* DIRITTO URBANISTICO – Destinazione d’uso – Modifica per effetto dell’utilizzazione di fatto di un immobile – Inconfigurabilità.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 5^
Regione:
Città:
Data di pubblicazione: 28 Febbraio 2012
Numero: 1148
Data di udienza: 17 Gennaio 2012
Presidente: Baccarini
Estensore: Prosperi
Premassima
* DIRITTO URBANISTICO – Destinazione d’uso – Modifica per effetto dell’utilizzazione di fatto di un immobile – Inconfigurabilità.
Massima
CONSIGLIO DI STATO, Sez. 5^ – 28 febbraio 2012, n. 1148
DIRITTO URBANISTICO – Destinazione d’uso – Modifica per effetto dell’utilizzazione di fatto di un immobile – Inconfigurabilità.
L’utilizzazione di fatto di un immobile ad ufficio pubblico in forza di un contratto di diritto privato non può essere fonte di modificazione della destinazione d’uso (nella specie: commerciale). Questa deriva, infatti, da provvedimenti classificatori di natura autoritativa, non modificabili o estinguibili da determinazioni negoziali.
(Riforma T.A.R. TOSCANA, n. 867/2000) – Pres. Baccarini, Est. Prosperi – Comune di Firenze (avv.ti Visciola e Lorizio) c. S. s.p.a. (avv.ti Giallongo, Gigli e Cassi)
Allegato
Titolo Completo
CONSIGLIO DI STATO, Sez. 5^ - 28 febbraio 2012, n. 1148SENTENZA
CONSIGLIO DI STATO, Sez. 5^ – 28 febbraio 2012, n. 1148
N. 01148/2012REG.PROV.COLL.
N. 07909/2000 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7909 del 2000, proposto da:
Comune di Firenze, rappresentato e difeso dagli avv. Claudio Visciola, Maria Athena Lorizio, con domicilio eletto presso Maria Athena Lorizio in Roma, via Dora, 1;
contro
Spic S.p.A. – Societa’ Immobiliare, rappresentata e difesa dagli avv. Natale Giallongo, Giuseppe Gigli, Giampiero Cassi, con domicilio eletto presso Giuseppe Gigli in Roma, via G.Pisanelli 4;
nei confronti di
Condominio Lungarno del Tempio;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. TOSCANA – FIRENZE: SEZIONE I n. 00867/2000, resa tra le parti, concernente DEMOLIZIONE OPERE ABUSIVE E RIMESSA IN PRISTINO STATO DEI LUOGHI;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’appello incidentale proposto dalla Spic S.p.A.;
Visto l’intervento del Condominio Lungarno del Tempio;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 gennaio 2012 il Cons. Raffaele Prosperi e uditi per le parti gli avvocati Lorizio e Bonsignore, per delega dell’Avv. Gigli;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
In data 19 febbraio 1993 la S.p.A. Spic comunicava al Comune di Firenze l’esecuzione di opere interne nelle due distinte unità immobiliari di sua proprietà, poste l’una di mq. 1015 al piano terreno e l’altra di mq. 294,39 al piano sottosuolo di un edificio sito in via Arnolfo 23 e 25, facenti parte del condominio Lungarno del Tempio 34; ma tali interventi venivano inibiti con ordinanza n. 2938 del 1° giugno 1993, poiché gli stessi, finalizzati a destinazione commerciale, erano in contrasto con la formale destinazione di ufficio pubblico che riguardava gli immobili in questione, già sede del pubblico registro automobilistico e delegazione Aci e ciò in seguito a precedenti titoli abilitativi rilasciati anche in sede di condono.
Avverso la ordinanza di ripristino n. 4051 del 19 luglio successivo, la Spic proponeva ricorso al TAR della Toscana e, nelle more della decisione dapprima la stessa Spic presentava domanda di condono edilizio, in seguito accolta, per ottenere in cambio di destinazione d’uso da ufficio a commerciale per il piano terreno, e quindi altra concessione edilizia rilasciata il 15 gennaio 1998 in relazione a nuovo e del tutto diverso intervento di ristrutturazione, intendendo frazionare i locali e realizzare al pianterreno boxes e posti auto e al piano interrato locali ad uso cantina; tale intervento veniva effettivamente realizzato e venivano quindi venduti i boxes e posti auto ottenuti.
Con sentenza n. 867 del 15 maggio 2000 il TAR della Toscana disattendeva l’eccezione di improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse ed accoglieva il ricorso al tempo proposto dalla Spic, ritenendo fondato uno dei profili del terzo motivo di ricorso concernente il difetto di motivazione sulla qualificazione dei lavori in questione.
Con appello notificato il 20/28 luglio 2000 il Comune di Firenze deduceva avverso la sentenza 867/00 i seguenti motivi:
1.Violazione dei principi generali in materia di riparto delle giurisdizioni e di interesse al ricorso. Illogicità, travisamento e difetto di motivazione. La Spic non ha chiesto la sospensione giurisdizionale del provvedimento in origine impugnato, non ha presentato istanza di prelievo per accelerare la decisione del ricorso nel merito, ha presentato domanda di concessione edilizia ex art. 13 L. 47/85 onde poter proseguire i lavori illegittimamente avviati, ha presentato domanda di condono edilizio per il cambio di destinazione d’uso, ha successivamente chiesto e ottenuto concessione edilizia per box e posti auto, rinunziando indi a perseguire la destinazione commerciale dei locali. La sentenza impugnata ha del tutto omesso l’esame di tali elementi e ha dato rilievo al fatto che la Spic abbia nel frattempo convenuto in giudizio il Comune di Firenze davanti al Tribunale civile per richiedere il ristoro dei danni derivanti dall’ordinanza impugnata al TAR. In realtà la citazione avanti al Tribunale civile è stata notificata il 30 giugno 1998 e dunque molti anni dopo la proposizione del ricorso al TAR e dopo il rilascio della concessione edilizia per i posti auto: dunque una complessa valutazione dell’azione amministrativa e del comportamento della parte privata avrebbe sicuramente portato ad una dichiarazione di improcedibilità del ricorso.
2.Violazione dell’art. 8 L. 47/85, del D.M. 20.4.68 n. 1444, dell’art. 31 lett. d) L. 457/78. Travisamento, errata valutazione degli atti, contraddittorietà della motivazione, difetto di istruttoria. Il Tar ha comunque respinto la tesi del ricorrente per la quale i lavori oggetto della comunicazione ex art. 26 L. 47/85 sarebbero stati suscettibili di esecuzione: in ogni caso era necessario il rilascio del permesso edilizio per permettere il mutamento di destinazione d’uso e per verificare la compatibilità dell’insediamento commerciale in una zona centrale. Ma la stessa sentenza non ha considerato che la destinazione di ufficio pubblico impressa ai locali nel 1979 faceva sì che gli stessi fossero rientrati a pieno titolo tra gli standards urbanistici, in quanto asserviti ad attrezzature amministrative di interesse comune, con la conseguenza di una nuova modificazione di destinazione d’uso doveva ritenersi rilevante, viste anche le caratteristiche dei lavori, implicanti anche un’integrazione dei locali mediante la realizzazione di scala interna di collegamento.
Quindi il tipo di ristrutturazione, così come riconosciuto dal provvedimento comunale, aveva il carattere di variazione essenziale e ciò poteva desumersi dall’ordinanza impugnata, a differenza di quanto affermato dal TAR Toscana.
Inoltre la sentenza non ha compiutamente accertato che l’intervento avrebbe modificato radicalmente il piano interrato, il quale sarebbe stato trasformato da archivio e deposito a superficie perfettamente funzionale direttamente connessa con il piano soprastante e quindi a servizio della struttura di vendita e dunque un adeguato calcolo dei necessari spazi da adibire a parcheggi.
3.Violazione dell’art. 41 sexies L. 1150/42, della L. 122/89, dell’art. 9 lett. h) delle n.t.a. del p.r.g. approvato con d.P.R. 5.9.66. Travisamento, errata valutazione degli atti, difetto di istruttoria. Allorché la Spic ha comunicato l’avvio dei lavori in questione, il piano interrato era tuttora destinato a parcheggio auto, poiché il cambio di destinazione a magazzino è stato oggetto di condono edilizio solamente il 14 ottobre 1996 e dunque la modificazione in atto violava gli standards dei parcheggi pertinenziali approvati con il p.r.g. allora vigente.
4.Violazione e omessa applicazione degli artt. 7,9 e 13 L. 47/85. Travisamento ed errata valutazione degli atti, difetto di istruttoria. Appare errata la considerazione svolta nella sentenza impugnata, secondo cui la P.A. poteva adottare esclusivamente la sanzione pecuniaria ai sensi dell’art. 10 L. 47/85; in realtà, essendo i lavori in corso, non vi era altro sistema corretto oltre alla sanzione ripristinatoria.
Il Comune di Firenze concludeva per l’accoglimento dell’appello con vittoria di spese in entrambi i gradi di giudizio.
Il 27 ottobre 2000 si è costituita in giudizio la Spic S.p.A. mediante proposizione di appello incidentale, con il quale ha contestato le ragioni del Comune ed ha sollevato le seguenti censure:
Sul capo della sentenza che ha respinto il primo motivo di ricorso. Afferma il TAR che la destinazione commerciale degli immobili era tale solo in origine e la loro utilizzazione dal 1979 al 1992 come uffici pubblici li avrebbe inclusi tra quelli aventi diversa destinazione, vale a dire nella categoria “pubblica” introdotta dalla delibera consiliare 176/1517 del 1985; in realtà l’ordinanza di demolizione impugnata non fa alcuna menzione circa tale destinazione pubblica, ma richiama esclusivamente la nozione di ufficio, richiamata solamente nella primitiva ordinanza di sospensione e poi inammissibilmente negli scritti difensivi.
Ancora, non può ammettersi che l’utilizzo concreto del bene quale ufficio del pubblico registro automobilistico sia stato idoneo a modificarne la destinazione d’uso: il preteso uso pubblico sarebbe soltanto una conseguenza della mera utilizzazione di fatto in forza di un contratto di diritto privato, mai recepita da alcun provvedimento amministrativo, contratto risalente a tempi anteriori alla delibera comunale del 1985, delibera che comunque non poteva ritenersi modificativa di una norma di rango superiore come il D.M. 1444/68.
Vi è poi da aggiungere che la destinazione pubblica di un immobile non può prescindere da una totale ed incondizionata disponibilità del bene da parte della P.A. e non può essere condizionata da situazioni transitorie come quelle inerenti un contratto di locazione: è evidente che diversa interpretazione porterebbe ad affermare che la utilizzazione di un bene di proprietà privata determinerebbe una sorta di vincolo espropriativo su questo e ciò anche ove l’utilizzazione del bene da parte della P.A. sia cessato per volontà della stessa Amministrazione.
Si deve aggiungere ancora che l’immobile non è mai risultato contraddistinto negli elaborati grafici del piano regolatore come edificio pubblico.
Conseguenza di tutto ciò dovrebbe essere che le opere oggetto dell’ordinanza in controversia non dovrebbero essere funzionali al mutamento di destinazione d’uso.
La Spic concludeva per l’accoglimento dell’appello incidentale, il rigetto dell’appello principale e l’inammissibilità dell’intervento ad adiuvandum del condominio Lungarno del Tempio, in quanto privo di una propria legittimazione.
Alla odierna udienza pubblica la causa è passata in decisione.
DIRITTO
Va preliminarmente esaminata l’ammissibilità dell’intervento ad adiuvandum del condominio Lungarno del Tempio il quale, secondo le difese dell’appellante incidentale, sarebbe esclusivamente portatore degli interessi dei singoli condomini, quindi unici legittimati a far valere singolarmente le proprie situazioni.
Se effettivamente l’avvio di un’attività di grande distribuzione lede gli interessi dei singoli residenti in uno stabile coinvolto dall’esercizio commerciale, è però innegabile che anche il condominio nel suo insieme possa risentirne gli effetti: è cosa del tutto logica e notoria che la gestione di un supermercato causi un impatto sull’insieme dei servizi condominiali di un edificio, appunto interessato da un esercizio ricadente in tale tipologia.
Deve dapprima essere esaminato l’appello incidentale proposto dalla Spic, appello imperniato su di un unico complesso motivo che è, nel suo insieme, fondato.
Il punto nodale della controversia sta nel fatto che nella realtà l’originaria destinazione commerciale dell’immobile non è mai stata modificata e che dunque il Comune di Firenze non poteva inibire il compimento delle opere interne avviate dalla Spic per adibire il piano terreno a supermercato ed il piano sotterraneo a suo magazzino, il tutto conformemente alle categorie catastali – C1 e C2 – con le quali erano state da sempre classificate le due unità immobiliari.
Ora, non è contestato che l’immobile abbia avuto in origine destinazione commerciale, ma la questione determinante a parere della P.A. sta nel fatto che il rapporto di locazione che lo aveva interessato tra il 1979 e il 1992 con l’Aci aveva avuto come conseguenza che il medesimo immobile fosse stato sede del PRA e delegazione Aci e quindi ne avesse modificato la destinazione d’uso da commerciale a ufficio pubblico: ciò deriverebbe, sempre secondo il Comune, dal fatto che la concessione edilizia 897/79 aveva abilitato la proprietà ad interventi edilizi necessari all’asserita trasformazione d’uso con una sorta di impegno unilaterale della proprietà dell’epoca a non variare il nuovo uso.
Ma le considerazioni svolte dalla Spic per sostenere che quelle ormai risalenti vicende non abbiano avuto un impatto edilizio appaiono del tutto corrette.
In primo luogo si deve rilevare che le categorie di cui al D.M. 1444/68 prevedevano nello stesso ambito le categorie commerciale, turistico e direzionale: da ciò deriva che l’uso ad ufficio di unità immobiliare con destinazione commerciale ricadeva sempre nella stessa categoria.
Il D.M. 1444/68, emanato in diretta esecuzione delle previsioni di cui alla L. 765/67, ricade notoriamente tra i principi fondamentali cui le leggi regionali in materia urbanistica dovevano e devono prestare ossequio ai sensi dell’art. 117 Cost., sia nella precedente, sia nella vigente stesura; è evidente che i provvedimenti comunali invocati dalle difese dell’Amministrazione ed indicati dalla sentenza impugnata nella qualità di nuove regole in materia di destinazioni urbanistiche per Firenze, non potevano incidere sulle destinazioni individuate dal D.M. 1444/68. Altro è naturalmente la legge regionale toscana 25 maggio 1994 n. 39 che ha ridisciplinato la materia delle variazioni edilizie essenziali e delle destinazioni degli immobili in applicazione dei principi di cui alla L. 47/85, ma è evidente che tale legge non può interessare la causa in esame, riguardante fatti risalenti al 1993; inoltre, dalla stessa ordinanza sindacale 1715/85 emessa in pretesa applicazione della disciplina delle opere interne ai sensi della L. 47/85 ed appunto invocata dalle difese del Comune, non si desumono modificazioni riguardanti la collocazione in un’unica categoria delle destinazioni commerciali e direzionali.
In secondo luogo dal provvedimento principalmente impugnato nulla si desume in materia di riferimenti alle norme che disciplinano le destinazioni d’uso, né soprattutto ad una destinazione a standards dell’immobile oppure ad una violazione degli stessi standards, così come invocato dalle difese comunali, tant’ è che gli strumenti urbanistici comunali nulla riferiscono circa la destinazione ad ufficio pubblico dell’immobile di proprietà della Spic.
Lo stesso Ufficio Pianificazione del Territorio del Comune, in periodo di poco antecedente l’emanazione dell’ordinanza impugnata, aveva affermato con nota 28.10.92 la piena compatibilità dell’uso commerciale dei locali terreni con la destinazione dell’immobile.
In terzo luogo l’utilizzazione di fatto di un immobile ad ufficio pubblico in forza di un contratto di diritto privato non può essere fonte di modificazione della destinazione d’uso derivante questa, infatti, da provvedimenti classificatori di natura autoritativa non modificabili o estinguibili da determinazioni negoziali: queste, per loro natura – contratto di locazione – hanno incorporata in sé una logica transitoria; ne è prova, il rafforzamento delle considerazioni sin qui svolte, che lo stesso pubblico registro automobilistico è stato trasferito altrove, facendo così cessare una destinazione che aveva un rilievo esclusivamente di fatto.
In quarto luogo l’impegno della precedente proprietà dichiarato con il rilascio della concessione edilizia 897/79 a non modificare il nuovo uso dei locali non può trovare riconoscimento giuridico, vista la sua non configurabilità come atto di asservimento, non ricadendo la fattispecie in alcun caso di edilizia convenzionata.
Le considerazioni sin qui svolte sarebbero di per sé sufficienti all’accoglimento dell’appello incidentale.
Ma il Collegio ritiene opportuno spendere alcuni passi sulla permanenza dell’interesse in capo alla Spic a contestare la legittimità dell’ordinanza ripristinatoria impugnata davanti al TAR della Toscana.
Se effettivamente l’attività commerciale di grande distribuzione non ha avuto più alcun seguito e se effettivamente i locali interessati dalla controversia sono stati oggi trasformati in autorimessa, si deve rilevare che ciò è avvenuto in virtù dell’azione intrapresa dagli uffici comunali hanno poi indotto la conduttrice dei locali Gen-Bo Sas a dover rinunciare all’apertura dell’esercizio commerciale ed a chiamare la Spic davanti al tribunale civile di Firenze per chiederle il risarcimento dei danni conseguenti all’inadempimento del contratto di locazione.
Perciò l’appello incidentale deve essere accolto, con conseguente accoglimento del primo motivo del ricorso di primo grado ed improcedibilità dell’appello principale.
Spese come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
definitivamente pronunciando, accoglie l ‘appello incidentale e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, accoglie anche il primo motivo del ricorso di primo grado e dichiara improcedibile l’appello principale.
Condanna il Comune di Firenze al pagamento delle spese del doppio grado di giudizio liquidandole in complessivi €. 4.000,00 (quattromila/00) oltre agli accessori di legge, mentre le compensa nei confronti del condominio interveniente.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 gennaio 2012 con l’intervento dei magistrati:
Stefano Baccarini, Presidente
Doris Durante, Consigliere
Antonio Bianchi, Consigliere
Fabio Franconiero, Consigliere
Raffaele Prosperi, Consigliere, Estensore
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 28/02/2012
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
AMBIENTEDIRITTO.IT EDITORE