio rurale.
In particolare, la nuova legge regionale pugliese n. 31 del 2008 riconosce ai Comuni la possibilità di individuare “aree di pregio” nel proprio territorio, ulteriori rispetto a quelle già indicate dalla Regione stessa, aree in cui la localizzazione degli impianti di energia rinnovabile è semplicemente vietata⁵. Si tratta di disposizioni che mirano a ridurre a priori gli spazi per l’installazione di impianti, anche alla luce della diffusione che gli impianti di energia rinnovabile ha avuto in Puglia in questi anni. Tuttavia, nello stesso interesse dell’ambiente e del paesaggio, la pianificazione territoriale si dovrebbe basare su criteri di scelta quanto più possibile trasparenti e obiettivi. Criteri meramente discrezionali che ciascun Comune può interpretare, attuare e modificare in modo disomogeneo finiscono per disincentivare le richieste dei veri produttori di energia rinnovabile e, tutt’al più, favorire intermediari occasionali e gruppi di interesse locali, senza reale garanzia del rispetto dell’ambiente.

3. Potere di disciplinare il procedimento e di richiedere documenti
Inoltre, sul piano procedimentale, – ipotesi ricorrente nel caso esaminato dal TAR – ai sensi dell’art. 117, sesto comma, Cost., i Comuni “hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite”. Nell’ambito di tale potere regolamentare possono quindi stabilire che le istanze dirette alla realizzazione di siffatti impianti di energia pulita siano corredate da una documentazione ricomprendente, tra l’altro: “la descrizione del contesto paesaggistico e dei “percorsi panoramici”, la rappresentazione fotografica dei prospetti e delle skylines, una relazione sulla durata di permanenza dell’impianto, elaborati di progetto, planimetrie su varie scale e sovrapposizioni tra stato di fatto e progetto, sezioni in scala, rendering”.
Nel caso esaminato riguardante un impianto fotovoltaico di piccola taglia, il Tar ha riconosciuto che si trattava di documenti sì numerosi ma ha ritenuto che la richiesta di tale documentazione rispondesse nel complesso a principi di ragionevolezza e proporzionalità.
Si rileva, tuttavia, che, la ragionevolezza e proporzionalità delle richieste documentali dei Comuni in tale ambito dovrebbero essere valutate alla luce dell’intento di semplificazione perseguito dal legislatore nazionale con il D.lgs 387/2003. Il problema procedimentale potrebbe e dovrebbe quindi essere agevolmente risolto con lo sviluppo e l’adozione di formulari uniformi e prassi consolidate e standardizzate da parte degli enti locali.

4. Divieto di imporre compensazioni ambientali
Con la sentenza in oggetto sembra finalmente affermarsi l’orientamento secondo cui non è legittima la richiesta del Comune del pagamento di una compensazione per l’impatto ambientale asseritamente causato dall’impianto. Omettendo di ripercorrere l’insieme delle posizioni assunte dal Consiglio di Stato e dalla Corte Costituzionale in relazione all’interpretazione della normativa in materia, si osserva solo che la questione della compensazione ambientale a favore dei Comuni nasce, come spesso succede in Italia, da un’ambiguità legislativa: l’art. 12, comma 6, del d.lgs. n. 387/2003, dispone infatti che “l’autorizzazione non può essere subordinata né prevedere misure di compensazione a favore delle regioni e delle province”, sicché se ne è dedotto, a contrario, che fosse possibile per i Comuni richiedere misure di compensazione⁶.
Tuttavia, come affermato nel 2008 dal Consiglio di Stato, le misure compensative sono solo eventuali, e correlate alla circostanza che esigenze connesse agli indirizzi strategici nazionali richiedano concentrazioni territoriali di attività, impianti e infrastrutture ad elevato impatto ambientale.
Dunque, non dà luogo a misura compensativa in modo automatico la semplice circostanza che venga realizzato un impianto di produzione di energia da fonti rinnovabili, a prescindere da ogni considerazione sulle sue caratteristiche e dimensioni e dal suo impatto sull’ambiente.
E comunque tali misure compensative sono di competenza dello Stato o della Regione, e non possono unilateralmente essere stabilite da un singolo Comune (Cons. Stato, sez. III, parere 14 ottobre 2008, n. 2849).
Facendo applicazione di tali principi, il Tar ha dunque escluso il diritto del Comune di richiedere misure compensative ambientali.

5. Potere del Comune di imporre la prestazione di una fideiussione a garanzia del ripristino ambientale a fine esercizio dell’impianto
Infine, il Tar ha affermato la legittimità dell’onere a carico dei privati di prestare una fideiussione a garanzia dello smantellamento degli impianti e del ripristino ambientale a fine esercizio. Si tratta di un orientamento da ritenersi consolidato.

6. Conclusioni
In conclusione, l’assetto costituzionale dei poteri tra enti locali (Stato, Regioni, Province, Comuni), fa sì che rimanga a ciascun Comune il potere di limitare la localizzazione degli impianti di energia pulita (anche di medio piccole dimensioni), per la tutela del paesaggio o del patrimonio artistico - culturale e rurale. Tuttavia, laddove sia consentita l’installazione degli impianti di energia rinnovabile, i Comuni non possono richiedere ai privati misure di compensazione ambientale.
Anche sul piano procedimentale, ciascun Comune conserva il potere di disciplina dello stesso e di indicazione dei documenti che il richiedente deve presentare per l’esame dell’istanza. Il Comune ha anche la possibilità di richiedere una fideiussione a garanzia del ripristino ambientale a fine esercizio dell’impianto.
La regolazione da parte di ciascun Comune in pratica si presenta frammentata e disomogenea, e finisce per rallentare non solo il processo di installazione di impianti FER di grandi dimensioni ma anche quelli di medio piccole dimensioni.
Senza invocare grandi riforme costituzionali, pur necessarie⁷, sul piano politico amministrativo, Regioni e Province potrebbero iniziare quantomeno a proporre e favorire la diffusione di buone prassi amministrative uniformi tra i Comuni del loro territorio sul piano procedimentale.
 

* Avvocato in Bologna
1 Decreto Legislativo No 387, December 29, 2003, implementing Directive 2001/77/CE on the promotion of electricity produced from renewable energy sources in the internal electricity market.
2 The law states that these plants must be made up urgently and in the public interest.
3 However, the judges decided that in this case the refusal of the Municipality of Grottaglie which had blocked the project was illegitimate because the Municipality had not stated the reasons for it.
4 Per una disamina generale sulle più recenti problematiche, cfr. A. Sileo L. Ferraguto, Percorsi a ostacoli per le rinnovabili, in Staffetta Quotidiana del 16 maggio 2008.
5 Si riporta per estratto l’art. 2 di tale legge, impugnata dallo Stato con ricorso dinanzi alla Corte costituzionale n. 105/2008, attualmente pendente:
Art. 2.
Disposizioni per gli insediamenti degli impianti alimentati da fonti rinnovabili
1. E' vietata la realizzazione di impianti fotovoltaici per la produzione di energia elettrica:
a) nelle zone agricole che gli strumenti urbanistici vigenti qualificano come di particolare pregio ovvero nelle quali sono espressamente inibiti interventi di trasformazione non direttamente connessi all'esercizio dell'attività agricola. Sono considerati di particolare pregio i terreni ricadenti negli ambiti territoriali estesi (ATE) A e B del piano urbanistico tematica territoriale «Paesaggio» (PUTT/P). Per i terreni ricadenti egli ambiti territoriali estesi C e D per le aree di pertinenza e le aree annesse degli ambiti territoriali distinti (ATD) del PUTT/P si applicano le norme di piano. Sono altresì considerati di particolare pregio i terreni in cui risultano coltivati gli uliveti considerati monumentali ai sensi della legge regionale 4 giugno 2007, n. 14 (Tutela e valorizzazione del paesaggio degli ulivi monumentali della Puglia). Si applica, in ogni caso, l'art. 10 della legge regionale n.14/2007; (…)
2. I comuni, con motivata deliberazione approvata dal consiglio comunale, possono individuare parti di territorio di particolare pregio ai sensi del comma 1, lettera a), fermo restante che, nelle more della loro eventuale approvazione, vige il regime previsto dalla vigente legge senza alcuna sospensione della attività . “
6 Con legge n. 239/2004, lo Stato aveva quindi espressamente escluso la possibilità di fissare qualsiasi misura compensativa in relazione all’installazione di impianti di energia rinnovabile. La Corte costituzionale con sentenza n. 383/2005, e soprattutto con la sentenza n. 248/2006, nel ritenere consentita la fissazione di misure compensative pure in relazione ad impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili (in origine esclusi espressamente dalla legge n. 239/2004), ha statuito che possano essere determinate dallo Stato o dalle Regioni “misure di compensazione e di riequilibrio ambientale e territoriale” in riferimento a “concentrazioni territoriali di attività, impianti ed infrastrutture ad elevato impatto territoriale”, con specifico riguardo altresì alle opere in questione.
Con parere n. 2849 del 14 ottobre 2008, il Consiglio di Stato si è pronunciato sulla questione, precisando che la previsione dell’art. 12, comma 6 del d. lgs. 387/2003 va letta in via sistematica insieme all’art. 1, comma 4, lett. f), della legge n. 239/2004, a tenore del quale lo Stato e le Regioni garantiscono “l’adeguato equilibrio territoriale nella localizzazione delle infrastrutture energetiche, nei limiti consentiti dalle caratteristiche fisiche e geografiche delle singole regioni, prevedendo eventuali misure di compensazione e di riequilibrio ambientale e territoriale qualora esigenze connesse agli indirizzi strategici nazionali richiedano concentrazioni territoriali di attività, impianti e infrastrutture ad elevato impatto territoriale”.
7 Cfr. su questa Pagina, F. Tambone, La sicurezza del sistema energetico e l’approccio federalista, e la bibliografia ivi citata.