Alcune riflessioni a margine della sentenza del Consiglio di Stato n. 1729/2013.

Alcune riflessioni a margine della sentenza del Consiglio di Stato n. 1729/2013.

CLAUDIO MARINAZZO

Con la sentenza n. 1729 del 27 marzo 2013, il Consiglio di Stato, nel censurare un orientamento dei tribunali amministrativi pugliesi consolidatosi negli ultimi due anni, ha posto fine ad una querelle che ha visto fronteggiarsi la Regione Puglia e i titolari delle autorizzazioni uniche relative alla costruzione ed esercizio di impianti alimentati da fonti rinnovabili.
La questione sottoposta al vaglio della Corte  riguarda un aspetto cruciale del fine-vita di tali impianti in quanto ruota attorno alla natura dei soggetti tenuti a rilasciare le polizze fideiussorie che devono garantire il corretto smaltimento degli impianti al momento della cessazione della loro attività.
Infatti, il proliferare indiscriminato di impianti fotovoltaici ed eolici pone il problema di assicurare il corretto smaltimento dei pannelli, delle torri e di tutte le infrastrutture elettriche che sono a servizio degli stessi.
Su tale punto, le Linee guida nazionali per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili (D.M. 10 settembre 2010) prevedono l’obbligo  per l’esercente l’impianto di depositare, prima dell’avvio dei lavori, una cauzione a garanzia della esecuzione degli interventi di dismissione e delle opere di messa in pristino, da versare a favore dell’amministrazione procedente mediante fideiussione bancaria o assicurativa, secondo l’importo stabilito in via generale dalle Regioni o dalle Province delegate, in proporzione al valore delle opere di rimessa in pristino o delle misure di reinserimento o recupero ambientale (art. 13.1).
Sotto questo profilo, un elemento non secondario concerne la qualità del soggetto che rilascia la fideiussione:  l’arco vitale degli impianti FER (in genere venti anni) richiede, infatti, anche una certa stabilità finanziaria delle società che prestano le garanzie.
Orbene, la frenetica produzione normativa primaria e secondaria della Regione Puglia non ha certo brillato per chiarezza e organicità, creando notevoli difficoltà applicative anche su tale fondamentale aspetto, essendo in gioco l’interesse pubblico al ripristino dello status quo ante dei terreni, in genere agricoli, interessati da decine e, talvolta, centinaia di impianti FER.
In particolare, vista la lacunosità della legislazione regionale, sia il TAR Puglia di Bari che la sede distaccata di Lecce hanno più volte affermato quanto segue:
1) l’art. 4, c. 2, della L.R. n. 31/2008 (“Norme in materia di produzione di energia da fonti rinnovabili e per la riduzione di immissioni inquinanti e in materia ambientale”), stabilisce unicamente che il titolare della autorizzazione deve consegnare alla Regione, entro 180 giorni dal rilascio del titolo abilitativo, una fideiussione a prima richiesta a garanzia della realizzazione dell’impianto e del ripristino dei luoghi a fine esercizio e nessuna norma di legge regionale prescrive che detta fideiussione debba provenire da un istituto bancario o assicurativo (Tar Puglia, Bari, sent. nn. 1198, 1199 e 1200 del 29 luglio 2011);
2) la Deliberazione di Giunta Regionale n. 3029/2010 (“Disciplina del procedimento unico di autorizzazione alla realizzazione ed all’esercizio di impainti di produzione di energia elettrica”), nel recepire le Linee Guida Nazionali (D.M. 10 settembre 2010), richiede una semplice fideiussione a prima richiesta (cfr. art. 2.2, lett. r: “La domanda per il rilascio dell’autorizzazione unica, fermo restando quanto previsto dai punti 2.3 e 2.4, è corredata dai seguenti documenti …. : r) impegno alla prestazione, entro centottanta giorni dal rilascio della autorizzazione unica, di fideiussione a prima richiesta rilasciata a garanzia della realizzazione dell’impianto, di importo non inferiore a euro 50,00 per ogni kW di potenza elettrica rilasciata …”), non imponendo il rilascio di una fideiussione bancaria o assicurativa (Tar Puglia, Bari, sent. n. 1965 del 20 dicembre 2012);
3) in analogia a quanto stabilito dall’art. 75, c. 3, del Codice dei Contratti pubblici, il quale disciplina le garanzie da rilasciare alle amministrazioni pubbliche, vi è piena equiparazione degli istituti bancari, assicurativi  e degli intermediari finanziari e, quindi, non può ritenersi che questi ultimi non possano rilasciare fideiussioni a favore delle amministrazioni (Tar Puglia, Lecce, sent. n. 627 del 21 marzo 2013).

Con la sentenza in esame, il Consiglio di Stato, nel ribadire la centralità (e la preminenza) delle Linee guida nazionali di cui al D.M. 10 settembre 2010, emanato in attuazione dell’art. 12, c. 4, del D.Lgs. n. 387/2003, a sua volta adottato dal legislatore nazionale nell’esercizio della potestà statale in materia di tutela dell’ambiente di cui all’art. 117, c. 2, lett. s) Cost., rammenta che la presentazione della fidejussione bancaria o assicurativa è imposta dall’art. 13, punto 1, del citato decreto ministeriale.
Conseguentemente, le disposizioni regionali vanno lette alla luce di tale norma di  principio e, pertanto, l’art. art. 4 della legge regionale 21 ottobre 2008, n. 31, non appare in contrasto con la normativa richiamata in quanto si limita a ribadire la necessità della garanzia fideiussoria, senza specificarne le caratteristiche.
Di qui, la necessità che il rilascio delle suddette garanzie spetti solo ad istituti bancari ed assicurativi, e non anche agli intermediari finanziari.
Tuttavia, l’aspetto più rilevante della decisione resa dal Collegio è l’affermazione che la garanzia voluta dal legislatore nazionale nella specifica materia “non riveste una funzione esclusivamente finanziaria, in quanto rivolta ad assicurare il necessario ripristino dell’ambiente dopo la dismissione dell’impianto, per cui questa deve essere prestata da un soggetto con caratteristiche tali da far ragionevolmente prevedere la sua possibilità di offrire garanzie adeguate anche dopo un lungo periodo dalla loro prestazione”.
In tal modo il Consiglio di Stato, ponendo in secondo piano gli intricati rapporti  tra legislazione nazionale e regionale, coglie appieno il tratto saliente della disciplina la quale, nel difficile tentativo di trovare un equilibrio tra i molteplici interessi pubblici e privati coinvolti nella produzione di energia da fonti rinnovabili, ha imposto un impegno serio ed affidabile a carico degli investitori a tutela del territorio su cui gli impianti sono localizzati.