CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA – 27 aprile 2021, n. 377

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Provvedimento: Sentenza
Sezione: giurisdizionale
Regione:
Città:
Data di pubblicazione: 27 Aprile 2021
Numero: 377
Data di udienza: 16 Marzo 2021
Presidente: De Nictolis
Estensore: Modica de Mohac

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Premassima

RIFIUTI – Localizzazione di una discarica – Soggetti legittimati a ricorrere – Mera vicinanza – Insufficienza – Prova del danno – Isole ecologiche – Non assimilabilità alle discariche – Ubicazione – Compatibilità con qualsiasi destinazione urbanistica – Ragioni.

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Massima

CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA – 27 aprile 2021, n. 377

RIFIUTI – Localizzazione di una discarica – Soggetti legittimati a ricorrere – Mera vicinanza – Insufficienza – Prova del danno.

La sfera dei soggetti legittimati a ricorrere avverso atti di gestione urbanistica del territorio va circoscritta allorché gli interventi abbiano carattere urbanistico di portata generale, idonei a coinvolgere potenzialmente interessi pubblici riguardanti l’intera collettività; ragion per cui per contestare le scelte amministrative non è sufficiente la sola prossimità del ricorrente rispetto ai luoghi interessati dall’azione amministrativa, tranne che egli sia in grado di allegare una specifica lesione o il rischio di pregiudizi effettivi da essa derivanti. Con specifico riferimento alla prova del danno che grava sul ricorrente che si duole della localizzazione di una discarica di rifiuti in prossimità della propria abitazione, la mera vicinanza di un’abitazione ad una discarica non legittima il proprietario frontista ad insorgere avverso il provvedimento di approvazione dell’opera, essendo al riguardo necessaria la prova del danno che da questa egli riceva nella sua sfera giuridica, o per il fatto che la localizzazione dell’impianto riduce il valore economico del fondo situato nelle sue vicinanze, o perché le prescrizioni dettate dall’autorità competente in ordine alle modalità di gestione dell’impianto sono inidonee a salvaguardare la salute di chi vive nelle sue vicinanze.

RIFIUTI – Isole ecologiche – Non assimilabilità alle discariche – Ubicazione – Compatibilità con qualsiasi destinazione urbanistica – Ragioni.

Le isole ecologiche – altrimenti denominate e denominabili “ecopiazzole”, “centri di raccolta”, “ecostazioni” o “riciclerie” e disciplinate dal d.m. 8 aprile 2008, come modificato dal d.m. 8.7.2009 n.165 – non sono né sono equiparabili ad una discarica: non sono infatti aree destinate allo smaltimento o al definitivo stoccaggio dei rifiuti, ma aree cittadine recintate e sorvegliate, dotate di impianti strutturali e di accorgimenti funzionali idonei ad evitare immissioni, inquinamenti e degrado ambientale, attrezzate per la raccolta differenziata dei rifiuti. Trattandosi di un servizio generalizzato e necessario in ogni quartiere – e dunque da organizzare pervasivamente in ogni zona urbana – è fisiologico che la sua ubicazione nel tessuto urbano prescinda, tendenzialmente, dalla destinazione urbanistica delle singole aree (nella specie, Zona F destinata ad ospitare attrezzatura, servizi e impianti di interesse generale) e deve poter essere ubicato ovunque ciò sia richiesto per il suo miglior funzionamento.

Pres. De Nictolis, Est. Modica de Mohac – L.A. e altri (avv.ti Rossi, Scuderi e Luca) c. Comune di Viagrande (avv. Alì)

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Allegato

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Titolo Completo

CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA – 27 aprile 2021, n. 377

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SENTENZA

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 645 del 2017, proposto dai signori Livio Antignano, Giovanni Basile, Maria Stella Rita Basile, Mariagrazia Erba, Alfio Impellizzeri, Daniele Leonardi, Francesco Villari, nonché dalla società Mi.Mo. s.r.l. in persona del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi dagli avvocati Fabio Rossi, Andrea Scuderi ed Emiliano Luca, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Daniela Macaluso, in Palermo, via Gioacchino Ventura, n.1;

contro

Comune di Viagrande, in persona del Sindaco e legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato prof. Michele Ali’, presso il cui studio, in Catania, Via dei Crociferi, n.60, è elettivamente domiciliato;

per la riforma

della sentenza n.18 del 9 gennaio 2017, resa dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania (sez. I^);

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Viagrande;

Visti tutti gli atti della causa;

Nominato relatore nell’udienza di smaltimento del giorno 16 marzo 2021 il consigliere Carlo Modica de Mohac e considerato presente, ai sensi dell’art. 4, comma 1 penultimo periodo, del d.l. n. 28/2020 e dell’art. 25 del d.l. n.137/2020, l’avvocato Fabio Rossi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. I signori Livio Antignano, Giovanni Basile, Maria Stella Rita Basile, Mariagrazia Erba, Alfio Impellizzeri, Daniele Leonardi, Francesco Villari e la società Mi.Mo. s.r.l. sono proprietari di immobili, residenti o domiciliati e/o esercenti attività imprenditoriali in stretta prossimità alla zona di via Poio, nel Comune di Viagrande.

Con ricorso n.r.t. 1248/2016 impugnavano innanzi al TAR di Catania la deliberazione di G.M. n. 30 del 12 maggio 2016, con la quale è stata individuata l’area di proprietà comunale adiacente il campo sportivo sito in Via Poio, per la realizzazione di un “centro comunale di raccolta differenziata di rifiuti urbani”, si sensi del d.m. Ambiente 8 aprile 2008.

Nel chiederne l’annullamento lamentavano:

1) con il primo motivo, violazione e falsa applicazione dell’art. 41 quinquies, commi 8 e 9, della legge 17 agosto 1942, n. 1150 e degli artt. 37 e 5 delle norme tecniche di attuazione del P.R.G., nonché dell’art. 32, comma 2, lett. b) della legge n. 142/1990 (come recepito in Sicilia dall’art. 1, della l.r. n. 48/1991) e degli artt. 3 e segg. della l.r. 27 dicembre 1978, n. 71, deducendo la realizzazione di una “discarica” è incompatibile con la destinazione di zona dell’area individuata;

2) con il secondo motivo, violazione e falsa applicazione dell’art. 2, all. 1, d.m. 8 aprile 2008, nonché violazione, per falsa applicazione, dell’art. 36.3 delle norme tecniche di attuazione del P.R.G ed eccesso di potere per difetto d’istruttoria e di motivazione, deducendo che l’Amministrazione ha omesso di valutare i profili di impatto ambientale e del danno alla salute della popolazione residente nell’area prescelta per la localizzazione del centro raccolta rifiuti comunale;

3) con il terzo ed il quarto motivo, eccesso di potere per difetto d’istruttoria e di motivazione sotto altro profilo, deducendo che l’Amministrazione ha omesso di valutare se vi fossero aree alternative più adatte ad ospitare l’impianto di raccolta differenziata in questione.

4) con il quinto motivo, eccesso di potere per illogicità manifesta, deducendo che la valutazione operata dall’ente in ordine alla convenienza economica correlata alla ubicazione del centro raccolta rifiuti nell’area prescelta, è errata e superficiale.

Ritualmente costituitosi, il Comune di Viagrande eccepiva preliminarmente l’inammissibilità del ricorso affermando il difetto di legittimazione e di interesse dei ricorrenti; ed in subordine, nel merito, l’infondatezza della domanda.

2. Con sentenza n.18 del 9 gennaio 2017, il Tar di Catania ha respinto il gravame.

3. Con l’appello in esame i ricorrenti la hanno impugnata e ne chiedono la riforma per i motivi indicati nella successiva parte della presente decisione, dedicata alle questioni di diritto.

Con memoria di costituzione ed appello incidentale il Comune ha insistito sia nelle eccezioni preliminari proposte in primo grado ed ivi respinte; e, nel merito, ha eccepito l’infondatezza del gravame.

Infine, all’udienza fissata per la discussione conclusiva sul merito del gravame, la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

4. L’appello incidentale è fondato ed è comunque infondato quello principale.

4.1. Poiché le questioni sollevate con l’appello incidentale sono pregiudiziali ed assorbenti, esso va trattato con precedenza.

4.1.1. Con il primo profilo di gravame dell’appello incidentale, il Comune lamenta che il Giudice di primo grado ha errato nell’aver ritenuto che i ricorrenti fossero legittimati ad agire (e dunque nel non aver dichiarato il ricorso inammissibile).

La doglianza merita accoglimento.

La giurisprudenza ha chiarito che la sfera dei soggetti legittimati a ricorrere avverso atti di gestione urbanistica del territorio “va circoscritta allorché gli interventi abbiano carattere urbanistico di portata generale, idonei a coinvolgere potenzialmente interessi pubblici riguardanti l’intera collettività; ragion per cui per contestare le scelte amministrative non è sufficiente la sola prossimità del ricorrente rispetto ai luoghi interessati dall’azione amministrativa, tranne che egli sia in grado di allegare una specifica lesione o il rischio di pregiudizi effettivi da essa derivanti” (C.S., III^, 4 febbraio 2016, n.441; IV^, 22 febbraio 2013, n.922; Id., 28 maggio 2012, n.3137, V^, 29 agosto 2012, n.4643).

Con specifico riferimento alla prova del danno che grava sul ricorrente che si duole della localizzazione di una discarica di rifiuti in prossimità della propria abitazione, la giurisprudenza ha affermato che “la mera vicinanza di un’abitazione ad una discarica non legittima il proprietario frontista ad insorgere avverso il provvedimento di approvazione dell’opera, essendo al riguardo necessaria la prova del danno che da questa egli riceva nella sua sfera giuridica, o per il fatto che la localizzazione dell’impianto riduce il valore economico del fondo situato nelle sue vicinanze, o perché le prescrizioni dettate dall’autorità competente in ordine alle modalità di gestione dell’impianto sono inidonee a salvaguardare la salute di chi vive nelle sue vicinanze” (CGA, sez. giurisdiz., 19 marzo 2014, n.145; C.S.; V^, 4 giugno 2007, n.3191)

Come correttamente evidenziato dal Difensore del Comune, il sopra richiamato orientamento giurisprudenziale, formatosi in materia di “discariche” di rifiuti, appare applicabile anche al caso in esame concernente un “centro di raccolta differenziata di rifiuti”; ed è stato riaffermato in un precedente giudizio concernente – come nel caso di specie – proprio la realizzazione di una c.d. “isola ecologica” (C.S., V^, 16 aprile 2013, n.2010).

Quanto al pregiudizio paventato, secondo la giurisprudenza citata gli appellanti avrebbero dovuto dimostrare in cosa esso si concretizzerebbe.

Ma non lo hanno fatto, essendosi limitati a denunciare in modo generico il danno che, a loro giudizio, subirebbe l’ambiente; nonché il danno alla quiete ed alla salute dei residenti della zona di via Poio, senza tuttavia evidenziare quale sia (o sarebbe) lo specifico danno – personale e diretto – che l’isola ecologica provocherebbe a ciascuno di essi.

Appare evidente, pertanto, che – così formulata – la domanda non esprime una posizione giuridica differenziata da quella della generalità degli abitanti della zona, né comunque una posizione generalizzata unitaria posto che alcuni residenti potrebbero essere addirittura portatori di un interesse e/o di un’aspettativa diametralmente opposti a quelli degli appellanti (non essendo da escludere che taluni fra essi potrebbero essere favorevoli all’istituzione del servizio di raccolta differenziata a tal punto da concordare anche con la localizzazione effettuata dal Comune).

Per completezza espositiva va rilevato che alla conclusione alla quale è giunta la giurisprudenza citata (ed alla quale si perviene applicando il principio da essa predicato) si potrebbe opporre che la “legittimazione ad agire” consiste in una determinata posizione qualitativa (o qualifica) che il soggetto deve possedere per potere essere ammesso a proporre l’azione giudiziaria; e che nel caso dedotto in giudizio agli appellanti non mancava affatto la titolarità della posizione soggettiva astrattamente richiesta, che è quella di “residenti” (o di “vicini”).

Tale rilievo – in sé e per sé condivisibile – non muta, tuttavia, i termini conclusivi della questione.

Quand’anche, infatti, non si sia trattato di un caso di difetto di “legittimazione ad agire”, come prospettato dal Comune, ma di un caso di c.d. “difetto di interesse”, la conclusione cui pervenire sarebbe comunque che la domanda giudiziale proposta in primo grado era inammissibile.

E che sia mancata la dimostrazione della sussistenza di un interesse personale, concreto e diretto, dei vari appellanti non appare revocabile in dubbio, considerata la (già rilevata) mancanza di qualsiasi specifica indicazione in ordine alla natura ed alla tipologia e consistenza del pregiudizio lamentato.

4.1.2. Il difetto d’interesse atto a connotare l’inammissibilità del ricorso originariamente proposto innanzi al TAR emerge anche ove si consideri la natura dell’atto impugnato, concretantesi in un mero “atto d’indirizzo”.

Posto che gli atti di tal natura si differenziano da quelli aventi natura provvedimentale in quanto non sono idonei ad incidere direttamente ed immediatamente sulle posizioni giuridiche dei soggetti, avendo uno scopo meramente programmatico e dovendo – quindi – essere successivamente “attuati”, appare evidente che nella fattispecie per cui è causa il pregiudizio paventato dai ricorrenti non si era potuto concretamente verificare e non era comunque attuale (ma solamente potenziale).

Ne consegue che il giudice di primo grado, preso atto della carenza di interesse per uno dei due motivi sopra indicati (o per entrambi), avrebbe dovuto dichiarare l’inammissibilità del ricorso.

4.2. Dalla fondatezza dell’appello incidentale (e dunque dalla accertata inammissibilità del ricorso di primo grado) deriva l’inammissibilità dell’appello principale, con cui i ricorrenti mirano a contestare la sentenza con la quale il giudice di primo grado aveva respinto nel merito le loro doglianze.

Ciò nondimeno il Collegio ritiene di evidenziare le ragioni per le quali ritiene che l’appello principale sia (oltre che inammissibile anche) infondato.

4.2.1. Con il primo mezzo dell’appello principale – mediante cui viene reiterata una doglianza già proposta in primo grado – gli appellanti lamentano l’ingiustizia dell’impugnata sentenza per violazione e falsa applicazione dell’art. 41 quinquies, commi 8 e 9, della legge 17 agosto 1942, n. 1150 e degli artt. 37 e 5 delle norme tecniche di attuazione del P.R.G., deducendo la realizzazione di una “discarica” è incompatibile con la destinazione di zona dell’area individuata.

La doglianza non merita accoglimento.

Contrariamente a quanto la Difesa degli appellanti mostra di credere, un “centro per la racconta differenziata” (altrimenti denominato “isola ecologica”) non è (e non è equiparabile) ad una “discarica”.

Le isole ecologiche – altrimenti denominate e denominabili “ecopiazzole”, “centri di raccolta”, “ecostazioni” o “riciclerie” e disciplinate dal d.m. 8 aprile 2008, come modificato dal d.m. 8.7.2009 n.165 – sono aree cittadine recintate e sorvegliate, dotate di impianti strutturali e di accorgimenti funzionali idonei ad evitare immissioni, inquinamenti e degrado ambientale, attrezzate per la raccolta differenziata dei rifiuti.

Esse – ormai realizzate e funzionanti in molti Comuni italiani – rispondono all’esigenza o comunque alla tendenza (che sempre più si va sviluppando, in conformità agli standard europei, nelle Amministrazioni maggiormente sensibili alle tematiche ambientali):

– di eliminare i “cassonetti” stradali, altamente deturpanti e talvolta forieri di pericoli o di inconvenienti per la salute pubblica (specie nei Comuni nei quali, per ragioni logistiche, lo smaltimento avviene con ritardo e l’accumulo di rifiuti “attorno” ai predetti cassonetti costituisce un’abitudine sociale, talvolta atavica, difficile da neutralizzare);

– e di organizzare la raccolta in maniera da far conseguire all’Amministrazione talune economie di scala che spesso si tramutano in vantaggi fiscali per i cittadini (i quali conferendo i loro rifiuti presso il centro di raccolta, cumulati in modo ordinatamente differenziato, ottengono detrazioni sulla TARES).

Trattandosi di un servizio generalizzato e necessario in ogni quartiere – e dunque da organizzare pervasivamente in ogni zona urbana – è fisiologico che la sua ubicazione nel tessuto urbano prescinda, tendenzialmente, dalla destinazione urbanistica delle singole aree. Esattamente come se si trattasse del servizio elettrico, idrico, del gas etc., servizi che devono operare “dovunque” e le cui strutture operative – strumentali al corretto funzionamento del servizio – vengono generalmente ubicate ovunque ciò sia necessario, utile o comunque conveniente.

Ora, nel caso dedotto in giudizio la Giunta municipale:

– ha deciso – e si è trattato di una scelta di politica ambientale e territoriale, perciostesso tendenzialmente insindacabile (salvo che nel caso, non ravvisabile nella fattispecie, in cui fosse viziata da errori di fatto o di calcolo obiettivamente rilevabili) – di organizzare la raccolta mediante lo strumento del “centro di raccolta differenziata”;

– ed ha optato di ubicarlo all’interno di un’area – di sua proprietà – comunque ricadente all’interno di una “zona F”, zona che comprende le parti di territorio destinate ad ospitare attrezzature, servizi ed impianti di interesse generale.

A nulla vale opporre – come hanno fatto gli appellanti – che lo strumento urbanistico ha suddiviso le “zone F” in varie sotto-zone, con destinazioni particolari differenziate; e che la sotto-zona prescelta per ubicarvi il “centro di raccolta differenziata” risultava e risulta tuttora destinata ad “attrezzature sportive”.

Si è già rilevato, al riguardo – e non resta che ribadire – che il servizio di raccolta dei rifiuti costituisce un servizio pubblico che dev’essere capillarmente erogato sull’intero tessuto del territorio cittadino – nessuna zona esclusa – e che proprio per questa ragione esso necessita di strutture e di impianti che rendano possibile organizzarlo in modo idoneo a realizzare efficientemente l’obiettivo di risposta alla domanda; strutture ed impianti che, pertanto, devono poter essere ubicati ovunque ciò sia richiesto per il miglior funzionamento del servizio.

Sicché non si vede in cosa possa essere censurata la condotta amministrativa tenuta dal Comune.

D’altro canto il fatto che l’ubicazione di strutture strumentali all’erogazione di pubblici servizi possa prescindere, in caso di motivate ragioni di interesse pubblico, dalla regolamentazione della destinazione urbanistica, costituisce ormai un principio avallato dalla legge.

L’art.6 della l.r. n.12/2011 – recante norme di recepimento del d.lgs. 12 aprile 2006, n.163 – stabilisce, infatti, che per ragioni di pubblico interesse “nei casi in cui lo strumento urbanistico vigente contenga destinazioni specifiche di aree per la realizzazione di servizi pubblici, l’approvazione dei progetti preliminari di lavori pubblici da parte del consiglio comunale e dei conseguenti progetti definitivi ed esecutivi di lavori pubblici da parte della giunta comunale, anche se non conformi alle specifiche destinazioni di piano, non comporta necessità di varianti allo strumento urbanistico medesimo, sempre che ciò non determini modifiche al dimensionamento o alla localizzazione delle aree per specifiche tipologie di servizi alla popolazione, regolamentate con standard urbanistici minimi da norme nazionali o regionali”.

4.2.2. Con il secondo motivo dell’appello principale – mediante cui viene reiterato gli appellanti lamentano l’ingiustizia dell’impugnata sentenza deducendo che il Giudice di primo grado ha errato nel non aver rilevato che la Giunta municipale non ha la competenza per deliberare varianti al P.R.G.

La doglianza non merita accoglimento per varie ragioni.

Innanzitutto in quanto la realizzazione del “centro di raccolta differenziata” non implicava e non implica, per tutto quanto precedentemente rilevato ed affermato, alcuna modifica del P.R.G.

Ed in secondo luogo in quanto ai sensi degli artt. 48 e 107 del d.lgs. n.207 del 2000 (T.U.E.L.) l’individuazione dell’area ove ubicare l’“isola ecologica per la raccolta differenziata dei rifiuti” costituisce un’attività afferente la funzione di indirizzo, funzione che compete all’organo esecutivo

4.2.3. Con il terzo motivo dell’appello principale gli appellanti lamentano l’ingiustizia dell’impugnata sentenza per eccesso di potere giurisdizionale, difetto di istruttoria e di motivazione, deducendo che il Giudice di primo grado ha errato nel non aver valutato i rischi per l’ambiente urbano e per la salute dei cittadini.

La doglianza non merita accoglimento.

Gli appellanti continuano a trattare la vicenda come se il Comune avesse deciso di ubicare una vera e propria “discarica” all’interno di un’area cittadina, e ciò in violazione della regolamentazione urbanistica.

Ma si è già rilevato come tale impostazione non possa essere condivisa, posto che i “centri di raccolta differenziata” – strutture di servizio tipicamente e fisiologicamente urbane – sono cosa ben diversa dalle “discariche”; e nascono con l’esclusivo scopo di migliorare il servizio di raccolta (e non già al fine di effettuare lo smaltimento o il definitivo stoccaggio dei rifiuti).

In ogni caso, proprio al fine di scongiurare il rischio che l’attività di raccolta differenziata possa recare molestia ed essere causa di immissioni maleodoranti, è stato previsto espressamente che nel centro di raccolta non vengano conferite frazioni organiche umide.

4.2.4. Con il quarto motivo dell’appello principale – che ripropone il terzo ed il quarto motivo del ricorso di primo grado – gli appellanti lamentano l’ingiustizia dell’impugnata sentenza, deducendo che il Giudice di primo grado ha errato in quanto non ha considerato che la delibera impugnata non era assistita da alcuna motivata valutazione di natura tecnica.

La doglianza non può essere condivisa.

Nessuna norma impone – beninteso: di regola (e dunque salve le eccezioni promananti da speciali norme di settore) – che le scelte di politica ambientale e territoriale siano supportate da considerazioni di ordine tecnico.

4.2.5. Con il quinto motivo dell’appello principale, gli appellanti chiedono la riforma del capo della sentenza appellata che ha disposto la condanna alle spese a loro carico.

La doglianza è inammissibile in quanto immotivata; ed infondata in quanto non si vede la ragione per la quale l’Amministrazione, risultata vincitrice in entrambi i gradi di giudizio, dovrebbe essere condannata al pagamento delle spese processuali.

5. In considerazione delle superiori osservazioni, il ricorso incidentale va accolto e quello principale va respinto.

Considerata la novità della questione, si ravvisano giuste ragioni per compensare le spese fra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, respinge l’appello principale ed accoglie quello incidentale, confermando – per l’effetto – la sentenza appellata.

Compensa le spese fra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 16 marzo 2021 con l’intervento dei signori magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente

Marco Buricelli, Consigliere

Carlo Modica de Mohac, Consigliere, Estensore

Giovanni Ardizzone, Consigliere

Antonino Caleca, Consigliere

L’ESTENSORE
Carlo Modica de Mohac

IL PRESIDENTE
Rosanna De Nictolis

IL SEGRETARIO