* DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – INQUINAMENTO ACUSTICO – SOSTANZE PERICOLOSE – Piano integrato di intervento – Parco pubblico e scuola materna – Incompatibilità acustica – Situazione di pericolo derivante da rischio di incidente rilevante – Annullamento in autotutela – Legittimità.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 4^
Regione:
Città:
Data di pubblicazione: 25 Gennaio 2017
Numero: 294
Data di udienza: 29 Settembre 2016
Presidente: Poli
Estensore: Migliozzi
Premassima
* DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – INQUINAMENTO ACUSTICO – SOSTANZE PERICOLOSE – Piano integrato di intervento – Parco pubblico e scuola materna – Incompatibilità acustica – Situazione di pericolo derivante da rischio di incidente rilevante – Annullamento in autotutela – Legittimità.
Massima
CONSIGLIO DI STATO, Sez. 4^ – 25 gennaio 2017, n. 294
DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – INQUINAMENTO ACUSTICO – SOSTANZE PERICOLOSE – Piano integrato di intervento – Parco pubblico e scuola materna – Incompatibilità acustica – Situazione di pericolo derivante da rischio di incidente rilevante – Annullamento in autotutela – Legittimità.
E’ legittimo, e risponde al preminente interesse pubblico ad una corretta gestione del territorio in ragione della preminenza dei valori giuridici costituiti dall’ambiente, dalla salute e dalla sicurezza pubblica, l’annullamento parziale in autotutela del Piano integrato d’Intervento, in ragione della sussistenza di una situazione di non compatibilità acustica delle aree destinate ad ospitare il parco pubblico e la scuola materna (nella specie, inclusi nelle classi III e IV), sussistente sin dall’approvazione di detto Piano, e connessa alla immissione di rumore derivante dalla vicina strada provinciale e da altre fonti sonore, nonché in ragione della sussistenza di una situazione di pericolo derivante da rischio di incidente rilevante in relazione alla presenza di sostanze pericolose a ridosso del parco pubblico.
(Conferma T.A.R. LOMBARDIA, Milano, n. 2091/2013) – Pres. Poli, Est. Migliozzi – I. s.r.l. (avv.ti Zoppolato, Canta e Saronni) c. Comune di Peschiera Borromeo (avv. Pilia)
Allegato
Titolo Completo
CONSIGLIO DI STATO, Sez. 4^ - 25 gennaio 2017, n. 294SENTENZA
CONSIGLIO DI STATO, Sez. 4^ – 25 gennaio 2017, n. 294
Pubblicato il 25/01/2017
N. 00294/2017REG.PROV.COLL.
N. 03094/2014 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3094 del 2014, proposto dalla società Immobiliare Santilo Srl, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Maurizio Zoppolato, Angela Francesca Canta e Carlo Giuseppe Saronni, con domicilio eletto presso il primo, in Roma, via del Mascherino 72;
contro
Comune di Peschiera Borromeo, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso originariamente dagli avvocati Francesco Adavastro , Paolo Re , Federico Sorrentino e successivamente, in sostituzione dei medesimi, dall’avvocato Adriano Pilia, domiciliato ex art. 25 c.p.a. presso Segreteria del Consiglio di Stato, in Roma, p.za Capo di Ferro 13;
nei confronti di
Mapei Spa Italia, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Mario Bassani, Cristina Bassani, Laura Giovanna Squinzi, con domicilio eletto presso l’avvocato Mario Sanino in Roma,in Roma, viale Parioli, 180;
Idea Fimit Sgr Spa, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Guido Greco, Manuela Muscardini, Gianpaolo Menzani e Maria Alessandra Sandulli, con domicilio eletto presso quest’ultima, in Roma, corso Vittorio Emanuele 349;
Sviluppo Edilizio Srl, San Giuseppe Soc. Coop. Edilizia, Cooperativa Edilizia Dante non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LOMBARDIA – MILANO: SEZIONE II n. 02091/2013, resa tra le parti, concernente l’annullamento parziale in autotutela del Piano integrato d’intervento ( P.I.I.) “ Bellaria”- risarcimento danni.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Peschiera Borromeo, di Mapei Spa Italia e di Idea Fimit Sgr Spa;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 settembre 2016 il Cons. Andrea Migliozzi e uditi per le parti gli avvocati Greco, Pilia, Zoppolato, Mario Bassani e Squinzi;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con deliberazione consiliare n. 52 del 23 luglio 2007 il Comune di Peschiera Borromeo approvava, in accoglimento della proposta avanzata dalla Immobiliare Santilo s.r.l. ( di seguito Santilo), il Piano integrato d’Intervento (P.I.I. ) “Bellaria” in variante al PRG comunale riguardante un’area racchiusa tra la strada Paullese a nord, con la strada provinciale ( SP 159) Sordio- Bettola ad ovest e a sud con il muro di cinta dello stabilimento chimico della Mapei Italia ( di seguito Mapei) sito in area inclusa nel territorio del confinante Comune di Mediglia.
2. Con detto piano integrato d’intervento, cui accedeva la convenzione urbanistica di attuazione del Piano stesso stipulata per atto notarile repertorio n. 27662 del 18/12/2007, veniva autorizzata una trasformazione urbanistica di detti terreni con cambio di destinazione da “E” agricola a “C” di espansione residenziale, consistente nella prevista realizzazione di edifici residenziali privati costituiti dai lotti 1,2,3 e delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria , ivi compreso un parco pubblico ( “aree destinate a verde pubblico attrezzato”) e un edificio scolastico destinato ad ospitare una scuola materna.
3. La Santilo nel corso dell’anno 2008 cedeva la proprietà dei terreni del lotto 3 alle cooperative San Giuseppe, Edilizia Dante e alla Sviluppo Edilizio s.r.l., mentre i terreni contraddistinti dai dei lotti 1 e 2 venivano ceduti alla First Atlantic Real Estate SGR s. p.a. ( poi IDEA FIMIT SGR s.p.a).
4. In data 23 dicembre 2008 Idea Fimit presentava istanza di rilascio di permesso di costruire per la prevista realizzazione della scuola materna, richiesta che il Comune rigettava con provvedimento del 20 ottobre 2011.
5. Avverso tale atto di diniego insorgeva Santilo, dante causa di Idea Fimit, con ricorso proposto innanzi al Tar per la Lombardia.
6. Avveniva poi che con nota datata 10 novembre 2011 il responsabile del Settore Pianificazione e Gestione del Territorio del Comune (ing.Cancellieri) proponeva l’annullamento parziale del P.I.I. in ragione di rilevate problematiche attinenti la compatibilità ambientale sotto il profilo dell’inquinamento acustico delle realizzande opere della scuola e del parco derivante da varie fonti di rumore, tra cui in particolare il traffico veicolare sulla la strada provinciale sopra indicata e quello proveniente dal vicino stabilimento industriale della Mapei.
7. Avverso detta nota comunale Santilo proponeva un primo atto di motivi aggiunti.
8. Successivamente, Santilo proponeva un secondo atto di motivi aggiunti avverso la deliberazione del Consiglio Comunale n. 67 del 19 dicembre 2011 con cui l’Organo comunale esprimeva la propria positiva valutazione in ordine alla proposta formulata dal predetto tecnico di annullamento parziale del PII.
9. Il Comune di Peschiera Borromeo, a conclusione del procedimento in autotutela di verifica dei presupposti di legittimità degli atti approvativi del P.I.I. “Bellaria” avviato nel 2011, con le deliberazioni del Consiglio Comunale n. 42 del 26 luglio 2012 e n. 52 del 30 ottobre 2012 adottava e approvava l’annullamento parziale del P.I.I. in questione relativamente alla prevista realizzazione del lotto 2 e delle realizzande opere di urbanizzazione secondaria del lotto 1 costituite dal parco pubblico e dalla scuola materna, con conseguente sostanziale inedificabilità dei suoli di riferimento.
10. In particolare, l’annullamento in parola era stato disposto per due ordini di ragioni:
a) per la rilevata incompatibilità degli interventi previsti dal P.I.I. con la disciplina dettata in materia di inquinamento acustico;
b) per la rilevata esistenza di criticità costituita da rischi di incidente rilevante derivanti dalla presenza dello stabilimento della Mapei.
11.Santilo impugnava, con il terzo e quarto atto di motivi aggiunti, le predette deliberazioni recanti l’annullamento delle previsioni del P.I.I. denunciandone la illegittimità sotto vari profili.
12. L’adito Tribunale amministrativo regionale, con sentenza n.2091/2013, dopo aver dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo per sopravvenuta carenza di interesse nonché inammissibili il primo e secondo atto di motivi aggiunti in quanto rivolti avverso atti endoprocedimentali, rigettava il terzo e quarto atto di motivi aggiunti, ritenendoli infondati.
Santilo ha quindi impugnato con l’appello all’esame il suddetto “decisum”, ritenuto errato ed ingiusto, deducendo i seguenti motivi:
I) relativamente al preteso inquadramento in classe acustica I del parco pubblico :violazione dell’art. 4 comma 1. 447/1995 e dell’art. 2 comma 3 della legge n. 13/2001 nonchè della delibera della Giunta Regionale n. VII/9976 del 12lkuglio 2002; violazione dell’art. 112 c.p.c. per indebita integrazione – modificazione della motivazione degli atti impugnati in primo grado; violazione art. 64 c.p.a. ;
II) in relazione alla pretesa incompatibilità acustica della scuola materna: violazione dell’art. 2 comma 5 e dell’art. 6 commi 1-3 del DPR n. 14272004; violazione dell’art. 2 comma 3 della l.r. n. 13/2001 e del punto 6 della delibera della G.R. Lombardia n. VII/9776; violazione dell’art. 21 nonies della legge n. 241/90 per mancanza di vizi originari del P.I.I.; carenza dell’attività istruttoria ; omessa pronuncia ;violazione degli artt. 64 c.p.a e 112 c.p.c. ;
III) in ordine alla presunta violazione delle distanze per rischi di incidente rilevante derivanti dalle lavorazioni dello stabilimento Mapei: violazione per mancata violazione dell’art. 5 comma 1 d.lgs. n. 334/1999 e per erronea applicazione dell’art. 14 d.lgs. n. 33471999 e dell’art. 83 R.D. n. 635/1940; violazione dell’art. 890 codice civile; violazione art. 21 nonies per mancanza di vizi originari del P.I.I.; erroneità della sentenza; ulle circostanze di fatto; omesso esame delle risultanze istruttorie; violazione dell’art. 64 c.p.a. per mancata applicazione del principio di non contestazione e per difetto di istruttoria; omessa pronuncia;
IV) erroneità della sentenza sulla violazione dell’art. 21 nonies della legge n. 241/90: in particolare, sul superamento del “termine ragionevole” per l’annullamento d’ufficio; omessa pronuncia con riferimento alla censura di sviamento di potere e di violazione del principio di proporzionalità;
V) in ordine alla estensione dell’annullamento d’ufficio al lotto 2: eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità e difetto di motivazione dei provvedimenti impugnati in primo grado; erroneità e illogicità dell’appellata sentenza;
VI) riproposizione dei vizi di legittimità ritenuti assorbiti dal TAR e precisamente:
VI.A.) sulla mancata attivazione del procedimento di VAS: violazione dell’art. 52 del d.lgs. n. 152/2006 (nel testo vigente all’epoca di approvazione del P.I.I.) e dell’art. 4 comma 4 della legge regionale n. 12/2015;
VI.B) sull’asserita illegittimità del P.I.I. per “ violazione della normativa settoriale in materia di prevenzione dell’inquinamento acustico”: violazione dell’art. 21 nonies legge n. 241/90 per mancanza di vizi originari dell’atto annullato; violazione ( per mancata applicazione) del DPCM 14/11/1997; eccesso di potere per manifesta illogicità; carenza di motivazione e di istruttoria con riferimento al superamento da parte di Mapei dei limiti di emissione ed immissione della propria classe acustica di appartenenza; sviamento dalla causa tipica;
VI.C) sulla pretesa incompatibilità per rischio di incidente rilevante: violazione delle tabelle 3A e 3B allegate al D.M. 9 maggio 2001; eccesso di potere per illogicità manifesta e contraddittorietà intrinseca; travisamento dei presupposti di fatto (con specifico riferimento alla nota dell’ing. Barone del 30 aprile 2011); sviamento dalla causa tipica;
VII) fondatezza della domanda di risarcimento dei danni per responsabilità del Comune di Peschiera Borromeo connessa all’avvenuta adozione di atti illegittimi
14. L’appellante ha concluso con la richiesta di annullamento dei provvedimenti impugnati e di condanna dell’Amministrazione comunale intimata al risarcimento del danno ingiusto derivante dall’operato dell’Amministrazione i cui atti hanno pesantemente inciso sul realizzando PII, con negative ripercussioni sia di tipo economico che di immagine della Società immobiliare.
15. L’intimato Comune di Peschiera Borromeo costituitosi in giudizio ha contestato la fondatezza dell’appello, chiedendo la conferma dell’impugnata sentenza.
16. Anche Mapei si è costituita in giudizio per contrastare le ragioni dell’appello di Idea Fimit del quale ha chiesto la reiezione.
17.Le parti hanno poi prodotto memorie difensive anche di replica ad ulteriore illustrazione delle loro tesi.
18. All’udienza pubblica del 29 settembre 2016 la causa è stata introitata per la decisione.
19. Tanto premesso in punto di fatto, nel merito preliminarmente il Collegio:
a) rileva che è inammissibile l’introduzione, per la prima volta nel giudizio di appello, di produzioni documentali e di doglianze ulteriori rispetto a quelle che, proposte con atti ritualmente notificati, hanno delimitato il thema decidendum vel probandum in prime cure; non si può tenere conto di tali documenti e profili nuovi perché sollevati in spregio al divieto di nova sancito dall’art. 345 c.p.c. ( ora 104 c.p.a) e al valore puramente illustrativo delle memorie conclusionali ( cfr, ex plurimis Cons Stato Sez. V 18 aprile 2012 n. 2232; 22 marzo 2012 n. 1640; Ad. Pl. 19 dicembre 1983 n. 26 cui si rinvia a mente del combinato disposto degli artt. 74 comma 1 e 88 comma 2 lettera d c.p.a.);
b) prende atto che all’esito del gravame proposto è riemerso l’intero thema decidendum del giudizio di primo grado, articolato su due domande, quella impugnatoria e quella risarcitoria;
c) sicchè per ragioni di comodità espositiva può prendere in esame direttamente le doglianze poste a base degli originari gravami proposti al TAR rappresentati dal terzo e quarto atto di motivi aggiunti rivolti appunto avverso le delibere consiliari di adozione e approvazione (nn.42 e 52 del 2012) dell’annullamento parziale del PII Bellaria.
20. Passando al merito della causa, l’appello è infondato e deve essere respinto.
21.Come già accennato, la prima domanda oggetto del ricorso di prime cure, puntualmente riproposta in appello è la richiesta di annullamento degli atti deliberativi assunti dal Comune di Peschiera Borromeo a conclusione del procedimento di annullamento in parte qua del PII Bellaria approvato nel 2007 e in relazione alla parte impugnatoria appare utile richiamare in dettaglio i fatti e dare altresì adeguata contezza delle determinazioni al riguardo adottate.
22. Dunque, oggetto di contestazione giudiziale sono le deliberazioni consiliari n. 42 del 26/7/2012 e n. 52 del 20/12/2012 con cui il Comune di Peschiera Borromeo ha deciso rispettivamente di adottare ed approvare in via definitiva, facendo seguito al relativo procedimento in autotutela attivato nel gennaio del 2011, l’annullamento del PII c.d. Bellaria relativamente e limitatamente alla prevista realizzazione di un parco pubblico e di una scuola materna ( con le relative aree) nonché alla prevista edificazione residenziale del c.d. lotto 2 e tanto in ragione della rilevata presenza a carico degli atti di adozione e approvazione del suddetto Piano integrato d’intervento ( delibera consiliare n.65/2007 e delibera della G.M. n.268/2007) di diversi vizi di legittimità.
23. Più specificatamente le ragioni di illegittimità addotte a sostegno del disposto annullamento d’ufficio sono rinvenibili nella delibera consiliare n. 52/2012 “ritenute prevalenti rispetto all’interesse del proponente e dei suoi aventi causa a mantenere in vita il PII in ogni sua parte”, come evincibili nella parte narrativa del suindicato atto deliberativo e così riassumibili:
I) esistenza di “criticità acustiche in sostanza impeditive dell’attuazione dei progetti delle opere pubbliche da destinare a parco pubblico e a scuola materna avuto riguardo al superamento dei valori limiti assoluti di immissione previsti dal DPCM 14/11/1997 per un’area particolarmente protetta e comunque trattandosi di aree il cui clima acustico non è compatibile con le menzionate infrastrutture, con violazione della normativa settoriale in materia di inquinamento acustico”;
II) violazione dell’art. 14 d.lgs. n. 334/1999 e dell’art. 83 R.D. n. 635/1940 “ con riferimento alla illegittimità della previsione di insediamenti e di servizi (quali il parco urbano e la scuola materna) in ambiti soggetti a rischi, rispettivamente da incendi da solventi e da esplosione da perossidi, rischi presenti…anche al momento dell’adozione e approvazione del P.I.I”.
24. Sempre al riguardo l’Amministrazione comunale ha avuto modo di precisare che le ragioni di illegittimità sono “confermate dalle risultanze istruttorie”, per poi concludere da un lato per la decisione di annullare parzialmente il PII e dall’altro lato per “ lasciare integro invece il PII nelle parti inerenti i lotti 1 e 3 e alle varianti ad esse apportate in considerazione che l’interesse pubblico al relativo annullamento si connota come recessivo a ragione dell’avanzamento dei lavori e del conseguente affidamento insorto nei terzi che hanno acquistato in buona fede le unità immobiliari e che non paiono aver concorso alle riscontrate illegittimità”.
25. Ciò precisato, parte ricorrente in relazione agli “addebiti” mossi dal Comune articola le sue censure su tre punti fondamentali:
a) contesta la legittimità dell’esercitato potere di autotutela in quanto avvenuto in assenza dei relativi presupposti e perché in ogni caso intervenuto tardivamente e cioè non entro un “termine ragionevole”;
b) sostiene che la localizzazione delle opere costituite dal parco pubblico e dalla scuola materna e la prevista realizzazione delle unità immobiliari del “lotto 2” non contrastano con la normativa dettata in tema di inquinamento acustico;
c) osserva che l’approvato PII non viola le disposizioni disciplinanti il rischio da incidente rilevante, atteso che alcuna situazione di (potenziale) pericolo in tali sensi è rilevabile.
26. Con le doglianze riguardanti la questione sub a) dedotte con il motivo sub I) del ricorso di primo grado e riproposte con il motivo sub IV d’appello, Santilo assume che nella specie non sussistono le condiciones iuris che giustificano l’annullamento d’ufficio, non essendo, in particolare le ragioni di illegittimità addotte dall’Amministrazione idonee a travolgere l’approvato PII e comunque era precluso al Comune procedere in autotutela essendo stato superato il “ termine ragionevole” previsto dall’art. 21 della legge n. 241/90 entro cui poter esercitare lo ius poenitendi.
27. Il motivo di gravame è privo di pregio.
28. Secondo i principi giurisprudenziali enucleati da questo Consiglio, poi sostanzialmente confluiti nell’art. 21 nonies della legge n. 241/90 (nel testo rationetemporis applicabile), i presupposti per l’esercizio del potere di annullamento d’ufficio con effetti ex tunc sono l’illegittimità originaria del provvedimento, l’interesse pubblico concreto ed attuale alla sua rimozione diverso dal mero ripristino della legalità, l’assenza di posizioni consolidate in capo ai destinatari e , non ultima, una più puntuale e convincente motivazione allorchè la caducazione intervenga ad una notevole distanza di tempo (Cons. Stato Sez. IV 27/11/2010 n. 8291; 21712/2009 n. 8259; Sez. V 6/12/2007 n. 6252; 12/11/2003 n. 7218).
29. Ebbene, ritiene il Collegio che sia l’Amministrazione (prima) che il TAR (poi) hanno fatto buon governo dei principi che governano la materia.
30. In primo luogo si osserva che l’amministrazione comunale è pervenuta alla determinazione di rimuovere ab initio gli effetti delle previsioni urbanistiche e di titoli edilizi sulla scorta di riscontrati vizi di legittimità dei quali ha dato adeguata contezza e tali ragioni di invalidità, come più avanti si va ad illustrare risultano essere state correttamente rilevate.
31. Quanto alla necessità di una congrua valutazione dell’interesse pubblico in assoluto e in comparazione con l’interesse privato, vale osservare come il Comune ha avuto cura di evidenziare la sussistenza di un preminente interesse pubblico ad una corretta gestione del proprio territorio in ragione della preminenza dei valori giuridici costituiti dall’ambiente, dalla salute e dalla sicurezza pubblica coinvolti nelle vicenda.
32.Relativamente poi all’affidamento dei privati, l’Amministrazione ha giustamente fatto presente che le opere edilizie interessanti le parti del PII in discussione (il parco pubblico, la scuola materna e il “lotto 2”) non erano state eseguite e quindi non v’è una concreta posizione di affidamento da tutelare, a differenza invece per i lotti 1 e 3 già realizzati per i quali è stata riconosciuta la buona fede degli acquirenti delle relative unità immobiliari tant’è che si è deciso di soprassedere in ordine all’adozione di misure di autotutela.
33. Infine, sul punto, con riferimento al denunciato profilo di tardività dell’esercitato potere di autotutela, vero è che sono trascorsi cinque anni dall’avvenuta approvazione del Piano urbanistico attuativo (2007), nondimeno il criterio del non superamento di un “ragionevole” termine entro cui esercitare l’autotutela non riveste carattere assoluto e categorico dovendosi la “ tempistica” dell’adozione del provvedimento di annullamento correlare alla specificità delle fattispecie e all’interesse pubblico specifico di volta in volta ricorrenti.
34. Nel caso de quo si è dovuto procedere in sede istruttoria ad accertamenti tecnici alquanto complessi ed inoltre si è in presenza gli interessi pubblici particolarmente delicati, che rivestono una valenza di rango costituzionale, come la salute pubblica, l’ambiente, la sicurezza pubblica la tutela dei quali non può essere assoggettata ad un termine di decadenza (Cons. Stato Sez.VI 27/12/2012 n. 1081).
35. A ciò si aggiunga che le criticità rilevate a carico del PII Bellaria non sono riconducibili a fatti ed accadimenti sopravvenuti ma hanno interessato il suindicato Piano sin dall’origine, il che ha richiesto, una volta appurata la fondatezza dei rilievi in questione, l’adozione di un atto per così dire “necessitato” la cui adozione in quanto volta a porre fine ad una esistente (e persistente) situazione contra legem non tollera quale che sia limite temporale.
36. I motivi specifici dell’annullamento parziale del PII Bellaria.
37. Una delle due ragioni giustificative del disposto annullamento parziale del PPI Bellaria è quella riconducibile alla rilevata presenza di criticità acustiche meglio specificate come:
a) mancato inserimento delle aree destinate ad ospitare il parco pubblico e la scuola materna in classe I della zonizzazione acustica a fronte invece della avvenuta inclusione delle stesse nelle classi III e IV;
b) incompatibilità della localizzazione di dette opere con i parametri di inquinamento acustico connesso alla immissione di rumore derivante dalla vicina strada provinciale e da altre fonti sonore.
38. Parte ricorrente con riferimento alla classificazione acustica data a suo tempo al PII sostiene che l’area destinata a parco pubblico non andava inserita, come erroneamente sostiene il Comune in classe I dal momento che la disciplina regionale in tema di criteri di definizione della zonizzazione acustica del territorio comunale contenuta nella delibera della G.R. Lombardia n. VII/9776, dettata in applicazione della legge regionale n. 13/2005 include in classe I soli i parchi pubblici privi di infrastrutture sportive e tale non sarebbe la struttura in questione che invece si atteggerebbe ad area verde di quartiere.
39.La censura va disattesa.
In primo luogo si osserva che il DPCM 14/11/1997 recante la normativa che stabilisce i valori limite delle sorgenti sonore alla tabella A relativa alla classificazione delle varie zone del territorio comunale inserisce espressamente tra le aree particolarmente protette oltre alle aree scolastiche e alle aree destinate al riposo e allo svago, i parchi pubblici.
Ora il parco in questione appare a pieno titolo meritevole della classe I in base alla normativa di rango nazionale sopra citata se è vero viene ad ubicarsi a ridosso dell’area destinata a scuola materna ed è un luogo dedicato allo svago e al tempo libero.
Inoltre non v’è motivo per escluderlo dalla classificazione di parco pubblico prevista dalla stessa delibera della G.R. n. VII/9776 avuto riguardo alla sua consistente estensione ( 17.372 mq) che certo non si addice ad una semplice area verde di quartiere.
Occorre allora convenire che la classificazione data a suo tempo alle predetta area del PII come zona acustica classi III e IV (e non classe I) appare incongrua e in ciò si invera il vizio di legittimità che il Comune con la determinazione di annullamento ha deciso di eliminare.
40. Santilo contesta la fondatezza dell’analogo rilievo mosso dal Comune in relazione alla classificazione della scuola materna sostenendo che correttamente tale struttura non andava inserita in classe acustica I posto che anche qui tale classificazione è prevista dal punto 6 della delibera G.R. Lombardia n. VII/9776 unicamente per i complessi scolastici e non già per i singoli edifici scolastici.
41.In proposito rileva il Collegio che la questione della classificazione acustica della scuola materna appare per certi versi superata: invero, anche a volere seguire la tesi difensiva dell’esenzione per la scuola materna dall’inserimento in classe I, assunto per il vero basato su un distinguo puramente nominalistico, rimane il fatto che il Comune ha posto in evidenza la non compatibilità acustica dell’area deputata ad ospitare detta scuole per altri più concreti aspetti di carattere ostativo individuati nel riscontrato non rispetto della normativa di prevenzione dell’inquinamento acustico di cui al DPR n. 42/2004 a cagione, in particolare, della vicinanza dell’edificio in questione con le fonti sonore derivanti dal traffico veicolare sulla strada provinciale SP 159 Bettola- Sordio, arteria stradale presente all’epoca dell’approvazione del PII in questione.
42. Invero, gli accertamenti svolti dagli organi a ciò preposti hanno rilevato che la localizzazione della scuola materna come prevista dall’approvato PII è incompatibile con i valori limite stabiliti dalla tabella allegata al DPR n. 42/2004 vuoi per ragioni di carattere generale collegabili alla presenza di vari generatori di rumore vuoi specificatamente per le immissioni sonore superiori al consentito (la soglia di rumorosità per le strade extraurbane è di 50 db).
43. Le acquisizioni istruttorie che corroborano le conclusioni cui è pervenuta l’Amministrazione comunali sono rinvenibili negli atti qui di seguito elencati, secondo la loro scansione cronologica:
I) la nota ARPA n. 174007 del 19/7/2006 che rileva alcune lacunosità della relazione previsionale di clima acustico presentata dalla proponete il P.I.I.;
II) la nota ARPA n.1455927 del 6/11/2008 richiedente la produzione di una nuova valutazione previsionale di clima acustico;
III) la nota ARPA n. 33594 dell’11/3/2009 recante richiesta al Comune di Peschiera Borromeo di prescrizioni in ordine alla sorgente di rumore proveniente dallo stabilimento Mapei;
IV) la nota ARPA prot. n. 6970 del 1971/2011 riguardante la mancanza di compatibilità dell’intera area di P.I.I.;
V) il parere ARPA di cui alla nota n. 10/3/2010 n. 33594 come integrato dalla nota n. 104932 del 29/7/2011 che relativamente agli edifici residenziali e alla scuola materna rileva che “ la compatibilità acustica di tutti gli insediamenti del Pii con il clima acustico non è dimostrata” ;
VI) il parere ARPA di cui alla nota n. 116987 del 317872011 in ordine all’impatto acustico prodotto da azienda Mapei e in relazione alle infrastrutture stradali;
VII) relazione conclusiva del 6/6/2012 come integrata dall’addendum del 10 ottobre 2012 redatta dal prof. Livio Mazzarella del dipartimento Energia del Politecnico di Milano, incaricato di svolgere un progetto di ricerca in ordine al clima acustico ambientale dell’area del PII, lì dove il predetto professionista con specifico riferimento alla scuola materna conclude per la incompatibilità del clima acustico in relazione alla “localizzazione e realizzazione di una scuola in tale posizione”.
44. Sulla scorta di tali dati ed elementi di cognizione appare condivisibile il rilievo fatto dal Comune circa la sussistenza di una situazione di non compatibilità acustica delle aree destinate ad ospitare il parco pubblico e la scuola materna del PII Bellaria sussistente sin dall’approvazione di detto Piano, sì da legittimamente giustificare l’annullamento d’ufficio del PII in parte qua al fine di assicurare la tutela dell’interesse pubblico compromesso dalle previsioni urbanistiche in questione.
45.Avverso il rilievo formulato dal Comune circa le criticità acustiche del sito si appunta poi il IV ricorso per motivi aggiunti pure proposto da Immobilare Santilo.
46. Con tale gravame la ricorrente imputa sostanzialmente al Comune di aver omesso di prescrivere delle opere di mitigazione dell’impatto acustico che avrebbero potuto eliminare ogni incompatibilità e che pure erano state proposte dalla subentrata Idea Fimit.
47. Alla censura in questione si può agevolmente obiettare come peraltro correttamente fatto dal primo giudice che non è affatto dimostrato che gli interventi di mitigazione avrebbero permesso di rispettare il limite di immissione dei rumori previsto dal DPR n.142/2004 in ispecie quelli derivanti dal traffico veicolare della vicina strada provinciale ed inoltre la proposta di opere di mitigazione (a mezzo della realizzazione di apposite barriere) non risulta sia stata convincentemente portata avanti dalla proponente.
48. La questione relativa al rischio da incidente rilevante.
49. L’altra, concorrente causa di illegittimità addotta dal Comune è quella costituita dalla accertata possibilità di una situazione di pericolo derivante da rischio di incidente rilevante in relazione alla presenza di sostanze pericolose nel vicino stabilimento della Mapei il cui muro di cinta è sito a ridosso del parco pubblico.
50. Il quadro normativo da tener al riguardo presente è quello rappresentato dalle varie disposizioni recate dal decreto legislativo n. 334 del 17/8/1999 volte a sottolineare la necessità in sede di pianificazione urbanistica di prevedere opportune distanze tra gli stabilimenti a rischio di incidente rilevante e le zone residenziali; quindi il d.m 9/5/2001 attuativo della normativa suindicata individua i requisiti minimi di sicurezza in materia di pianificazione urbanistica e territoriale per le zone interessate da rischio di incidente rilevante.
51. Ebbene il Comune ha rilevato che il PII Bellaria è stato approvato, quanto meno relativamente alla prevista realizzazione della scuola, del parco pubblico e delle unità residenziali del “lotto 2” senza che fosse valutato il rischio da incidente rilevante collegabile alla presenza di materiale pericoloso all’interno del vicino stabilimento della Mapei (specificatamente un deposito di perossidi) e quindi senza che sia stato verificato il rispetto o meno delle distanze richieste per assicurare le indispensabili condizioni di sicurezza delle opere previste dal suddetto Piano urbanistico.
52. Santilo con le censure di cui al motivo sub III (III a – III b) dell’atto di motivi aggiunti ( il terzo) di prime cure, riproposte con i motivi III e VI.C dell’appello, denuncia la erroneità del rilievo formulato dal Comune attesa la insussistenza di un pericolo derivante da incidente rilevante collegato all’opificio Mapei.
In particolare si adduce che la compatibilità sotto tale profilo dello stabilimento chimico in questione è rilevabile dalla scheda di informazione sui rischi da incidente rilevante prodotta da Mapei nel 2006 e allegata al proposto PII; in ogni caso, ad avviso della parte ricorrente, il deposito di perossidi all’interno della Mapei non è pericoloso e non può essere considerato quale potenziale fonte di incidente ai sensi del Regolamento di cui al Regio Decreto n. 635 del 6 maggio 1940 di esecuzione delle leggi di pubblica sicurezza.
53.Le censure volte ad inficiare le conclusioni cui sul punto è pervenuta l’Amministrazione comunale non colgono nel segno perché contraddette dalle risultanze delle acquisizioni istruttorie poste a sostegno del contestato addebito e perché in definitiva si risolvono in una indimostrata e generica smentita dell’esistenza di potenziali condizioni di pericolo.
54. Viceversa, le esperite indagini istruttorie hanno evidenziato la presenza nello stabilimento Mapei di sostanze pericolose sub specie di un deposito di perossidi e questo anche a voler trascurare altra fonte di potenziale pericolo costituita dalla presenza di serbatoi di solventi e a tali obbiettive acquisizioni istruttorie sono espressamente ancorate le valutazioni effettuate dal Comune al momento di decidere l’adozione della misura dell’annullamento in parte qua del PII.
55.I dati di natura tecnica illustrativi della esistenza di potenziale pericolosità da rischi di incidente rilevante sono rinvenibili nei documenti così identificabili:
I) la scheda di informazione sui rischi da incidente rilevante in cui espressamente si segnala l’esistenza di un deposito di perossidi all’interno dello stabilimento Mapei;
II) la nota ARPA prot. n. 83246 dell’11/6/2011 di conferma dei timori di scenari incidentali relativamente alla presenza di serbatoi di solventi,
III) la relazione tecnica trasmessa da Mapei in data 28/1/2011 recante testualmente “un’analisi di rischio di dettaglio inerente il fabbricato H, locale di stoccaggio perossidi che insiste in prossimità del confine nord dello stabilimento”;
IV) di decisiva rilevanza, il parere di compatibilità ambientale del CTR di cui ai verbali 8-4 dell’11/5/2011 col quale il predetto organo così si esprime: “per quanto riguarda il deposito perossidi il CTR ha esaminato la valutazione delle distanze di sicurezza , effettuata dal gestore della Società Mapei, pervenendo alla conclusione che l’eventuale destinazione a parco pubblico dell’area PII Bellaria nel Comune di Peschiera Borromeo sia parzialmente incompatibile con lo stabilimento Mapei confinante in quanto… non risultano rispettate le distanze di sicurezza…”;
V) il parere dell’ing. Barone (tecnico incaricato dal Comune per la valutazione del profilo di rischio da esplosione) del 30/4/2011 allegato al parere del CTR che evidenzia come in un ambito di territorio avente un raggio di 200 mt dal deposito di perossidi rimanesse esposto al pericolo connesso a fenomeni di sovrapressione con rischi consistenti almeno nelle rottura dei vetri.
56. I contributi istruttori di tipo squisitamente tecnico appena citati, come puntualmente richiamati nella parte motiva dei provvedimenti impugnati sono idonei ad evidenziare l’esistenza di un potenziale pericolo da incidente rilevante, senza che nel merito parte ricorrente abbia fornito elementi di giudizio capaci di dimostrare la non fondatezza del rilievo mosso dall’Amministrazione in ordine alla situazione relativa alla sicurezza dello stato dei luoghi : di qui la concorrente, seconda ragione che legittimamente giustifica l’avvenuto esercizio del potere di annullamento in autotutela.
57. Conclusivamente, le due criticità rilevate a carico del PII Bellaria a suo tempo approvato (non compatibilità acustica e pericolo da rischio di incidente rilevante) risultano essere state debitamente acclarate e tali circostanze in quanto inficianti le previsioni urbanistiche relative alla realizzazione del parco pubblico, della scuola materna e delle unità residenziali del lotto 2 giustificano legittimamente la scelta comunale di annullare in parte qua il suindicato PII.
58. Va a questo punto scrutinato il IV mezzo d’impugnazione dedotto col terzo atto di motivi aggiunti.
59. Con esso parte ricorrente censura la decisione dell’Amministrazione comunale di estendere l’annullamento al realizzando lotto (residenziale) 2, rilevando come una siffatta determinazione si riveli del tutto immotivata ed illogica.
60. Il motivo di illegittimità è infondato.
61. Invero, dai contributi istruttori acquisiti in sede di adozione delle delibere de quibus risulta che per quanto attiene alle criticità acustiche, la mancata dimostrazione della compatibilità va ad interessare l’intera area oggetto del PII; relativamente poi agli aspetti inerenti il pericolo da rischio di incidente rilevante è stato altresì acclarato che il rischio di rottura dei vetri derivante da una eventuale esplosione dei perossidi presente nel deposito sito all’interno dello stabilimento Mapei può ricadere nel raggio di duecento metri dal deposito in parola ed entro tale limite viene a trovarsi il realizzando lotto 2.
62. La scelta della contestata estensione quindi non è affatto illogica, bensì giustificata da dati di tipo tecnico che depongono per l’esposizione dell’area deputata ad ospitare gli edifici del lotto 2 vuoi ai fenomeni di inquinamento acustico vuoi a possibili eventi di pericolo collegati al rischio derivante da incidente rilevante e tali situazioni sono state debitamente evidenziati dal Comune negli atti adottati, come agevolmente evincibile dalla loro semplice lettura.
63.Per non dire poi che, al di là delle assorbenti ragioni appena esposte, il disposto annullamento trova altra causa giustificativa nel consequenziale fatto che vengono meno gli standard urbanistici costituiti dalla scuola materna e dal parco pubblico, infrastrutture che rendono altresì impossibile la realizzazione delle unità immobiliari a servizio delle quali sono poste.
64. Il gravame di primo grado per la parte impugnatoria si rivela perciò infondato.
65. Rimane da vagliare la domanda risarcitoria oggetto del V mezzo dedotto col terzo atto di motivo aggiunto e riproposta col VII motivo d’appello imperniata in entrambi i gradi del giudizio sulla asserita colpevole responsabilità del Comune in ordine agli atti gravati.
66. La pretesa risarcitoria è improponibile e comunque infondata.
67. In primo luogo va rilevato come il supposto danno patrimoniale sia stato dedotto in termini del tutto generici senza che il detrimento subito sia supportato da idonei elementi di giudizio sia in ordine all’an che al quantum.
68. In ogni caso, nella specie mancano del tutto i presupposti della responsabilità di tipo aquiliana richiesti dall’art. 2043 del codice civile per farsi luogo alla configurazione di un danno risarcibile collegato all’agire della P.A.
69. Invero l’accertata assenza di vizi di legittimità in capo ai provvedimenti di autotutela assunti dal Comune di Peschiera Borromeo esclude l’ingiustizia del danno e neppure evidenzia una condotta contra legem dell’Ente locale nell’esercizio della funzione di riesame (cfr., ex multis, Cons Stato Sez. IV 23/5/2016 n. 2111 e 25/5/2016 n. 6920), il che rende del tutto improponibile una domanda risarcitoria per colpa della P.A. come nella specie pure avanzata.
70. In forza delle suesposte considerazioni l’appello va respinto.
71. Le questioni sin qui vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti ai sensi dell’art. 112 c.p.c. in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato.
Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di segno diverso.
72. Quanto alle spese del presente grado del giudizio le stesse in ragione della novità e complessità della vicenda possono essere compensate tra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Spese processuali del presente grado del giudizio compensate tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 settembre 2016 con l’intervento dei magistrati:
Vito Poli, Presidente
Fabio Taormina, Consigliere
Andrea Migliozzi, Consigliere, Estensore
Silvestro Maria Russo, Consigliere
Oberdan Forlenza, Consigliere
L’ESTENSORE
Andrea Migliozzi
IL PRESIDENTE
Vito Poli
IL SEGRETARIO
AMBIENTEDIRITTO.IT EDITORE