* DIRITTO DELL’ENERGIA – Incentivazioni ex d.lgs. n. 79/1999 – Termine di cui all’art. 15 – Perentorietà – Inosservanza per effetto dell’inerzia dell’amministrazione – Decadenza dal diritto alle incentivazioni – Responsabilità risarcitoria – Danno da ritardo.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 6^
Regione:
Città:
Data di pubblicazione: 23 Febbraio 2012
Numero: 1015
Data di udienza: 24 Gennaio 2012
Presidente: Coraggio
Estensore: Giovagnoli
Premassima
* DIRITTO DELL’ENERGIA – Incentivazioni ex d.lgs. n. 79/1999 – Termine di cui all’art. 15 – Perentorietà – Inosservanza per effetto dell’inerzia dell’amministrazione – Decadenza dal diritto alle incentivazioni – Responsabilità risarcitoria – Danno da ritardo.
Massima
CONSIGLIO DI STATO, Sez. 6^ – 23 febbraio 2012, n. 1015
DIRITTO DELL’ENERGIA – Incentivazioni ex d.lgs. n. 79/1999 – Termine di cui all’art. 15 – Perentorietà – Inosservanza per effetto dell’inerzia dell’amministrazione – Decadenza dal diritto alle incentivazioni – Responsabilità risarcitoria – Danno da ritardo.
L’art. 15 d.lgs. n. 79 del 1999 prevede dei termini perentori, la cui inosservanza comporta la decadenza di ogni diritto alle incentivazioni: a fronte della chiara previsione di una decadenza legata alla violazione temporale, la circostanza che l’inosservanza del termine sia causata dall’inerzia di una diversa Amministrazione (nella specie, quella competente al rilascio dell’autorizzazione) non può valere a trasformare la natura del termine stesso rendendolo “ordinatorio”, pena, altrimenti, una chiara elusione del meccanismo decadenziale voluto dalla norma. Tale circostanza può eventualmente rilevare, ricorrendone i presupposti, come fonte di una responsabilità risarcitoria in capo all’Amministrazione colpevolmente inerte.
Pres. Coraggio, Est. Giovagnoli – C. s.r.l. (avv. Presutti) c. Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas e altro (Avv. Stato), G. sp.a. (avv.ti Anaclerio e Panzarola) e altro (n.c.)
Allegato
Titolo Completo
CONSIGLIO DI STATO, Sez. 6^ - 23 febbraio 2012, n. 1015SENTENZA
N. 01015/2012REG.PROV.COLL.
N. 05385/2008 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5385 del 2008, proposto da:
Colari – Consorzio Laziale Rifiuti, E. Giovi Srl, in persona dei rispettivi legale rappresentante pro tempore, entrambe rappresentati e difesi dall’avv. Avilio Presutti, con domicilio eletto presso il medesimo in Roma, piazza S.Salvatore in Lauro, 10;
contro
Autorità per l’energia elettrica e il gas, Ministero dello Sviluppo Economico, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliati per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;
GSE Spa – Gestore Servizi Elettrici, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Francesco Anaclerio e Andrea Panzarola, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, viale Bruno Buozzi, 109;
Adiconsum, non costituita nel presente grado di giudizio;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LOMBARDIA – MILANO: SEZIONE IV n. 00455/2008, resa tra le parti, concernente DECADENZA INCENTIVAZIONI IMPIANTI PRODUZIONE ENERGIA DA FONTI RINNOVABILI
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas, del Ministero dello sviluppo economico e di GSE s.p.a.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 gennaio 2012 il Cons. Roberto Giovagnoli e uditi per le parti gli avvocati Presutti, Anaclerio e l’avvocato dello Stato Gerardis;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1, Il Consorzio Laziale Rifiuti (d’ora in avanti: Colari) riferisce di gestire – per mezzo della consorziata E. Giovi s.r.l., anch’essa appellante – la discarica di rifiuti solidi urbani in Roma, località Malagrotta, dove sono presenti impianti idonei a realizzare tutte le fasi del ciclo di lavorazione dei rifiuti, fino alla produzione di energia elettrica attraverso un impianto di valorizzazione energetica.
Colari riferisce, ancora, di essersi adoperata, sempre insieme alla consorziata E. Giovi s.r.l., sin dal 1996, sia per ottenere le dovute autorizzazioni, sia per acquisire gli incentivi previsti dal provvedimento CIP 6/1992 per la produzione di energia da fonti rinnovabili.
2. Le ricorrenti lamentano di essersi viste negare l’erogazione degli incentivi CIP 6/92 perché, nonostante fossero titolari fin dal 1996 di apposita convenzione con ENEL (oggi Gestore Servizi Elettrici s.p.a.; d’ora in avanti GSE), l’autorizzazione alla realizzazione dell’impianto di valorizzazione energetica, nonostante la tempestiva presentazione e nonostante il favorevole intervento del T.a.r. per il Lazio in sede di ricorso avverso il silenzio-inadempimento (sentenza 9 maggio 2001, n. 3891), è stata assentita solo nel 2006, vale a dire dopo la scadenza del termine previsto dall’art. 15 d.lgs. 16 marzo 1999, n. 79 per la presentazione all’Autorità per l’energia elettrica e il gas (d’ora in avanti AEEG) dei titoli abilativi ottenuti.
3. Con il presente appello, le imprese ricorrenti contestano la sentenza del T.a.r. per la Lombardia (di estremi indicati in epigrafe) lamentando che il Tribunale amministrativo abbia erroneamente applicato l’art. 15 d.lgs. n. 79 del 1999, interpretandolo nel senso che esso comporti la decadenza delle convenzioni con ENEL anche da parte di coloro che, prima del termine ivi stabilito, si fossero ampiamente attivati per ottenere l’autorizzazione, ed anche nei confronti di coloro che, sempre prima di quel termine, si fossero rivolti al giudice amministrativo per ivi far dichiarare l’illegittimità del silenzio serbato dalle Amministrazioni competenti al rilascio del titolo stesso.
Per ottenere la riforma di tale sentenza propongono quindi il presente appello articolando, in sintesi, i seguenti motivi:
– Violazione delle disposizioni che regolano i procedimenti e l’emanazione dei provvedimenti individuali da parte dell’AEEG sotto il profilo del difetto di competenza dell’organo che ha emanato il provvedimento impugnato e del rispetto delle garanzie istruttorie;
– Violazione ed errata interpretazione dell’art. 15, comma 2, d.lgs. n. 79 del 1999 per l’impossibilità di ritenere verificata una decadenza in danno del privato allorché ciò dipenda dal comportamento della P.A., pena l’illegittimità costituzionale della disposizione per contrasto con gli artt. 3, 24 e 97 Cost.
– Travisamento ed errata valutazione dei presupposti di fatto della vicenda, e conseguente errata imputazione del ritardo al Consorzio ricorrente;
– Travisamento ed errata valutazione della sentenza definitiva del T.a.r. Lazio n. 3981/2001 e dell’efficacia di giudicato nei confronti del Ministero dell’industria, quale dante causa dell’Autorità.
4. Si sono costituite in giudizio, chiedendo il rigetto del ricorso in appello, sia il Ministero dello sviluppo economico e l’AEEG, sia GSE.
5. Alla pubblica udienza del 24 gennaio 2012, la causa è stata trattenuta per la decisione.
DIRITTO
1. L’appello non merita accoglimento.
2. Con un primo motivo di ricorso, le appellanti sostengono che il provvedimento impugnato (la nota dell’AEEG prot. GB/M06/4337/ag, del 22 settembre 2006, con la quale, sul presupposto che l’autorizzazione ottenuta da Colari è successiva al termine del 31 marzo 2000, si è disposto la decadenza del Consorzio dai benefici ex CIP 6/92) sarebbe viziata da incompetenza, in quanto non è stata adottata dal Collegio dell’Autorità, ma dal direttore generale “sentito il Collegio”. Da qui la violazione dell’art. 16, comma 4, del regolamento che disciplina le procedure istruttorie, adottato con d.P.R. n. 244 del 2001, ai sensi del quale “scaduto il termine di conclusione dell’istruttoria, il Collegio adotta il provvedimento finale”.
Il motivo non ha pregio alla luce delle seguenti considerazioni:
a) la nota in esame è stata, comunque, adottata “sentito il Collegio”, il che lascia intendere che il Direttore generale abbia manifestato una volontà comunque condivisa dal Collegio e, dunque, in definitiva imputabile anche a quest’ultimo;
b) ciò vale a maggior ragione nel caso di specie, tenuto conto che la nota impugnata ha un contenuto più ricognitivo che provvedimentale in senso proprio, limitandosi a constatare il mancato rispetto del doppio termine previsto dall’art. 15, comma 2, d.lgs. n. 79 del 1999 e a ribadire quanto già previsto in tale disposizione, ovvero che il rispetto di quei termini è condizione necessaria per il diritto a percepire le incentivazione previste dal provvedimento CIP n. 6/92;
c) a) il carattere vincolato o, meglio, meramente ricognitivo dell’atto in questione renderebbe in ogni caso operante, anche a voler ritenere sussistente il vizio di competenza, l’art. 21-octies, comma 2, legge n. 241 del 1990, ai sensi del quale, come è noto non è annullabile il provvedimento affetto da vizi formali o procedimentali quando, dato il carattere vincolato dello stesso, risulti palese che il contenuto dispositivo non avrebbe comunque potuto essere diverso. A tal proposito, il Collegio ritiene, infatti, che il vizio di competenza, soprattutto quando si contesta che la competenza appartiene ad un diverso organo dello stesso ente (e non ad ente radicalmente diverso) sia comunque mero vizio procedimentale e, dunque, sanabile (se il provvedimento è vincolato e l’irrilevanza del vizio sul contenuto dispositivo sia palese) ai sensi del 21-octies, comma 2, legge n. 241 del 1990.
3. Il secondo, il terzo e il quarto motivo di appello possono essere esaminati congiuntamente.
Tramite le relative censure, gli appellanti lamentano, in definitiva, la violazione dell’art. 15, comma 2, d.lgs. n. 79 del 1999, per l’impossibilità di ritenere verificata la decadenza ivi prevista in considerazione del fatto che il mancato rispetto del doppio termine sarebbe, nel caso di specie, imputabile esclusivamente al comportamento inerte di una pubblica amministrazione (nel caso di specie, in particolare, la Regione Lazio e il Commissario delegato per l’emergenza rifiuti) che non avrebbero provveduto tempestivamente sulle istanze presentata da Colari volte all’ottenimento dell’autorizzazione necessaria per la realizzazione dell’impianto di valorizzazione energetica.
Lamentano, in particolare, che una simile interpretazione della disposizione si tradurrebbe nell’incostituzionalità della stessa, perché il privato verrebbe a subire gli effetti negativi dell’inerzia della p.a.
Lamentano, ancora, che nel caso di specie, questa interpretazione sarebbe preclusa anche dal giudicato formatosi sulla sentenza del T.a.r. Lazio n. 3981 del 2001, che, nell’accertare l’illegittimità del silenzio serbato dalle Amministrazioni competenti al rilascio dell’autorizzazione, ha riscontrato la sussistenza di “una oggettiva esigenza di consentire che l’iniziativa, ove meritevole di accoglimento, possa usufruire del regime di incentivazioni previsto dal provvedimento CIP n. 6/92”.
Secondo le appellanti, questo passaggio motivazionale della sentenza del T.a.r. Lazio (ormai passata in giudicato) implica il riconoscimento del diritto all’incentivo nonostante la scadenza del termine: se, infatti, il T.a.r. avesse ritenuto perentorio il termine di cui all’art. 15 d.lgs. n. 79 del 1999 (o avesse, comunque, ritenuto definitivamente preclusiva quella scadenza) avrebbe dovuto dichiarare improcedibile il ricorso avverso il silenzio per sopravvenuto difetto di interesse, atteso che al momento della sentenza sul silenzio quei termini erano già scaduti (e, quindi, Colari non avrebbe avuto più interesse ad ottenere l’autorizzazione).
Evidenziano ancora le appellante che questa sentenza è stata pronunciata anche nei confronti dell’ex Ministero dell’industria (che era stato evocato in giudizio) e, quindi, fa stato tanto nei suoi confronti, quanto nei confronti dell’AEEG, alla quale sono successivamente state trasferite le competenze in materia di incentivazioni ex CIP 6/92.
4. Le censure non colgono nel segno.
4.1. Non vi è dubbio che l’art. 15 d.lgs. n. 79 del 1999 preveda dei termini perentori, la cui inosservanza comporta la decadenza di ogni diritto alle incentivazioni.
In senso depone chiaramente la formulazione letterale della norma che non lascia spazio a nessuna altra possibile interpretazione. Infatti, l’art. 15, comma 2, così dispone: “al fine di definire un quadro temporale certo delle realizzazioni, è fatto obbligo ai soggetti beneficiari delle suddette incentivazioni di presentare all’Autorità per l’energia elettrica e il gas, per gli impianti non ancora entrati in esercizio entro un anno dalla data di entrata in vigore del presente decreto [31 marzo 2000], le autorizzazioni necessaria alla costruzione degli impianti medesimi, rilasciate entro la data suddetta. Fermo restando il termine di cui al primo periodo per l’ottenimento delle autorizzazioni, il mancato adempimento a tale obbligo entro il 31 dicembre 2002 comporta la decadenza di ogni diritto alle incentivazioni medesime”.
E’ pacifico che nel caso di specie gli appellanti – parti di una convenzione preliminare (del 20 dicembre 1996) relativa ad un impianto che avrebbe dovuto essere ultimato entro il giugno del 2000 – non hanno rispettato i termini previsti dall’art. 15, comma 2, d.lgs. n. 79 del 1999. Non hanno, infatti, presentato all’AEEG entro il 31 dicembre 2002 le autorizzazioni necessarie, e non hanno neppure ottenuto il rilascio delle autorizzazioni medesime entro il 31 marzo 2000. Vi è quindi una sicura violazione dell’art. 15, comma 2, cit., sotto un duplice profilo.
4.2. Si tratta a questo punto di verificare se, ed eventualmente in che modo, su tale decadenza (che l’art. 15, comma 2, come visto commina senza eccezioni) possa incidere il fatto che la violazione dei termini in esame è dovuta al ritardo, imputabile alle Amministrazioni competenti, con il quale si è concluso il procedimento per il rilascio delle autorizzazioni in parola. E, ancora, che valore possa assumere, nel presente giudizio, l’affermazione contenuta nella sentenza del T.a.r. Lazio n. 3981 del 2001, che, nell’accertare l’illegittimità del silenzio-inadempimento serbato dall’Amministrazioni competenti al rilascio dell’autorizzazione, sembra radicare l’interesse al ricorso delle odierne appellanti sulla circostanza che il rilascio intempestivo consentirebbe comunque l’accesso agli incentivi CIP 6/92.
4.3. Il Collegio ritiene che nessuna dei argomenti abbia rilievo decisivo.
4.3.1. Non il primo (il termine non è stato rispettato a causa dell’inerzia dell’Amministrazione competente al rilascio dell’autorizzazione) in quanto, a fronte della chiara previsione di una decadenza legata alla violazione temporale, la circostanza che l’inosservanza del termine imposto a pena di decadenza sia causata dall’inerzia di una diversa Amministrazione (in questo caso quella competente al rilascio dell’autorizzazione) non può valere a trasformare la natura del termine stesso rendendolo “ordinatorio”, pena, altrimenti, una chiara elusione del meccanismo decadenziale voluto dalla norma. Tale circostanza può eventualmente rilevare, ricorrendone i presupposti, come fonte di una responsabilità risarcitoria in capo all’Amministrazione colpevolmente inerte. Il danno da ritardo può, infatti, certamente comprendere anche gli effetti che il ritardo produce sull’esito di procedimenti collegati a quello in cui è maturato.
In altri termini, fermo il regime decandenziale inderogabilmente connesso alla scadenza del termine, ove risulti che tale decadenza sia maturata a causa di un ritardo comunque imputabile ad un’Amministrazione, il privato che ha subito gli effetti lesivi di tale ritardo può agire, ricorrendone i presupposti, per il risarcimento del danno contro l’Amministrazione inerte, ma non può pretendere la disapplicazione del regime decadenziale.
4.3.2. Non ha valore decisivo neanche il secondo degli argomenti invocati (il giudicato sulla sentenza del T.a.r. Lazio). A prescindere, infatti, dal ruolo processuale svolto in quel giudizio dall’ex Ministero dell’Industria (e, quindi, della possibilità di invocare il giudicato anche nei confronti dell’AEEG avente causa), risulta decisiva ed assorbente la considerazione che il giudicato si forma sull’oggetto della domanda proposta (che individua, appunto, il thema decuidendum), non su ogni singolo passaggio motivazionale della sentenza.
In un ricorso avverso il silenzio-inadempimento (quale è quello deciso dal T.a.r. Lazio con la sentenza qui richiamata) il giudicato copre, quindi, conformemente alla domanda proposta, la dichiarazione di illegittimità del silenzio e la condanna a provvedere, ma non compre la parte di motivazione che, nel verificare l’interesse al ricorso, evoca una possibilità utilità in vista dell’ ottenimento dell’incentivo.
Non si può, in altri termini, ritenere cha la sentenza sul silenzio-inadempimento possa contenere un accertamento idoneo al giudicato sulla spettanza di un incentivo erogabile all’esito di un diverso procedimento solo in parte connesso a quello in cui è maturato il silenzio.
5. Non vi sono, infine, ragioni per sollevare la questione di costituzionalità dell’art. 15, comma 2, d.lgs. n. 79 del 1999. il termine perentorio e il regime decadenziale non sono certo incostituzionali, neanche quando la decadenza matura per colpa di soggetti terzi: in questo caso, la possibilità di esperire l’azione risarcitoria contro chi, con il proprio comportamento colpevole, ha cagionato la decadenza, esclude il vulnus al diritto di difesa.
6. Alla stregua delle considerazioni che precedono l’appello, in definitiva, va respinto.
Sussistono i presupposti, considerata anche la complessità della vicenda, per compensare integralmente le spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 gennaio 2012 con l’intervento dei magistrati:
Giancarlo Coraggio, Presidente
Aldo Scola, Consigliere
Maurizio Meschino, Consigliere
Roberto Giovagnoli, Consigliere, Estensore
Giulio Castriota Scanderbeg, Consigliere
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 23/02/2012
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
AMBIENTEDIRITTO.IT EDITORE