La disciplina della VAS tra competenze statali e regionali alla luce della recente giurisprudenza costituzionale.
ANGELO MAESTRONI*
Come noto il quadro costituzionale in tema di tutela dell’ambiente è offerto dalla lettura degli artt. 9, 32, 117, 118 della Carta1, altrettanto noto è il forte contrasto in materia di legislazione ambientale tra Stato e Regioni dopo la riforma costituzionale del 2001 venutosi a creare da un lato a causa della mancata sintonia di fronte agli obblighi comunitari2, dall’altro a causa della difficoltà interpretativa del nuovo assetto del riparto di competenze legislative esclusive e concorrenti, stante l’assegnazione della materia ambiente al centro per quanto ne riguarda la tutela e alla periferia per quanto ne riguarda la valorizzazione3.
Arbitro di questo non semplice contesto la Corte costituzionale che, in maniera tutt’altro che univoca, ha cercato di mettere a fuoco la linea di demarcazione tra l’azione statale e quella regionale in campo ambientale. In materia di legislazione a tutela dell’ambiente, infatti, la Consulta ha faticato non poco prima di giungere a sancire l’esclusività statale sul punto. Dalle prime sentenze della seconda metà degli anni ’80 del secolo scorso, in cui la Corte delineava i concetti di ambiente quale interesse insuscettibile di bilanciamenti in grado di azzerarne le prospettive conservazionistiche4, quale bene di valore assoluto e primario5 e quale interesse fondamentale6 si è passati a pronunce in cui, a seguito dell’intervenuta legge costituzionale 3/01, la Corte, preoccupata più del riparto delle competenze che della tutela in sé e per sé considerata, si è impegnata a delineare i nuovi confini delle materie. La tutela ambientale è così stata definita quale materia non materia7 trasversale avente ad oggetto un bene non unitario8 ciò forse per far digerire tanto allo Stato quanto alle Regioni la nuova suddivisione competenziale impostata sui famigerati elenchi di materie dell’art. 117 Cost. secondo e terzo comma.
Grazie ad un’originale interpretazione del testo costituzionale la compentenza concorrente in non poche occasioni si è così trasformata in competenza alternativa per ammettere l’innalzamento dei livelli minimi di protezione fissati dallo Stato nelle materie di interesse regionale connesse alla tutela ambientale quali per esempio governo del territorio, tutela della salute, produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia, ovvero in quelle aventi ad oggetto la cura di interessi funzionalmente collegati alla tutela ambientale.
La Corte però dopo circa un quinquennio di rodaggio, verso la fine del primo decennio degli anni 2000 ha mutato rotta inaugurando, con le sentenze n. 367 e n. 378 del 2007, una nuova stagione giurisprudenziale volta a riconoscere l’ambiente come bene unitario e materiale, il cui oggetto di tutela coincide tanto con la biosfera quale insieme quanto con le singole componenti in essa incluse, quali aria, acqua, suolo e sottosuolo. Così la Corte arriva ad affermare che spetta alla legislazione statale il compito di disciplinare in via preventiva e necessaria questioni attinenti la conservazione, protezione e tutela ambientale anche al fine di limitare il corrisopndente potere regionale che deve invece definire, in via successiva, le modalità con cui rendere possibile la fruizione dell’ambiente. Sono le sentenze a cavallo tra il 2008 e il 2009 che confermano e ampliano questi principi riconoscendo allo Stato il delicato compito di determinare non già limiti inderogabili bensì elevati livelli di protezione ambientale9, ed è proprio grazie a questa evoluzione giurisprudenziale, culminata con la sentenza 225/09 che il D.lgs. 152/06 ha potuto resistere all’attacco delle Regioni10 scatenatosi allorchè con l’entrata in vigore del testo unico queste si sono viste sminuite nelle loro rispettive aspettative circa le competenze legislative in materia ambientale.
Ed è proprio questa pronuncia che tratta, tra l’altro, di valutazione ambientale strategica a segnare un punto di non ritorno in tema di riparto di competenze: la Corte ha ritenuto infatti che la VAS in quanto esprime la compatibilità ambientale dei piani o programmi volti allo sfruttamento di risorse ambientali attiene alla conservazione del bene e dunque proprio per questo motivo ha statuito che la disciplina della questione sul piano normativo appartenga alla competenza esclusiva dello Stato.
Da quel momento, forte di questa nuova chiave interpretativa dell’art. 117, secondo comma lett. s) offerta dalla Corte, il Governo ha sistematicamente impugnato le leggi regionali che mettevano a rischio il terreno conquistato nell’ambito competenziale della materia tutela dell’ambiente.
Le sentenze del 2010 e del 2011 segnano così la sconfitta di quelle Regioni che nel regolare la VAS locale avevano cercato di occupare anche ambiti coperti ormai definitivamente ed esclusivamente dallo Stato. In particolare nella sentenza 192/11 la Consulta espunge dall’ordinamento la legge con cui la Regione Piemonte aveva escluso dal regime di verifica di assoggettabilità a VAS il piano comunale di alienazione del patrimonio immobiliare non prevedendo altresì l’attivazione della procedura di VAS nel momento in cui le previsioni di detto piano comportassero modifiche sostanziali al piano urbanistico comunale; con la sentenza n. 209 del 2011 la Corte segna analoga sorte per la legge della Regione Toscana 10/10 che aveva escluso dalle procedure di valutazione i piani regolatori dei porti. L’esame del contenzioso costituzionale in tema di VAS è utile per mettere in luce che la tensione tra Stato e Regioni sul tema si sia ricomposta solo <a conflitto instaurato> con l’abbandono da parte degli Enti territoriali interessati delle proprie rivendicazioni autonomiste.11
Quanto sopra evidenzia anche che in ogni caso le Regioni sebbene consapevoli di questa giurisprudenza siano comunque tentate di allargare per via legislativa le maglie del controllo statale in quanto, non va sottovalutato, si potrebbe sempre verificare il caso in cui il Governo per qualche ragione non intervenga affatto contro la legge regionale, non rilevandone per esempio l’incostituzionalità o non agendo per <interessi altri>, meno trasparenti, rispetto a quelli che dovrebbe garantire12.
Quanto sin qui esposto può offrire un approccio nella lettura del contenzioso costituzionale all’entrata in vigore del D.lgs. 128/10; in base al correttivo le Regioni devono infatti disciplinare (art. 7) la VAS in sede regionale per piani e programmi la cui approvazione compete alle Regioni o Enti locali, mentre lo Stato quella più ampia secondo il Codice. E’ stato sintetizzato che la disciplina della VAS viene attribuita al livello di governo a cui compete l’approvazione del piano cui la valutazione stessa si riferisce, per cui in caso di approvazione di un piano attinente a materie regionali, la competenza è della legge regionale, viceversa in caso di approvazione di un piano in materie rientranti nella competenza esclusiva statale, la legge regolatrice dovrebbe essere appunto quella dell’Ente supremo. Ciò però si è detto non risolve né attenua i problemi di cui si è discusso attinenti all’inquadramento dei rapporti Stato/Regioni in materia di legislazione di protezione ambientale e di VAS in quanto né il T.U. né i correttivi menzionano l’art. 117, c. 2, lett. s) come base costituzionale di cui la disciplina sulla VAS costituisce attuazione.
Il D.lgs. 128/10 ha invero introdotto la previsione espressa della facoltà delle leggi regionali e delle Province autonome di disciplinare ulteriori modalità per l’individuazione dei piani e programmi o progetti da sottoporre a VIA, VAS e AIA per lo svolgimento delle relative consultazioni ponendo come limiti la legislazione comunitaria e la compatibilità con il testo unico, nonché il rispetto della L. 241/90, ma ciò mal si concilia con l’art. 3 quinquies del T.U. nella parte in cui stabilisce che “i principi nel presente d.lgs. costituiscono le condizioni minime ed essenziali per assicurare la tutela dell’ambiente sul territorio nazionale” e che “le Regioni e le Province autonome, possono adottare forme più restrittive senza aggravio del procedimento e senza discriminazione”13.
Se infatti da un lato le nuove norme sembra siano state dettate per dare maggiore spazio alle Regioni permettendo a queste di stabilire i casi in cui la VAS è obbligatoria, dalla lettura della normativa in materia nel suo complesso emerge tutt’altro; così con ogni probabilità, salvo ulteriori correttivi, sarà la Corte a farsi carico di ristabilire i giusti confini.
* Prof. Agg. di diritto ambientale nell’Università di Bergamo
1 Si veda per tutti la voce Diritto costituzionale dell’ambiente, di S. NESPOR e B. CARAVITA DI TORITTO, in Codice dell’ambiente, pp. 99 ss., Giuffrè, 2009 nonché i commenti agli artt. 9, 42, 117 e 118 Cost., di G. F. FERRARI, in Commentario breve alle leggi di urbanistica ed edilizia, pp. 8 ss., Cedam, 2010.
2 Sullo specifico tema oggetto della presente trattazione si vedano ad es. le senteze C.te Cost. 398/06 e 309/06.
3 Si vedano ad es. le sentenze C.te Cost. 407/02, 246/06, 182/06, 62/08 ed in particolare il commento di F. DI DIO, Giustizia costituzionale e concorrenza di competenze legislative in materia di “tutela dell’ambiente e dell’ecosistema”: dalla trasversalità alla “prevalenza” della competenza statale, in RGA, 2009, 6, pp. 953 ss.
4 Cfr. C.te Cost. 151/86.
5 Cfr. C.te Cost. 641/84.
6 Cfr. C.te Cost. 210/87.
7 Cfr. C.te Cost. 407/02.
8 Cfr. C.te Cost. 246/06, 182/06, 62/08, 390/06.
9 In proposito si veda A. CIOFFI, in RGA, Giuffrè, 2009, 6, pp. 70 ss.; nonchè Cfr. C.te Cost. 180/08, 214/08, 220/08, 61/09, 30/09.
10 Si veda in proposito la sentenza 225/09.
11 Entrambe le questioni da un punto di vista processuale si sono risolte con la dichiarazione della cessazione della materia del contendere in quanto le Regioni hanno modificato nel senso indicato dal Governo le proprie leggi.
12 Si veda in proposito C.te Cost. sentenza 187/11 relativa alla legge della Regione Marche sul servizio idrico integrato in cui la Corte, pur abrogando la legge impugnata, rileva l’esistenza di altra legge analoga in altra Regione non impuganta dal Governo.
13 Voce VAS, G.F. FERRARI, in Codice dell’Ambiente, Giuffrè, 2011, pp. 344 e ss.
Pubblicato su: Oservatorio AmbienteDiritto (AD) 2011
AMBIENTEDIRITTO.IT EDITORE