* VIA, VAS E AIA – Strumenti pianificatori da sottoporre a VAS – Art. 6 d.lgs. n. 152/2006 – Nozione di strumento pianificatorio – Riconducibilità ad esiti meramente concettuali – Esclusione – Approvazione con conferenza localizzativa di progetti di opere – Intersecazione tra aspetti pianificatori e progettuali – Rapporto tra VIA e VAS – Art. 6, c. 12 d.lgs. n. 152/2006.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 4^
Regione:
Città:
Data di pubblicazione: 8 Settembre 2015
Numero: 4194
Data di udienza: 23 Giugno 2015
Presidente: Zaccardi
Estensore: Sabatino
Premassima
* VIA, VAS E AIA – Strumenti pianificatori da sottoporre a VAS – Art. 6 d.lgs. n. 152/2006 – Nozione di strumento pianificatorio – Riconducibilità ad esiti meramente concettuali – Esclusione – Approvazione con conferenza localizzativa di progetti di opere – Intersecazione tra aspetti pianificatori e progettuali – Rapporto tra VIA e VAS – Art. 6, c. 12 d.lgs. n. 152/2006.
Massima
CONSIGLIO DI STATO, Sez. 4^ – 8 settembre 2015, n. 4194
VIA, VAS E AIA – Strumenti pianificatori da sottoporre a VAS – Art. 6 d.lgs. n. 152/2006 – Nozione di strumento pianificatorio – Riconducibilità ad esiti meramente concettuali – Esclusione.
Gli strumenti pianificatori non sono gli esiti meramente concettuali di una ricostruzione postuma, ma costituiscono un documento ufficiale in cui si esterna l’impegno programmatico della pubblica amministrazione in un determinato settore e sono il derivato principale del principio della necessaria predeterminazione dell’attività amministrativa. Il piano non è quindi una trama ricostruttiva che serve a cogliere il collegamento esistente tra un insieme di elementi singoli, ma un atto amministrativo, con tutti i suoi caratteri di esistenza, validità ed efficacia (nella specie, i ricorrenti sostenevano che l’opera progettata, inserendosi in un contesto ampio di ristrutturazione della rete viaria regionale, dovesse essere ricompresa nella nozione di cui all’art. 6 del D. Lgs. n. 152 del 2006, che impone la VAS per “i piani e i programmi che possono avere impatti significativi sull’ambiente e sul patrimonio culturale”).
(Conferma Tar Lombardia, Milano, n. 2747/2014) – Pres. Zaccardi, Est. Sabatino – G.C. e altri (avv.ti Dini e Milli) c. Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e altro (Avv. Stato), Regione Lombardia (avv. Pujatti), Autostrade per l’Italia s.p.a. e altro (avv. Franco) e altri (n.c.)
VIA, VAS E AIA – Approvazione con conferenza localizzativa di progetti di opere – Intersecazione tra aspetti pianificatori e progettuali – Rapporto tra VIA e VAS – Art. 6, c. 12 d.lgs. n. 152/2006.
Quando gli aspetti pianificatori e quelli progettuali si intersecano, come nel caso di approvazione con conferenza localizzativa di progetti di opere, il problema della sovrapposizione di VAS e VIA è direttamente risolto dall’art. 6 comma 12, d.lg. 3 aprile 2006 n. 152, introdotto dal d.lg. 29 giugno 2010 n. 128, il quale ha stabilito — affermando un principio invero già ricavabile dall’interpretazione sistematica — che “ferma restando l’applicazione della disciplina in materia di VIA, la valutazione ambientale strategica non è necessaria per la localizzazione delle singole opere”.
(Conferma Tar Lombardia, Milano, n. 2747/2014) – Pres. Zaccardi, Est. Sabatino – G.C. e altri (avv.ti Dini e Milli) c. Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e altro (Avv. Stato), Regione Lombardia (avv. Pujatti), Autostrade per l’Italia s.p.a. e altro (avv. Franco) e altri (n.c.)
Allegato
Titolo Completo
CONSIGLIO DI STATO, Sez. 4^ - 8 settembre 2015, n. 4194SENTENZA
CONSIGLIO DI STATO, Sez. 4^ – 8 settembre 2015, n. 4194
N. 04194/2015REG.PROV.COLL.
N. 00019/2015 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello n. 19 del 2015, proposto da
Giuseppe Calvano, Marinella Cozzi, Massimo Azzolini, Luigi Lunardi, Renato Lunardi, Giovanni Piapi, Alberto Piazza, Giorgio De Rossi, Emanuela Ripamonti, Stefano Luccini, Antonio De Benedittis, Claudio Gaudioso, Walter G. Lanzani, Mirella Marini, Fabrizio Fornasari, Innocenzo Dileo, Sesto Rossi, Maria Perina Bertuletti, Pamela Mascheroni, Adriana Galimberti, Giuseppe Parpinel, Fiorenzo Quarzago, Daniele Zerla, Giovanni Zerla, in proprio e nella qualità di componenti del CCIRM Comitato cittadini interramento Rho – Monza e di Legambiente Onlus, nonché CCIRM Comitato cittadini interramento Rho – Monza e Legambiente Onlus, in persona del rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avv.ti Veronica Dini e Marina Milli, ed elettivamente domiciliati presso quest’ultima in Roma, via M. Dionigi n. 29, come da mandato in calce al ricorso introduttivo;
contro
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e Anas s.p.a., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, e presso la stessa domiciliati ex lege in Roma, via dei Portoghesi n.12;
Regione Lombardia, in persona del presidente legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Piera Pujatti, ed elettivamente domiciliata, unitamente al difensore, presso l’avv. Sebastiana Dore in Roma, via Principessa Clotilde n. 2, come da mandato in calce alla comparsa di costituzione e risposta;
Autostrade per l’Italia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Giuseppe Franco, ed elettivamente domiciliata presso quest’ultimo in Roma, via di Ripetta n. 142, come da mandato a margine della comparsa di costituzione e risposta;
Milano Serravalle – Milano Tangenziali s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Giuseppe Franco, ed elettivamente domiciliata presso quest’ultimo in Roma, via di Ripetta n. 142, come da mandato a margine della comparsa di costituzione e risposta;
Provincia di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;
Expo 2015 s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;
Comune di Paderno Dugnano, in persona del sindaco legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;
e con l’intervento di
ad adiuvandum:
Silvana Carcano, rappresentata e difesa dall’avv. Daniele Vagnozzi ed elettivamente domiciliata presso quest’ultimo in Roma, via Giunio Bazzoni n. 3, come da mandato a margine della comparsa di costituzione e risposta;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sezione terza, n. 2747 del 13 novembre 2014, resa tra le parti, concernente approvazione progetto esecutivo di riqualificazione della S.P. 46 Rho – Monza – dichiarazione di compatibilita’ ambientale
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 giugno 2015 il Cons. Diego Sabatino e uditi per le parti gli avvocati Dini, Pinto per delega di Ferrari, Vagnozzi, Pujatti e l’avvocato dello Stato Varrone;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con ricorso iscritto al n. 19 del 2015, gli appellanti (Giuseppe Calvano, Marinella Cozzi, Massimo Azzolini, Luigi Lunardi, Renato Lunardi, Giovanni Piapi, Alberto Piazza, Giorgio De Rossi, Emanuela Ripamonti, Stefano Luccini, Antonio De Benedittis, Claudio Gaudioso, Walter G. Lanzani, Mirella Marini, Fabrizio Fornasari, Innocenzo Dileo, Sesto Rossi, Maria Perina Bertuletti, Pamela Mascheroni, Adriana Galimberti, Giuseppe Parpinel, Fiorenzo Quarzago, Daniele Zerla, Giovanni Zerla, in proprio e nella qualità di componenti del CCIRM Comitato cittadini interramento Rho – Monza e di Legambiente Onlus, nonché CCIRM Comitato cittadini interramento Rho – Monza e Legambiente Onlus, tutti facenti parte di un più ampio numero di ricorrenti in primo grado) propongono appello avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sezione terza, n. 2747 del 13 novembre 2014 con la quale è stato respinto il ricorso proposto contro il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, A.N.A.S. s.p.a., la Regione Lombardia, la Provincia di Milano, Milano Serravalle – Milano Tangenziali S.p.A., Autostrade per l’Italia S.p.A., il Comune di Paderno Dugnano, Expo 2015 S.p.A. e Silvana Carcano per l’annullamento
quanto al ricorso introduttivo: del decreto di compatibilità ambientale n. 2 emesso dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, in data 7 gennaio 2014, pubblicato a far data dal 23 gennaio 2014, avente ad oggetto il progetto di realizzazione della riqualificazione, con caratteristiche autostradali, della SP 46 Rho-Monza, dal termine della Tangenziale Nord di Milano (galleria artificiale) al ponte sulla linea ferroviaria Milano/Varese, corrispondente alle tratte 1 e 2 del Progetto preliminare della viabilità di adduzione al sistema autostradale esistente A8 – A52 Rho-Monza, ricadente nei Comuni di Bollate, Cormano, Novate Milanese e Paderno Dugnano, presentato dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – Provveditorato Interregionale per la Lombardia e la Liguria; del decreto del Provveditore Interregionale alle Opere Pubbliche n. 896 del 29 gennaio 2014, avente ad oggetto Comuni di Bollate, Cormano, Novate Milanese e Paderno Dugnano, viabilità di adduzione al sistema autostradale esistente A8 – A52. Riqualifica con caratteristiche autostradali della SP 46 Rho-Monza, dal termine della Tangenziale Nord di Milano (galleria artificiale) al ponte sulla linea ferroviaria Milano/Varese, corrispondente alle tratte 1 e 2 del Progetto preliminare della viabilità di adduzione al sistema autostradale esistente A8 – A52 Rho-Monza – Perfezionamento dell’Intesa Stato – Regione; di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali;
quanto al ricorso per motivi aggiunti: del provvedimento di approvazione del progetto esecutivo relativo alla riqualificazione della SP 46 Rho-Monza, dalla Tangenziale Nord di Milano all’abitato di Baranzate – Viabilità di adduzione al sistema autostradale esistente A8 – A52 Rho-Monza – Lotti 1 e 2, datato 19 marzo 2014.
Il giudice di prime cure ha così ricostruito in fatto la vicenda in scrutinio:
“1. Con ricorso introduttivo, notificato in data 20 marzo 2014 e depositato il 2 aprile successivo, le parti ricorrenti hanno impugnato il decreto di compatibilità ambientale n. 2 emesso dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, avente ad oggetto il progetto di realizzazione della riqualificazione, con caratteristiche autostradali, della SP 46 Rho-Monza, ricadente nei Comuni di Bollate, Cormano, Novate Milanese e Paderno Dugnano, unitamente al decreto del Provveditore Interregionale alle Opere Pubbliche n. 896 del 29 gennaio 2014, avente ad oggetto il perfezionamento dell’Intesa Stato – Regione in relazione al predetto progetto.
L’intervento viabilistico oggetto del presente contenzioso – finalizzato a realizzare un itinerario alternativo all’Autostrada A4, relativamente alla zona a nord di Milano – si riferisce alla progettazione e realizzazione di una infrastruttura che, pur non essendo stata inserita tra le grandi opere di cui alla Legge obiettivo, risulta inclusa tra gli interventi infrastrutturali connessi all’Expo 2015. La progettazione e la realizzazione dell’opera, divisa in tre tratte funzionali, è stata affidata, per le prime due, a Milano Serravalle – Milano Tangenziali e, per la terza, ad Autostrade per l’Italia, quali concessionarie di A.N.A.S. Successivamente all’effettuazione della gara per individuare il soggetto che avrebbe dovuto, prima, progettare e, poi, realizzare l’opera, è stato avviato il procedimento di valutazione di impatto ambientale, al quale hanno preso parte anche alcuni dei ricorrenti. All’esito del procedimento, attraverso i provvedimenti impugnati nella presente sede, è stata sancita la compatibilità ambientale del progetto, fatte salve alcune prescrizioni relative al territorio del Comune di Paderno Dugnano.
A giudizio dei ricorrenti – dopo aver premesso sia il loro interesse ad agire che la loro legittimazione – gli atti impugnati sono illegittimi, in primo luogo, per violazione dell’art. 3 della Direttiva 2001/42/CE, degli artt. 6 e 7 del D. Lgs. n. 152 del 2006 e della legge regionale n. 5 del 2010, per violazione degli obiettivi specifici nazionali e comunitari concernenti la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente, per eccesso di potere per sviamento, illogicità, difetto di istruttoria e di motivazione.
Vengono, inoltre, dedotti la violazione dell’art. 5, comma 1, lett. c, e degli artt. 20 e 21 del D. Lgs. n. 152 del 2006 e dell’art. 3, comma 2, lett. b, del D.P.C.M. del 27 dicembre 1988 e l’eccesso di potere per carenza di istruttoria e difetto di motivazione.
Ulteriormente, vengono eccepiti la violazione dell’art. 21, comma 2, lett. b, del D. Lgs. n. 152 del 2006 e l’eccesso di potere per carenza di istruttoria e difetto di motivazione.
Successivamente si deducono la violazione dell’art. 21, comma 2, lett. b, del D. Lgs. n. 152 del 2006 e l’eccesso di potere per carenza di istruttoria, difetto di motivazione e sviamento.
Dipoi si eccepiscono la violazione degli artt. 5, 22 e 28 e dell’allegato 7 del D. Lgs. n. 152 del 2006 e l’eccesso di potere per carenza di istruttoria, difetto di motivazione e sviamento.
Infine, si deducono la violazione dell’art. 24, commi 4 e 5, del D. Lgs. n. 152 del 2006 e l’eccesso di potere per travisamento, errore nei presupposti di fatto e di diritto, carenza e/o difetto di istruttoria, carenza, erroneità, irragionevolezza e contraddittorietà della motivazione e illogicità e irragionevolezza del provvedimento.
Si sono costituiti in giudizio il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – Provveditorato Interregionale alle OO.PP. per la Lombardia e la Liguria, la Regione Lombardia, Milano – Serravalle e Milano – Tangenziali S.p.A. e A.N.A.S. S.p.A., che hanno chiesto il rigetto del ricorso.
2. Con ricorso per motivi aggiunti, notificato in data 18 aprile 2014 e depositato il 29 aprile successivo, le parti ricorrenti hanno altresì impugnato il provvedimento di approvazione del progetto esecutivo relativo alla riqualificazione della SP 46 Rho-Monza, dalla Tangenziale Nord di Milano all’abitato di Baranzate – Viabilità di adduzione al sistema autostradale esistente A8 – A52 Rho-Monza – Lotti 1 e 2, datato 19 marzo 2014.
Avverso il predetto provvedimento vengono richiamate per relationem le censure già dedotte in sede di ricorso introduttivo, segnalando l’imminente avvio dei lavori che accrescerebbe i pericoli paventati nel ricorso.
Si è costituita in giudizio Autostrade per l’Italia S.p.A., che ha chiesto il rigetto del ricorso. E’ intervenuta ad adiuvandum Silvana Carcano.
3. In prossimità dell’udienza di trattazione del merito della controversia, le parti hanno depositato memorie a sostegno delle rispettive posizioni; in particolare sono state sollevate eccezioni preliminari sia in ordine all’ammissibilità del ricorso introduttivo che di quello per motivi aggiunti ed è stata eccepita la tardività di alcuni depositi documentali, cui la difesa di parte avversa ha replicato; è stata altresì eccepita l’inammissibilità dell’intervento ad adiuvandum per tardività del deposito in giudizio dello stesso.
Alla pubblica udienza del 7 ottobre 2014, i procuratori delle parti hanno ribadito le eccezioni sia in ordine all’ammissibilità dei ricorsi che alla tardività dei depositi, in relazione ai quali le difese delle resistenti hanno chiesto eventualmente la rimessione in termini; inoltre la difesa di Autostrade per l’Italia ha depositato un atto riguardante l’adozione di una variante al progetto originario, finalizzata a rendere possibile una parziale realizzazione dell’opera, atteso che in relazione al tempo trascorso non sarebbe più possibile costruirla integralmente; quindi, la causa è stata trattenuta in decisione.”
Il ricorso veniva deciso con la sentenza appellata. In essa, il T.A.R. riteneva infondate le censure proposte, sottolineando la correttezza dell’operato della pubblica amministrazione, in relazione a tutti i profili sostanziali e procedurali.
Contestando le statuizioni del primo giudice, le parti appellanti evidenziano l’errata ricostruzione in fatto e in diritto operata dal giudice di prime cure, riproponendo come motivi di appello le proprie originarie censure.
Nel giudizio di appello, si sono costituiti il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, Anas s.p.a., la Regione Lombardia, Autostrade per l’Italia s.p.a. e Milano Serravalle – Milano Tangenziali s.p.a., chiedendo di dichiarare inammissibile o, in via gradata, rigettare il ricorso. Si è altresì costituita ad adiuvandum Silvana Carcano .
All’udienza del 10 febbraio 2015, l’esame dell’istanza cautelare veniva rinviato al merito.
Alla pubblica udienza del 23 giugno 2015, il ricorso è stato discusso e assunto in decisione.
DIRITTO
1. – L’appello non è fondato e va respinto per i motivi di seguito precisati, seguendo anche in secondo grado la scansione utilizzata dal primo giudice che, sulla scorta dell’infondatezza delle doglianze, ha ritenuto di poter prescindere dall’esame delle eccezioni di carattere preliminare.
2. – In via preliminare, la Sezione ritiene di evidenziare come la ricostruzione in fatto, come sopra riportata e ripetitiva di quella operata dal giudice di prime cure, non sia stata contestata dalle parti costituite per cui, vigendo la preclusione di cui all’art. 64 comma 2 del codice del processo amministrativo, deve considerarsi idonea alla prova dei fatti oggetto di giudizio.
3. – Con il primo motivo di appello, viene dedotta l’illegittimità della procedura impugnata per mancata effettuazione della procedura di VAS valutazione ambientale strategica, ritenuta necessaria laddove, come nel caso oggetto del presente contenzioso, si tratti della realizzazione di un progetto infrastrutturale, evidenziando come il primo giudice avesse trattato in modo del tutto superficiale la questione.
3.1. – La doglianza è pretestuosa.
Il T.A.R. ha convincentemente osservato come la progettazione e la realizzazione dell’intervento viabilistico relativo alla riqualificazione della SP 46 Rho – Monza fosse stata sottoposta alla diversa procedura di VIA valutazione di impatto ambientale, mentre non dovesse essere sottoposta a VAS valutazione ambientale strategica, secondo una giurisprudenza del tutto pacifica, confortata dalla norma esplicita di legge.
La censura si fonda sul fatto che l’opera in questione, inserendosi in un contesto ampio di ristrutturazione della rete viaria regionale (e al punto 3.1. dell’appello sono indicate le altre arterie con le quali la strada viene a collegarsi), dovesse essere ricompresa nella nozione di cui all’art. 6 del D. Lgs. n. 152 del 2006, che impone la VAS per “i piani e i programmi che possono avere impatti significativi sull’ambiente e sul patrimonio culturale”. La censura quindi mira a ritenere che ex post sia identificabile non solo l’esistenza di un piano ma anche, e conseguentemente, la sua mancata valutazione di compatibilità ambientale.
Come è evidente, si tratta di una ricostruzione che si fonda su un concetto di piano del tutto singolare e certamente non giuridico, atteso che questo tipo di strumenti, al contrario di quanto sostengono gli appellanti (peraltro, senza individuare alcun elemento a sostegno della loro inusuale posizione) non sono gli esiti meramente concettuali di una ricostruzione postuma, ma costituiscono un documento ufficiale in cui si esterna l’impegno programmatico della pubblica amministrazione in un determinato settore e sono il derivato principale del principio della necessaria predeterminazione dell’attività amministrativa. Il piano non è quindi una trama ricostruttiva che serve a cogliere il collegamento esistente tra un insieme di elementi singoli, ma un atto amministrativo, con tutti i suoi caratteri di esistenza, validità ed efficacia.
Ciò premesso, correttamente il primo giudice ha ritenuto irrilevante la questione, atteso che nel caso in esame, non solo non si rinviene alcun piano, ma nemmeno questo avrebbe dovuto esserci, visto che l’opera de qua è tranquillamente inquadrabile nel concetto di progetto.
In questo senso va ricordato che (da ultimo, Consiglio di Stato, sez. IV, 26 febbraio 2015 n. 975) quando gli aspetti pianificatori e quelli progettuali si intersecano, come nel caso di approvazione con conferenza localizzativa di progetti di opere, il problema della sovrapposizione di VAS e VIA è direttamente risolto dall’art. 6 comma 12, d.lg. 3 aprile 2006 n. 152, introdotto dal d.lg. 29 giugno 2010 n. 128, il quale ha stabilito — affermando un principio invero già ricavabile dall’interpretazione sistematica — che “ferma restando l’applicazione della disciplina in materia di VIA, la valutazione ambientale strategica non è necessaria per la localizzazione delle singole opere”. Per altro verso, va rammentato (Consiglio di Stato, sez. IV, 12 maggio 2014 n. 2403) che i presupposti che rendono necessaria la valutazione ambientale strategica (V.A.S.), sono esclusivamente oggettivi e riposano semplicemente nel ricadere o meno di un certo progetto fra le tipologie per le quali la normativa contenuta nel d.lg. 3 aprile 2006 n. 152 o nelle leggi regionali contempla la verifica d’impatto ambientale, potendo differenziarsi soltanto fra le ipotesi in cui tale verifica è obbligatoria “ex lege” e quelle in cui è meramente facoltativa, imponendo il legislatore soltanto una preliminare verifica di assoggettabilità (c.d. screening) intesa appunto ad accertare se l’intervento debba o meno essere assoggettato alla verifica ambientale. Pertanto, trattandosi di progetto, correttamente l’opera non è stata sottoposta a VAS (giurisprudenza pacifica, da ultimo Consiglio di Stato, sez. IV, 4 dicembre 2009 n. 7651; id., 6 maggio 2013 n. 2446).
Ovviamente, l’assoluta infondatezza della tematica proposta non significa che, de iure condendo, i criteri di valutazione della natura dell’opera non possano essere rivisti, ma tale possibilità futura rende ancora più marcata l’inconsistenza dell’attuale posizione.
4. – Con il secondo motivo di appello, anch’esso rubricato come eccesso di potere per motivazione illogica e contraddittoria, viene evidenziato come la procedura di VISA sarebbe stata artificiosamente frazionata, in tre diversi tronconi, in violazione del principio di unitarietà della stessa, atteso che era connessa ad un unico intervento progettuale.
4.1. – La censura non può essere condivisa.
In via preliminare, va evidenziato come la censura avesse un palese carattere di irricevibilità, in relazione all’impugnazione del decreto VIA n. 437 del 10 agosto 2012, circostanza che il T.A.R. ha ritenuto di non esaminare espressamente, coerente con la scelta di valorizzare le ragioni sostanziali del fatto.
Il primo giudice ha comunque respinto nel merito le doglianze sulla base di due diverse argomentazioni. Con la prima ha evidenziato come l’opera da realizzare sia stata divisa in tre tratte funzionali, di cui le prime due affidate a Milano Serravalle – Milano Tangenziali e la terza affidata ad Autostrade per l’Italia. In conseguenza di ciò sono state effettuate due procedure di VIA, ognuna riferibile ad un concessionario e, sulla base di tale osservazione, ha ritenuto che nel caso in esame non fosse rinvenibile alcun artificioso frazionamento dell’opera. Pertanto, ha respinto la doglianza innanzi tutto osservando come tale artificiosità non fosse stata provata, una volta che non venga contestata l’affidamento a diversi concessionari dei singoli lotti funzionali.
L’appello non è quindi coerente con la pronuncia del giudice, atteso che si limita ad evidenziare come la giurisprudenza, in modo del tutto pacifico e condivisibile, avversa l’artificiosa frammentazione di un progetto per sottrarlo alla sua valutazione unitaria, mentre invece, nel caso in esame, il T.A.R. ha rimarcato l’inesistenza di una volontà elusiva, statuizione avverso la quale, anche in appello, non è stato dedotto alcunchè (e, sebbene le parti affermino che non è loro compito – punto 2.3.-, l’onere della dimostrazione dell’artificiosità ricade pienamente nell’onus probandi del soggetto che vuole giovarsi di tale elemento, ossia appunto degli appellanti).
Con la seconda ragione, il T.A.R. ha evidenziato come, indifferentemente dalla segmentazione del progetto, le procedure di VIA sono state effettuate considerando sempre i tre diversi lotti funzionali, indicando testualmente gli atti da cui ha tratto il suo convincimento (ossia il parere n. 1301 del 19 luglio 2013: all. 6 di Milano Serravalle; la deliberazione di Giunta Regionale della Lombardia n. X/494 del 25 luglio 2013: all. 7 di Milano Serravalle; il decreto n. 2 del 7 gennaio 2014 del Ministero dell’Ambiente: all. 9 di Milano Serravalle; il decreto VIA n. 437 del 10 agosto 2012: all. 24 di Milano Serravalle) e con ciò smentendo le affermazioni apodittiche degli appellanti.
Deve pertanto confermarsi l’esistenza di una valutazione unitaria dell’intervento, peraltro confermata dalle scelte successive dell’amministrazione, che hanno inserito un metodo unitario anche nella successiva sede attuativa, tramite l’attivazione di un osservatorio sullo svolgimento dei lavori.
5. – Con il terzo motivo di ricorso, rubricato come i precedenti in relazione alla incompletezza della decisione gravata, si ripropone la censura sulla mancata considerazione, per ragioni di sostenibilità prettamente economiche, la possibilità di interrare almeno un tratto dell’autostrada, nella parte situata in prossimità delle abitazioni dei ricorrenti.
5.1. – La censura non può essere condivisa.
In disparte ogni valutazione sulla natura di merito delle scelte effettuate dall’amministrazione (come peraltro rimarcato anche dal giudice di prime cure), va rilevato come i documenti acquisiti al giudizio abbiano evidenziato come l’alternativa progettuale emersa nel corso del procedimento fosse stata effettivamente valutata dai soggetti pubblici procedenti, dando così contezza di una correttezza procedimentale nella considerazione di possibili soluzioni diverse.
Essa è stata tuttavia scartata, sia per ragioni di costo maggiore (e ciò in particolare riferimento al progetto indicato come quello dei Comuni, che addirittura prevedeva più gallerie), come pure per il maggior impatto ambientale che avrebbe determinato, dato dal raddoppio dei livelli di concentrazioni di inquinanti nei tratti esterni alle gallerie, rispetto a quelli prevedibili in assenza di interramento (cfr. parere n. 1301 del 19 luglio 2013, pag. 9: all. 6 di Milano Serravalle).
Non vi sono quindi ragioni per contrastare la scelta operata.
6. – Con il quarto motivo di appello, gli appellanti lamentano ancora l’erroneità della sentenza per mancata considerazione delle loro doglianze, in questo caso rivolte contro l’illegittima istituzione, pur nell’affermata compatibilità ambientale del progetto, di un Tavolo tecnico finalizzato all’individuazione di future ipotesi progettuali migliorative da un punto di vista ambientale, in assenza di previsioni normative che ne disciplinino la creazione.
6.1. – La censura non ha pregio.
Anche nel caso in esame, come in quelle pregresse, il giudice di prime cure ha ben operato, individuando gli elementi fondanti del ricorso proposto e rimarcando le ragioni di infondatezza delle loro pretese.
Nel caso del presente motivo, il T.A.R. ha evidenziato come l’istituzione di un Tavolo tecnico avesse unicamente la funzione di consentire il miglioramento a livello ambientale dell’impatto dell’opera nella fase di realizzazione, rendendola maggiormente compatibile con le istanze avanzate dai soggetti istituzionali e non incisi dall’intervento. Ciò, pertanto, non portava ad una sostituzione o ad una esautorazione degli ordinari strumenti di controllo e al rovesciamento delle attribuzioni normative spettanti ex lege.
A fronte di questa piana considerazione, le parti hanno rimarcato i contenuti degli atti amministrativi da cui si evincerebbe una diversa funzione del detto Tavolo tecnico, senza ricordarsi che le funzioni amministrativa sono attribuite per legge e, correttamente, il primo giudice ha individuato l’unico ambito possibile in cui la detta istituzione poteva correlarsi alla normativa primaria (e costituzionale) in materia di organi amministrativi.
Pertanto, tutti i richiami formulati dalle parti risultano inconferenti, attese le riserve di legge esistenti in merito.
7. – Con il quinto motivo di ricorso, la parte lamenta la mancata considerazione di un elemento di doglianza, introdotto in sede di memoria per la discussione dell’udienza del 7 ottobre 2014 e non considerato in sentenza.
7.1. – La censura non ha pregio.
In disparte la considerazione che la sentenza fa un cenno sull’esistenza di una documentazione depositata in risposta della censura proposta, occorre evidenziare come, per una completa disamina, il T.A.R. avrebbe dovuto tener conto di un ulteriore motivo di censura introdotto in maniera non formale con mera memoria conclusionale (depositata in data 15 settembre 2014) e, pertanto, non si è verificata una omissione censurabile, ma si è assistito ad una scelta di tutela del rispetto dell’integrità del contraddittorio.
8. – Con il sesto motivo di appello, viene lamentata la mancata considerazione delle osservazioni proposte e comunque la loro mancata valutazione nell’ambito della procedura di impatto ambientale. In particolare, l’atto di appello evidenzia come, pur essendo state regolarmente protocollate, le osservazioni, che lamentano la mancata considerazione di una possibile progettazione alternativa, non risultano puntualmente valutate.
8.1. – La censura non può essere condivisa.
Come sopra evidenziato, il tema della possibilità di una progettazione diversa è stato puntualmente considerato dalle amministrazioni procedenti, rendendo quindi del tutto infondata la pretesa degli appellanti, atteso che è principio pacifico (da ultimo Consiglio di Stato, sez. IV, 9 luglio 2015 n. 3435) che le osservazioni dei privati hanno carattere meramente collaborativo, sicché esse non fondano peculiari aspettative, ed il loro rigetto non richiede una specifica motivazione, essendo sufficiente che siano state esaminate e ritenute in contrasto con gli interessi e le considerazioni generali poste a base della formazione del piano.
9. – Conclusivamente, l’appello deve essere respinto, dovendosi condividere integralmente le ragioni del primo giudice, anche in relazione all’assorbimento dei motivi che non introducevano ragioni ulteriori di censura.
10. – Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis, per le affermazioni più risalenti, Cassazione civile, sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cassazione civile, sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663). Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.
11. – Sussistono peraltro motivi per compensare integralmente tra le parti le spese processuali, determinati dalle oggettive difficoltà di accertamenti in fatto, idonee a incidere sulla esatta conoscibilità a priori delle rispettive ragioni delle parti (così da ultimo, Cassazione civile, sez. un., 30 luglio 2008 n. 20598).
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunziando in merito al ricorso in epigrafe, così provvede:
1. Respinge l’appello n. 19 del 2015;
2. Compensa integralmente tra le parti le spese del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 23 giugno 2015, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Quarta – con la partecipazione dei signori:
Goffredo Zaccardi, Presidente
Nicola Russo, Consigliere
Diego Sabatino, Consigliere, Estensore
Silvestro Maria Russo, Consigliere
Leonardo Spagnoletti, Consigliere
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 08/09/2015
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
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