L’ammissibilità del ricorso al leasing immobiliare per la realizzazione di opere pubbliche da parte degli enti locali – Corte dei Conti – Sezioni riiunite di controllo n. 49/2011 del 16 settembre 2011
CARLO RAPICAVOLI*
La Corte dei Conti, Sezioni riunite in sede di controllo, con delibera n. 49/2011 depositata il 16 settembre, affronta in modo ampio il tema ampiamente discusso dell’ammissibilità del ricorso al leasing immobiliare per la realizzazione di un’opera pubblica da parte degli Enti Locali.
La pronuncia a sezioni riunite è stata sollecitata dalla Sezione regionale di controllo per le Marche, con deliberazione n. 14/2011/PAR, su richiesta di parere formulata da un Comune riguardo all’applicabilità del limite all’indebitamento ad una operazione di leasing immobiliare.
L’istanza enumera una serie di questioni applicative in ordine ad una procedura per l’affidamento della costruzione di un’opera pubblica tramite leasing, mentre pone in termini problematici esclusivamente un quesito in ordine all’applicazione del limite all’indebitamento contenuto nell’art. 204 del decreto legislativo 19 agosto 2000, n. 267.
L’AMMISSIBILITÀ GENERALE DEL CONTRATTO DI LEASING PER LE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI
Sul piano generale è possibile per la pubblica amministrazione fare ricorso ad un contratto di leasing; infatti l’ordinamento ha riconosciuto il contratto di locazione finanziaria con legge n. 183 del 1976, che ne ha definito la natura senza soffermarsi sul possibile impiego da parte delle pubbliche amministrazioni.
Le leggi n. 454/1988 e n. 28/1999 hanno autorizzato il Ministero delle finanze ad impiegare tale forma di finanziamento in operazioni immobiliari.
Il Codice dei contratti, il d.lgs. n. 163/2006, all’art. 3, comma 9, comprende tra la definizione di appalti pubblici di forniture la locazione finanziaria, ma non stabilisce le condizioni per il suo impiego.
L’ammissibilità di tale strumento per il finanziamento della generalità delle opere pubbliche o di pubblica utilità è stata affermata dalla legge finanziaria 2007 (legge 27 dicembre 2006, n. 296) che ai commi 907, 908, 912 e 913 dell’art. 1 ha consentito il ricorso alla locazione finanziaria (leasing) per la realizzazione, l’acquisizione ed il completamento di opere pubbliche o di pubblica utilità, da parte dei committenti tenuti all’applicazione del Codice dei contratti di cui al d.lgs. n. 163/2006 tra i quali sono annoverate le pubbliche amministrazioni e quindi anche gli Enti Locali possono fare ricorso al leasing (art. 32 d.lgs. n 163/2006).
IL PARERE DELLA CORTE DEI CONTI
La delibera in esame delle Sezioni Riunite di Controllo della Corte dei Conti fissa alcuni punti fondamentali:
1. Il leasing immobiliare in costruendo si configura come un contratto misto che ha come principale finalità la costruzione di un’opera, ma che comprende anche un’importante componente di finanziamento. L’applicazione di tale istituto da parte degli enti locali richiede di assicurare la compatibilità con le norme per il coordinamento della finanza pubblica ed in particolare quelle relative al patto di stabilità interno e ai limiti all’indebitamento.
Seppure l’art. 3, comma 17 della legge 350/2003, che stabilisce nei confronti degli enti locali quali operazioni finanziarie costituiscono indebitamento, agli effetti dell’articolo 119, sesto comma, della Costituzione non contempla i contratti di leasing finanziario, tuttavia con le operazioni di leasing l’ente vincola e destina in via continuativa una parte delle risorse disponibili per pagare i canoni di locazione per ottenere la disponibilità di un’opera pubblica.
Si tratta di un vincolo che, indipendentemente dalle modalità di contabilizzazione, è assimilabile al debito ove i rischi inerenti l’esecuzione dell’opera e quelli relativi alla sua gestione ricadano sull’Amministrazione.
Una interpretazione formale, sulla base del tenore meramente letterale della norma, si porrebbe in contrasto con la ratio della stessa, non assoggettando al limite di indebitamento operazioni che sostanzialmente ne hanno la natura.
La Corte ritiene che la disposizione di cui al citato comma 17, con le parole “assunzione di mutui”, abbia voluto ricomprendere le diverse fattispecie nelle quali si fa ricorso a finanziamenti e quindi anche lo schema di contratto misto in questione possa essere annoverato tra le forme di indebitamento ammesse e pertanto ritiene che all’enumerazione delle forme di indebitamento possa essere ricondotto anche il contratto di leasing immobiliare in costruendo;
2. Gli oneri per il leasing finanziario immobiliare in costruendo rientrano tra le forme di indebitamento e nelle spese di investimento ammesse dalla legge.
3. Il leasing immobiliare per la realizzazione di opere pubbliche costituisce un’opportunità di coinvolgimento di capitali privati, sempre che:
a) vengano mantenute ferme le caratteristiche essenziali del contratto;
b) la realizzazione riguardi un’opera suscettibile di proprietà privata;
c) l’ente pubblico abbia la facoltà di riscattare il bene al termine del contratto.
I requisiti previsti dalla determinazione Eurostat in data 11 febbraio 2004 sui partenariati pubblico-privati mirano allo scopo di discriminare tra le operazioni di partenariato pubblico-privato che hanno incidenza sul debito pubblico, e quelle che realizzano forme proprie di collaborazione; il leasing finanziario nel quale non ricorrano gli aspetti tipici del partenariato costituisce una forma di indebitamento.
Poiché il leasing immobiliare in costruendo è una modalità di realizzazione di infrastrutture pubbliche secondo schemi di partenariato pubblico-privato, l’amministrazione è tenuta a verificare la sussistenza, oltre che delle condizioni formali e sostanziali per l’accesso al leasing, anche di tali criteri. Ciò al fine di stabilire i connotati dell’operazione e valutarne la complessiva convenienza.
4. Prima di ricorrere al leasing immobiliare in costruendo l’ente locale deve effettuare approfondite valutazioni in termini di analisi costi-benefici.
5. I canoni di leasing immobiliare in costruendo possono essere considerati come spesa di investimento, laddove sia prevista la facoltà di riscatto e questa venga successivamente esercitata; infatti, di norma, è particolarmente conveniente o addirittura necessario per l’amministrazione, al termine del periodo previsto dal contratto, esercitare il diritto di riscatto. Anche se solo in tale momento l’opera costruita entra a far parte del patrimonio dell’ente è possibile considerarne gli effetti finanziari sin dal momento della consegna che costituisce il momento dal quale la pubblica amministrazione ne trae vantaggio. Tali spese possono dunque essere considerate spese di investimento.
6. Il canone di leasing racchiude in sé una serie di componenti tra le quali una quota inerente agli aspetti finanziari dell’operazione; la quota interessi di un’operazione di leasing finanziario in costruendo va ad incidere sul limite di indebitamento stabilito dall’art. 204 del d.lgs. 267/2000.
* Direttore Generale e Coordinatore dell’Area Gestione del Territorio della Provincia di Treviso
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