* APPALTI – Valutazione sull’anomalia delle offerte – Ampia discrezionalità – Valutazione di congruità globale e sintetica – Vaglio di proporzionalità e ragionevolezza – Singole voci – Rilevante incidenza sull’economica complessiva dell’offerta.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 5^
Regione:
Città:
Data di pubblicazione: 21 Dicembre 2017
Numero: 6003
Data di udienza: 5 Dicembre 2017
Presidente: Severini
Estensore: Ravenna
Premassima
* APPALTI – Valutazione sull’anomalia delle offerte – Ampia discrezionalità – Valutazione di congruità globale e sintetica – Vaglio di proporzionalità e ragionevolezza – Singole voci – Rilevante incidenza sull’economica complessiva dell’offerta.
Massima
CONSIGLIO DI STATO, Sez. 5^ – 21 dicembre 2017, n. 6003
APPALTI – Valutazione sull’anomalia delle offerte – Ampia discrezionalità – Valutazione di congruità globale e sintetica – Vaglio di proporzionalità e ragionevolezza – Singole voci – Rilevante incidenza sull’economica complessiva dell’offerta.
La valutazione sull’anomalia delle offerte nelle gare per contratti pubblici è ampiamente discrezionale e il sindacato del giudice va contenuto ai casi di manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza e riguardare le valutazioni solo quanto a logicità, ragionevolezza ed adeguatezza dell’istruttoria; ma non può consistere in una autonoma verifica della congruità dell’offerta e delle singole voci, invadendo le attribuzioni proprie della pubblica amministrazione. Infatti la valutazione di congruità dell’offerta dev’essere globale e sintetica, non concentrata esclusivamente e in modo parcellizzato sulle singole voci di prezzo, l’obiettivo dell’indagine essendo l’accertamento dell’affidabilità dell’offerta nel complesso, non già delle singole voci componenti. Questi principi sono tuttavia esposti, di volta in volta, a un naturale vaglio di proporzionalità e di ragionevolezza: per modo che se avviene che una singola voce, per la sua rilevante incidenza nell’economia compressiva dell’offerta e dunque del contratto, esprime un’irrazionalità che non riesce a trovare alcuna plausibile giustificazione, compete all’ufficio del giudice considerare che ci si trova di fronte ad un sintomo insuperato di incongruenza che vizia l’intera offerta. Pertanto resta ferma la possibile rilevanza del giudizio di inattendibilità che dovesse investire voci che, per la loro importanza ed incidenza complessiva, renderebbero l’intera operazione economica implausibile e, per l’effetto, insuscettibile di accettazione da parte dell’Amministrazione, in quanto insidiata da indici strutturali di carente affidabilità (Cons. Stato, V, 17 gennaio 2014, n. 162; 15 novembre 2012, n. 5703; 28 ottobre 2010, n. 7631).
(Conferma T.A.R. FRIULI VENEZIA GIULIA, n. 585/2016) – Pres. Severini, Est. Ravenna – S. società cooperativa sociale e altro (avv. Perrone) c. Prefettura – Ufficio Territoriale del Governo di Gorizia e altro (n.c.)
Allegato
Titolo Completo
CONSIGLIO DI STATO, Sez. 5^ - 21 dicembre 2017, n. 6003SENTENZA
CONSIGLIO DI STATO, Sez. 5^ – 21 dicembre 2017, n. 6003
Pubblicato il 21/12/2017
N. 06003/2017REG.PROV.COLL.
N. 01801/2017 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1801 del 2017, proposto da:
Senis Hospes società cooperativa sociale, in proprio e in qualità di capogruppo mandataria del costituendo RTI con la Domus Caritatis società cooperativa sociale, in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall’avvocato Michele Perrone, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Barnaba Tortolini, 30;
contro
Prefettura – Ufficio Territoriale del Governo di Gorizia, Ministero dell’interno, non costituiti in giudizio;
nei confronti di
Minerva s.c.p.a., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall’avvocato Roberto Paviotti, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Canina, 6;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. FRIULI VENEZIA GIULIA – TRIESTE: SEZIONE I n. 00585/2016, resa tra le parti, concernente annullamento dell’aggiudicazione di gara per la gestione del Centro di accoglienza per richiedenti asilo di Gradisca d’Isonzo (GO);
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Minerva s.c.p.a.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli artt. 74 e 120, comma 10, cod. proc. amm.;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 dicembre 2017 il Cons. Daniele Ravenna e uditi per le parti gli avvocati Michele Perrone, Roberto Paviotti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
La Senis Hospes società cooperativa sociale (di seguito: “Senis Hospes”), agendo in proprio e quale capogruppo mandataria di istituendo RTI con la Domus Caritatis società cooperativa sociale, impugna la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Friuli – Venezia Giulia, 23 dicembre 2016, n. 585, che ha annullato l’aggiudicazione, a favore dello stesso RTI, dell’appalto annuale del servizio di gestione del Centro di accoglienza per richiedenti asilo (CARA) di Gradisca d’Isonzo, disposta dalla Prefettura-Ufficio territoriale del Governo di Gorizia.
La sentenza appellata ha:
-dichiarato inammissibile il ricorso incidentale proposto dalla Senis Hospes, volto ad ottenere l’esclusione dalla gara della ricorrente Minerva s.c.p.a. (seconda classificata nella procedura de qua e gestore uscente del servizio);
– accolto il secondo motivo proposto nel ricorso principale dalla Minerva avverso l’aggiudicazione, concernente la incongruità dell’offerta del RTI aggiudicatario, sull’argomento della macroscopica illogicità e irragionevolezza del giudizio espresso al riguardo dalla stazione appaltante.
La Senis Hospes prospetta i seguenti motivi di appello:
A. erra la sentenza giudicando inammissibile il ricorso incidentale di Senis Hospes, sull’argomento che le censure ivi proposte riguardassero poteri amministrativi non ancora esercitati dall’Amministrazione. In realtà la Senis Hospes aveva attaccato un provvedimento effettivamente adottato dall’Amministrazione, e cioè quello di ammissione della Minerva alla gara nonostante quella società avesse previsto nella propria offerta l’applicazione al personale impiegato nel servizio di un CCNL (pulizie, servizi integrati e multiservizi) non coerente con l’oggetto dell’appalto, sì da abbattere illegittimamente i costi della manodopera.
B. La sentenza supera i limiti del sindacato giurisdizionale, laddove ha accolto le argomentazioni addotte dalla originaria ricorrente Minerva, volte ad affermare la incongruità dell’offerta della Senis Hospes con riguardo a due voci di spesa (fornitura pasti e servizio di pulizia), quando la Commissione giudicatrice ha viceversa ritenuto congruenti ed attendibili le giustificazioni addotte dalla Senis Hospes. La sentenza sovrappone una propria autonoma valutazione a quella dell’Amministrazione. Invero la Commissione giudicatrice, esaminate le giustificazioni fornite – a richiesta della Prefettura – dalla Senis Hospes e dalla Domus Caritatis, le giudicava congruenti e attendibili, con una motivazione che, non risultando macroscopicamente illogica, arbitraria, irragionevole ed irrazionale, è sottratta al sindacato del giudice. Nel dettaglio, poi, la società appellante afferma che la sentenza male omette di considerare l’accantonamento volto alla copertura di costi imprevisti inserito nell’offerta, così come omette di compensare sovrastime e sottostime. Né la previsione di un utile contenuto è di per sé espressione di anomalia dell’offerta. Quanto al costo per la fornitura pasti, la sentenza erra non considerando le giustificazioni presentate dalla Senis Hospes alla Commissione giudicatrice, da questa ritenute congrue e dalla società riproposte nel giudizio di primo grado. L’appellante rappresenta di aver dichiarato la volontà di affidare la fornitura dei pasti a una società leader nella ristorazione collettiva, capace di realizzare particolari economie di scala in ragione delle sue dimensioni, e ripropone i calcoli, dimostranti che il prezzo della giornata alimentare, comprensivo dell’utile di impresa, è di euro 3,70. L’errata valutazione del giudice si basa sulla “comune cognizione” e non sulla cognizione qualificata richiesta dal caso di specie. Passando ai costi per la pulizia, anch’essi giudicati inadeguati dalla sentenza, la società appellante argomenta per la loro congruità, perché il costo del personale addetto ai servizi di pulizia è stato già contenuto nel costo complessivo del personale. Inoltre la sentenza appellata incorre in ultrapetizione, quando pone, a base della valutazione di incongruità delle spese per le pulizie proposte dalla Senis Hospes, che la società avrebbe dichiarato di volersi avvalere di subappalto ma senza quantificare i costi, dal momento che tale argomentazione non è stata dedotta nel giudizio di primo grado dalla ricorrente. Infine, erra la sentenza anche quando respinge l’argomento della Senis Hospes, per il quale, ove fosse stato ritenuto legittimo il rinvio al CCNL “pulizie” applicato dalla Minerva, anche la Senis Hospes stessa avrebbe potuto applicarlo, conseguendo rilevanti risparmi.
Si è costituita la Minerva, argomentando avverso l’appello.
Con ordinanza n. 1866 del 4 maggio 2017 questo Collegio ha respinto l’istanza cautelare dell’appellante.
In vista dell’udienza pubblica appellante e resistente hanno presentato ulteriori memorie.
All’udienza del 5 dicembre 2017 la causa è passata in decisione.
La sentenza, ritiene il Collegio, resiste alle doglianze prospettate e l’appello va respinto.
Quanto al primo motivo (erronea statuizione di inammissibilità del ricorso incidentale della Senis Hospes), l’appellante ammette che la Commissione giudicatrice, all’esito delle risultanze dei punteggi relativi alle offerte tecniche e a quelle economiche, si riservava di procedere alla verifica di anomalia per entrambe le offerte; indi, effettuata con esito positivo tale verifica per l’offerta della Senis Hospes (che aveva ottenuto il migliore punteggio), le aggiudicava l’appalto e non procedeva alla verifica dell’offerta della Minerva.
Bene ha deciso la sentenza nel riconoscere che le doglianze di Senis Hospes avverso l’offerta di Minerva, sull’utilizzazione di un CCNL non coerente con l’oggetto dell’appalto, attenevano a un potere non ancora esercitato.
In effetti la verifica di coerenza del CCNL applicato dalla offerta della Minerva all’oggetto dell’appalto atteneva alla fase procedimentale di verifica dell’anomalia dell’offerta, successiva all’ammissione alla gara; ma in concreto, per la Minerva, non aveva avuto luogo: un sindacato del giudice avrebbe del resto travalicato nel sindacato del merito amministrativo, contro il principio di separazione dei poteri e l’art. 34, comma 2, primo periodo, Cod. proc. amm..
Quanto al secondo motivo, la sentenza è nei limiti al sindacato giurisdizionale in tema di valutazione della congruità delle offerte, anche alla luce della giurisprudenza del Consiglio di Stato, richiamata dall’appellante.
In effetti il giudice non può sindacare le valutazioni di merito dell’amministrazione. La discrezionalità tecnica può essere sindacata solo per evidente erroneità e irragionevolezza (a muovere da Cons. Stato,. IV, 9 aprile 1999, n. 601, secondo cui il giudice amministrativo può sindacare la discrezionalità tecnica, oltre che per i profili estrinseci, anche verificando l’attendibilità delle operazioni tecniche quanto a criterio tecnico e a procedimento applicativo).
Per la giurisprudenza, la valutazione sull’anomalia delle offerte nelle gare per contratti pubblici è ampiamente discrezionale e il sindacato del giudice va contenuto ai casi di manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza e riguardare le valutazioni solo quanto a logicità, ragionevolezza ed adeguatezza dell’istruttoria; ma non può consistere in una autonoma verifica della congruità dell’offerta e delle singole voci, invadendo le attribuzioni proprie della pubblica amministrazione (recentemente: Cons. Stato, V, 13 settembre 2016, n. 3855). Infatti la valutazione di congruità dell’offerta dev’essere globale e sintetica, non concentrata esclusivamente e in modo parcellizzato sulle singole voci di prezzo, l’obiettivo dell’indagine essendo l’accertamento dell’affidabilità dell’offerta nel complesso, non già delle singole voci componenti (Cons. Stato, V, 18 febbraio 2013, n. 974; V, 26 settembre 2013, n. 4761).
Questi principi sono tuttavia esposti, di volta in volta, a un naturale vaglio di proporzionalità e di ragionevolezza: per modo che se avviene che una singola voce, per la sua rilevante incidenza nell’economia compressiva dell’offerta e dunque del contratto, esprime un’irrazionalità che non riesce a trovare alcuna plausibile giustificazione, compete all’ufficio del giudice considerare che ci si trova di fronte ad un sintomo insuperato di incongruenza che vizia l’intera offerta in congruità.
Pertanto resta ferma “la possibile rilevanza del giudizio di inattendibilità che dovesse investire voci che, per la loro importanza ed incidenza complessiva, renderebbero l’intera operazione economica implausibile e, per l’effetto, insuscettibile di accettazione da parte dell’Amministrazione, in quanto insidiata da indici strutturali di carente affidabilità” (Cons. Stato, V, 17 gennaio 2014, n. 162; 15 novembre 2012, n. 5703; 28 ottobre 2010, n. 7631).
In questi qui ricorrenti termini, la contestata voce sul servizio di fornitura pasti per gli ospiti del CARA presenta, per la sua spropositata entità al ribasso, un rilievo manifestamente irrazionale e per quanto qui rileva concludente – senza che ciò sia stato adeguatamente confutato – per stimare inattendibile l’intera offerta.
L’Amministrazione ha poi motivato il giudizio positivo sull’anomalia dell’offerta della Senis Hospes in modo eccessivamente sintetico e in sostanza non giustificante, solo avendo affermato (verbale della Commissione 14 luglio 2016) che, nel vagliare le precisazioni della Senis Hospes e della Domus Caritatis, “ritiene che le precisazioni complessivamente fornite alle voci di costo, sia per quanto concerne i costi analitici del personale, sia per gli altri costi che hanno determinato a formulare l’offerta, possano essere considerate congruenti e attendibili”.
Si tratta di un’evidente e assai seria pretermissione dell’elementare compito gravante sulla responsabilità dell’amministrazione pubblica appaltante, che è di assicurare che la spesa di pubbliche risorse avvenga in modo giustificato, congruo, economicamente bilanciato e utile a realmente ed efficacemente soddisfare le esigenze amministrative dell’amministrazione stessa che la hanno mossa alla gara; non già – omettendo nei fatti la realtà di tale sindacato – l’interesse del solo offerente.
D’altra parte, la Minerva aveva ben assolto all’onere di dimostrare gli specifici elementi della manifesta erroneità della valutazione dell’Amministrazione. Viene ad emergere qui la sproporzionata distanza del costo della giornata alimentare per singolo utente (prima colazione, pranzo e cena) offerto della Senis Hospes (appena euro 3,70) rispetto ai costi previsti dall’ANAC o praticati in analoghi contratti, che la Minerva addita in ben oltre gli 8 euro.
Bene dunque la sentenza appellata ha sindacato la valutazione manifestata dall’Amministrazione: e la doglianza dell’appellante di travalicamento dei limiti della giurisdizione è del tutto senza fondamento. La sentenza appellata merita condivisione sul giudizio di “macroscopica erroneità e irragionevolezza” della valutazione della commissione giudicatrice.
Circa il costo della giornata alimentare, spettava tra l’altro alla responsabile cura dell’Amministrazione vagliare adeguatamente anche gli elementi di manifesta contraddittorietà dell’offerta della Senis Hospes nel prevedere un costo per giornata alimentare di appena euro 3,70 e al contempo nel quantificare il costo della giornata, nel quadro dell’offerta migliorativa del 10% dei posti in più, in euro 7,00.
Quanto al servizio di pulizia, effettivamente nell’offerta Senis Hospes non era esplicitato l’onere del personale. Anche un tale elemento rappresentava dunque un elemento di incongruenza dell’offerta.
Inoltre l’appellata sentenza non è viziata per di ultrapetizione: la pronuncia corrisponde al petitum del ricorrente (che si doleva del giudizio di congruità del costo del servizio di pulizia offerto dalla Senis Hospes) ed ha richiamato un elemento emergente per tabulas (la volontà della Senis Hospes di subappaltare il servizio ma senza esplicitarne i costi).
Quanto al CCNL da applicare al personale del servizio (la legittimità del ricorso da parte della Minerva ad altro ed meno oneroso CCNL avrebbe legittimato anche Senis Hospes alla medesima operazione, a fini di risparmio), si esulava dai limiti del sindacato per inammissibile modificazione dell’offerta Senis Hospes.
L’appello va respinto. Le spese processuali vanno addebitate come per legge, nei termini di cui in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna l’appellante alle spese di giudizio, nella misura di euro 5000 (cinquemila).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 dicembre 2017 con l’intervento dei magistrati:
Giuseppe Severini, Presidente
Claudio Contessa, Consigliere
Paolo Giovanni Nicolo’ Lotti, Consigliere
Fabio Franconiero, Consigliere
Daniele Ravenna, Consigliere, Estensore
L’ESTENSORE
Daniele Ravenna
IL PRESIDENTE
Giuseppe Severini
IL SEGRETARIO
AMBIENTEDIRITTO.IT EDITORE