Illecito permanente in materia ambientale: nota a Ordinanza del 29.9.14 Tribunale di Arezzo.
GIOVANNI LONGO*
Ordinanza del 29.9.14 Trib. Arezzo: Illecito permanente in materia ambientale: non invocabile l’intervenuta prescrizione quinquennale del diritto a riscuotere la sanzione amministrativa ex art. 28 L. 689/81 e art. 2934 e 2943 c.c. La prescrizione inizia a decorrere dalla cessazione della permanenza, cessazione che avviene o con l’irrogazione della sanzione o con il conseguimento delle autorizzazioni od il ripristino dei luoghi.
La vicenda trae origine da un sopralluogo effettuato dalla Polizia, durante il quale è stata contestata l’illegittima movimentazione di terra, perché effettuata senza le necessarie autorizzazioni ai fini idreogologici.
Dapprima era stata notificato il verbale di contestazione, poi, a seguito della presentazione di scritti difensivi, la Comunità aveva provveduto con i suoi accertamenti, rideterminando infine l’importo.
Seguiva la notifica della ordinanza ingiunzione e successivamente l’Ente metteva a ruolo l’importo della sanzione.
Il debitore impugnava la cartella, in quanto a suo dire, l’atto prodromico (l’ordinanza ingiunzione) non era stato correttamente notificato.
La Comunità provvedeva allora ad annullare l’ordinanza, ed a procedere con lo sgravio della cartella, notificando una nuova ordinanza ingiunzione.
A questo punto il debitore spiegava opposizione alla (nuova) ordinanza ingiunzione, sollevando l’eccezione del decorso del termine prescrizionale quinquennale ex art. 28 L. 689/81.
Vertendosi però in materia ambientale, e trattandosi di illeciti permanenti, la giurisprudenza oramai costante e consolidata (Cass. civ. sez. II, 9.1.2007, n. 143; Cass. civ. sez. II, 30.7.2007, n. 16861, Cass. civ. sez. I, 29.9.2006, n. 21190) ha chiarito che in tale ambito, quando viene accertata un’opera in difformità di autorizzazione, ai fini del decorrere del termine prescrizionale, è necessario distinguere fra il momento perfezionativo (rappresentato dall’inizio dello scavo in violazione delle prescrizioni autorizzative) e quello consumativo (perdurante fino a quando si protrae la condotta illecita del trasgressore) e con riferimento al carattere misto (commissivo – omissivo) della condotta.
L’Organo nomofilattico, in più e distinte occasioni, ha escluso che il termine quinquennale della prescrizione (così come invocato dal ricorrente) non inizi a decorrere finché permane la condotta illecita, ovvero sin tanto che lo stato dei luoghi non sia stato ripristinato.
In materia ambientale vi è quindi una chiara deroga alle norme generali, ed a maggior ragione nel caso di specie, in quanto il ricorrente non aveva ancora provveduto a ripristinare la situazione ex ante.
Inoltre la giurisprudenza costante (Cass. civ. sez. I, 27.6.2006, n. 14830) ha chiarito come si deve modulare il decorso del termine di prescrizione anche in caso di connessione obiettiva dell’illecito amministrativo con un reato ai sensi dell’art. 24 della L. 689/81: nell’ipotesi di chiusura del procedimento penale per estinzione del reato a norma dell’ultimo comma del citato art. 24, cessa la competenza del giudice penale e questi deve trasmettere gli atti alla P.A. competente all’applicazione delle sanzioni; conseguentemente, in base al principio generale sancito dall’art. 2935 c.c. secondo cui la prescrizione non decorre se il diritto non può essere fatto valere, la prescrizione inizia a decorrere dal momento della ricezione degli atti da parte dell’autorità amministrativa.
Nel caso affrontato, la Polizia aveva provveduto a sequestrare l’area interessata dai lavori di scavo; il suddetto sequestro era stato convalidato. Ed ancora: nel 2008 il Corpo Forestale dello Stato aveva notificato al ricorrente i verbali di contestazione di illecito amministrativo.
A seguito della richiesta economica il ricorrente aveva inteso presentare scritti difensivi.
Per valutare adeguatamente le richieste del ricorrente la Comunità aveva richiesto allora una relazione ad un tecnico.
Il Corpo Forestale aveva dato il suo parere a seguito della “Richiesta e chiarimenti” da parte della Comunità.
Perfezionato l’iter, resosi necessario per l’esplicita richiesta di riesame da parte del ricorrente la Comunità con determina del YY/YY/2011 aveva rideterminato l’originario importo ingiunto, riducendola ad € XXX, comunicandolo al ricorrente.
Da questo momento quindi, ed a seguito dell’esplicita richiesta del ricorrente la Comunità aveva comunicato per la prima volta il nuovo importo (rideterminato) al trasgressore.
Inviando una prima ordinanza-ingiunzione, ritualmente ricevuta dal ricorrente in data YY/YY/2013.
Inviando infine e notificando una successiva ordinanza ingiunzione in data YY/YY/2014.
Ad abundantiam, la circostanza assolutamente non trascurabile che, ad interrompere i termini prescrizionali, ci avesse pensato l’apertura del processo penale introitato nei confronti del ricorrente, ed il relativo sequestro dei luoghi.
A seguito dell’eccezione promossa, il Giudice si era riservato, ed a scioglimento, il Tribunale di Arezzo ha emesso l’ordinanza con cui ha rigettato l’eccezione.
“Preso atto della richiesta di dichiarazione della intervenuta prescrizione eccepita da parte ricorrente e contestata dalla controparte, sulla quale il sottoscritto Giudice si era riservato di decidere;
dato atto che i fatti in relazione ai quali è stata emanata l’ordinanza ingiunzione impugnata sono relativi ad un’area soggetta a vincolo idreogeologico e paesaggistico e, pertanto, integrano la fattispecie di illecito a carattere permanente;
dato atto altresì, che la norma di cui all’art. 28 della L. 689/81, che prevede la prescrizione quinquennale, si applica a tutte le violazioni punite con sanzioni amministrative e, quindi, anche gli illeciti in materia edilizia, urbanistica e paesaggistica puniti con sanzione pecuniaria;
che, per calcolare se è intervenuta o meno la prescrizione, è necessario individuare il momento in cui la stessa inizia a decorrere;
dato atto che, trattandosi di illecito a carattere permanente, la prescrizione inizia a decorrere dalla cessazione della permanenza, cessazione che avviene o con l’irrogazione della sanzione o con il conseguimento delle autorizzazioni od il ripristino dei luoghi (cfr. C.d.S. Ad. Gen.le 11.4.2002, n. 4; C.d.S. Sez. VI, 12.5.2003, n. 2653; C.d.S. Sez. IV, 1464/2009, sez. VI, n. 1255/2007; C.d.S., sez. V, n. 4420/2006; C.d.S., sez. IV, n. 6632/2003).
Che quindi, per le sanzioni applicabili agli illeciti permanenti, la prescrizione quinquennale di cui all’art. 28 della L. 689/81, inizia a decorrere solo dalla cessazione della permanenza e la permanenza cessa e il termine di prescrizione comincia a decorrere o con l’irrogazione della sanzione pecuniaria, o con il conseguimento dell’autorizzazione (TAR Veneto, sez. II, sent. 22.4.11, n. 678).
Che, con la stessa sentenza è stabilito che, vertendosi in tema di illeciti permanenti, il potere amministrativo repressivo, come la determinazione di applicare la sanzione pecuniaria, può essere esercitato senza limiti di tempo e senza la necessità di motivazione in ordine al ritardo nell’esercizio del potere (cfr. C.D.S, sez. IV, 16.4.2010, n. 2160; C.d.S., sez. V, 13.7.2006, n. 4420; C.d.S. sez. IV, 2.6.2000, n. 3184).
Che l’irrogazione della sanzione si concretizza con l’emanazione della ordinanza ingiunzione, quale atto conclusivo di un procedimento che si completa, appunto, con l’emissione dell’ordinanza ingiunzione stessa.
Che il provvedimento di sequestro disposto nell’agosto 2008 non appare idoneo ad eliminare la permanenza dell’illecito se non seguito dalla eliminazione del danno, cosa questa che non risulta essere avvenuta nel caso di specie, né dal ricorso, né dalla documentazione.
Che, diversamente opinando, si arriverebbe ad ipotizzare la cessazione della permanenza a seguito della adozione di un provvedimento diretto ad impedire danni ulteriori, ove fosse consentito invocare la prescrizione senza aver provveduto alla riparazione del danno (per i reati ambientali, ved. Cass. Pen. Sez. I, n. 29855/2006 per cui “sarebbe invero singolare che il sequestro delle aree, diretto ad impedire i danni ulteriori e ad assicurare gli interventi di cui all’art. 17 del decreto Ronchi e 242 del nuovo codice ambientale, possa determinare la cessazione della permanenza e cioè della antigiuridicità di una condotta che il responsabile della stessa è tenuto a denunciare ed a riparare evitando pure il sequestro se si mette immediatamente a disposizione e predispone gli interventi riparatori”);
ricordato che;
– il verbale di contestazione XXX è stato redatto in data YY/YY/2008. Dallo stesso risulta che il reato che è stato sanzionato è quello di movimentazione terra senza autorizzazione ai fini idreogeologici sulla base del Reg. Reg.le 7/2002, art. 58;
– lo stesso verbale è stato notificato in data YY/YY/2008;
– in data YY/YY/2008 il ricorrente presentava scritti difensivi con ricorso contro l’ammontare della sanzione;
– con determina dirigenziale n. YY del 2011 la Comunità respingeva il ricorso e rideterminava la sanzione in € XXX a seguito della riduzione dell’area interessata dall’illecito, stabilendo “di dare opportuna comunicazione all’interessato”;
– tale determina fu comunicata all’interessato con raccomandata del YY/YY/2013;
– la comunicazione rimaneva senza esito per cui la Comunità metteva a ruolo l’importo della sanzione (cartella esattoriale notificata YY/YY/2013).
– Il ricorrente con atto di citazione impugnava la cartella esattoriale chiedendo fosse dichiarata l’indebita emissione del ruolo “senza aver preventivamente emesso e notificato l’ordinanza ingiunzione obbligatoriamente prevista dall’art. 18 della L. 689/81” ed eccependo l’illegittimità della cartella di pagamento “in quanto non è mai stata emessa dall’Ente l’ordinanza ingiunzione costituente titolo idoneo per fondare la successiva esecuzione forzata, in patente violazione dell’art. 18 della L. 689/81;
– infine in data YY/YY/2014 la Comunità emetteva provvedimento di discarico della cartella esattoriale ed in data YY/YY/2014 emetteva l’ordinanza ingiunzione oggi impugnata;
che quindi così come sostenuto dallo stesso ricorrente, l’unica ordinanza emessa dalla Comunità è quella del YY/YY/2014.
Ricordato che illeciti in materia urbanistica, edilizia e paesistica, ove consistano nella realizzazione di opere senza le prescritte concessioni e autorizzazioni, hanno carattere di illeciti permanenti, di talché la commissione degli illeciti medesimi si protrae nel tempo e viene meno solo con il cessare della situazione di illiceità (cfr. C.D.S., sez. VI, 2.6.2002, n. 3184).
Dato atto che secondo la giurisprudenza, nel caso di illeciti permanenti, il dies a quo, per il calcolo della prescrizione coincide con il giorno in cui cessa la permanenza stessa e che l’interruzione della permanenza, per cause diverse dalla materiale cessazione della condotta, si verifica soltanto con la notifica dell’ordinanza ingiunzione, non rilevando la mera contestazione dell’illecito.
Che dalle considerazioni tutte che precedono si ricava, dunque, che nel campo dell’illecito amministrativo – che, come quello in esame, integra un’ipotesi di illecito formale consistente nell’omessa richiesta della preventiva autorizzazione – la permanenza cessa (ed il termine quinquennale di prescrizione inizia a decorrere) o con l’irrogazione della sanzione pecuniaria o con il conseguimento dell’autorizzazione che, secondo pacifico orientamento, può essere rilasciata anche in via postuma (cfr. C.d.S., sez. VI, 12.5.2003, n. 2653; 30.10.2000, n. 5851; Ad. Generale 11.4.2002, n. 4 / Gab. e n. di selezione 2340/2001).
Ritenuto che, non essendosi verificata fino al YY/YY/2014 alcuna della condizioni che avrebbero interrotto la permanenza dell’illecito come sopra indicate, necessiti fare riferimento alla sola ordinanza ingiunzione emessa il YY/YY/2014 per cui il termine di prescrizione scadrebbe il YY/YY/2019.
Si respinge la richiesta di dichiarazione di intervenuta prescrizione”.
*Avvocato civilista del foro di Pisa. E-mail: avvocato.longo@virgilio.it
Pubblicato su AmbienteDiritto.it il 30 Settembre 2014
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