Abstract

The impact of productive activities on ecosystems calls for a careful consideration of environmental risk by firms.
The legislator is requested more and more to adopt rules able to safeguard the environment and the market, so as to attribute the pollution costs to the person responsible for them, to promote a "green competition" and penalize the wastes of natural resources.
Environmental risks and the increasing expectations on the respect of ecosystems impose to the legislator to introduce policy instruments able to prevent damages to environmental resources. At the same time, firms needs to estimate the costs necessary to respect environmental law.THis work deals with the issue of valuation of environmental damage, with reference to compensation, following EU and national rules. Some methodologies to calculate the environmental damage defined by economic theory are also presented..

Key words: Environmental hazards; Liability; Repairing the damage; Economic analysis of the damage

1. Introduzione

L’individuazione e la gestione in chiave competitiva dei rischi aziendali sono fattori determinanti per il successo di un’impresa: la corretta amministrazione di tali rischi (risk management) incide sui costi e sui ricavi, che possono crescere o ridursi a seconda delle soluzioni praticate, là dove nuovi prodotti e/o servizi possono assicurare all’impresa nuove fette di mercato o maggiori margini di profitto.
Al contempo, si è evoluta la concezione sul ruolo dell’impresa nel sistema socio-economico: accanto alla prioritaria funzione economica, è diffusa l’opinione che l’impresa svolga anche un compito sociale, nella misura in cui essa soddisfa – o, al contrario, trascura o contrasta – esigenze di natura non strettamente economica. Oltre alla produzione di beni o servizi, le attività imprenditoriali originano particolari “prodotti secondari”, quali ad esempio l’occupazione, l’impatto ambientale e le condizioni di lavoro.
Agli operatori economici è quindi richiesto un crescente coinvolgimento nel tessuto sociale in cui operano: detto altrimenti, di essere dei “cittadini modello”. Il mero rispetto della legge non è più sufficiente; occorre altresì che l’impresa giochi (e sappia trasmettere all’esterno) un ruolo attivo nel sociale. Valori come legalità, cultura del rispetto, iniziative nel campo sociale, diventano fattori critici di competitività nella misura in cui contribuiscono a creare un’immagine aziendale, a formare una buona reputazione e, in ultima analisi, a migliorare il rapporto fiduciario con la clientela, acquisita e potenziale.
Diventa strategica in quest’ottica anche la gestione dei rischi ambientali: l’impatto delle attività industriali sull’ecosistema e le crescenti implicazioni economiche legate all’ambiente impongono alle imprese di analizzare/gestire con la massima attenzione la variabile ecologica per offrire risposte puntuali ed efficaci al mercato, alla società e alle istituzioni¹.
Né mancano, correlativamente, le ricadute sul sistema normativo e sul ruolo del legislatore: non a caso, le politiche ambientali di ultima generazione mostrano un chiaro favore verso forme d’integrazione sempre più stringenti tra norme di salvaguardia ambientale e regole di mercato, così da imputare i costi dell’inquinamento (c.d. esternalità) sul soggetto che li ha prodotti, promuovere una “concorrenza verde” e penalizzare gli sprechi delle risorse naturali².
Orbene, tra gli strumenti di gestione dei rischi ambientali figura l’istituto della responsabilità civile: invero, a date condizioni, essa consente il ripristino delle condizioni precedenti l’illecito ambientale in modo da assicurare sia la responsabilità del danneggiante, sia il diritto al risarcimento delle parti lese. Non va trascurato infatti che il rischio d’impresa, per quanto ottimizzato, rimane comunque elemento immanente alla conduzione delle attività produttive: anzi, la peculiarità della moderna economia – in quanto basata sull’impiego massiccio di mezzi di produzione intrinsecamente pericolosi per persone e cose, e sull’accettazione di un pericolo che è socialmente assunto come componente ineliminabile del sistema produttivo – è tale per cui le occasioni di danno (e, quindi, di responsabilità) sono direttamente proporzionali al suo grado di industrializzazione.
Il rischio di emergenze ecologiche (e, talvolta, di vere catastrofi), da un lato, e le crescenti aspettative di rispetto ambientale da parte della collettività, dall’altro, impongono pertanto al legislatore di predisporre idonei strumenti di tutela contro i (possibili) pregiudizi all’ecosistema; correlativamente, il sistema delle imprese ha bisogno di conoscere ex ante i costi necessari per far fronte al rispetto della normativa ambientale e rendere le attività produttive funzionali alla tutela dell’ambiente.
Alla luce delle considerazioni sopra svolte, il presente contributo si soffermerà sul tema della valutazione del danno ambientale ai fini del risarcimento civile: si esamineranno così le regole previste, a livello comunitario e nazionale, per quantificare in termini monetari i pregiudizi a un bene giuridico così peculiare, qual è l’ambiente. Saranno inoltre presentati alcuni metodi di calcolo elaborati in argomento da quella particolare disciplina che va sotto il nome di economia dell’ambiente.


2. La valutazione del danno ambientale nell’ordinamento comunitario (direttiva 2004/35/CE)

2.1. Le fattispecie di danno

La natura immateriale del “bene ambiente” e la mancanza di una valutazione secondo precise regole di mercato, rendono alquanto difficoltosa l’individuazione di precisi criteri per il calcolo monetario del valore di siffatto bene³; alcuni studiosi ritengono anzi che non vi sia fondamento scientifico nel tentativo di contabilizzare questo valore: tutt’al più, secondo quest’impostazione, è possibile ricavare soltanto degli ordini di grandezza approssimativi, in relazione ai differenti giudizi di valore/preferenza che la società suole attribuire alle risorse naturali.
Ciò malgrado, individuare tecniche, per quanto perfettibili, di monetizzazione dell’ambiente è un’operazione necessaria per un duplice ordine di ragioni: in primo luogo, per attribuire un valore economico ai fenomeni di pregiudizio all’ambiente, favorendone la quantificazione giudiziale; in secondo luogo, per consentire al sistema delle imprese di conoscere (a priori) i costi che è necessario affrontare allo scopo di allineare le produzioni ai contenuti della legislazione ambientale.
Sotto il primo profilo, la direttiva 2004/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 21 aprile 2004⁴ (di seguito, denominata “direttiva”) è lo strumento adottato dall’Unione europea sul tema della “responsabilità ambientale in materia di prevenzione e di riparazione del danno ambientale”.
La direttiva ha l’obiettivo dichiarato di introdurre negli ordinamenti degli Stati membri regole uniformi sulla responsabilità (civile) per la prevenzione e riparazione del danno ambientale a costi ragionevoli per la società (considerando n. 3), nella convinzione che prevenzione e riparazione di tale illecito costituiscano concreta attuazione del principio “chi inquina paga” (considerando n. 2; art. 1 direttiva).
Agli effetti di tale disciplina, per danno all’ambiente si intende “ogni mutamento negativo misurabile di una risorsa naturale o un deterioramento misurabile di un servizio di una risorsa naturale, che può prodursi direttamente o indirettamente” (art. 2, comma 2); il concetto di danno ambientale è ulteriormente circoscritto alle tre fattispecie, rispettivamente, del pregiudizio alle specie e agli habitat naturali protetti, alle acque ed al terreno (art. 2, comma 1)⁵.

2.2. La riparazione dei danni all’ambiente. L’Allegato II alla direttiva

La direttiva stabilisce la regola generale alla cui stregua l’operatore, che con la sua attività causi (o minacci di cagionare) un danno ambientale, ne sarà considerato finanziariamente responsabile: in tal modo, anche gli altri imprenditori saranno indotti ad adottare misure e sviluppare pratiche atte a minimizzare il rischio di pregiudizi all’ecosistema (considerando n. 2).
L’operatore è dunque tenuto ad assumere, a seconda dei casi, le misure di prevenzione (art. 5) e di riparazione (art. 6) ritenute utili allo scopo.
Con particolare riferimento a quest’ultima eventualità, la direttiva individua – all’articolo 7 ed in un apposito Allegato II – i criteri che gli operatori economici e le competenti autorità pubbliche dovranno seguire per la reintegrazione del danno.
In proposito, vengono differenziate le ipotesi del danno all’acqua e agli habitat protetti, oppure al terreno.
In riferimento alla prima fattispecie (danno all’acqua o alle specie e agli habitat naturali protetti), la reintegrazione del danno è finalizzata a riportare l’ecosistema alle condizioni originarie, tramite misure di riparazione primaria, complementare e compensativa⁶.
La riparazione primaria consta in “qualsiasi misura di riparazione capace di riportare le risorse e/o i servizi naturali danneggiati alle o verso le condizioni originarie”.
Qualora tale risultato non possa conseguirsi, si intraprenderanno le attività di riparazione complementare, vale a dire “ogni misura riparatoria finalizzata a compensare il mancato ripristino completo delle risorse e/o dei servizi naturali danneggiati”; lo scopo di tale riparazione è dunque di ottenere, se opportuno anche in un sito alternativo, risorse naturali e/o servizi di livello analogo a quello che si sarebbe potuto ottenere qualora il sito danneggiato fosse tornato alle condizioni originarie. Laddove possibile ed opportuno – così dispone l’allegato II –, il sito alternativo dovrebbe essere collegato geograficamente all’ecosistema danneggiato, tenuto conto degli interessi della popolazione colpita.
La riparazione compensativa, infine, è avviata ogni qual volta occorra bilanciare la perdita temporanea di risorse e/o servizi naturali, a decorrere dalla data di verificazione del danno e fino a quando non vengano completate le operazioni di riparazione primaria; in tal caso, la compensazione consisterà in ulteriori miglioramenti alle specie e agli habitat naturali protetti o alle acque nel sito danneggiato o in un sito alternativo⁷.
La riparazione del danno ambientale deve accompagnarsi all’eliminazione di qualsiasi rischio significativo di effetti nocivi per la salute umana.
La concreta individuazione delle misure di riparazione⁸ è ulteriormente analizzata dal legislatore comunitario, distinguendo:
1. per le misure di riparazione primaria, l’implementazione di azioni che riportino direttamente le risorse naturali e i servizi alle condizioni originarie o in tempi brevi (e, dunque, attraverso interventi umani “artificiali”, finalizzati al processo di ripristino) o mediante ripristino naturale
2. per le misure di riparazione complementare e compensativa, considerando nell’ordine:
in prima analisi, l’uso di metodi di equivalenza risorsa-risorsa o servizio-servizio⁹. A tal fine dovranno prendersi in considerazione innanzitutto le azioni che forniscano risorse naturali e/o servizi dello stesso tipo, qualità e quantità di quelli danneggiati e, solo qualora ciò non fosse possibile, si forniranno risorse naturali e/o servizi di tipo alternativo (ad esempio, una riduzione della qualità potrebbe essere compensata da una maggiore quantità di misure di riparazione)
nell’impossibilità di impiegare metodi di equivalenza risorsa-risorsa o servizio-servizio, andranno utilizzare tecniche di valutazione alternative. A tale scopo, l’autorità competente può prescrivere il metodo (come, ad esempio la valutazione monetaria) utile a determinare la portata delle necessarie misure di riparazione complementare e compensativa; qualora la valutazione delle risorse e/o dei servizi perduti fosse praticabile, ma la valutazione delle risorse naturali e/o dei servizi di sostituzione non possa eseguirsi in tempi o a costi ragionevoli, l’autorità competente potrà scegliere misure di riparazione il cui costo sia equivalente al valore monetario stimato delle risorse naturali e/o dei servizi perduti.
Nella valutazione tra le varie opzioni di riparazione disponibili, è possibile scegliere anche misure di riparazione primaria che non restituiscano completamente l’acqua o le specie e gli habitat naturali protetti danneggiati alle condizioni originarie, ovvero li riportino più lentamente verso tali condizioni. Detta decisione sarà possibile sempre che le risorse naturali e/o i servizi perduti sul sito primario a seguito della decisione vengano compensati attraverso un potenziamento delle azioni complementari o compensative, così da fornire un livello di risorse naturali e/o servizi simile a quello perduto: è il caso, per esempio, di risorse naturali e/o servizi equivalenti forniti altrove a costo inferiore.
Viceversa, l’autorità competente può decidere di non intraprendere ulteriori misure di riparazione, qualora:
a. le misure di riparazione già intraprese garantiscano l’assenza di un rischio significativo di effetti nocivi per la salute umana, l’acqua, le specie e gli habitat naturali protetti
b. i costi delle misure di riparazione da adottare per raggiungere le condizioni originarie o un livello simile siano sproporzionati rispetto ai vantaggi ambientali ricercati.
Per la seconda ipotesi (riparazione del danno al terreno), l’allegato II della direttiva prescrive l’adozione di misure necessarie a garantire, come minimo, che gli agenti contaminanti pertinenti siano “eliminati, controllati, circoscritti o diminuiti” e, quindi, che il terreno contaminato non presenti più un rischio significativo di effetti nocivi per la salute umana, in relazione al suo uso attuale o previsto per il futuro. La presenza di simile rischio per la salute andrà valutato mediante procedure di misurazione del rischio che tengano conto, rispettivamente, delle caratteristica e funzioni del suolo, del tipo e della concentrazione delle sostanze, dei preparati, degli organismi o microrganismi nocivi, dei relativi rischi e della possibilità di dispersione degli stessi. L’utilizzo del terreno va determinato in base alle normative sull’assetto territoriale o ad eventuali altre normative di settore, in vigore al tempo in cui si è verificato il danno: qualora l’uso del terreno fosse in seguito modificato, si adotteranno tutte le misure necessarie per evitare di causare effetti nocivi per la salute umana. In mancanza infine di normative sull’assetto territoriale o di altre normative pertinenti, l’uso del terreno va determinato in base alla natura dell’area in cui si è verificato il danno, tenendo conto dello sviluppo previsto per la stessa.

2.3. Alcuni problemi interpretativi

La disciplina sopra esposta evidenzia come la direttiva sia orientata verso un approccio di valutazione che privilegia il ripristino rispetto ai provvedimenti monetari, considerato che i costi di ripristino sono più facili da stimare, si basano su un ristretto numero di metodologie di valutazione e, infine, sono verificabili ex post¹⁰. Come visto, tali costi comprendono non solo le spese per il ripristino dello stato dei luoghi (riparazione primaria), ma anche i costi necessari ad ottenere in altro sito un livello analogo di naturalità, ogni qualvolta il ripristino dello stato originario dei luoghi non sia stato ottenuto (riparazione complementare), nonché le spese per il miglioramento ulteriore delle specie o degli habitat nel sito originario o alternativo utili a compensare le perdite temporanee di risorse o di servizi ambientali tra il momento del danno e il completamento della riparazione primaria o complementare (riparazione compensativa).
La dottrina occupatasi dell’argomento non ha mancato di evidenziare talune criticità legate a tale disciplina.
In primo luogo, si segnala il problema del rapporto intercorrente tra la riparazione primaria e quella complementare: in particolare, occorre domandarsi se la scelta tra le due alternative possa effettuarsi anche nell’ipotesi in cui la riparazione primaria sia possibile, ancorché non conveniente per l’operatore. Sul punto, la direttiva ammette esplicitamente l’alternativa, anche qualora il ripristino sia in linea di principio possibile, ogni qualvolta le risorse naturali e/o i servizi perduti sul sito primario siano compensati mediante l’accrescimento di azioni complementari o compensative tese a fornire un livello di risorse naturali e/o servizi simile a quello perduto: solo a titolo esemplificativo, si porta il caso di risorse e/o servizi naturali equivalenti forniti altrove a costi inferiori. È previsto inoltre che l’autorità competente possa evitare di assumere qualsiasi iniziativa di riparazione, anche complementare, solo in assenza di rischio di ulteriore danno ambientale e sempre che i costi delle misure di riparazione da adottare per raggiungere le condizioni originarie o un livello simile siano sproporzionati rispetto ai vantaggi ambientali ricercati.
Può accadere allora che, in determinate ipotesi, non appaia realizzabile né il ripristino delle condizioni originarie, né il conseguimento di un livello equivalente di risorse e servizi ambientali nello stesso sito o in un sito alternativo (ad esempio, estinzione irreversibile di specie animale e/o vegetale): può in tal caso l’autorità competente possa pretendere una somma di denaro a titolo di risarcimento per equivalente? A tale interrogativo la dottrina¹¹ ha dato una risposta negativa: si argomenta che, ai sensi degli articoli 8 e segg della direttiva, l’operatore è obbligato unicamente al pagamento dei costi relativi alle misure di prevenzione e riparazione e che tali costi – ai sensi dell’art. 2 della stessa direttiva – sono tali da ricomprendere soltanto quelli occorrenti alla valutazione del danno ambientale (o della sua minaccia), alle spese amministrative, legali e di applicazione, ai costi di raccolta dei dati e altri costi generali, nonché ai costi di controllo e sorveglianza. Inoltre l’allegato II alla direttiva ammette la valutazione monetaria del bene danneggiato al solo fine di individuare un metodo di equivalenza tra risorse e servizi che sia funzionale all’applicazione delle misure complementari o compensative; il medesimo documento ha cura di precisare che la riparazione compensativa non può comunque consistere in una compensazione finanziaria al pubblico per le perdite di risorse e/o di servizi naturali.
Altro elemento di criticità è legato alle coperture finanziarie degli interventi di riparazione (e, più in generale, di ristoro del danno): premesso che l’insolvenza degli operatori è un fattore che può ostacolare il recupero dei costi in linea con il principio “chi inquina paga” da parte delle autorità competenti, gli Stati membri sono chiamati ad adottare le misure necessarie ed utili a promuovere un sistema di garanzie al quale gli operatori possano ricorrere per la copertura dei danni.
In linea con siffatti indirizzi, la Commissione europea – nel predisporre la proposta di direttiva sulla responsabilità ambientale – aveva sancito l’obbligatorietà di tale assicurazione, sul triplice presupposto che le Autorità pubbliche avessero a disposizione un efficace strumento di effettiva riparazione dei pregiudizi all’ecosistema, in linea con il principio del “chi inquina paga”, che agli operatori industriali fosse consentito di ripartire i rischi e, infine, che il settore assicurativo potesse sviluppare un mercato consistente¹².
L’assunto è stato tuttavia contrastato dagli operatori del settore, i quali paventavano il rischio che un regime, come quello delineato nella proposta di direttiva, potesse compromettere la competitività delle imprese europee, sia nel mercato interno che nei rapporti commerciali con i paesi esteri. Le perplessità riguardavano: innanzitutto, l’indeterminatezza della valutazione del danno alla “biodiversità”, con la conseguente impossibilità per le imprese di stimare in anticipo i costi connessi all’applicazione del nuovo regime; in secondo luogo, l’ampiezza del regime di responsabilità previsto dalla bozza di direttiva, per l’impossibilità del settore assicurativo di fornire coperture a tutti i rischi inclusi nel testo normativo.
Alla fine, il legislatore comunitario ha deciso di mitigare questo profilo della disciplina: invero, l’articolo 14 della direttiva accoglie una formula palesemente programmatica, statuendo che “gli Stati membri adottano misure per incoraggiare lo sviluppo, da parte di operatori economici e finanziari appropriati, di strumenti e mercati di garanzia finanziaria, compresi meccanismi finanziari in caso di insolvenza, per consentire agli operatori di usare garanzie finanziarie per assolvere alle responsabilità ad essi incombenti ai sensi della presente direttiva” (comma 1°) e che “anteriormente al 30 aprile 2010 la Commissione presenta una relazione in merito all’efficacia della direttiva in termini di effettiva riparazione dei danni ambientali e in merito alla disponibilità a costi ragionevoli e alle condizioni di assicurazione e di altri tipi di garanzia finanziaria per le attività contemplate dall’allegato III. La relazione esamina anche relativamente alla garanzia finanziaria i seguenti aspetti: un approccio graduale, un massimale per la garanzia finanziaria e l’esclusione di attività a basso rischio. Alla luce di tale relazione e di una valutazione approfondita dell'impatto, che include un’analisi costi/benefici, la Commissione presenta, se del caso, proposte per un sistema di garanzia finanziaria obbligatoria armonizzata” (comma 2°).
La formula costituisce il punto di equilibrio raggiunto dai soggetti coinvolti (autorità pubbliche, associazioni ambientaliste e industriali, settore assicurativo): ciò malgrado, un sistema comunitario (ed uniforme) di garanzie finanziarie per il danno ambientale rappresenta la condizione necessaria a garantire l’effettiva applicazione del principio “chi inquina paga” in modo omogeneo sul territorio della Comunità, evitando distorsioni della concorrenza tra le imprese¹³.


3. Il risarcimento del danno ambientale nell’ordinamento italiano

Il nostro legislatore ha regolato la responsabilità civile per danno ambientale in epoca anteriore all’emanazione della direttiva 2004/35/CE. Alla materia si rivolgeva una pluralità di discipline, vale a dire:

 una normativa di carattere generale, costituta dall’art. 18 della legge 8 luglio 1986, n. 349 (“Istituzione del Ministero dell’ambiente e norme in materia di danno ambientale”), che attribuisce allo Stato e agli enti territoriali la legittimazione ad agire in giudizio per chiedere il risarcimento del danno all’autore di un pregiudizio all’ambiente commesso mediante comportamenti colposi o dolosi assunti in violazione di leggi o di provvedimenti amministrativi
 alcune discipline di settore, quali l’art. 17 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 (in materia di bonifiche) e l’art. 58 d. lgs. 11 maggio 1999, n. 152 (in tema di tutela delle acque dall’inquinamento)¹⁴.

Le normative in questione risultano oggi abrogate dal c.d. Codice dell’ambiente (decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152), sopravvenuto in sede di attuazione della direttiva comunitaria: ciò nonostante, la disamina dell’art. 18 l. 349/86 appare, in questa sede, utile e necessaria in considerazione sia della circostanza per cui la normativa in questione è comunque destinata ad applicarsi agli illeciti ambientali commessi anteriormente al 29 aprile 2006¹⁵, sia delle elaborazioni svolte dalla dottrina e dalla giurisprudenza che con tale disciplina si sono misurate.

3.1. L’articolo 18 della Legge 8 luglio 1986, n. 349

L’art. 18 della legge 8 luglio 1986, n. 349 ha rappresentato nell’ordinamento italiano, per circa due decenni, il primo esempio di tutela specifica in tema di risarcibilità del danno all’ambiente, indipendentemente dalla violazione di diritti soggettivi altrui: tale articolato ha dato attuazione nel nostro Paese al principio comunitario “chi inquina paga”, secondo il quale i costi dell’inquinamento devono essere sopportati dal responsabile attraverso l’introduzione dell’obbligo di risarcire il danno cagionato all’ambiente a seguito di una qualsiasi attività compiuta in violazione di un dispositivo di legge¹⁶.
Si tratta di una forma peculiare di responsabilità extracontrattuale (o aquiliana) connessa a fatti, dolosi o colposi, cagionanti un danno ingiusto all’ambiente, dove l’ingiustizia viene individuata nella violazione di una disposizione di legge e dove il soggetto titolare del risarcimento è lo Stato.
La disciplina in commento non definisce il concetto di “ambiente”, palesando piuttosto la volontà legislativa di estenderne la tutela a situazioni giuridiche non corrispondenti a categorie di beni (individuali) tradizionalmente protetti, come la salute o la proprietà¹⁷.
In proposito, la dottrina¹⁸ ha distinto un duplice regime di responsabilità ambientale, basato, rispettivamente, sull’applicazione o delle fattispecie di danno previste dal codice civile ovvero dalla specifica normativa di settore. Il discrimen si fonda sulla distinzione tra danno da inquinamento (o danno all’ambiente) e danno ambientale “in senso stretto”: il primo riguarda il pregiudizio alla persona o al patrimonio subito dall’individuo in seguito a fenomeni di inquinamento generatisi in precedenza; il secondo afferisce alle alterazioni arrecate alle risorse naturali ed agli ecosistemi, prescindendo da ogni riferimento ai riflessi che questo danno possa arrecare nei confronti di persone e cose.
Nell’ipotesi di danno da inquinamento, la disciplina applicabile risiede negli artt. 2043 e segg. del codice civile poiché, in questi casi, l’inquinamento risulta solo la causa del danno prodotto a terzi. Legittimato all’azione è il soggetto che abbia visto leso il proprio diritto in conseguenza o di un’azione dolosa o colposa (art. 2043) o di un’attività descritta agli artt. 2049-2051 (ipotesi c.d. di responsabilità oggettiva), con competenza in capo al giudice ordinario e secondo un regime che prevede il risarcimento per equivalente.
Nel caso invece del danno ambientale stricto sensu, l’ambiente rileva come bene giuridico immateriale, meritevole di risarcimento indipendentemente dalla lesione dei diritti soggettivi individuali, sulla scorta di una normativa che valorizza gli aspetti sanzionatori della tutela pubblicistica rispetto a quelli risarcitori (propri del diritto privato)¹⁹.
Con riferimento a quest’ultima disciplina, quanto al contenuto del risarcimento, vengono in rilievo i commi sesto e ottavo dell’articolo 18 ai cui sensi:
- “il giudice, ove non sia possibile una precisa quantificazione del danno, ne determina l’ammontare in via equitativa, tenendo comunque conto della gravità della colpa individuale, del costo necessario per il ripristino, e del profitto conseguito dal trasgressore in conseguenza del suo comportamento lesivo dei beni ambientali” (comma 6)
- “il giudice, nella sentenza di condanna, dispone, ove sia possibile, il ripristino dello stato dei luoghi a spese del responsabile” (comma 8).
Malgrado l’ordine seguito dal legislatore, dottrina e giurisprudenza sono concordi nell’attribuire un diverso ordine logico-giuridico ai rimedi previsti dall’art.18, e cioè: in primo luogo, il ripristino dei luoghi a spese del responsabile, da disporsi “ove possibile”; in secondo luogo, il risarcimento per equivalente; in terzo luogo, la valutazione equitativa del giudice. L’assunto si fonda sul rilievo che il ripristino dello stato dei luoghi, quale forma ordinaria di risarcimento civile del danno ambientale, è funzionale alle esigenze dettate dalla normativa in esame in riferimento ad una tipologia di bene come l’ambiente²⁰: tuttavia, è appena il caso di osservare – in riferimento, stavolta, al rapporto tra risarcimento per equivalente e risarcimento in via equitativa – che, mentre per la valutazione equitativa la legge fissa dei criteri di orientamento per il giudice per quanto una precisa quantificazione del danno, per l’ipotesi di risarcimento per equivalente difetta l’indicazione di puntuali parametri di riferimento.

3.2. I parametri legislativi per la riparazione del danno ambientale: in particolare, il risarcimento in forma specifica

La sanzione civile principale per la rifusione del danno ambientale è dunque costituita dal risarcimento in forma specifica, vale a dire il ripristino dello stato dei luoghi: in tale ipotesi, il giudice ha il compito di ordinare la riduzione in ripristino ogni volta questo sia materialmente possibile, indipendentemente dai costi; correlativamente, l’autore dell’illecito sarà obbligato a sopportare il costo di un’operazione individuata nel suo contenuto, ma non nell’ammontare della spesa. La misura può essere disposta dal giudice anche d’ufficio.
La stima del danno basata sul costo del ripristino è del tutto indipendente dalla condizione in cui versavano la componenti ambientali danneggiate nel momento in cui inizia l’attività illecita da cui deriva il danno. Essa è inoltre relativa al danno in sé subito dai beni ambientali e, dunque, è indipendente anche da spese di bonifica o di ripristino già da chiunque sostenute o da sostenere. Infine, devono essere ricostruite le spese necessarie per una eliminazione completa del danno, e non per trattamenti che si limitano a contenere o a ridurre le contaminazioni.
Il legislatore ha comunque previsto un limite specifico all’applicazione di tale rimedio: in particolare, il giudice dispone la misura del ripristino “ove possibile”, avendo preliminarmente accertato che il sito danneggiato non è più ricostituibile e/o riproducibile nella sua capacità funzionale ovvero che l’equilibrio ecologico risulta alterato in misura tale da non rendere più ipotizzabile il ritorno ad una situazione simile a quella preesistente alla commissione dell’illecito²¹.
Il rimedio in commento presenta carattere di specialità rispetto al dettato dell’art. 2058 c.c. che, com’è noto, costituisce il riferimento generale della disciplina dettata dal codice civile in tema di reintegrazione in forma specifica: ai sensi di tale articolo, la restituito in integrum costituisce una misura eccezionale, in quanto operabile solo su domanda espressa del danneggiato (comma 1) e sempre che non risulti eccessivamente onerosa per il debitore (comma 2).
Orbene, la norma dell’articolo 18 non considera questa seconda ipotesi: l’unico presupposto (di cui il giudice deve tener conto nel disporre il ripristino) è la materiale possibilità di riprodurre una situazione ambientale uguale o simile a quella precedente al danno; la riduzione in ripristino dello stato dei luoghi è pertanto svincolata da qualsiasi valutazione del giudice in ordine ai costi gravanti sul danneggiante per rimuovere gli effetti dannosi del suo comportamento illecito²².
È ritenuto ammissibile anche un ripristino solo parziale che, in tal caso, si cumulerà al risarcimento pecuniario per la parte restante²³.

3.3. (Segue): il risarcimento per equivalente

Qualora il ripristino dello stato dei luoghi non sia possibile, si fa luogo al risarcimento per esatto equivalente.
Il rimedio (previsto dal comma 6° dell’articolo 18) consta nel pagamento di una somma di denaro corrispondente nel suo ammontare alla perdita subita dal danneggiato in conseguenza dell’illecito. Il giudice deve perciò valutare la possibilità di giungere a una quantificazione precisa del danno ambientale: il compito appare assai arduo, posto che il legislatore non ha indicato alcun criterio idoneo a misurare in termini monetari l’illecito ambientale.
Nel silenzio della legge, gli interpreti hanno fatto riferimento alla disciplina prevista dall’art. 2056 c.c. (“Valutazione dei danni”) il quale, a sua volta, rinvia alle disposizioni afferenti al danno da inadempimento dell’obbligazione ex artt. 1223, 1226 e 1227 del codice civile: di conseguenza, la liquidazione monetaria dell’illecito ambientale terrà conto della duplice componente del danno emergente (ovvero, la diminuzione di valore che deriva al bene dall’evento lesivo) e del lucro cessante (vale a dire, quei danni di natura patrimoniale ascrivibili alla mancata realizzazione di guadagni in conseguenza dell’evento lesivo), una volta accertato la sussistenza del nesso eziologico tra l’illecito e il danno.
Rimane irrisolta, tuttavia, la questione inerente alle difficoltà di attribuire un valore economico al “bene ambiente”, stante la particolare natura di tale bene: nonostante i numerosi (e meritevoli) sforzi interpretativi della dottrina e della giurisprudenza di legittimità, restano le innegabili difficoltà nel quantificare il danno ambientale attraverso metodologie certe e, dunque, utilizzabili in ogni occasione al fine di rendere omogenee le diverse decisioni delle Corti (sul punto, infra, paragrafo 5)²⁴.
In questo contesto è stato praticamente impossibile prescindere dal ricorso al criterio della valutazione equitativa del danno ambientale.

3.4. (Segue): la valutazione equitativa

La valutazione in via equitativa ha costituito la tecnica più efficace per giungere a determinare il quantum del danno ambientale.
Si tratta di uno strumento di non facile utilizzazione, nella misura in cui accolla al giudice l’arduo compito della valutazione del danno quando sia stata verificata l’impossibilità di stabilire una quantificazione precisa dello stesso. A differenza delle regole generali ricavabili dal nostro codice civile (art. 1226 c.c.), che rimettono la valutazione equitativa al libero apprezzamento del giudice, in materia di danno ambientale il ricorso all’equità è subordinato a precisi parametri legali, prefissati dal sesto comma dell’art. 18: è previsto infatti che “il giudice, ove non sia possibile una precisa quantificazione del danno, ne determina l’ammontare in via equitativa, tenendo comunque conto della gravità della colpa individuale, del costo necessario per il ripristino e del profitto conseguito dal trasgressore in conseguenza del suo comportamento lesivo dei beni ambientali”.
Siamo in presenza quindi di una valutazione equitativa “a carattere vincolato”, connessa a specifici parametri di legge che il giudice deve obbligatoriamente considerare nello svolgimento della propria attività di misurazione del danno ambientale: una circostanza, quest’ultima, che segna un profondo distacco dalla disciplina generale del codice civile, là dove la determinazione equitativa è lasciata alla libera valutazione dell’organo giurisdizionale, senz’alcuna indicazione di parametri normativi condizionanti²⁵.

3.4.1. La gravità della colpa

Il criterio inerente alla gravità della colpa individuale²⁶, in quanto afferisce all’elemento psicologico dell’autore dell’illecito, mira a valorizzare la consapevolezza, da parte dello stesso soggetto, in ordine alle conseguenze che le sue scelte, relative ai metodi di produzione, possono determinare sui costi/pregiudizi per l’ambiente²⁷.
Si tratta di una previsione legislativa dalla quale discendono notevoli implicazioni sotto il duplice profilo della natura di questa specifica componente di liquidazione per equivalente, da un lato, e dei suoi rapporti con le previsioni del successivo comma ottavo dello stesso art. 18, dall’altro.
Circa il primo profilo, è stato asserito che la decisione in via equitativa prevista dall’art.18, prevedendo come parametro di quantificazione (anche) il grado della colpa, darebbe luogo, anziché ad un risarcimento, all’irrogazione di una pena privata²⁸. Di identico avviso è la giurisprudenza: in una pronuncia del 1995, la Corte di Cassazione ha affermato che “[...] l’ordinamento ha voluto tener conto non solo del profilo risarcitorio, ma anche di quello sanzionatorio, che pone in primo piano non solo e non tanto le conseguenze patrimoniali del danno arrecato (i c.d. danni conseguenza), ma anche e soprattutto la stessa produzione dell’evento e cioè l’alterazione, il deterioramento, la distruzione, in tutto o in parte dell'ambiente, ossia la lesione in sé del bene ambientale”²⁹.
Quanto ai problemi di coordinamento tra il comma sesto, che prevede i suddetti parametri, e il comma ottavo, si è rilevato che “se il giudice condanna al ripristino dello stato dei luoghi, il costo sarà esattamente quello che serve per il ripristino: se, ad esempio, per il ripristino serve 100, il responsabile dovrà pagare 100. Questa […] è la prima ipotesi nell’ordine logico delle sanzioni previste dall’art. 18”³⁰.
È indubbio che la presenza di tale parametro nel sistema di valutazione del danno ambientale comporta una riflessione sulla funzione del risarcimento medesimo: prevedendo il riferimento alla gravità della colpa individuale, il legislatore ha inteso attribuire alla responsabilità civile ambientale un carattere misto, risarcitorio e sanzionatorio insieme³¹.

3.4.2. Il costo necessario per il ripristino

Il secondo parametro individuato dal legislatore per misurare il danno ambientale in via equitativa consiste nel costo necessario per il ripristino: si tratta, anzi, del solo criterio oggettivo in quanto legato alla situazione obiettiva determinatasi a seguito della lesione.
L’aspetto di maggior rilievo riguardante tale criterio è certamente dato dal coordinamento tra la previsione del sesto comma e quella del comma ottavo dell’art. 18, posto che entrambe le norme menzionano appunto il ripristino dei luoghi.
Secondo la lettera della legge, il giudice disporrà “ove sia possibile” il ripristino dello stato dei luoghi (comma ottavo); in caso contrario, egli procederà ad una valutazione equitativa nel cui ambito il costo necessario per il ripristino sarà solo uno dei criteri di cui tenere conto nella valutazione complessiva del danno.
La dottrina³² suole distingue due situazioni.
Innanzitutto, può verificarsi il caso in cui un ripristino, pur tecnicamente possibile, non sia immediatamente eseguibile (si pensi, ad esempio, ad un terreno per il quale siano necessari alcuni anni per la completa decantazione naturale delle sostanze che l’hanno contaminato): in simili situazioni, la condanna del responsabile è giustificata dalla circostanza che il ripristino non è eseguibile nel presente, ma può esserlo nel futuro. I costi relativi potranno essere ricavati dal giudice sulla base di consulenze tecniche oppure di progetti di ripristino.
Il problema si pone soprattutto nell’ipotesi in cui risulti impossibile riportare i luoghi allo stato antecedente al danno ambientale poiché, in tal caso, viene da domandarsi come sia possibile annoverare il costo di un ripristino al fine per una valutazione del danno in via equitativa. All’obiezione si è replicato osservando che la valutazione equitativa del danno ambientale, lungi dal costituire la mera somma di diversi addendi, deve rappresentare una valutazione complessiva che tenga comunque conto dei tre parametri indicati dal legislatore di modo che il giudice – di fronte ad un caso di impossibilità concreta di ripristino dei luoghi (e dunque di quantificazione dei costi reali relativi) – possa fondare la propria decisione su un costo per il ripristino “orientativo”, dedotto in sulla scorta di consulenze tecniche e/o di progetti di ripristino.

3.4.3. Il profitto conseguito dal trasgressore

L’ultimo criterio dettato dalla legge consiste nel profitto conseguito dal trasgressore che – analogamente al parametro della gravità della colpa – svolge una funzione deterrente, volta a dissuadere il potenziale danneggiante dal porre in essere la lesione del bene³³.
Il parametro fornisce al giudice uno strumento flessibile nella valutazione del quantum, in modo che la condanna inflitta al responsabile non sia più bassa dell’effettivo ammontare del danno arrecato attraverso la condotta lesiva: in nessun caso il giudice potrà esimersi dal valutare l’arricchimento ingiusto ottenuto dal danneggiante attraverso la lesione e dovrà, necessariamente, condannarlo ad un risarcimento superiore a tale arricchimento.
La stima del danno in applicazione del criterio de quo viene ricondotta fondamentalmente ai seguenti due approcci, quali il riferimento:
1. ai guadagni conseguiti dal trasgressore in condizione di mancato rispetto delle norme e, per questa ragione, da considerare illeciti e risarcibili
2. alle spese evitate dal trasgressore, ovvero alle risorse finanziarie che il trasgressore avrebbe dovuto sostenere per evitare il danno e/o per attenersi alla normativa, e che invece ha risparmiato o investito in altro modo.
Tale parametro si ricollega al carattere “normalmente” doloso delle azioni realizzate in pregiudizio dell’ambiente: il criterio ben difficilmente sarà applicabile a fronte di fatti colposi poiché, in simili fattispecie, il trasgressore non ricava in genere un profitto in conseguenza del mancato rispetto di prescrizioni ambientali ma, semmai, avrebbe potuto ottenere un profitto maggiore se l’incidente (ad esempio l’affondamento di una nave cisterna sovraccarica di petrolio) non si fosse verificato.
Il richiamo al profitto conseguito dal trasgressore è stato accolto con favore dalla dottrina, apparendo chiaro che “[…] è soltanto l’entità dei risarcimenti che si fanno gravare sulle imprese responsabili dell’inquinamento a rendere adeguato (almeno in parte) ai fini della tutela ambientale l’istituto della responsabilità civile, facendo sì che le scelte imprenditoriali vengano indirizzate verso forme e tecniche di produzione meno dannose per l’ambiente”³⁴.

3.5. La valutazione del danno ambientale nella giurisprudenza di merito

Le riviste specializzate danno notizia di (sole) due sentenze con le quali i giudici di merito, dal 1986 ad oggi, hanno provveduto alla quantificazione dei danni all’ambiente in base ai criteri stabiliti dalla legge n. 349/86.
Il primo provvedimento è stato pronunciato dalla Pretura di Rho in data 29 giugno 1989 in relazione ad una fattispecie d’inquinamento doloso di un corso d’acqua (il torrente Lura) nel quale alcune società industriali (Petrolcar, Autoservizi industriali e Ecotrans) avevano sversato rifiuti tossico-nocivi: il giudice ha riconosciuto la responsabilità penale degli imputati, condannandoli al risarcimento in favore delle parti civili (Ministero dell’ambiente, Provincia di Milano, Comune e U.S.L. di Rho) della somma di 500 milioni di Lire.
Nell’occasione il Pretore ha fatto applicazione dei criteri di valutazione equitativa stabiliti dall’art. 18, comma 6, secondo l’iter logico-giuridico che si riporta:

 quanto alla gravità della colpa, essa è stata ritenuta in massimo grado “posto che si è aggirata la normativa rigorosa stabilita dal legislatore, si sono vanificati con un solo fatto e senza la minima difficoltà tutti gli sforzi compiuti dalle autorità statali e locali per tentare di arginare il fenomeno dell’inquinamento in zone densamente popolate nelle quali le condizioni di vita della popolazione sono già precarie sotto il profilo del diritto primario alla salute, costituzionalmente tutelato”³⁶
 il secondo parametro, ossia il costo necessario per il ripristino, è stato valutato in relazione ad un progetto esistente per la bonifica del bacino di cui faceva parte il torrente inquinato, specificandosi che “per i soli interventi relativi al torrente Lura risulta siano stati stanziati circa 42 miliardi, ciò che induce a valutare l’entità del danno risarcibile nella fattispecie de quo in misura proporzionale – seppure ridotta in relazione alla parte di danno arrecato – a tale cifra”³⁷
 infine, il profitto conseguito dal trasgressore è stato considerato particolarmente alto, poiché “lo smaltimento regolare dei rifiuti avrebbe comportato costi molto elevati in considerazione dell’estrema scarsità dell’attuale offerta di mercato relativa allo smaltimento regolare di rifiuti tossico-nocivi e del notevole quantitativo di rifiuti da smaltire”.

Per stessa ammissione del pretore, però, il ricorso ai parametri sopra menzionati non permetteva comunque la determinazione di una somma precisa: nella sentenza si legge che “da quanto sopra non emerge comunque la determinabilità di una somma precisa nel suo ammontare, né si potrebbe addivenire a determinare una più precisa quantificazione mediante una eventuale successiva causa civile, nella quale, malgrado i tempi estremamente lunghi non si potrebbe acquisire alcun ulteriore elemento, né stabilire alcun diverso criterio ai fini di quantificare il danno risarcibile. Si ritiene, pertanto, più opportuno quantificare in questa sede il danno usufruendo dello strumento normativo ad hoc che l’art. 18 L. 349/86 ha posto a disposizione del giudice ordinario anche penale”. Ai commentatori della sentenza è parso pertanto difficile comprendere i passaggi logici effettuati dal giudice per addivenire alla liquidazione della somma pari a 500 milioni: in particolare, sfuggono le voci di danno che, nel ragionamento del giudice, sono state valutate per la quantificazione del risarcimento, né si comprende il quid assunto dal pretore per misurare il lucro cessante e il danno emergente in materia ambientale ex art. 1223 c.c.
La seconda sentenza che ha visto un giudice quantificare il danno all’ambiente sulla scorta dei criteri stabiliti dall’art. 18 della legge n. 349/1986 risale al 2002: con sentenza del Tribunale di Venezia³⁸, gli imputati ed il responsabile civile Enichem S.p.a. furono condannati solidalmente tra loro al risarcimento in favore delle parti civili. Il giudice ha quantificato in complessivi 225.000 Euro il danno risarcibile avendo accertato un’alterazione dell’ambiente in seguito alla fuoriuscita accidentale dallo stabilimento Enichem di rilevanti quantità di ammoniaca.

Anche in tale fattispecie il risarcimento è stato valutato in via equitativa, sulla scorta delle seguenti argomentazioni:

 la sentenza premette che, nel caso di specie, non è risultata “possibile una precisa quantificazione del danno poiché l’evento ha assunto connotazioni tali che non è stato possibile il ripristino, né è stata possibile alcuna misurazione, in termini sia quantitativi che qualitativi, della alterazione o modificazione dell’ambiente” e che “[…] anche a voler quantificare e «misurare» un valore d’uso, comunque poi rimane irrisolta la monetizzazione se il bene non ha un mercato. In tal senso, pur ponendosi un problema di inquadramento della natura del danno qui in esame (risarcitorio o sanzionatorio) quel che rileva è che i criteri indicati dall’art. 18 consentono di quantificare l’ammontare del danno che altrimenti rimarrebbe indeterminabile”
 sul criterio afferente alla gravità della colpa del danneggiante, il giudice riporta nella motivazione un assunto che, per quanto ineccepibile (“Colpa e danno possono non essere correlati, potendo la prima essere minima e massimo il secondo e viceversa”), non aiuta tuttavia a comprendere quale sia stato il contributo di questo parametro nella misurazione del risarcimento
 il costo necessario per il ripristino è stato calcolato dal Tribunale sulla base del valore di un’attività di ripristino ambientale mirata a “depurare almeno l’acqua derivante dall’abbattimento dell’ammoniaca presso un impianto pubblico di depurazione”. Il giudice ha tuttavia valutato la suddetta attività solo a “parziale computo del danno” poiché l’intervento di depurazione, connotandosi come intervento d’emergenza, “non può considerarsi risolutivo di ogni problema, essendo certo che non consente l'abbattimento dell'intera quantità di ammoniaca presente in atmosfera”
 in relazione, infine, al parametro del profitto conseguito dal trasgressore, il giudice ha ritenuto di fare riferimento ai giorni necessari per l’esecuzione dei lavori di sostituzione della valvola B, quantificati in “due giorni durante i quali i reparti non avrebbero potuto produrre in quanto sarebbe stata chiusa la linea spurghi ammoniacali”. In tal modo, viene calcolato il valore della produzione a cui l’impresa avrebbe dovuto rinunciare se avesse dato luogo all’intervento di manutenzione utile ad evitare il verificarsi dell’incidente. Si trova precisato, inoltre, che il profitto del trasgressore non va identificato negli utili aziendali perché “se così non fosse, imprese in difficoltà o in uno stato di insolvenza sarebbero, in base al criterio del profitto del trasgressore, immuni da responsabilità per danno ambientale. Invero, nelle medesime condizioni sarebbero anche imprese floride in fase di crescita ma con notevole e fisiologico indebitamento verso banche che, quindi, potrebbero non avere utili di esercizio”.

Nell’esprimere alcune valutazioni sulla giurisprudenza testé richiamata, due osservazioni si possono trarre:
1. malgrado la specifica tutela offerta dalla legge n. 349 del 1986, i giudici hanno fatto un uso sinora limitato della disciplina in esame: la circostanza pare giustificarsi in relazione alla particolare natura dell’ambiente, vale a dire di un bene che non si presta di per sé ad essere misurato in termini meramente monetari essendo inappropriabile, non commerciabile e, quindi, come tale, privo in sé di un valore economico³⁹
2. ambedue le sentenze commentate procedono alla valutazione del danno ambientale in via equitativa: pur nella specificità delle situazioni sottostanti alle pronunce dei giudici, la circostanza è emblematica delle oggettive difficoltà che si frappongono all’utilizzazione degli altri canoni previsti dall’art. 18 (il ripristino dei luoghi ed il risarcimento per equivalente) che pure, nelle intenzioni del legislatore, dovrebbero essere i criteri guida – o, comunque, ordinari – nella valutazione dei pregiudizi alle risorse ambientali.
Malgrado queste difficoltà, alla disciplina del 1986 va comunque il merito di aver riconosciuto rilevanza autonoma al bene ambiente e introdotto nel nostro ordinamento la specifica disciplina risarcitoria del danno ambientale, colmando così un’evidente lacuna legislativa in una materia che ha assunto una sempre maggiore attualità: d’altronde, la vasta letteratura e l’ampia giurisprudenza formatesi sul tema ne sono la prova più evidente.


4. Il danno ambientale nel sistema del d. lgs. n. 152/2006 (c.d. Codice dell’ambiente)

Come si è già anticipato, la disciplina in tema di danno all’ambiente si rinviene adesso nel decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 («Norme in materia ambientale»)⁴⁰ che all’argomento dedica la Parte VI dell’articolato (articoli da 299 a 318) e, contestualmente, abroga la precedente disciplina dell’articolo 18 della legge n. 349/86 (art. 318, comma 2 lett. a )⁴¹.
L’iter della riforma è stato a dir poco travagliato⁴²: il c.d. Codice dell’ambiente è entrato in vigore in un diffuso clima di ostilità (da parte di Regioni, autonomie locali, dottrina specialistica) e con la dichiarata intenzione del nuovo Governo di centro-sinistra (nel frattempo, entrato in carica) di riformarlo.
Pur con queste cautele, si procede all’esame della disciplina afferente all’argomento oggetto del presente contributo.
Nel suo complesso, la riforma appare, sotto molteplici aspetti, fedele all’impostazione del regime comunitario, sebbene presenti peculiarità che rendono alquanto difficoltosa l’interpretazione dell’articolato.
Quanto alla definizione di danno ambientale, l’art. 300, comma 1, del decreto ripropone la formula già enucleata in sede di direttiva comunitaria, fatta salva la sostituzione dell’espressione “mutamento negativo misurabile” con la locuzione “deterioramento significativo e misurabile, diretto o indiretto, di una risorsa naturale o dell’utilità assicurata da quest’ultima”: circa la portata di tale modifica, si sono registrate opinioni nel senso sia del puntuale recepimento della disciplina comunitaria, sia del carattere generico della formula definitoria⁴³.
Altro problema interpretativo riguarda il carattere esaustivo o meno di tale disposizione. Una parte della dottrina, valorizzando l’interpretazione letterale della norma, ritiene che esulino da tale nozione (e, dunque, dalla normativa in esame) alcune categorie di danno che la dottrina e la giurisprudenza riconducevano alla disciplina dell’art. 18 l. 349/86, quali il danno ai beni paesaggistici ovvero il danno derivante direttamente da inquinamento atmosferico che pone a rischio la salute pubblica⁴⁴; altri autori, viceversa, sulla scorta del combinato disposto tra l’art. 300, comma 1 (che riprende la nozione di danno di cui alla direttiva) e l’art. 311, comma 2 (che fa riferimento in generale al deterioramento, alterazione o distruzione totale o parziale dell’ambiente), tende a considerare le ipotesi di danno enumerate all’articolo 300 del codice come un lenco non esaustivo, bensì meramente esemplificativo⁴⁵.
Sul piano della tecnica sanzionatoria, anche il codice dell’ambiente distingue tra misure di prevenzione (art. 304) e misure di ripristino (art. 305) del danno.
Per questa seconda eventualità, il legislatore si mostra chiaramente favorevole ai provvedimenti di reintegrazione del danno in forma specifica rispetto al rimedio del risarcimento per equivalente patrimoniale: il ricorso a quest’ultima soluzione è consentito soltanto a condizione che il ripristino non sia eseguito, in tutto o in parte, dal responsabile entro il termine ingiunto, o risulti impossibile in tutto o in parte, oppure sia eccessivamente oneroso ai sensi dell’articolo 2058 del codice civile⁴⁶; in tal caso, la liquidazione del danno deve determinarsi in una somma pari al valore economico del pregiudizio, accertato o residuato (art. 313, comma 2).
Per quanto attiene poi ai criteri di riparazione del danno ambientale, soccorre l’Allegato 3 al decreto delegato: esso riproduce fedelmente i contenuti dell’allegato II alla direttiva comunitaria e, dunque, si rinvia alla disamina svolta in precedenza a proposito di quest’ultimo documento (retro, paragrafo 2.2.)⁴⁷.
A differenza invece della direttiva comunitaria – che, come si è visto, risulta alquanto sfuggente sul tema della riparazione monetaria del danno all’ambiente – nel decreto legislativo n. 152/06 si rinvengono maggiori indicazioni in argomento, sebbene si adottino soluzioni che danno adito a non poche perplessità.
La legge delega richiedeva che fossero individuati i criteri utili a risolvere il problema, particolarmente avvertito sotto il vigore dell’art. 18 della legge n. 349/86, della quantificazione del danno. La disciplina contenuta negli articoli 311 e segg. del decreto è stata definita “[…] particolarmente carente, in quanto ripropone sostanzialmente molti dei nodi rimasti irrisolti dalla disciplina vigente (rectius: precedente), indicando soltanto gli indici per la valutazione equitativa del danno”⁴⁸.
Nello specifico, la normativa in questione riconosce al Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio la legittimazione ad agire per il recupero del danno ambientale attraverso due procedure alternative: o adire la via giudiziaria, anche esercitando l’azione civile in sede penale; oppure procedere al recupero in via amministrativa attraverso la procedura (regolata dagli artt. 312 e seguenti del decreto de quo) che prevede l’emissione di un’ordinanza immediatamente esecutiva con la quale si ingiunge al responsabile del fatto il ripristino ambientale entro un termine fissato, a titolo di risarcimento in forma specifica oppure, in caso di inottemperanza ovvero qualora il ripristino risulti in tutto o in parte impossibile oppure eccessivamente oneroso, di una successiva ordinanza con la quale viene ingiunto il pagamento, entro il termine di sessanta giorni dalla notifica, di una somma pari al valore economico del danno accertato e residuato, a titolo di risarcimento per equivalente pecuniario⁴⁹.
La valutazione economica del danno ambientale, così disciplinata, adempie ad una funzione ben diversa dalla quella prevista dall’allegato II alla direttiva, ove detta valutazione rappresenta unicamente il criterio suppletivo per definire le misure di riparazione complementare e compensativa, allorquando sia impossibile applicare il metodo generale dell’equivalenza “risorsa – risorsa” o “servizio – servizio” e si debbano utilizzare tecniche di valutazione alternative.
Nel caso in esame, invece, si trova affermato il principio della liquidazione monetaria del danno, alla stregua del valore economico del danno “accertato”, ove il ripristino resti in tutto od in parte non eseguito⁵⁰.
La quantificazione del danno deve comprendere il pregiudizio arrecato alla situazione ambientale, con particolare riferimento al costo necessario per il suo ripristino (art. 314, comma 3): la norma appare formulata in termini ingenui in quanto ignora i problemi di liquidazione monetaria del pregiudizio ambientale e, quindi, i gravi rischi di disparità di trattamento nei confronti dei soggetti responsabili, in difetto di parametri convenzionali per la sua quantificazione.
L’articolo in commento aggiunge che “ove tuttavia il responsabile commetta un illecito amministrativo o penale, e non sia motivatamente possibile l’esatta quantificazione del danno per equivalente patrimoniale, il danno si presume, sino a prova contraria, di ammontare non inferiore al triplo della somma corrispondente alla sanzione pecuniaria amministrativa, oppure alla sanzione penale, in concreto applicata. Se sia stata applicata una pena detentiva, al fine della quantificazione del danno […], il ragguaglio tra la stessa e la somma da addebitare a titolo di risarcimento del danno ha luogo calcolando quattrocento euro per ciascun giorno di pena detentiva”.
Viene quindi in rilievo una normativa verso la quale un’autorevole dottrina ha paventato il rischio che sia disincentivata l’adozione delle misure di ripristino, allorquando il loro costo risulti più elevato rispetto all’importo delle sanzioni amministrative o penali irrogabili nel caso concreto⁵¹.
Conseguentemente, è stato prospettato il pericolo di declaratorie di illegittimità per alcune disposizioni del decreto, ad opera della Corte Costituzionale⁵², oltre all’attivazione nei confronti del nostro Paese di una procedura di infrazione delle disposizioni comunitarie da parte della Commissione europea.


5. Il danno ambientale nella scienza economica

L’innegabile importanza dell’ambiente in relazione ai meccanismi della produzione ha indotto la scienza economica, almeno nei ultimi decenni, a sforzarsi di definirne il ruolo nell’ambito del mercato.
L’economia ambientale è appunto la disciplina che studia i problemi dell’ambiente dal punto di vista (e con le categorie) dell’analisi economica, allo scopo di individuare gli strumenti di politica ambientale più idonei ad attuare una distribuzione ottimale, tra usi alternativi, delle risorse naturali la cui destinazione non viene regolata attraverso i (tradizionali) meccanismi di mercato.
Il mercato, se funzionasse in modo perfetto, potrebbe essere rappresentato alla stregua di un sistema informativo nel quale i produttori ed i consumatori immettono indicazioni in ordine, rispettivamente, alle risorse e alle domande afferenti a determinati bisogni. Sulla base di questi inputs, il mercato fornirebbe i prezzi, ossia indici di scarsità con i quali determinare la ripartizione ottimale delle risorse scarse tra i diversi beni e servizi richiesti.
Purtroppo, l’analisi economica ha dimostrato come questo mercato ideale non esista e l’impiego delle risorse disponibili sia sovente imperfetto. Ciò appare particolarmente evidente nel caso di molte risorse ambientali.
È esperienza comune, ad esempio, che l’aria e l’acqua di buona qualità divengono risorse scarse nella misura in cui gli inquinatori – se non impediti da norme di legge – trovano utile scaricarvi sostanze nocive, senza tuttavia pagare un prezzo per l’utilizzo di tali risorse come ricettacolo di rifiuti: il costo connesso alla circostanza che l’acqua così inquinata non possa essere utilizzata a valle per altri usi (per es., irrigazione o balneazione) non viene dunque sopportato dall’inquinatore, bensì grava su altri soggetti (la collettività)⁵³.
Il solo meccanismo di mercato non garantisce in questi casi una gestione efficiente delle risorse ambientali, poiché il mercato tende ad assegnare alla risorsa un prezzo comunque inferiore al suo valore sociale. Il valore di un danno ambientale è determinato dalla perdita, non compensata, di benessere da parte di una collettività: la misura del danno è, dunque, il parametro dei costi subiti e/o dei benefici perduti⁵⁴.
Il suggerimento avanzato dalla teoria economica dell’ambiente, per ovviare alla situazione (di fallimento del mercato) descritta, consiste in interventi correttivi del settore pubblico mirati a introdurre meccanismi (economici e/o di controllo sociale e politico) che orientino diversamente lo sviluppo: siccome ogni azione umana ha un impatto sull’ambiente, si tratta allora di valutare se tali impatti (che comportano dei costi ambientali) siano giustificati alla luce dei benefici che si possono ottenere.
Ogni regola di politica economica ambientale dovrà allora sforzarsi di calcolare un “giusto prezzo sociale” per l’uso ottimale delle varie risorse dell’ambiente: sennonché, il calcolo di questo prezzo richiede la considerazione di una serie di indicatori, alcuni delle quali difficili da precisare.
Secondo una classica ricostruzione della dottrina economica⁵⁵, i benefici che la collettività può trarre dalle risorse ambientali derivano non soltanto dal valore d’uso delle risorse stesse, che attengono direttamente alla migliore utilizzazione della risorsa ambientale in un dato momento (ad esempio: i pesci di un fiume per il pescatore; i funghi per il raccoglitore), ma anche da valori di non-uso (come tali, intendendosi quelle utilità che il soggetto attribuisce alla natura di fronte ad un bel panorama o durante una passeggiata nella natura), nonché dai c.d. valori di opzione, che gli individui attribuiscono a determinati beni ambientali indipendentemente da una loro utilizzazione, diretta od indiretta e derivanti dalla consapevolezza di voler mantenere intatto un patrimonio per possibili future utilizzazioni (ad esempio, la possibilità di sviluppo turistico di una zona).
Gli interventi pubblici per gestire in modo razionale le risorse naturali possono assumere diversi connotati, e precisamente mirare a:

a) modificare direttamente i modelli di consumo (ad esempio, l’organizzazione di sistemi efficienti di trasporto pubblico può portare ad una riduzione nell’uso dell’automobile)
b) implementare politiche economiche, fiscali, industriali e tariffarie mirate a favorire le tecnologie pulite, inducendo a ricercare nuovi processi produttivi o nuovi beni aventi un maggiore tasso di eco-compatibilità
c) introdurre imposte (ad es.: tasse; diritti di proprietà; permessi ad inquinare) su certi processi e sull’uso di taluni beni inquinanti, ovvero determinando un prezzo da pagare per l’uso di certi beni naturali (che in tal modo cessano di essere dei beni ad uso libero)
d) promuovere opportune attività al fine di disinquinare o, almeno, di ridurre fenomeni di inquinamento e/o lo spreco di risorse (tali attività potrebbero, almeno in parte, essere finanziate con gli introiti ricavati dalle imposte di cui alla lettera precedente)
e) valorizzare le iniziative spontanee dei produttori e l’interesse degli stessi a conquistarsi peculiari quote di mercato: si pensi, per esempi in tal senso, a meccanismi come l’eco-audit, i marchi ecologici, i sistemi di gestione ambientale, i rapporti e bilanci ambientali, gli accordi volontari.

Resta inteso, tuttavia, che la realizzazione di efficaci politiche ambientali non può prescindere dal problema della misurazione dei costi ambientali e, dunque, dall’individuazione di parametri di riferimento per la valutazione monetaria⁵⁶ di un bene sotto molteplici aspetti sui generis, qual è appunto l’ambiente.
Per superare tali difficoltà, sarà esaminata di seguito la fattibilità del ricorso ad alcune teorie economiche: in tal senso, e senza alcuna pretesa di esaustività, si verificherà la misurabilità economica del danno all’ambiente mediante l’impiego di metodologie fondate, rispettivamente, su un approccio c.d. “di tipo paretiano” e su tecniche market oriented.

5.1. L’approccio di tipo paretiano: in particolare, l’analisi costi-benefici

Le metodologie di valutazione dell’analisi costi-benefici (ACB) sono state sviluppate allo scopo di confrontare ex ante i costi ed i benefici sociali che è necessario prendere in considerazione al momento di assumere decisioni sulla realizzazione o meno di progetti pubblici. Attraverso l’ACB si mira a determinare quale utilizzo delle risorse (ambientali e non) permetta alla collettività di massimizzare il benessere netto: l’analisi rappresenta per l’operatore pubblico uno strumento utile a valutare la convenienza di un singolo progetto di spesa o di investimento o, più in generale, di tutta la spesa pubblica, anche con riferimento ai beni pubblici puri⁵⁷.
L’ACB valuta la convenienza a realizzare un investimento sulla base del confronto tra i benefici ed i costi attualizzati derivanti dal progetto: detto altrimenti, è necessario anticipare all’attualità tutti i benefici e i costi che si presentano in momenti diversi nel tempo. Sorge quindi il problema dello sconto dei costi e dei benefici futuri, dato che questi non hanno il medesimo valore sociale dei costi e dei benefici presenti.
Sul punto, l’analisi economica ricorre al concetto di “saggio sociale di preferenza temporale” che, appunto, esprime le condizioni alle quali gli individui sono disposti a privarsi della disponibilità del denaro e di rinviarla nel futuro. Queste condizioni, espresse in pratica da un saggio di interesse, se riferite all’intera società, esprimono la disponibilità a investire in opere pubbliche per avere benefici in tempi futuri⁵⁸. In questo contesto, l’analisi costi-benefici consente di determinare un valore che esprime il rapporto tra tutti i benefici e tutti i costi di un’operazione, attualizzati in base ad un certo saggio di sconto.
L’applicazione della metodologia in commento presuppone il ricorso delle seguenti condizioni:

 una visione di lungo termine
 una visione di ampio respiro che tenga conto degli effetti collaterali di vario genere su molte persone e generazioni.

Questi presupposti sono stati formulati dalla scuola di economisti⁵⁹ che giustifica l’intervento pubblico ogni qual volta il risultato economico ottenuto dal privato fosse inferiore a quello assicurato dallo Stato. Il concetto di inferiorità, in questa ricostruzione, deve essere valutato alla stregua del criterio di ottimo sociale: in particolare, un investimento pubblico che massimizza il rapporto benefici/costi, anche se favorisce i più ricchi, potrebbe essere preferito a condizione che non peggiori la situazione degli altri (anche se, evidentemente, incide sull’esistente distribuzione del reddito).
Mutuando queste argomentazioni ai presupposti dell’ACB, appare evidente come in questa analisi occorra esaminare non solo i ricavi immediati, ma anche quelli più lontani (indiretti) di cui i privati normalmente non tengono conto; parimenti, nella valutazione dei costi si devono considerare tutti i costi, sia quelli interni sia quelli esterni (o di lungo periodo).
L’analisi costi-benefici è quindi uno strumento di ausilio alle decisioni pubbliche. L’analisi economica ha mostrato tuttavia come questo strumento si esponga a importanti problematiche, dovute principalmente al fatto che, dal punto di vista sociale, le spese e i ricavi previsti da un progetto non ne rispecchiano gli effettivi costi e benefici. Infatti i prezzi reali che si utilizzano normalmente nelle analisi finanziarie rispecchiano il punto di vista di un singolo operatore, normalmente privato; occorre allora modificare i prezzi reali e trasformarli nei cosiddetti “prezzi ombra” che rappresentano i prezzi in grado di rappresentare al meglio il punto di vista della collettività (di solito, i prezzi sul mercato immobiliare).
Più in generale l’ACB risente delle seguenti difficoltà:

 in alcuni casi prevalgono costi o benefici intangibili, non qualificabili monetariamente, perché inerenti a beni privi di un mercato (il valore della salute umana, del paesaggio, ecc.)
 la sottovalutazione di costi o benefici che si verificano a lungo termine
 la scarsa capacità di partecipazione della collettività, in quanto per la persona comune è in genere molto difficile esprimere in termini monetari il grado di benessere che riceve da un bene ambientale, non disponendo al riguardo di validi e razionali parametri.

5.2 Tecniche di valutazione market oriented. La valutazione contingente

Molti beni ambientali, in quanto pubblici, non “passano” per il mercato e richiedono, pertanto, l’uso di metodi alternativi per monetizzare le loro utilità ovvero le loro variazioni quantitative e qualitative.
Le tecniche c.d. market oriented si basano sulla individuazione/misurazione di dati di prezzo e quantità desunti dai mercati effettivi (per esempio: costi di ripristino, sostituzione o progetto ombra) o impliciti (i dati di prezzo e quantità vengono desunti da mercati effettivi di beni che possono essere considerati surrogati rispetto a quello ambientale da valutare). Tali tecniche si basano su interviste, condotte con metodo campionario, attraverso le quali è stimata la disponibilità a pagare degli individui e della società (quest’ultima, intesa come somma di individui) per particolari beni e servizi ambientali; in alternativa, e sempre per mezzo di interviste, si affidano alle valutazioni di tali beni e servizi fornite da esperti.
Gli approcci orientati alla valutazione di mercato dei benefici/costi ambientali vengono classificati in metodi diretti e indiretti:

> i primi considerano i miglioramenti nella qualità dell’ambiente e cercano di misurarne il valore monetario o collegandolo all’acquisto e all’uso di beni di diversa natura, o simulando l’esistenza di mercati surrogati o, ancora attraverso tecniche sperimentali (ad esempio, chiedendo direttamente agli intervistati, attraverso sofisticati sondaggi, le loro valutazioni per la ricchezza ecologica in questione)
> i secondi si sforzano invece di misurare il valore delle risorse naturali attraverso una relazione di tipo «dose-reazione» tra costi ambientali e loro effetti (ad esempio, l’effetto dell’inquinamento sulla salute o sul deprezzamento degli edifici) e, solo a questo punto, si misura la preferenza per quell’effetto⁶⁰.

Entrambi i metodi, diretti e indiretti, si fondano sui concetti di disponibilità a pagare (DAP) e disponibilità a accettare una compensazione (DAC), quali tecniche mirate a inferire le preferenze del pubblico per godere di un determinato bene ambientale o per rinunciare a detto bene.
Il metodo della disponibilità a pagare (DAP) quantifica in termini monetari i benefici derivanti da un determinato bene ambientale, sul presupposto che le preferenze degli agenti costituiscano il fondamento per la misurazione dei benefici e che una preferenza positiva manifesti, quindi, una disponibilità a pagare per quel dato bene. La DAP rappresenta costituisce comunque un indicatore monetario relativo al singolo individuo, ma non alla collettività: può accadere infatti che ci siano persone disposte a pagare per il beneficio che ricevono un prezzo maggiore rispetto a quello che viene indicato dal prezzo di mercato. Il vantaggio che costoro ottengono, pagando per una quantità di bene un prezzo inferiore a quello che sarebbero disponibili a pagare, è definito surplus del consumatore: in tal caso, la “vera” disponibilità a pagare è data dalla somma tra il prezzo di mercato e il surplus del consumatore⁶¹.
Il prezzo di mercato costituisce il metodo iniziale per misurare la disponibilità a pagare e, quindi la spesa totale per il bene rappresenta la prima approssimazione del beneficio ricevuto. Tuttavia, dal momento che ci saranno agenti disposti a pagare più del prezzo di mercato, e che, perciò, otterranno un surplus pari alla differenza tra il beneficio e la spesa, la disponibilità a pagare lorda supererà la spesa totale.
In tema di danno ambientale si può usare anche la disponibilità ad accettare compensazioni (DAC) che misurare l’attitudine dell’individuo a sopportare perdite derivanti dal deterioramento dell’ambiente ovvero a rinunciare a un beneficio analogo.
In linea teorica, DAP e DAC dovrebbero coincidere: in realtà, indagini condotte all’uopo hanno riscontrato differenze significative nelle valutazioni individuali dei guadagni e delle perdite, con le seconde maggiori delle prime: le spiegazioni addotte si basano soprattutto sulla psicologia (un danno a ciò che si ha già è sentito maggiormente di un miglioramento della propria situazione)⁶², su altre considerazioni circa i vincoli di bilancio, sulla modalità e la struttura delle interviste per ricavare questi dati.

5.2.1. I metodi indiretti

In economia ambientale sono stati formulati quattro diversi metodi: 1) la risposta alla dose; 2) il costo di sostituzione; 3) il comportamento riduttivo; 4) il costo opportunità.
Il primo metodo (la risposta alla dose) fa riferimento alla reazione fisiologica umana, vegetale o animale, al verificarsi di fenomeni di inquinamento: attraverso prezzi di mercato o valori “ombra” si giunge a quantificare il costo portato dal deterioramento ambientale (per esempio la perdita di raccolti causata dall’inquinamento atmosferico). La tecnica tenta di stimare l’impatto del fenomeno contaminante e utilizza il valore del danno evitato come misura del beneficio ottenuto; si rivela particolarmente utile in quei casi in cui i soggetti non riescono a percepire l’esistenza della lesione a causa della difficoltà nel suo riconoscimento o della lunghezza della scala temporale in cui essa si realizza o anche perché il suo verificarsi risulta legato ad elementi probabilistici⁶³.
Il secondo approccio (costo di sostituzione) considera, invece, le spese per il ripristino o la sostituzione del bene degradato e le utilizza per misurare il beneficio di tali operazioni. Si dimostra valido soprattutto nei casi in cui vi siano dei vincoli sulla qualità dell’ambiente e per i cosiddetti progetti ombra, per i quali il costo di qualsiasi piano volto a restaurare un habitat corrisponde ad una valutazione minimale del danno causato⁶⁴.
La tecnica del comportamento riduttivo valuta le spese destinate alla prevenzione del danno da inquinamento (per esempio, i depuratori dell’aria e dell’acqua per la casa) e le equipara al valore dato dagli individui ai beni deteriorabili.
Il metodo del costo opportunità, infine, stima i benefici totali connessi all’attività che provoca anche il degrado ambientale allo scopo di stabilire l’ammontare dei vantaggi collegabili alla conservazione (e rendere quindi lo sviluppo non conveniente).

5.2.2. I metodi diretti

Anche per quanto concerne i metodi diretti la scienza economica distingue diversi approcci, quali: 1) il costo di viaggio; 2) i prezzi edonici; 3) la vendita ripetuta; 4) la valutazione contingente..
Il primo metodo (costi di viaggio o di spostamento) prende in considerazione quei costi (per carburante, alimenti, pedaggi, tariffe d’ingresso, ecc.) che è necessario affrontare per visitare un certo luogo come misura del suo valore ricreativo. Tali spese sono ricavate da questionari, rivolti ai visitatori, che permettono di ottenere relazioni tra “prezzo” di una gita e il numero di visite effettuate nell’anno: posto che la DAP è influenzata, oltre che dall’interesse per il posto, anche dal livello di reddito delle famiglie, queste vengono classificate secondo caratteristiche simili per ottenere curve di domanda per gruppi omogenei. Sommando la spesa effettuata e il surplus dei consumatori, si ottiene il beneficio totale ricavabile dall’uso indiretto del luogo e, mediante il prodotto tra il numero annuo dei turisti e il costo medio da questi pagato per accedervi, il suo valore ricreativo totale. Anche per questa tecnica, l’esperienza empirica mostra alcune difficoltà di non facile soluzione, come quelle legate alla valutazione monetaria del tempo per la gita al singolo luogo, al beneficio ottenuto dai non paganti o all’eventuale mancanza di un luogo sostitutivo parimenti attraente.
L’approccio dei prezzi edonici mira a misurare il beneficio in termini di valore della proprietà, sul presupposto che a località con differenti caratteristiche ambientali si associno differenze nei valori delle proprietà. Il metodo in questione si risolve nella conduzione di indagini tese a separare, nei valori rilevati sui mercati immobiliari, la parte del prezzo di un immobile che è da attribuire alle sue qualità ambientali, oppure a stimare la somma che i cittadini sono a disposti a pagare per migliorare la qualità dell’ambiente in cui abitano.
Poiché si ritiene che il costo delle abitazioni sia influenzato da vari fattori, quali il numero di vani, la prossimità ai luoghi di lavoro, i metri quadrati e la qualità ambientale della zona, si può ottenere, tramite una regressione multipla, una stima (in termini percentuali del prezzo degli immobili) dei cambiamenti di valore dovuti solamente a differenze nell’ultima variabile sopraindicata.
Anche in questo approccio le difficoltà da superare sono notevoli e richiedono la conoscenza approfondita di tecniche statistiche e di fattori come le disposizioni fiscali, gli aspetti finanziari, le condizioni di offerta che influenzano il valore delle unità immobiliari e il trattamento della variabile reddito dei residenti⁶⁵.
Derivata dai prezzi edonistici è la metodologia della vendita ripetuta: mediante l’utilizzazione delle informazioni ricavabili dalle vendite di abitazioni durante un periodo nel quale vi sia stato un sostanziale cambiamento in una variabile ambientale della zona, essa consente di ricollegare il valore dell’amenità della risorsa a quello della proprietà immobiliare (o, più precisamente, alla sua variazione). Questa tecnica richiede la compresenza di tre condizioni, quali:

> l’abbondanza di immobili venduti più volte
> il cambiamento ambientale deve differire tra le diverse proprietà
> il ricercatore deve essere in grado di controllare altre variazioni che possono avere avuto luogo nelle vicinanze nell’intervallo di osservazione del campione⁶⁶.

Altro strumento comunemente utilizzato nella misurazione dei costi/benefici ambientali è la valutazione contingente (MVC). Essa ha lo scopo di monetizzare il valore di beni ambientali attraverso la creazione di mercati ipotetici, questi ultimi ricavati mediante interviste o altre tecniche sperimentali: l’elemento di novità di un simile metodo è costituito dall’inclusione nell’analisi del contesto istituzionale nel quale il bene/servizio è fornito o tutelato; la tecnica ha inoltre il vantaggio di valutare, diversamente dagli altri approcci, anche il valore di opzione e di esistenza.
L’oggetto dell’indagine consiste nelle valutazioni soggettive dell’intervistato in ordine o alla sua massima disponibilità a pagare per un certo bene ambientale ovvero alla minima quota che lo stesso sarebbe disposto ad accettare a compensazione di un danno a suo carico. Detti valori sono ricavabili in diversi modi: si possono suggerire somme monetarie crescenti o decrescenti, a seconda delle risposte ricevute nella prima proposta; oppure indicare un’unica cifra; o ancora permettere all’intervistato di indicare la quota senza imporgli limiti.
Agli interpellati sono richieste solitamente informazioni riguardo le loro caratteristiche socio-economiche, le attitudini verso l’ambiente e i comportamenti da loro tenuti nel tempo libero, allo scopo di ricavare ulteriori elementi di valutazione: i soggetti interpellati sono spinti a dichiarare le loro preferenze personali riguardo a incrementi o decrementi della qualità/quantità di un certo bene ambientale, come se tali valutazioni rappresentassero dei costi effettivamente sostenuti.
L’oggetto dell’intervista deve essere adeguatamente illustrato, allo scopo di rendere il mercato ipotetico quanto più simile ad uno reale; a tal fine possono essere mostrate fotografie, presentati dati statistici e tecnici per aumentare la familiarità con l’argomento dell’indagine, nonché rivelati i costi complessivi per gli interventi progettati in sua difesa. Una volta raccolte le dichiarazioni di spesa, deve essere calcolata per esse una media, avendo cura di riconoscere le risposte sincere (da computare) rispetto a quelle strategiche o di protesta (da eliminare). Dal valore centrale ottenuto e calibrato secondo le caratteristiche del campione si arriva poi ad una stima del valore del bene ambientale.
La letteratura economica ha evidenziato anche per il MVC alcune distorsioni, al precipuo scopo di elaborare tecniche per porvi rimedio. Oltre al fenomeno del free riding (o distorsione strategica: l’intervistato non risponde con sincerità, bensì cerca di influire sui risultati in modo a lui favorevole), altre distorsioni evidenziate sono quelle legate a:

 struttura dell’intervista, vale a dire il modo in cui è condotta l’indagine, nella triplice forma dell’errore iniziale, strumentale e informativo⁶⁷
 natura ipotetica dell’intervista in conseguenza del fatto che, su un mercato non reale come quello prospettato con il MVC, vi è la consapevolezza dell’utente/consumatore che un errore di valutazione non si paga (ad esempio in termini di pentimento per aver speso troppo per un servizio), e ciò può modificare le risposte
 errore operativo, dovuto all’eventuale mancanza di esperienza dell’intervistato su quel mercato⁶⁸.

In queste indagini è importante il fatto che gli intervistati determino prima di tutto il loro budget totale per quel tipo di spesa e se lo pongano come vincolo; infatti, succede spesso che essi dichiarino una certa cifra per un dato bene, ma poi a successive richieste circa risorse o ecosistemi comprendenti il primo rivelino somme di poco maggiori o addirittura identiche; per evitare simili problemi sarebbe opportuno applicare il MVC solo ad ampi gruppi di beni ambientali o chiedere prima la valutazione del “tutto” e successivamente quella della singola parte.
Il MVC ha il vantaggio di essere semplice, costare poco e consente di valutare in termini monetari qualsiasi beneficio o danno ambientale: negli Stati Uniti, in sede giudiziale, è stato richiamato talvolta quale criterio per stabilire i risarcimenti a vantaggio degli enti territoriali rappresentativi degli interessi delle collettività lese da fenomeni inquinanti (come nel caso emblematico dell’inquinamento della Exxon Valdez), mentre è più frequente il suo uso negli studi riguardanti l’impatto ambientale di grandi progetti pubblici o privati.


6. Notazioni conclusive

La tematica della valutazione del danno ambientale è stata esaminata nei paragrafi precedenti sotto un duplice profilo: tecnico-giuridico, il primo; economico, il secondo.
Nel primo caso si è rappresentato l’excursus normativo che ha riguardato tale materia: dalla legge 349/86 alla direttiva 2004/35/CE e, infine, al codice dell’ambiente. La disamina ha mostrato una chiara evoluzione del tessuto normativo: all’inizio un sistema, come quello del 1986, in bilico tra due dimensioni del danno ambientale (insieme, risarcitorio e sanzionatorio) e nel quale le oggettive difficoltà ad assicurare il ripristino dei luoghi o il risarcimento per equivalente hanno “costretto” i giudici a percorrere la via residuale del risarcimento equitativo (ove, tuttavia, l’assenza di riferimenti a parametri certi, o per lo meno condivisibili, ha impedito di costruire una griglia di carattere generale che fornisse una valutazione oggettiva ai numerosi casi verificatisi nella realtà); a seguire, una disciplina (quella introdotta dalla direttiva 2004/35/CE e dal d. lgs. n. 152/06) orientata nella differente ottica della riparazione in forma specifica dei pregiudizi all’ecosistema e, pertanto, incentrata sul riconoscimento alla pubblica amministrazione di poteri inibitori o sospensivi o prescrittivi, sconosciuti alla disciplina precedente.
La disciplina oggi in vigore limita peraltro la responsabilità delle imprese ai costi che si rivelino funzionali a ripristinare le condizioni naturali originarie (ovvero a conseguire livelli equivalenti o compensare le perdite temporanee), secondo un criterio di efficienza economica degli interventi di miglioramento delle risorse ambientali: per ben funzionare, tale soluzione normativa presuppone tuttavia la effettiva implementazione di un idoneo sistema di garanzie finanziarie (come quello prospettato, in termini non propriamente cogenti, agli articoli 14 della direttiva e 318, comma 3, del d.lgs. 152/06), pena il rischio di pericolose distorsioni della concorrenza e/o di scadimento della tutela ambientale⁶⁹.
Il nostro codice dell’ambiente, in misura più netta della direttiva, ha peraltro cura di precisare che nell’impossibilità motivata di accedere alla reintegrazione in forma specifica del pregiudizio ambientale si dà luogo al risarcimento monetario del danno: in proposito si nota tuttavia come, al di là del meccanismo presuntivo disciplinato all’art. 314 del codice ambientale, restino nella sostanza indefiniti i criteri per l’adeguata monetizzazione del danno alle risorse naturali.
Alle descritte difficoltà del sistema normativo, cerca di ovviare l’economia ambientale che ha elaborato una serie di metodi (esaminati nel paragrafo che precede) utili a misurare i costi/benefici ambientali connessi alle scelte del settore produttivo.
Ad avviso di chi scrive, i due metodi (tecnico-giuridico ed economico ambientale) hanno sinora proceduto su binari paralleli e con ottiche distinte: in prospettiva futura, sarebbe invece auspicabile un approccio sinergico nel quale le problematiche giuridiche siano affrontate anche alla luce dei contributi provenienti da altre discipline, compresa l’economia ambientale. Così, per esempio, al fine di fornire le necessarie informazioni caratterizzanti il sito e la matrice ambientale coinvolta, indispensabili per una adeguata quantificazione del danno, potrebbe ricorrersi a supporti di carattere tecnico-scientifico ed economico, capaci di assumere i dati necessari alla valutazione dell’entità del danno ambientale accertato (tali informazioni confluirebbero quindi nelle perizie tecniche ad uso dei giudici)⁷⁰.
Il danno ambientale e la sua valutazione restano, dunque, al centro di un dibattito non ancora risolto: e non potrebbe essere altrimenti, vista la rilevanza che l’interesse per l’ambiente riveste non solo per la comunità attuale, ma anche per le generazioni future. L’equilibrato mantenimento delle risorse naturali è la questione fondamentale rivolta alla nostra società: trovare soluzioni (normative, tecniche, economiche) a salvaguardia dell’ambiente sarà, dunque, la vera sfida di questi anni.
In un’ottica più ampia, le politiche ambientali di nuova generazione, lungi dal tradursi in mere forme reattive e di controllo rispetto alle attività economiche, dovranno mirare a stimolare la cooperazione tra imprese, enti locali e comunità su obiettivi comuni di sviluppo sostenibile. A tale proposito, l’assetto normativo dovrà essere avvertito dagli operatori non come mero sistema di vincoli, bensì quale opportunità per la stessa impresa che, per essere realmente competitiva, modellerà le proprie modalità operative (cui siano associati specifici rischi ambientali) in un’ottica di costante miglioramento delle proprie attività rispetto ai propri competitori.
La normativa ambientale costituisce del resto una delle variabili strategiche più rilevanti del sistema economico, rispetto alla quale l’imprenditore dovrà essere in grado di sviluppare adeguate scelte gestionali, organizzative e tecniche. Le imprese devono essere coscienti del fatto di non essere entità isolate dal contesto in cui operano, bensì di farne parte integrante e, dunque, di trarre beneficio da una loro partecipazione attiva al governo delle problematiche sociali ed ambientali. Investimenti in “tecnologie verdi” e prassi commerciali ecologicamente responsabili possono aiutare le imprese ad accrescere la propria competitività: in capo al settore pubblico è quindi la responsabilità di introdurre meccanismi (anche giuridici) funzionali ad obiettivi di sviluppo sostenibile.

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1 G. DE LEO, La variabile ambientale nella gestione d'impresa: evoluzione di strategia e politiche, in www.giuliodeleo.it.
2 Ai tradizionali strumenti di tutela ambientale, fondati sulla logica del “comando e controllo”, si affiancano più di recente taluni meccanismi incentrati sulla valorizzazione di iniziative spontanee dei produttori e sull’interesse degli stessi a conquistarsi peculiari quote di mercato: si pensi a strumenti quali l’Ecolabel, l’EMAS (Eco-Management and Audit Scheme), le norme ISO 9000 per l’implementazione dei sistemi di qualità ambientale, le ISO 14000 che definiscono gli standard dei Sistemi di Gestione Ambientale, i Rapporti e Bilanci ambientali e la Contabilità ecologica. In argomento, P. DELL’ANNO, Modelli organizzativi per la tutela dell’ambiente, in Rivista giur. ambiente, 2005, 957.
3 “[…] Il concetto di ambiente nel linguaggio normativo non è definito, né definibile, ne è riducibile in enunciati prescrittivi, atteso che l’ambiente non è da considerare una materia a sé stante, né un concetto giuridico ed economico o sociologico, ma solo una sintesi verbale, una forma di protezione da collegarsi in ciascuna occasione con altre materie che, fra l’altro, con il progredire della scienza e lo sviluppo delle applicazioni tecnologiche, diventano via, via sempre più numerose e rendono sempre più complessa ed asistematica la disciplina di regolazione”: così, L.M. DELFINO, Ambiente e strumenti di tutela: la responsabilità per danno ambientale, in Responsabilità e previdenza, 3/2002, 867.
4 Pubblicata in GUCE, serie L 143/56, del 30 aprile 2004.
5 La direttiva non disciplina il danno a cose e persone (c.d. danno tradizionale: si veda l’art. 3, comma 3): l’esclusione viene giustificata “[…] apparendo troppo ambizioso estendere la copertura del regime comunitario anche a tali danni e, soprattutto, per una certa riluttanza ad occuparsi di un tema già molto dibattuto a livello nazionale” (così, B. POZZO, La nuova direttiva 2004/35 del Parlamento europeo e del Consiglio sulla responsabilità ambientale e riparazione del danno, in Rivista giur. ambiente, 1/2006, 3).
Il legislatore comunitario, lungi dall’armonizzare le regole sulle azioni di risarcimento esperibili dai privati, rinvia ai singoli ordinamenti nazionali i problemi in tema di giurisdizione e conflitto di leggi: infatti, l’articolo 16 della direttiva consente agli Stati membri “di mantenere o adottare disposizioni più severe in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale”. Il singolo Paese ha pertanto la facoltà di regolare iure proprio – e, quindi, con regimi diversificati – il tema del cumulo di azioni conseguenti al recupero dei costi collegati al danno ambientale, in riferimento a fattispecie nelle quali il proprietario del sito inquinato potrebbe agire insieme all’Autorità competente per il medesimo fatto (si pensi, ad es., a situazioni nelle quali la violazione della direttiva 2004/35 ambientale comporti sul medesimo sito anche la lesione del diritto di proprietà del privato ex art. 844 del nostro codice civile). In casi simili, le singole leggi nazionali potranno anche stabilire il divieto di richiesta di risarcimento in favore del proprietario, fatte salve le altre normative che stabiliscono il diritto di azione e la responsabilità (nel caso sopra rappresentato, ad es., gli art. 2043 e segg. del codice civile). Anzi, a ben vedere, è proprio questa l’ipotesi ordinaria presa in considerazione dal legislatore comunitario.
Per ulteriori ipotesi di esclusione della normativa de qua, si veda anche l’articolo 4 della direttiva (“Eccezioni”).
6 Giova segnalare che, in sede di discussione della proposta di direttiva in commento, era stato suggerito di sopprimere ogni riferimento alla misura di riparazione compensativa, paventandosi il rischio di uno snaturamento della disciplina medesima: si argomentava, in particolare, come “obiettivo della direttiva è la riparazione dei danni ambientali e quindi, in primo luogo, il ripristino della situazione esistente prima dell’evento nocivo. Spesso non è possibile ripristinare pienamente tale situazione. Il concetto di “riparazione compensativa” […] non mira invece al ripristino dell’ambiente, ma presenta le caratteristiche di un sistema sanzionatorio o di risarcimento dei danni che non ha più nulla a che vedere con l’obiettivo della direttiva. In particolare, ciò solleverebbe gravi problemi di valutazione monetaria, che ostacolerebbero notevolmente l’applicabilità pratica delle nuove disposizioni e metterebbero seriamente in dubbio la possibilità di una copertura assicurativa” (Parlamento Europeo, II Raccomandazione per la seconda lettura relativa alla posizione comune del Consiglio in vista dell'adozione della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio concernente la responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale, 5 dicembre 2003, 24).
7 Nello stesso senso, anche i nostri giudici nazionali avevano affermato che “integra il danno ambientale risarcibile anche il danno derivante, medio tempore, dalla mancata disponibilità di una risorsa ambientale intatta, ossia le c.d. “perdite provvisorie”, e considerate risarcibili dalla giurisprudenza di questa Corte Suprema sotto forma di “modifiche temporanee dello stato dei luoghi”. La risarcibilità delle perdite temporanee è giustificata dal fatto che qualsiasi intervento di ripristino ambientale, per quanto tempestivo, non può mai eliminare quello speciale profilo di danno conseguente alla perdita di fruibilità della risorsa naturale compromessa dalla condotta illecita, danno che si verifica nel momento in cui tale condotta viene tenuta e che perdura per tutto il tempo necessario a ricostituire lo status quo”: così, Cassazione 15 ottobre 1999, n. 13716; nello stesso senso, si veda anche la recente sentenza di Cassazione2 maggio 2007, n. 16575, in www.altalex.com/index.php?idstr=12&idnot=37095.
8 Secondo l’allegato II della direttiva, la scelta tra le diverse opzioni di riparazione dovrebbe valutarsi, usando le migliori tecnologie disponibili, qualora siano definite in base ai seguenti criteri:
- l’effetto di ciascuna opzione sulla salute e la sicurezza pubblica;
- il costo di attuazione dell’opzione;
- la probabilità di successo di ciascuna opzione;
- la misura in cui ciascuna opzione impedirà danni futuri ed eviterà danni collaterali a seguito dell’attuazione dell’opzione stessa;
- la misura in cui ciascuna opzione giova a ogni componente della risorsa naturale e/o del servizio;
- la misura in cui ciascuna opzione tiene conto dei pertinenti aspetti sociali, economici e culturali e di altri fattori specifici della località;
- il tempo necessario per l’efficace riparazione del danno ambientale;
- la misura in cui ciascuna opzione realizza la riparazione del sito colpito dal danno ambientale;
- il collegamento geografico al sito danneggiato.
9 Per le nozioni di “risorsa” e “servizio”, si vedano i nn. 12 e 13 dell’art. 2 della direttiva (“Definizioni”).
In argomento, utili indicazioni sono reperibili in G. MAGRO, La metodologia di calcolo del danno ambientale secondo la procedura dell’analisi di habitat equivalente, in www.simoline.com/clienti/dirittoambiente/file/vari_articoli_50.pdf .
10 “Nebulosa […] appare ancora la disciplina della monetizzazione del danno all’ambiente, ove l’apparato normativo non fornisce alcuna indicazione precisa”: così, POZZO, cit., 16.
In termini non dissimili, altra autorevole dottrina ha osservato che “[…] il primo passo compiuto dall’Unione, con la citata direttiva, appare radicato su puntuali regole giuridiche e tecniche, che definiscono la soglia giuridicamente rilevante del danno in riferimento a determinate risorse naturali e ai loro usi, nonché i parametri di misurabilità dello stesso, privilegiando il ripristino delle risorse e degli usi, secondo un ventaglio di opzioni, che, comunque, esclude la liquidazione monetaria assai problematica del pregiudizio ambientale”: F. GIAMPIETRO, La responsabilità per danno all’ambiente in Italia: sintesi di legge e di giurisprudenza messe a confronto con la direttiva 2004/35/CE e con il T.U. ambientale, in Rivista giur. ambiente, 1/2006, 32.
11 Le argomentazioni riportate nel testo sono tratte da U. SALANITRO, La direttiva comunitaria sulla responsabilità per danno ambientale, in www.lex.unict.it/didattica/materiali06/privecon_enna/materiale/dannoambientalecomdef.pdf .
12 B. POZZO, La proposta di nuova direttiva sulla prevenzione e il risarcimento del danno all’ambiente, in Danno e responsabilità, 2002.
13 Sull’argomento, si vedano A.D. CANDIAN, Responsabilità civile per danno ambientale e assicurazione, in A.A.V.V., La parabola del danno ambientale, Milano, 1994; B. POZZO, L’assicurazione del danno ambientale, in Danno ambientale e imputazione delle responsabilità. Esperienze giuridiche a confronto, Milano, 1996; S. MAGLIENTI, Profili assicurativi della risarcibilità del danno ambientale, in www.tuttoambiente.it/comm/danno.html; D. DE STROBEL, Direttiva 2004/35/CE e la relativa problematica assicurativa, in Diritto ed economia dell’assicurazione, Milano, 2004; A. DI MARTINO, Gli strumenti a copertura dei rischi ambientali, in www.ambientediritto.it/dottrina/Politiche%20energetiche%20ambientali; FREY-IRALDO-BATTAGLIA, Gli effetti sulla gestione ambientale della Direttiva CE sul danno ambientale e i possibili riflessi sul piano assicurativo, in www.insat.sssup,it/documenti/danno_gestione_ambientale.pdf .
14 Secondo la dottrina prevalente, tali normative sarebbero in rapporto di specialità rispetto alla (generale) previsione di danno ex 18 l. n. 349/86: si vedano, al riguardo, le opinioni di G. LAGEARD, Il danno ambientale e la disciplina delle bonifiche, cit., 503; S. D’ANGIULLI, Art. 58 del D. Lgs. n. 152/1999: la “terza via” del danno ambientale, in Ambiente, n. 12/1999, 1139 e segg.; M. SANTOLOCI, La bonifica dei siti inquinati: la differenza tra il D. Lgs. 22/97 e il D. Lgs. 152/99, in Ambiente e Sicurezza, n. 6/2000; P. DELL’ANNO, Il danno ambientale ed i criteri di imputazione della responsabilità, in Rivista giur. ambiente, 2000; M. BALLETTA- B. PILLON, Il danno ambientale, Napoli, 2002.
L’articolo 18 della legge n. 349/86 ha costituito pertanto il prototipo della norma risarcitoria del danno all’ambiente.
15 In argomento, M. BETTIOL, Danno ambientale: l’art. 18 legge 349/1986 è (davvero) già scomparso dal nostro ordinamento? Riflessioni sulle abrogazioni disposte dall’art. 318, co. 2, d. lgs. 3 aprile 2006, n. 152, in www.simoline.com/clienti/dirittoambiente/file/territorio_articoli_120.pdf .
16 Sulla disciplina generale del danno ambientale si è formata una vasta letteratura: a titolo meramente esemplificativo, si vedano AA.VV., Danno ambientale e tutela giuridica, a cura di E. CESARO, Padova, 1987; P. TRIMARCHI, La responsabilità civile per danni all’ambiente: prime riflessioni, in Amministrare, 1987, p. 189 ss.; M. LIBERTINI, Le nuove frontiere del danno risarcibile, in Contratto e impresa, 1987; F. GIAMPIETRO, La responsabilità per danno all’ambiente, Milano, 1988; M. FRANZONI, Il danno all’ambiente, in Contratto e impresa, 1992; B. POZZO, Il danno ambientale, Milano, 1998; C. VIVANI, Il danno ambientale, Padova, 2000; S. PATTI, “Danno ambientale (valutazione del)”, in Dig. it., disc. priv., sez. civ., agg. I, Torino, 2000; A. LAMANUZZI, Il danno ambientale, Napoli, 2002; B. POZZO, “Responsabilità per danni all’ambiente”, in Dig. it., disc. priv., sez. civ., agg. II, Torino, 2003; R. PANETTA, Il danno ambientale, Torino, 2003.
17 Già in epoca anteriore alla L. 349/86, il dibattito dottrinario si era interessato alla nozione di ambiente: M.S. GIANNINI, Ambiente: saggio sui diversi suoi aspetti giuridici, in Rivista trim. dir. pubbl., 1973; A. ANASTASI, Premesse ad uno studio per la qualificazione dell'ambiente naturale come bene giuridico, in Scritti in onore di Salvatore Pugliatti, Milano, 1978; A. POSTIGLIONE, Ambiente: suo significato giuridico unitario, in Rivista trim. dir. pubbl., 1985.
Il concetto di ambiente ha trovato da ultimo accoglimento – pur senza essere definito – nella nostra Carta costituzionale, in esito alla riforma del Titolo V, Parte II della Costituzione (legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3): il novellato articolo 117 assegna alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, tra le altre, la disciplina della “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali” (comma 2, lett. s)).
Secondo la Consulta, tuttavia, la “[…] la tutela dell’ambiente ex art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, anziché una materia in senso stretto, configura un compito nell’esercizio del quale lo Stato conserva il potere di dettare standard di protezione uniformi, validi in tutte le Regioni e non derogabili da queste ultime; ma ciò non esclude affatto la possibilità che leggi regionali, emanate dalle regioni nell’esercizio della potestà concorrente di cui all’art. 117, terzo comma, della Costituzione o di quella “residuale” di cui all'art. 117, quarto comma, possano assumere fra i propri scopi anche finalità di tutela ambientale” (cfr., ad esempio, Corte cost., sent. n. 307/2003; in dottrina, nello stesso senso, A. FERRARA, La “materia ambiente” nel testo di riforma del Titolo V, in Osservatorio sul Federalismo. I processi di federalismo: aspetti e problemi giuridici, Milano, 2001).
18 Cfr., ad esempio, POZZO, Il danno ambientale, cit.; S. MAGLIA – M. TANIA, Nuovi orientamenti in materia di responsabilità per danno ambientale, in Rivista Ambiente e Lavoro, n. 10/2004.
19 La giurisprudenza ha ulteriormente precisato che “[..] per la valutazione dei danno ambientale, dunque, non può farsi ricorso ai parametri utilizzati per i beni patrimoniali in senso stretto, ma deve tenersi conto della natura di bene immateriale dell’ambiente, nonché della particolare rilevanza dei valore d’uso della collettività che usufruisce e gode di tale bene. Da ciò discende il superamento della funzione compensativa del risarcimento” (Cassazione 9 settembre 1992, n. 4362) e che “[…] il danno ambientale presenta una triplice dimensione: personale (quale lesione del diritto fondamentale dell’ambiente di ogni uomo); sociale (quale lesione del diritto fondamentale dell’ambiente nelle formazioni sociali in cui si sviluppa la personalità umana: art. 2 Cost.); pubblica (quale lesione del diritto-dovere pubblico delle istituzioni centrali e periferiche con specifiche competenze ambientali). In questo contesto persone, gruppi, associazioni ed anche gli enti territoriali non fanno valere un generico interesse diffuso, ma dei diritti, ed agiscono in forza di una autonoma legittimazione” (così, tra le altre, Cassazione 19 gennaio 1994, n. 439; EAD. 19 giugno 1996, n. 5650; EAD. 2 maggio 2007, n. 16575).
20 “Il confronto tra le regole della responsabilità extracontrattuale risultanti dal codice civile (artt. 2043-2059) e la normativa relativa all’ipotesi speciale di responsabilità per danno ambientale ex art. 18, può, forse, far pensare che - in caso di lesione del bene ambiente - il ricorso da parte del giudice (civile) alle due modalità di risarcimento (per equivalente e in forma specifica) si presenti approssimativamente capovolto. Mentre per la responsabilità extra-contrattuale ex art. 2043 c.c., com’è noto, la regola generale è quella del risarcimento per equivalente, l’azione di responsabilità ex art. 18 comporta in primis la reintegrazione a spese del responsabile della situazione materiale alterata con il solo limite di ammissibilità relativo alla circostanza che […] questo non sia più ricostituibile e/o riproducibile nella sua capacità funzionale o comunque, più in generale, quando, una volta alterato l’equilibrio ecologico, non sia assolutamente più ipotizzabile riprodurre una situazione simile a quella già esistente, data la presenza di danni irreparabili ed irreversibili”: così, testualmente, G. CECCHERINI, Danno e riduzione in pristino nella legislazione ambientale, in Il danno ambientale con riferimento alla responsabilità civile, a cura di P. PERLINGIERI, Napoli, 1991, 277 e segg.
Analogamente, i giudici hanno osservato come “la condanna al ripristino dei luoghi a spese del responsabile […] assume posizione dominante tra le forme risarcitorie, in virtù di deroga al disposto di cui al secondo comma dell’art. 2058 c.c.; e costituisce pertanto […] la misura privilegiata da adottare, sempre che sia possibile, a preferenza della condanna al risarcimento pecuniario, in quanto essa sola idonea a sopprimere la fonte della sequela di danni futuri, a volte di difficile previsione e di ancor più opinabile quantificazione in termini monetari attuali” (Cassazione, sez. un., 25 gennaio 1989, n. 440, in Rivista giur. ambiente, 1989, 103).
21 L’obbligo di ripristino non potrà disporsi, quindi, in ipotesi di danno ambientale c.d. irreversibile.
22 La ratio della differenza tra i due regimi è rinvenuta nella circostanza secondo cui “[…] se si ragionasse in termini di eccessiva onerosità per l’autore del danneggiamento, l’istituto del ripristino dei luoghi sarebbe diventato soltanto – per usare un’espressione del Pascoli – ronzio di un’ape dentro il bugno vuoto -, considerato che l’attentato all’ambiente – la cui apprezzabilità in termini di valore è sempre indiscutibilmente rilevantissima – necessita, sempre e comunque, di costi di enorme impegno”: così, DELFINO, cit., 875.
23 “Il sistema che ne deriva prevede come possibile un risarcimento in forma specifica, ovvero il ripristino dello stato dei luoghi, che non esaurisce l’ammontare del danno, tant’è vero che questo può essere risarcito per equivalente considerando in via equitativa più parametri, non soltanto il costo monetario del ripristino, ma anche il profitto conseguito dal contravventore e la gravità della colpa. In altri termini, la tutela risarcitoria è più ampia e non alternativa alla tutela riparatoria (ripristino), poiché quest’ultima non è non può essere pienamente satisfattiva del danno arrecato ai soggetti portatori del diritto fondamentale all’integrità dell’ambiente” (Cassazione 12 marzo 2004, n. 11870).
24 Sulla questione è da segnalare l’intervento della Corte Costituzionale che, dopo aver qualificato il danno ambientale come “certamente patrimoniale, sebbene svincolato da concezioni aritmetico – contabili, quale mera differenza tra il saldo attivo del patrimonio del danneggiato prima e dopo l’evento lesivo”, ha poi aggiunto che “[…] consentono di misurare l’ambiente in termini economici una serie di funzioni con i relativi costi, tra cui quella di polizia che regolarizza l’attività dei soggetti e crea una sorveglianza; sull’osservanza dei vincoli; la gestione del bene in senso economico con fine di rendere massimo il godimento e la fruibilità della collettività e dei singoli e di sviluppare le risorse ambientali. Si possono confrontare i benefici con le alterazioni; si può effettuare la stima e la pianificazione degli interventi di preservazione, di miglioramento e di recupero, si possono valutare i costi del danneggiamento. Il tutto consente di dare all’ambiente e quindi al danno ambientale un valore economico” (così, Corte Cost. 30 dicembre 1987, n. 641).
25 Si tratta invero di criteri ben differenti da quelli normalmente utilizzati nel diritto civile comune dove, nei casi di violazione del precetto del neminem laedere di cui all’articolo 2043, il quantum respondeatur è commisurato all’oggettiva entità del danno e, non, alla colpa e al profitto conseguito dal danneggiante: cfr. G. BIGLIAZZI GERI, L’art. 18 della Legge n. 349 del 1986 in relazione agli artt. 2043 segg. c.c., in Rivista trim. appalti, 1987; F. GIAMPIETRO, Il danno ambientale tra l’articolo 18 legge 349/1986 e il regime ordinario del codice civile (nota a Cassazione 1° settembre 1995, n. 9211), in Giust. civ., 3/1996.
26 Secondo POZZO, Il danno ambientale, cit., 11, si tratta del “[…] parametro più interessante ed innovativo previsto dalla normativa in esame in quanto introdotto nel testo legislativo in modo probabilmente casuale, vuoi per l’influenza di modelli penalistici, vuoi per il ricordo, di cui il testo finale conserva le tracce, della primitiva formulazione dell'art. 18, assai appiattita nelle massime tratte dalla giurisprudenza della Corte dei Conti”.
27 Così S. PATTI, Il danno ambientale: il problema della quantificazione, in La parabola del danno ambientale, Milano, 1994.
28 A. DE CUPIS, La riparazione del danno all’ambiente, risarcimento o pena?, in Riv. dir. civ., 1988, II, 401.
29 Cassazione 1° settembre 1995, n. 9211, in Corriere giur. 1995, 1146. In un’altra pronuncia il Supremo Collegio ha affermato che “[…] per integrare il fatto illecito, che obbliga al risarcimento del danno, non è necessario che l’ambiente in tutto o in parte venga alterato, deteriorato o distrutto, ma è sufficiente una condotta sia pure soltanto colposa “in violazione di disposizioni di legge o di provvedimenti adottati in base a legge”, che l’art. 18 specificamente riconosce idonea a compromettere l’ambiente quale fatto ingiusto implicante una lesione presunta del valore giuridico tutelato. Ciò trova conferma nella circostanza che, qualora non fosse possibile una precisa quantificazione di un danno siffatto, il giudice per espressa previsione dello stesso art. 18 della legge n. 349/1986 procede in via equitativa, tenendo presenti parametri che prescindono da termini di ristoro soggettivo quali la gravità della colpa individuale, il costo necessario per il ripristino, il profitto conseguito dal trasgressore in conseguenza del suo comportamento lesivo del bene ambientale”: in tal senso, Cassazione 10 giugno 2002, n. 22539.
30 PATTI, op. cit., 10.
Dato atto di ciò, rimane, tuttavia, che la scelta crea un qualche problema. Premesso che il giudice potrà valutare la colpa solo quando non sia possibile né il ripristino dello stato dei luoghi né l’esatta quantificazione per equivalente del danno, la dottrina ha suggerito che il giudice tenga conto della gravità della colpa individuale, con il limite che, in ogni caso, il risarcimento non dovrà superare il danno ambientale ipotizzabile (anche se non esattamente quantificabile) nel caso concreto: “[…] per evitare soluzioni contraddittorie che condurrebbero ad una disparità di trattamento, quindi, non rimane che concludere che il giudice potrà tenere conto della colpa individuale, ma in ogni caso il risarcimento non dovrà superare quell’ammontare che, in base agli elementi di cui è in possesso, rappresenta il tetto massimo del danno effettivamente cagionato. Altrimenti si arriverebbe ad un risultato difficilmente giustificabile già in base all’art. 18, ma soprattutto inaccettabile alla luce di quei principi generali dell’ordinamento italiano a cui prima ho fatto riferimento. In definitiva la gravità della colpa può consentire di «graduare» l’ammontare del risarcimento, che comunque non deve superare il danno ambientale ipotizzabile (anche se non esattamente quantificabile) nel caso concreto” [così, testualmente, PATTI].
31 A. LUMINOSO, Sulla natura della responsabilità per danno ambientale, in Contratto e impresa, 1989.
32 S. PATTI, La valutazione del danno ambientale, in Riv. dir. civ.,1992, II, 463; C. PAONE, La valutazione del danno ambientale (il risarcimento del danno ambientale e l’art. 18 della legge 8 luglio 1986, n. 349), in www.diritto.it/materiali/ambiente/paone.pdf.
33 Come osserva infatti PAONE, cit., pagg. 8-9, “si è considerato come il costo del risarcimento per l’imprenditore in base alle regole tradizionali potrebbe essere più basso del danno effettivamente provocato e come attraverso quest’ultimo parametro il giudice goda di uno strumento duttile per trasformare il risarcimento in un incentivo adeguato per l’imprenditore ad evitare di causare danni analoghi per il futuro. Infatti, è ovvio che la lesione non sia scoraggiata se il guadagno potenziale del danneggiante supera il risarcimento atteso. In nessun caso, quindi, il giudice potrà esimersi dal valutare l’arricchimento ingiusto ottenuto dal danneggiante attraverso la lesione e dovrà necessariamente condannarlo ad un risarcimento superiore a tale arricchimento”.
34 Così, testualmente, PAONE, cit., 9.
35 Pretura di Milano, sezione distaccata di Rho, 29 giugno 1989, in Foro it., 1990, II, 526, con nota di G. DE MARZO.
Tale sentenza costituisce “la prima applicazione da parte di un giudice dei criteri stabiliti dall’art. 18. Sino ad allora, le decisioni intervenute in materia di danno ambientale successivamente alla legge del 1986 – poche e tutte pronunciate in sede penale – erano state, nella sostanza, delle condanne generiche degli autori del fatto lesivo; in tal modo veniva trasferito alla sede civile il problema della quantificazione del danno” (PAONE, La valutazione del danno ambientale, cit.).
36 La dottrina ha rilevato criticamente come “il Pretore di Rho sembra aver frainteso la gravità della colpa con la gravità del fatto di reato o delle conseguenze dannose prodotte. Infatti, la valutazione del giudice si concentra sulla portata del pregiudizio conseguente alla condotta illecita - sotto il profilo della lesione del primario diritto alla salute - piuttosto che sull’intensità della colpevolezza” (così, PAONE, cit., 10).
37 Nel motivare su questo punto, il Pretore di Rho ha assunto pertanto a fondamento della propria valutazione l’esistenza di un progetto di bonifica risalente ad oltre sette mesi prima dell’accertato scarico dei rifiuti nel torrente Lura: viceversa, “il ripristino, il cui costo deve essere considerato ai fini della quantificazione del danno, è quello che si rende necessario a seguito del fatto lesivo. Il progetto, dunque, sarebbe dovuto essere successivo al verificarsi del danno; ciò al fine di considerare la situazione ambientale così come risultava essere a seguito dello scarico illecito e su quella base calcolare il costo necessario per il ripristino” (PAONE, cit., 10).
38 Tribunale di Venezia – Ufficio del giudice monocratico, sez. penale – 27 novembre 2002, n. 1286, in Rivista giur. ambiente, 2003, 164, con nota di G. SCHIESARO.
39 Non aiutano, in proposito, nemmeno le indicazioni provenienti dalla giurisprudenza di legittimità in ordine alla commisurazione del risarcimento al valore d’uso dell’ambiente (“in quanto il bene ambiente è fuori commercio, e, come tale, insuscettibile di una valutazione venale secondo i prezzi di mercato, dovendo essere considerato nel suo valore d’uso”: Cassazione 1° settembre 1995, n. 9211).
Secondo una ricostruzione ormai classica nella dottrina economica (cfr., ad es., M. BRESSO, Per un’economia ecologica, Roma, 2004), i benefici che i cittadini possono trarre dalle risorse ambientali derivano non soltanto dal valore d’uso delle risorse stesse, che attengono direttamente all’utilizzazione della risorsa ambientale (come i pesci di un fiume per il pescatore, o i funghi per il raccoglitore), ma anche da valori di non-uso (intendendosi, come tali, quelle utilità che il soggetto attribuisce alla natura di fronte ad un bel panorama o durante una passeggiata nella natura), nonché dai c.d. valori di opzione, che gli individui attribuiscono a determinati beni ambientali indipendentemente da una loro utilizzazione, diretta od indiretta, e che derivano dalla consapevolezza di voler mantenere intatto un patrimonio per possibili future utilizzazioni.
40 Pubblicato in Gazzetta Ufficiale 14 aprile 2006, n. 88, Supplemento Ordinario n. 96, tale decreto è stato emanato in attuazione della delega contenuta nella legge 15 dicembre 2004, n. 308 “Delega al Governo per il riordino, il coordinamento e l’integrazione della legislazione in materia ambientale” che autorizzava l’Esecutivo ad adottare uno o più testi unici per settori e materie differenti: tra le materie delegate figurava anche la nuova disciplina in punto di tutela risarcitoria contro i danni all’ambiente (art. 1, comma 1, lett. e)). Sul punto, cfr. L. RAMACCI, in Guida al diritto, 2005, 4, 47 e segg.; F. GIAMPIETRO, Testi Unici ambientali: i criteri direttivi specifici della legge-delega n. 308/2004, in www.giuristiambientali.it; S. LEONI, Danno ambientale e legge delega, in www.dirittoambiente.net.
41 Per i problemi di disciplina transitoria, si rinvia alla nota 11 del presente lavoro.
Giova segnalare, inoltre, che la riforma attuata con il codice dell’ambiente è stata preceduta da alcune norme contenute nella legge finanziaria per l’anno 2006 (art. 1, commi 439-443, della legge 23 dicembre 2005, n. 266): in argomento, si vedano F. ANILE, Sanzioni amministrative e danno ambientale nel disegno di legge della “Finanziaria 2006”, in http://www.ambientediritto.it/dottrina/Dottrina_2005/sanzioni_amm_finanziaria2006_anile.htm; F. GIAMPIETRO, La “minidisciplina” del danno ambientale nella legge finanziaria n. 266/2005, in www.giuristiambientali.it. Anche tale disciplina risulta abrogata ex articolo 318 d. lgs. n. 152/06.
42 Sul punto, sia consentito rinviare a A. DI MARTINO, Il «nuovo» danno ambientale. Note minime, in http://www.ambientediritto.it/dottrina/Dottrina_2006/nuovo_danno_ambientale_dimartino.htm; M. ALBERTON, Dalla definizione di danno ambientale alla costruzione di un sistema di responsabilità: riflessioni sui recenti sviluppi del diritto europeo, in Rivista giur. ambiente, 5/2006, 624-625.
43 Nel primo senso, v. Cassazione 2 maggio 2007, n. 16575 (in www.altalex.com/index.php?idstr=12&idnot=37095); nella seconda direzione, ALBERTON, cit., 626.
44 Così SALANITRO, La direttiva comunitaria, cit., 21: l’A. osserva altresì che la definizione legislativa non ricomprende “[…] altre categorie che appaiono in astratto di rilievo ambientale quali, ad esempio, il danno all’assetto idrogeologico o il danno al terreno, ogni qualvolta la contaminazione del suolo e del sottosuolo non consenta determinate attività economiche (ad es., usi agricoli)”.
45 In tal senso, R. BIZ, Osservazioni allo schema di decreto legislativo recante “Norme in materia di tutela risarcitoria contro i danni all’ambiente, in www.wwf.it/ambiente/dossier/leggeDelegaDecreti.pdf; F. GIAMPIETRO, La nozione di ambiente e di illecito ambientale: la quantificazione del danno, in Commento al Testo Unico ambientale, Torino, 2006; E. ORLANDO, Prospettive e problematiche nella trasposizione della direttiva 2004/35/CE sulla prevenzione e riparazione del danno all’ambiente, in Rivista giur. ambiente, 3-4/2007, 686.
46 Sul punto è evidente la netta differenza tra l’articolo 18 l. n. 349/86 e il codice dell’ambiente: mentre l’art. 18 svincolava, come si è visto in precedenza, il ripristino dello stato originario dei luoghi da qualsiasi valutazione del giudice in ordine ai costi gravanti sul danneggiante per rimuovere gli effetti dannosi del suo comportamento illecito, viceversa, il decreto legislativo n. 152/06 riconduce la misura del ripristino nell’alveo della disciplina (generale) del codice civile in tema di reintegrazione in forma specifica, richiedendo al giudice di verificare se la misure di ripristino non risulti eccessivamente onerosa per l’autore del danno.
47 G. MAGRO, La metodologia di calcolo del danno ambientale secondo la procedura dell’analisi di habitat equivalente, cit. alla nota 9 del testo; A. POSTIGLIONE, Prevenzione e riparazione del danno ambientale: problemi applicativi, in Diritto giuris. agraria alim. e ambiente, 1/2007.
48 Si è espressa in tali termini, testualmente, ALBERTON, cit., 626.
49 Il Ministro dell’ambiente che adotti l’ordinanza di cui all’art. 313 non può proporre, né procedere ulteriormente nel giudizio per il risarcimento del danno ambientale, salva la possibilità dell'intervento in qualità di persona offesa dal reato nel giudizio penale (art. 315).
50 Tale previsione normativa è stata ritenuta sindacabile, poiché “[…] la quantificazione del danno non può che rimanere di pertinenza della magistratura. Può la Pubblica Amministrazione auto quantizzare un danno che può essere causato da se stessa? Nel caso in cui il danno all’ambiente sia stato causato dall’operato di un altro ministero o da enti pubblici territoriali non si può distogliere la quantizzazione del danno dalla competenza di un giudice terzo ed imparziale che abbia nelle proprie naturali competenze la liquidazione del danno” (A.A.V.V., Il Testo Unico Ambiente. Commento al D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, Napoli, 2006, 279).
51 Così, GIAMPIETRO, La responsabilità per danno all’ambiente, cit., 33: per l’A. viene in considerazione un “[…] danno, comunque, di natura punitiva, perché, per un verso, di applicazione tanto estesa quanto sono frequenti nella legislazione ambientale, la previsione degli illeciti sopra indicati; per latro verso, qualificabile in re ipsa, perché non è necessario dimostrare né l’an né il quantum. Ma la disposizione appare contrastante con il criterio generale della liquidazione del suo valore economico (ex art. 313, comma 2)”.
Un ulteriore elemento di criticità si lega inoltre ai caratteri di quel corpus normativo nostrano noto con il nome di “diritto penale dell’ambiente”: numerosi comportamenti lesivi dell’ecosistema hanno (attualmente) una natura contravvenzionale e, dunque, per il meccanismo di ragguaglio ex articolo 314 del codice ambientale, si rischia di dare luogo a sanzioni civili irrisorie, nel loro ammontare, rispetto alla gravità dei pregiudizi nel frattempo cagionati alle risorse naturali. Sul punto, per un inquadramento generale del tema, si rinvia a R. BAJNO, Ambiente (tutela dell’) nel diritto penale, in Digesto disc. pen., I, Torino, 1987; L. STILO, Tutela penale dell’ambiente: breve introduzione ad un problema irrisolto, in www.ambientediritto.it/dottrina; E. LO MONTE, Diritto penale e tutela dell’ambiente. Tra esigenze di effettività e simbolismo involutivo, Milano, 2004; L. RAMACCI, Manuale di diritto penale dell’ambiente, Padova, 2005; V.B. MUSCATIELLO (e Altri), Diritto penale dell’ambiente, Bari, 2006.
Va segnalato de iure condendo che il Governo ha recentemente presentato al Parlamento un disegno di legge recante “Disposizioni concernenti i delitti contro l’ambiente. Delega al Governo per il riordino, il coordinamento e l’integrazione della relativa disciplina”: lo schema prevede l’inserimento nel Codice penale del nuovo Titolo VI-bis “Dei delitti contro l’ambiente”, con l’intento di introdurre fattispecie di reato contro le violazioni ambientali più precise (i nuovi artt. 452-ter e 452-quater sono dedicati rispettivamente al danno e al disastro ambientali) e corredate da sanzioni più severe rispetto a quelle odierne. Il disegno di legge è attualmente all’esame della Camera dei Deputati (A.C. n. 2692).
52 P. DELL’ANNO, Osservazioni sulla costituzionalità del D. Lgs. 152/2006 di riordino della materia ambientale, in Diritto giuris. agraria alim e ambiente, 10/2006, 561.
53 “[…] per troppo tempo gli economisti hanno considerato l’acqua e l’aria come beni liberi, e cioè come beni disponibili in quantità illimitata, rispetto ai bisogni, e quindi aventi un costo nullo. Questa posizione poteva apparire accettabile quando il livello delle attività industriali e la loro natura erano tali da non modificare in modo sensibile l’ambiente. Ora la situazione è radicalmente cambiata e l’inquinamento delle acque e dell’atmosfera minaccia l’umanità e la stessa vita del pianeta”: così, S. LOMBARDINI, Economia politica, Torino, 1992, 28.
54 Per costi e benefici ambientali si intendono rispettivamente la perdita o l’accrescimento del valore dello stock di capitale naturale ovvero l’imposizione di costi o di benefici tramite una modifica della qualità ambientale.
I costi ambientali possono essere a carattere diretto o indiretto, legati cioè all’uso di risorse quali il capitale e il lavoro, sostenuti per incrementare l’offerta di benefici ambientali o per ridurre i costi ambientali Tali costi sono misurabili in termini di perdita di valore dell’ambiente (capitale naturale) o di danni provocati agli altri individui.
55 D.W. PEARCE–R.K. TURNER, Economia delle risorse naturali e dell’ambiente, Bologna, 1991; B. C. FIELD–M. K. FIELD, Environmental Economics: an Introduction, Mc Graw-Hill, 2002; D.W. PEARCE–R.K. TURNER–I. BATERMAN, Economia ambientale, Bologna, 2003; I. MUSU, Introduzione all’economia dell’ambiente, Bologna, 2003; G. PANELLA, Economia e politiche dell’ambiente, Roma, 2003; M. BRESSO, Per un’economia ecologica, Roma, 2004; T.H. TIETENBERG, Economia dell’ambiente, Mc Graw-Hill, 2005.
56 “L’idea di attribuire un valore monetario ai danni prodotti all’ambiente sembra a molte persone illecita, se non addirittura immorale […] sono stati fatti alcuni tentativi per trovare altre unità – ad esempio, unità di energia – ma (…) non avrebbero alcun significato in termini di rivelazione delle preferenze, e, quindi, le unità monetarie rimangono il migliore indicatore a nostra disposizione”: così, PEARCE–TURNER, cit., 127-128.
57 La scienza economica definisce “beni pubblici puri” quei beni che sono simultaneamente non escludibili (non si può impedire a qualcuno di goderne) e non rivali (l’uso del bene da parte di un individuo non ne limita la possibilità di godimento da parte di un altro): ad essi si contrappongono i beni privati (che sono escludibili e rivali) e le risorse collettive (connotate da rivalità e non escludibilità: ad es., i pesci del mare).
58 È evidente che la determinazione del saggio costituisce una fase delicata e non facile nel processo di valutazione. Il problema del saggio di sconto non è di facile soluzione; allo scopo, si può considerare:
1. un saggio ritraibile dai titoli di Stato
2. un saggio pagato per mutui contratti dalla collettività
3. un saggio elevato di sconto per scoraggiare gli investimenti pubblici in una situazione di scarsa disponibilità di capitale (in tal modo, il saggio diventa strumento di selezione dei progetti poiché consente di ottenere un equilibrio tra risorse ed impieghi).
59 Il riferimento è alla c.d. Economia del benessere che annovera, tra i suoi epigoni, l’economista inglese A.C. PIGOU (1877-1959).
60 Si vedano gli autori citati alla nota 54 del testo.
61 La somma della spesa totale e del surplus del consumatore rappresenta la disponibilità a pagare lorda che misura, quindi, il beneficio totale della collettività derivante da un determinato bene ambientale.
Ipotizzando, per esempio, l’aumento del prezzo di mercato della risorsa ambientale, si osserva che la curva di domanda di quest’ultima si innalza sino a coprire l’area corrispondente alla somma prezzo di mercato/surplus: in tal caso, il danno ambientale provoca uno spostamento verso l’alto della curva di offerta ed il raggiungimento di un nuovo e più alto livello di prezzo dato dall’incontro tra le nuove curve di offerta di domanda; in corrispondenza del nuovo livello di prezzo di equilibrio, maggiore del precedente, si avrà una quantità di equilibrio minore di quella iniziale.
62 Si tratta del fenomeno che va sotto il nome di «dissonanza cognitiva»: ad incidere sulle decisioni individuali non è tanto il benessere assoluto, ma la variazione dello stato di benessere desumibile. In tale ottica: il rammarico, associato a una perdita conseguente a un’azione, tende a essere più intenso del rammarico associato a un’azione o a un’opportunità mancata; la stessa decisione può proporsi in molti contesti diversi (contesti diversi possono portare a decisioni differenti); una decisione è influenzata dal punto di riferimento con cui sono confrontati gli esiti possibili.
63 M. BRESSO, Ambiente e attività produttive, Milano, 1992, 380.
La relazione dose/risposta permette di disporre di una stima della funzione di danno con la quale calcolare sia il deterioramento ambientale in assenza di un’azione specifica, sia quello residuo in sua presenza, sia il nocumento evitato grazie a tale intervento, tramite la differenza tra i primi due. Malgrado il forte richiamo alla base scientifica di questo metodo, permangono numerose incertezze sulla valutazione “fisica” del danno, dovute ad esempio a: la conoscenza della situazione di partenza, spesso su aree molto vaste; l’incertezza su alcune funzioni dose-risposta (così, nel caso dell’elettromagnetismo, la necessità di studi epidemiologici); incertezze dei modelli di dispersione; difficoltà di separazione delle singole cause che possono provocare lo stesso effetto; difficoltà nella misura dei livelli di esposizione.
64 MAGRO, La metodologia di calcolo del danno ambientale secondo la procedura dell’analisi di habitat equivalente, cit.
65 Più diffusamente, sul punto, PEARCE–TURNER, cit., 149-153.
66 BRESSO, op. cit., 307.
67 Il primo fattore discorsivo dipende dal prezzo proposto dal ricercatore come punto di partenza, poiché questo influenzerà la DAP massima dell’intervistato; il secondo è creato dallo strumento di pagamento per concretizzare tale somma, in quanto si è notato che pagamenti diretti come biglietti di ingresso e prezzi più alti sono preferiti ad un aumento della tassazione, poiché in questo secondo caso la disponibilità a pagare espressa risulterebbe minore; la distorsione informativa infine deriva dal tipo, dalla successione e dalla quantità di dati all’oggetto dell’inchiesta ricevuti dall’intervistato e dal modo in cui gli vengono presentati: G. BOGNETTI–E. MORETTI–L. RIMINI, La valutazione economica del danno ambientale: profili teorici ed aspetti empirici, in Per una riforma delle responsabilità civile per danno all’ambiente, a cura di P. TRIMARCHI, Milano, 1996, 185.
68 Sono pertanto da preferirsi, nell’intervista, soggetti con una precedente conoscenza pratica delle diverse situazioni di dotazione del bene che valutano, così da poter comparare il costo con il beneficio ricavabile: BRESSO, op. cit., 382.
69 Così, ad esempio, a fronte di un danno all’ambiente di rilevante ammontare (per ipotesi, 1000), potrebbe accadere che mentre l’impresa X, di grandi dimensioni, risponda per 1000, l’impresa Y, di dimensione medio-piccola e con un fatturato inferiore rispetto alla prima, sia chiamata a rispondere per 500: in questa seconda eventualità, una quota di danno resterebbe scoperta (e mai reintegrata?).
70 In tale prospettiva, cominciano ad apparire studi “a cavallo” tra diritto e scienza economica: per il tema che qui interessa, e con precipuo riferimento alla pregressa disciplina dell’art. 18 della legge n. 349/86, si veda l’interessante articolo di R. MARINO, La quantificazione del danno ambientale: analisi economica del diritto, in www.diritto.net/content/view/783/6/.