CONSIGLIO DI STATO 4 marzo 2013

---

Provvedimento: Sentenza
Sezione: 3^
Regione:
Città:
Data di pubblicazione: 4 Marzo 2013
Numero: 1281
Data di udienza: 18 Dicembre 2012
Presidente: Lignani
Estensore: Ungari

---

Premassima

* INQUINAMENTO ATMOSFERICO – AGRICOLTURA E ZOOTECNIA – Regolamento comunale per l’utilizzo dei prodotti fitosanitari – Coltivazioni intensive – Obbligo di rispettare una fascia di rispetto di 50 metri e di installare idonee barriere vegetali – Principio di precauzione – Canoni di ragionevolezza e proporzionalità – BENI CULTURALI E AMBIENTALI –  Divieto di utilizzo di pali di cemento o metallo – Finalità estetico-percettive – Estraneità.

---

Massima

 

CONSIGLIO DI STATO, Sez.3^ – 4 marzo 2013, n. 1281

INQUINAMENTO ATMOSFERICO – AGRICOLTURA E ZOOTECNIA – Regolamento comunale per l’utilizzo dei prodotti fitosanitari – Coltivazioni intensive – Obbligo di rispettare una fascia di rispetto di 50 metri e di installare idonee barriere vegetali – Principio di precauzione – Canoni di ragionevolezza e proporzionalità.

E’ legittima, nell’ambito del regolamento comunale per l’utilizzo di prodotti fitosanitari, la previsione dell’obbligo di osservare, nell’utilizzo dei prodotti chimici fitosanitari su colture intensive, una fascia di rispetto di 50 metri dai confini, nonché di installare idonee barriere vegetali, al fine di contrastare il cd. effetto deriva dei pesticidi (spary drift). Il riferimento, nella Direttiva comunitaria 128/2009 e nella normativa nazionale di recepimento, alla riduzione dei trattamenti in aree “specifiche” ha infatti il significato di porre l’attenzione su contesti sensibili o comunque meritevoli di particolare e, soprattutto, necessaria tutela, ma non vale ad escludere la legittimità di una tutela che vada oltre, e addirittura sia estesa all’intero territorio. Il principio di precauzione assume proprio la funzione di legittimare simili estensioni, delle quali occorre valutare in concreto se sussistano i presupposti, alla luce dei canoni di ragionevolezza e proporzionalità (nella specie, l’ampiezza della fascia, la riconosciuta possibilità di utilizzare, per le coltivazioni non intensive, trattamenti con lance azionate  a mano, il ridotto investimento economico necessario per l’installazione di barriere vegetali, nonché la necessità di salvaguardare da contaminazioni i prodotti agricoli coltivati nei fondi confinanti, hanno indotto il TAR a  ritenere rispettati i suddetti canoni di ragionevolezza e proporzionalità).

(Riforma T.R.G.A. – Trento, n. 18/2012) – Pres. Lignani, Est. Ungari – G.C. (avv.ti Valorzi e Petretti) c. Comune di Malosco (avv.ti Scafarelli, Debiasi e Luongo)

BENI CULTURALI E AMBIENTALI – AGRICOLTURA – regolamento comunale per la disciplina delle coltivazioni agricole – Divieto di utilizzo di pali di cemento o metallo – Finalità estetico-percettive – Estraneità.

Un regolamento comunale per l’utilizzo di prodotti fitosanitari e la disciplina delle coltivazioni agricole, con finalità diverse, limitate all’attività agricola, rispetto alle finalità di tutela paesaggistica, non può vietare l’utilizzo di pali di cemento o metallo, con finalità prettamente di tipo estetico-percettivo, cioè, in senso lato, paesaggistico;, finalità demandata ad un livello sovracomunale, o comunque a strumenti aventi valore di pianificazione territoriale o urbanistica.

(Riforma T.R.G.A. – Trento, n. 18/2012) – Pres. Lignani, Est. Ungari – G.C. (avv.ti Valorzi e Petretti) c. Comune di Malosco (avv.ti Scafarelli, Debiasi e Luongo)
 

---

Allegato

---

Titolo Completo

CONSIGLIO DI STATO, Sez.3^ - 4 marzo 2013, n. 1281

---

SENTENZA

CONSIGLIO DI STATO, Sez.3^ – 4 marzo 2013, n. 1281

N. 01281/2013REG.PROV.COLL.
N. 06153/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6153 del 2012, proposto da:
Gabriele Calliari, rappresentato e difeso dagli avv. Andrea Maria Valorzi e Alessio Petretti, con domicilio eletto presso Alessio Petretti in Roma, via degli Scipioni, 268/A;

contro

Comune di Malosco, rappresentato e difeso dagli avv. Federica Scafarelli, Massimiliano Debiasi e Gianpiero Luongo, con domicilio eletto presso Federica Scafarelli in Roma, via Giosue’ Borsi n. 4;

per la riforma

della sentenza del T.R.G.A. – DELLA PROVINCIA DI TRENTO, n. 00018/2012, resa tra le parti, concernente approvazione del regolamento comunale per l’utilizzo di prodotti fitosanitari e la disciplina delle coltivazioni agricole.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Malosco;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2012 il Cons. Pierfrancesco Ungari e uditi per le parti gli avvocati Petretti e Manzi su delega di Scafarelli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’appellante, conduttore di azienda agricola, ha impugnato dinanzi al T.R.G.A. di Trento la d.C.C. del Comune di Malosco n. 25 in data 17 novembre 2010, con cui è stato approvato il nuovo Regolamento comunale per l’utilizzo di prodotti fitosanitari e la disciplina delle coltivazioni agricole.

2. Il T.R.G.A., con la sentenza n. 18/2012, qui appellata, ha accolto parzialmente il ricorso, annullando disposizioni regolamentari che limitavano, rispettivamente, l’installazione di reti e teli antigrandine a protezione dei filari, e l’installazione di tunnel e serre per le produzioni intensive ortoflorofrutticole.

3. L’appello investe la parte della sentenza che ha disatteso le censure rivolte avverso altre disposizioni regolamentari, che limitano i trattamenti fitosanitari e condizionano le palificazioni per l’impianto di frutteti – ritenute dal ricorrente tali da penalizzare la diffusione nel territorio agricolo di Malosco, tradizionalmente vocato alle colture foraggere ed all’allevamento, della redditizia attività di frutticoltura intensiva largamente praticata in altre zone della Val di Non.

Le disposizioni regolamentari oggetto di controversia sono:

– l’art. 5, secondo il quale «Al fine di contenere i rischi connessi agli effetti negativi legati alla deriva dei prodotti fitosanitari, è fatto obbligo a chiunque di effettuare i trattamenti fitosanitari, a mezzo di atomizzatore, in moda tale da evitare che le miscele raggiungano (…)qualsiasi area diversa dalla zona oggetto di trattamento fitosanitario e comunque rimanendo ad una distanza di rispetto pari a: 50 metri dal confine … (di qualunque abitazione, struttura o edificio pubblico, area coltivata in cui non si effettuano trattamenti fitosanitari con sostanze di sintesi o area destinata al ricovero di animali – comma 1)»; «E’ vietato l’impiego di prodotti fitosanitari classificati come Molto Tossici (T+) o Tossici (T) …» (comma 4); e « L’applicazione di prodotti fitosanitari con l’uso di attrezzature manuali (…)in modo da evitare assolutamente il getto e la deriva di fitosanitari sulla proprietà di terzi, è autorizzata esclusivamente per la coltivazione di orti ad uso domestico o di autoconsumo, piante da frutto nei giardini o isolate (patriarchi), coltivazioni annuali (campi coltivati a patate, cereali, cavoli o altri ortaggi), piccoli frutti, anche se situati a distanza inferiore a quelle stabilite al comma 1, esclusa una fascia di rispetto assoluta di m. 5 da tutti i confini di proprietà per le piante arboree, melo, ciliegio ecc.» (comma 7);

– l’art. 9, comma 1, n. 1), che vieta la «posa di palificazioni in cemento o metallo, per la realizzazione di impianti di colture arboree (melo, ciliegio, ecc.)», e l’art. 11, comma 1, che estende detto divieto anche in caso di rinnovo degli impianti frutticoli;

– l’art. 11, comma 3, secondo il quale «Gli impianti frutticoli (in caso di rinnovo o di nuova realizzazione), in cui si praticano trattamenti fitosanitari, dovranno essere dotati di adeguate barriere vegetali costituite da siepi, a foglia caduca, da mettere a dimora con già m 1 di altezza e per uno sviluppo finale non inferiore a m 2,5 mt, larghezza non inferiore a 1 mt., posizionate lungo tutto il perimetro confinante con proprietà private o pubbliche non adibite allo stesso tipo di coltivazione (…)».

4. L’appellante, sostanzialmente, ripropone i due ordini di censura dedotti in primo grado, integrandoli con considerazioni critiche delle argomentazioni svolte dal T.R.G.A.

4.1. Riguardo al primo motivo di appello, riguardante l’art. 5 del regolamento, va anzitutto chiarito che non viene messa in discussione la spettanza al Comune di un potere regolamentare in materia (che la sentenza appellata fa discendere dalla espressa previsione dell’art. 6 della d.G.P. n. 1183/2010, “Linee guida in materia di utilizzo sostenibile dei fitosanitari”, applicative della Direttiva UE n. 128/2009, e dalle competenze in materia di salvaguardia dell’ambiente e tutela della salute dei cittadini previste dall’articolo 1, commi 6 e 7, dello Statuto comunale), bensì i presupposti e le modalità dell’esercizio di detto potere.

L’appellante lamenta che l’estensione a 50 metri della fascia di rispetto (il previgente regolamento comunale di cui alla d.C.C. n. 21/2006, applicativo della d.G.P. n. 400/2006, la limitava a 30 metri), per di più generalizzata ed indifferenziata per qualsiasi coltura ed in relazione a qualsiasi area diversa da quella oggetto del trattamento, nonché il divieto di impiegare prodotti molto tossici e tossici, determinano la violazione degli artt. 41 e 42 Cost. e del legittimo affidamento nella continuità dell’attività d’impresa, dei criteri provinciali di omogeneità territoriale e contemperamento con le esigenze produttive, dei principi comunitari di prevenzione, precauzione e proporzionalità in relazione alla Direttiva n. 128/2009 ed alle disposizioni specifiche vigenti in materia di uso dei prodotti fitosanitari, e comporta eccesso di potere per illogicità, ingiustizia manifesta e sviamento.

Sottolinea che una simile forma di tutela non è prevista dalla Direttiva n. 128/2009, che è ispirata al criterio della riduzione dei rischi in “aree specifiche” ben determinate (secondo l’art. 12: aree utilizzate dalla popolazione o da gruppi vulnerabili ex art. 3 Reg. 1107/2009, quali parchi e giardini pubblici, campi sportivi e aree ricreative, cortili delle scuole e parchi gioco per bambini, aree in cui sono ubicate strutture sanitarie; aree protette di cui alla Direttiva 2000/60/CE; aree trattate di recente frequentate dai lavoratori agricoli o da essi accessibili); né dalle predette Linee guida di cui alla d.G.P. n. 1183/2010, che, seguendo il medesimo criterio, prevedono fasce di rispetto di (soli) 30 metri, riducibili in presenza di particolari modalità e attrezzature di impiego, e sanciscono il divieto di raggiungere con i trattamenti, non qualsiasi area diversa da quella oggetto di trattamento, ma (solo) specifiche categorie di edifici pubblici o privati.

Quanto al divieto assoluto di impiegare prodotti classificati come molto tossici o tossici, ribadisce che dette tipologie di prodotti sono autorizzate dietro osservanza di un regolamentato utilizzo, ai sensi della Direttiva 114/1991/CE e del d.lgs. 194/1995 (in seguito, del Regolamento 1007/2009 CE), e che coerentemente la stessa d.G.P. n. 1183/2010 si limita a obbligare l’operatore ad adottare tutte le misure atte a ridurre il più possibile il rischio da “effetto deriva” (art. 3, comma 4).

D’altro canto, l’applicazione del principio di precauzione – in base al quale il TAR, trascurando di tenere in adeguata considerazione sia la Direttiva n. 128/2009, sia le Linee guida provinciali, ha ritenuto legittime le disposizioni in questione – nel caso in esame non è supportata da dati scientifici attendibili. Infatti (oltre ai risultati dello studio disposto con la d.G.P. n. 1154/2008, e sottesi alla stessa d.G.P. n. 1183/2010), dagli ultimi dati acquisiti dall’Azienda sanitaria di Trento – APSS ed evidenziati nello studio del Servizio di Epidemiologia Clinica e Valutativa “Progetto di sorveglianza epidemiologica sugli effetti della salute connessi all’esposizione a fitofarmaci in Valle di Non anni 2000-2009”, si evince che non emerge alcuna correlazione tra l’essere residenti nell’area ad alta densità di meli e l’insorgenza delle patologie più frequentemente riportate in letteratura ed indagate nello studio.

Non si comprende poi, aggiunge l’appellante, perché il principio di precauzione debba valere solo nei confronti degli operatori professionali, più preparati alla gestione dei trattamenti, e non dei coltivatori per autoconsumo (art. 5, comma 7), così determinandosi un vantaggio per una “coltivazione dilettantesca”, assolutamente pericolosa.

In memoria, l’appellante sottolinea come anche il d.lgs. 150/2012, di recepimento della Direttiva, pubblicato in corso di giudizio, confermi, agli artt. 15, commi 1, 2 e 6, e 6, che divieti e restrizioni d’uso sono limitati ad aree specifiche ed ambiti particolari. Pone anche in dubbio che, intervenuto ormai il recepimento nazionale, sia ancora possibile applicare il principio di precauzione in funzione anticipatoria della tutela legislativa. Sulla base del predetto art. 15 – il cui comma 6 demanda alla Provincia autonoma il compito di «individuare ulteriori aree specifiche rispetto a quelle indicate al comma 2 in cui applicare divieti o riduzioni d’uso dei prodotti fitosanitari …», l’appellante sostiene infine che vi sarebbe anche un vizio di incompetenza del Comune.

4.2. Il Collegio, partendo da dette ultime argomentazioni (peraltro, svolte con memoria non notificata), osserva che l’esercizio del potere regolamentare è stato orientato dall’applicazione del principio di precauzione, vigente nell’ordinamento in forza dell’articolo 174 del Trattato UE, in funzione anticipatoria della disciplina legislativa di settore; che l’attribuzione ad un livello sovracomunale, da parte del d.lgs. 150/2012, della competenza ad individuare contenuti ed ambiti della tutela ambientale di settore si pone “a valle” dell’applicazione del principio di precauzione; e che comunque la previsione di una norma sopravvenuta non può costituire parametro retroattivo di legittimità del risultato dell’esercizio del potere regolamentare.

Osserva poi che le prescrizioni sul bando dei prodotti tossici e sull’estensione e generalizzazione della fascia di rispetto dai confini hanno evidentemente la finalità di contenere gli effetti della dispersione nell’ambiente circostante dei prodotti chimici fitosanitari che non raggiungono il bersaglio, rappresentato dalla coltura da trattare; vale a dire, il c.d. effetto deriva dei pesticidi (spray drift), legato all’uso di atomizzatori per il trattamento, molte volte reiterato nel corso della stagione, dei frutteti.

A dette prescrizioni, può essere assimilata, sotto il profilo funzionale, quella, contenuta nell’art. 9, sull’onere di installare, ai confini dell’area di trattamento, idonee barriere vegetali (prescrizione che l’appellante censura invece con il secondo motivo).

Il riferimento, nella Direttiva comunitaria 128/2009 e nella normativa nazionale di recepimento, alla riduzione dei trattamenti in aree “specifiche” ha il significato di porre l’attenzione su contesti sensibili o comunque meritevoli di particolare e, soprattutto, necessaria tutela, ma non vale ad escludere la legittimità di una tutela che vada oltre, e addirittura sia estesa all’intero territorio.

Il principio di precauzione assume proprio la funzione di legittimare simili estensioni, delle quali occorre valutare in concreto se sussistano i presupposti, alla luce dei canoni di ragionevolezza e proporzionalità.

Ciò, anzitutto tenendo conto che l’applicazione del principio di precauzione postula l’esistenza di un rischio potenziale per la salute e per l’ambiente, ma non richiede l’esistenza di evidenze scientifiche consolidate sulla correlazione tra la causa, oggetto di divieto o limitazione, e gli effetti negativi che ci si prefigge di eliminare o ridurre.

Gli elementi indicati dall’appellante, incentrati sullo studio epidemiologico dell’APSS succitato, non appaiono decisivi al fine di escludere i rischi paventati, se solo si considera che sono stati prodotti dal Comune autorevoli pareri che, direttamente o indirettamente, tendono a ridimensionare la portata di detto studio, e soprattutto che lo studio stesso appare accorto nell’individuare i limiti intrinseci delle conclusioni cui perviene; mentre l’ipotesi dell’esistenza di un rischio possibile/non improbabile, e perciò solo non trascurabile, legato ad una dispersione delle particelle di fitofarmaco nell’ambiente ben più ampia di quella indicata nello studio epidemiologico e ad una penetrazione nel corpo umano più persistente, sembra trovare conforto in rilevamenti depositati dal Comune (cfr. nn. 14-16, 18, 20-21, della produzione documentale del Comune).

Essendo questo, allo stato, il quadro di riferimento, e risultando incontestata tra le parti la efficacia nel contenimento di detto fenomeno delle prescrizioni in questione, non può dirsi che mancassero i presupposti per l’applicazione del principio di precauzione.

Se poi si tiene conto che la norma impugnata non introduce ex novo lo strumento di tutela costituito dalla fascia di rispetto, ma la estende rispetto a quanto previsto dalla precedente norma regolamentare e dalle Linee guida; che l’ampiezza della fascia non sembra tale da impedire l’impianto di frutteti a coltivazione intensiva, e che nel contempo per altri impianti di alberi da frutta il regolamento consente di effettuare, fino a 5 metri dal confine, i trattamenti nel modo tradizionale (con lance azionate a mano a pressione moderata ed orientate sulle piante “bersaglio” del trattamento), certamente meno efficiente ma comunque funzionale allo scopo; che, infine, anche l’installazione delle barriere vegetali non sembra comportare un investimento particolarmente costoso (tanto più, se raffrontato al diverso livello di redditività atteso dalla trasformazione agricola alla quale i trattamenti fitosanitari sono legati), allora le prescrizioni in esame si sottraggono anche alle censure di irragionevolezza e difetto di proporzionalità.

Senza contare che, in assenza delle fasce di rispetto adeguatamente estese, il prodotto dei fondi confinanti con il frutteto soggetto a trattamento con fitofarmaci somministrati mediante atomizzatore, avrebbero difficoltà ad ottenere certificazioni di qualità, per trovare un’adeguata collocazione di mercato (ciò vale per il foraggio, in relazione alla filiera agroalimentare del latte e dei derivati; ed a maggior ragione in caso di colture orticole). Anche sotto questo profilo, che investe la concorrenza e le pari opportunità tra gli operatori economici dei diversi settori, le prescrizioni in esame non possono ritenersi sproporzionate o ingiustificatamente vessatorie.

4.3. Il secondo motivo di appello riguarda l’art. 9 (e l’art. 11, comma 3, di cui però si è già trattato) del regolamento.

L’appellante lamenta che l’inibizione dell’utilizzo di pali in cemento o metallo sia viziata dall’incompetenza dell’atto regolamentare in materia, dalla violazione della disciplina urbanistico edilizia provinciale (artt. 37 e 38 del Piano Urbanistico Provinciale – PUP – approvato con l.p. 5/2008) e comunale relativa alle aree agricole, e degli artt. 41 e 42 Cost., nonché dall’eccesso di potere per illogicità, ingiustizia manifesta e sviamento.

Il divieto di palificazioni (in pratica, che non siano in legno) comporta una palese invasione di campo nella materia urbanistico-edilizia, estranea a quella sanitaria o di tutela della salute pubblica propria del regolamento in questione; avrebbe pertanto potuto essere introdotta dalle norme di attuazione del PUP e, a livello comunale, dal PRG.

In ogni caso, tale divieto contrasta con l’art. 38, comma 4, delle NTA del PUP, secondo il quale, nelle aree agricole di pregio, «sono ammessi gli interventi connessi alla normale coltivazione del fondo», e tali devono considerarsi le palificazioni in cemento o metallo, in quanto installazioni assolutamente analoghe a quelle preesistenti e usuali nelle colture di melo e ciliegio. Né può ritenersi che – come sostiene il TRGA – il divieto sia giustificato dal PUP, come corollario della tutela assicurata dagli artt. 8 e 38 a quelle “invarianti” rappresentate dalle aree agricole di pregio, posto che il vincolo alla invarianza si riferisce alla destinazione agricola dell’area e non al mantenimento di una determinata coltura o tipologia di impianti agricoli, ritenuta tradizionale (come, secondo il Comune di Malosco, i prati da sfalcio); e che, comunque, l’art. 9 del regolamento si applica non solo alle aree a destinazione agricola di pregio (definite dal PUP) ma anche alle aree a destinazione agricola, verde privato e salvaguardia paesaggistica (definite dal PRG di Malosco).

D’altra parte, lo stesso art. 37, comma 9 (richiamato dall’art. 38, comma 11) delle NTA del PUP, conferma che è solo il PRG a poter prevedere «zona per zona … particolari cautele o prescrizioni da seguire nella tutela e nel potenziamento dell’attività agricola o zootecnica, anche ai fini di protezione ambientale».

4.4. Il Collegio osserva che il TRGA ha difeso l’art. 9 del regolamento comunale dalle censure di incompetenza (rectius: difetto di attribuzione), affermando che la norma non ha alcuna valenza di strumento di pianificazione urbanistica o di disciplina edilizia, riguardando invece l’esercizio dell’attività agricola, con le “implicazioni di carattere sanitario e paesistico che essa comporta”, e che la valenza paesaggistico-ambientale delle colture pregiate insediate nella zona è evidenziata dalla qualificazione in termini di “invarianza” attribuita loro dagli artt. 8 e 38 del PUP.

Sembra che il Comune di Malosco, con la prescrizione in esame, abbia inteso, non impedire la trasformazione dei fondi prativi in sedime di frutteti, bensì regolamentare il sesto d’impianto di tali frutteti affinché, non la coltivazione in sé, ma il metodo di coltivazione non venga a snaturare le caratteristiche tipiche e tradizionali del territorio.

La documentazione fotografica versata in atti sembra confermare l’assunto del Comune, nel senso che l’assetto agricolo definibile tradizionale per quella parte del territorio solo da poco tempo ed in piccola parte registra l’insediamento di frutteti a coltivazione intensiva, vale a dire impiantati secondo criteri di convenienza puramente economica.

La salvaguardia cui è rivolto il divieto di utilizzare palificazioni in cemento o in metallo (si suppone, a vantaggio di quelle in legno) è dunque essenzialmente di tipo estetico-percettivo, cioè, in senso lato, paesaggistico. Di simili prescrizioni, invece, non è dato cogliere implicazioni di natura strettamente ambientale o in qualche modo incidenti sulla salute (in altri termini, pali in cemento o in metallo vengono ritenuti inappropriati per la forma, il colore, o a causa della disposizione che le loro caratteristiche consentono; e non in quanto possano risultare tossici, determinare problemi di smaltimento, etc.).

Ciò precisato, va detto che l’interesse a conservare l’aspetto tradizionale del territorio, in quanto avente valore identitario per la popolazione, è certamente suscettibile di tutela (senza contare gli effetti indiretti di un’efficace salvaguardia, legati al turismo, fondamentale risorsa della zona).

Dalla legislazione applicabile nella Provincia di Trento (l.p. 1/2008, avendo statutariamente la Provincia autonoma potestà legislativa esclusiva in materia di tutela del paesaggio – comunque esercitabile nel rispetto di quelle disposizioni statali, oggi contenute nel Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al d.lgs. 42/2004 e s.m.i., che vengano qualificate norme fondamentali di riforma economico-sociale), non emerge una chiara distinzione della disciplina di tutela paesaggistica rispetto a quella generale sul governo del territorio – distinzione che invece è netta, quanto a competenze dei diversi livelli istituzionali e strumenti giuridici, nel modello del Codice statale.

Tuttavia, anche nella Provincia di Trento la tutela dell’interesse paesaggistico si avvale di strumenti giuridici tipizzati (provvedimenti che dichiarano l’interesse paesaggistico di un’area, oppure piani aventi anche contenuto e finalità di tutela paesaggistica) che hanno un riferimento tematico diretto alla disciplina del territorio, e si prefiggono di assicurarne il razionale assetto, dirimendo i prevedibili conflitto tra le diverse utilizzazioni alternative potenzialmente legittime.

La disputa tra le parti sulla riconducibilità o meno, della tradizionale destinazione prativa dei terreni di Malosco, al concetto di “invariante” accolto dal PUP, ha proprio lo scopo di assicurare o negare, alla previsione regolamentare impugnata, la “copertura” di uno strumento (il PUP) di certo finalizzato (anche, ed in misura qualificante) alla tutela paesaggistica.

Ma, a ben vedere, il PUP vigente, che assume anche la valenza di piano paesaggistico (in estrema sintesi: secondo la l.p. Trento 1/2008, il Piano Urbanistico Provinciale ha valore di piano territoriale con specifica considerazione dei valori paesaggistici – artt. 67, 11 e 13; il Piano Territoriale della Comunità, lo approfondisce e lo integra, dettando la disciplina d’uso – art. 21; e così anche il Piano Regolatore Generale del Comune, nei limiti in cui glielo consentano i precedenti – art. 29), non afferma nulla di direttamente vincolante riguardo alla natura ed alle modalità delle coltivazioni ammesse. Infatti:

– l’articolo 8 dell’Allegato B (Norme di attuazione) del PUP, comprende tra le “invarianti” (ai sensi del comma 1, quegli «elementi territoriali che costituiscono le caratteristiche distintive dell’ambiente e dell’identità territoriale, in quanto di stabile configurazione o di lenta modificazione, e che sono meritevoli di tutela e di valorizzazione al fine di garantire lo sviluppo equilibrato e sostenibile nei processi evolutivi previsti e promossi dagli strumenti di pianificazione territoriale»), per quel che qui interessa, «le aree agricole di pregio di cui all’articolo 38, da riconoscere e tutelare ai fini della valorizzazione produttiva e paesaggistica nonché dell’attrattività complessiva del territorio» (lettera e);

– l’articolo 38, dopo aver precisato che l’individuazione delle aree agricole di pregio avviene con la “tavola del sistema insediativo e reti infrastrutturali” (comma 1), ed aver definito le caratteristiche generali comuni di dette aree, appunto « caratterizzate, di norma, dalla presenza di produzioni tipiche nonché da un particolare rilievo paesaggistico, la cui tutela territoriale assume un ruolo strategico sia sotto il profilo economico-produttivo che paesaggistico-ambientale, tenuto conto della normativa comunitaria relativa alla protezione delle indicazioni geografiche e delle denominazioni d’origine dei prodotti agricoli e alimentari» (comma 2), affida ai «piani territoriali delle comunità» la funzione di «precisare i perimetri delle aree agricole di pregio con riferimento alla situazione specifica del loro territorio, sulla base delle caratterizzazioni di cui al comma 2, in relazione all’orientamento produttivo prevalente, e delle indicazioni della carta del paesaggio» (comma 3), e, quanto alle trasformazioni consentite nelle aree in questione, in via generale si limita a considerare «ammessi gli interventi connessi alla normale coltivazione del fondo con esclusione di nuovi interventi edilizi, fatta salva la realizzazione di manufatti e infrastrutture ai sensi dei commi 3, 4 e 5 dell’articolo 37, se, valutate le alternative, è dimostrata la non convenienza, anche sotto il profilo paesaggistico-ambientale, di ubicarli in altre parti del territorio» (comma 4), e a prevedere che «la riduzione delle aree agricole di pregio è ammessa in via eccezionale, nel rispetto delle condizioni stabilite dai commi 7, 8 e 10 dell’articolo 37 e del comma 7 di questo articolo», subordinandola alle previsioni dei PTC o dei PRG, a seconda del tipo di intervento da realizzare (opere, attrezzature e servizi pubblici; ampliamento di aree produttive; individuazione di nuove aree a destinazione residenziale pubblica o agevolata), ed a determinate condizioni attuative (commi 6 ss.).

In sintesi, il PUP si preoccupa, direttamente o rinviando a previsioni degli strumenti urbanistici di livello inferiore, di limitare la trasformazione delle aree agricole di pregio in aree a diversa destinazione, sottoponendo tale evenienza ad una serie di limiti e condizioni.

Non si occupa invece (almeno, non direttamente) della salvaguardia di una determinata attività agricola, o tipologia colturale.

Tale effetto di vincolo potrebbe derivare dall’applicazione del comma 9, dell’articolo 38, secondo il quale «In osservanza della disciplina stabilita dalla legge urbanistica la Giunta provinciale individua le aree agricole di pregio che per la presenza di singolari produzioni tipiche o per lo speciale rilievo paesaggistico si configurano come beni ambientali da tutelare ai sensi dell’articolo 12, non suscettibili di riduzione in base a questo articolo» – vale a dire, come «manufatti e siti di particolare pregio paesaggistico e ambientale».

Ma, appunto, una simile qualificazione, legata anche alla presenza di una singolare produzione agricola tipica, componente fondamentale del valore paesaggistico complessivo (in ipotesi: i prati a sfalcio del territorio di Malosco, se è vero, come sottolinea la sentenza appellata, che «i terreni agricoli non solo circondano completamente l’agglomerato urbano, ma si insinuano al suo interno, fondendosi con lo stesso. Inoltre, una fitta rete di percorsi pedonali, ciclabili e sentieri attraversa il territorio comunale, rappresentandone una peculiare attrazione turistica entro un contesto ambientale alpino di grande suggestione») è demandata ad un livello sovracomunale, o comunque a strumenti aventi valore di pianificazione territoriale o urbanistica.

Ciò non può invece avvenire ad opera di un semplice regolamento comunale per l’utilizzo di prodotti fitosanitari e la disciplina delle coltivazioni agricole, che consegue ad un distinto procedimento (che, tra l’altro, non prevede la partecipazione della Provincia) e mutua dalla Direttiva comunitaria e dall’atto di indirizzo provinciale un oggetto e delle finalità diverse, limitati all’attività agricola; rispetto ad essi, gli impatti paesaggistici costituiscono – come osserva anche il TAR – delle semplici “implicazioni”, alle quali, quindi, non può essere precipuamente rivolto l’esercizio di quel potere regolamentare.

In altri termini, un minore impatto paesaggistico, o una valenza paesaggistica positiva attribuibili ad un determinato tipo di coltivazione, potrebbero rafforzare la giustificazione di una prescrizione regolamentare dettata dalla tutela dell’interesse pubblico ambientale o sanitario in senso proprio, non supplire alla mancanza di essa.

Occorre quindi concludere per la fondatezza delle censure di incompetenza dell’atto regolamentare in materia di trattamenti sulle coltivazioni agricole a dettare prescrizioni aventi finalità di tutela paesaggistica, quali quelle dell’art. 9, comma 1, punto 1), impugnato in primo grado.

Lo stesso non può dirsi, alla luce di quanto esposto ai punti precedenti, per l’imposizione di barriere, di cui all’art. 11, comma 3 (pure sottoposto dall’appellante alle medesime censure).

Ne consegue il parziale accoglimento dell’appello.

5. La complessità delle questioni trattate induce a disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie parzialmente e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso proposto in primo grado limitatamente alla domanda di annullamento dell’articolo 9, comma 1, n. 1), del Regolamento di cui alla d.C.C. n. 25/2010.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2012 con l’intervento dei magistrati:

Pier Giorgio Lignani, Presidente
Salvatore Cacace, Consigliere
Angelica Dell’Utri, Consigliere
Lydia Ada Orsola Spiezia, Consigliere
Pierfrancesco Ungari, Consigliere, Estensore

L’ESTENSORE

IL PRESIDENTE
        
 
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 04/03/2013
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)