* DIRITTO DELL’ENERGIA – VIA – Autorizzazione unica ex art. 12 d.lgs. n. 387/2003 – Procedimento di VIA – Fase endoprocedimentale – Impugnazione diretta – Possibilità – Esclusione – Art. 14-ter, c. 10 L. n. 241/1990 – Opere soggette a VIA – Conferenza di servizi – Proposizione del’impugnazione – Dies a quo – Pubblicazione del provvedimento in G.U. – BENI CULTURALI E AMBIENTALI – Art. 20 d.P.R. n. 173/2004 – Attribuzione alla Direzione generale del potere di esprimere il parere in conferenza di servizi – Interpretazione – Autorizzazione unica ex art. 12 d.lgs. n. 387/2003 – Conferenza di servizi – Mancata convocazione della soprintendenza paesaggistici – Convocazione della sola Direzione generale – Illegittimità – Partecipazione dell’organo destinato ad esprimere la volontà dell’amministrazione – Competenze interne – Profilo sostanziale.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 6^
Regione:
Città:
Data di pubblicazione: 9 Novembre 2011
Numero: 5921
Data di udienza: 11 Ottobre 2011
Presidente: Polito
Estensore: Malaschini
Premassima
* DIRITTO DELL’ENERGIA – VIA – Autorizzazione unica ex art. 12 d.lgs. n. 387/2003 – Procedimento di VIA – Fase endoprocedimentale – Impugnazione diretta – Possibilità – Esclusione – Art. 14-ter, c. 10 L. n. 241/1990 – Opere soggette a VIA – Conferenza di servizi – Proposizione del’impugnazione – Dies a quo – Pubblicazione del provvedimento in G.U. – BENI CULTURALI E AMBIENTALI – Art. 20 d.P.R. n. 173/2004 – Attribuzione alla Direzione generale del potere di esprimere il parere in conferenza di servizi – Interpretazione – Autorizzazione unica ex art. 12 d.lgs. n. 387/2003 – Conferenza di servizi – Mancata convocazione della soprintendenza paesaggistici – Convocazione della sola Direzione generale – Illegittimità – Partecipazione dell’organo destinato ad esprimere la volontà dell’amministrazione – Competenze interne – Profilo sostanziale.
Massima
CONSIGLIO DI STATO, Sez. VI – 9 novembre 2011, n. 5921
DIRITTO DELL’ENERGIA – VIA – Autorizzazione unica ex art. 12 d.lgs. n. 387/2003 – Procedimento di VIA – Fase endoprocedimentale – Impugnazione diretta – Possibilità – Esclusione.
Il procedimento di VIA rappresenta solo una fase interna al procedimento di rilascio dell’autorizzazione unica di cui all’art. 12 del d.lgs. n. 387/2003: questa è infatti prevista come epilogo procedimentale per le opere finalizzate alla costruzione ed esercizio degli impianti energetici da fonti rinnovabili. Gli atti presupposti costituiscono atti interni di una Conferenza dei servizi decisoria, nei cui confronti non è ammissibile una impugnazione diretta (in tal senso, anche con puntuale riferimento alla valutazione di impatto ambientale, Consiglio di Stato, Sezione VI, 11 dicembre 2008, n. 5620; Consiglio di Stato, Sezione VI, 9 novembre 2010, n.7981; Consiglio di Stato, VI, 31 gennaio 2011, n. 712; e, da ultimo, Consiglio di Stato, VI, 18 aprile 2011, n.2378; nella specie, inoltre, il verbale della conferenza di servizi non conteneva tutte quelle determinazioni delle amministrazioni pubbliche interessate, che tengono luogo dei richiesti provvedimenti autorizzativi, abilitativi o concessori che, a mente della sentenza del Consiglio di Stato n. 3361, Sezione IV, del 7 luglio 2008, lo avrebbero potuto rendere eventualmente impugnabile).
/Pres. f.f. Polito, Est. Malaschini – Ministero per i beni e le attività culturali (Avv. Stato) c. A. s.r.l. (avv.ti Nicolini, Viola e Rampini), Comune di San Giustino (avv. Calzoni), Regione Umbria (avv. Manuali) e Italia Nostra onlus (avv. Barelli) – (Conferma TAR Umbria – Perugia, Sezione I, n. 124/2011 e annulla TAR Umbria – Perugia, Sezione I, n. 59/2010)
VIA – Opere soggette a VIA – Conferenza di servizi – Proposizione del’impugnazione – Dies a quo – Pubblicazione del provvedimento in G.U.
Sul piano del diritto positivo (articolo 14-ter, comma 10, della legge 7 agosto 1990, n. 241) il dies a quo per la proposizione dell’impugnazione avverso i provvedimenti adottati in Conferenza dei servizi per opere soggette a VIA è rappresentato dalla pubblicazione del provvedimento finale nella Gazzetta Ufficiale.
Pres. f.f. Polito, Est. Malaschini – Ministero per i beni e le attività culturali (Avv. Stato) c. A. s.r.l. (avv.ti Nicolini, Viola e Rampini), Comune di San Giustino (avv. Calzoni), Regione Umbria (avv. Manuali) e Italia Nostra onlus (avv. Barelli) – (Conferma TAR Umbria – Perugia, Sezione I, n. 124/2011 e annulla TAR Umbria – Perugia, Sezione I, n. 59/2010)
BENI CULTURALI E AMBIENTALI – Art. 20 d.P.R. n. 173/2004 – Attribuzione alla Direzione generale del potere di esprimere il parere in conferenza di servizi – Interpretazione – Autorizzazione unica ex art. 12 d.lgs. n. 387/2003 – Conferenza di servizi – Mancata convocazione della soprintendenza paesaggistici – Convocazione della sola Direzione generale – Illegittimità.
L’articolo 20, comma 4, lettera b), del d.P.R. n. 173 dell’ 8 giugno 2004, nella parte in cui attribuisce alla Direzione regionale il potere di esprimere in sede di Conferenza dei Servizi il parere sugli interventi che riguardano le competenze di più Soprintendenze di settore, va visto non come riconduzione cumulativa alla Direzione regionale delle distinte attribuzioni delle Soprintendenze interessate. La norma è, invece, ricognitiva di un potere di intervento in capo alla Direzione regionale nel caso in cui si verifichi una evidente sovrapposizione di competenze, non facilmente scindibili stante la natura del bene da tutelare, tale da non consentire la separazione dei diversi aspetti in valutazione. Oppure quando emerga un contrasto tra le diverse Soprintendenze interessate che necessiti di essere risolto. Ne deriva che, ove venga in assoluto e prevalente rilievo l’aspetto della tutela paesaggistica (come nella specie, relativa all’autorizzazione unica per la realizzazione di impianti energetici da fonti rinnovabili), di indubbia competenza della Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici, non può ritenersi legittima la scelta della regione di invitare alla conferenza di servizi la Direzione regionale e la sola Soprintenza archeologica, omettendo la convocazione della Soprintendenza per per i beni architettonici e paesaggistici cui, ratione materiae, spetta la tutela dei valori paesaggistici.
Pres. f.f. Polito, Est. Malaschini – Ministero per i beni e le attività culturali (Avv. Stato) c. A. s.r.l. (avv.ti Nicolini, Viola e Rampini), Comune di San Giustino (avv. Calzoni), Regione Umbria (avv. Manuali) e Italia Nostra onlus (avv. Barelli) – (Conferma TAR Umbria – Perugia, Sezione I, n. 124/2011 e annulla TAR Umbria – Perugia, Sezione I, n. 59/2010)
BENI CULTURALI E AMBIENTALI – Conferenza di servizi -Partecipazione dell’organo destinato ad esprimere la volontà dell’amministrazione – Competenze interne – Profilo sostanziale.
La partecipazione dell’organo destinato ad esprimere definitivamente la volontà dell’Amministrazione all’interno della Conferenza dei servizi, non rileva ai soli fini dell’ordine delle competenze interne del Ministero. Esso rileva, invece, anche sotto il profilo sostanziale, riflettendosi sui poteri da esercitarsi in seno alla Conferenza che, nei procedimenti in materia ambientale sono espressione non di stretta discrezionalità amministrativa, ma preminentemente tecnica, quale è – nel caso della soprintendenza – l’apprezzamento della compatibilità paesaggistico/ambientale degli interventi modificativi del sito vincolato (v. su questo punto Consiglio di Stato, VI, 18 aprile 2011, n.2378).
Pres. f.f. Polito, Est. Malaschini – Ministero per i beni e le attività culturali (Avv. Stato) c. A. s.r.l. (avv.ti Nicolini, Viola e Rampini), Comune di San Giustino (avv. Calzoni), Regione Umbria (avv. Manuali) e Italia Nostra onlus (avv. Barelli) – (Conferma TAR Umbria – Perugia, Sezione I, n. 124/2011 e annulla TAR Umbria – Perugia, Sezione I, n. 59/2010)
Allegato
Titolo Completo
CONSIGLIO DI STATO, Sez. 6^ – 9 novembre 2011, n. 5921SENTENZA
N. 05921/2011REG.PROV.COLL.
N. 05335/2010 REG.RIC.
N. 05294/2011 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5335 del 2010, proposto dal Ministero per i beni e le attività culturali, nella persona del Ministro pro tempore, Direzione regionale per i beni culturali e paesaggistici dell’Umbria, Soprintendenza per i beni culturali e paesaggistici dell’Umbria – Perugia, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliati per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;
contro
– Ater – Alto Tevere Energie Rinnovabili Srl, rappresentata e difesa dagli avvocati Marco Nicolini, Simona Viola e Mario Rampini, con domicilio eletto presso l’avv. Marco Nicolini in Roma, piazza della Croce Rossa, 2;
– Comune di San Giustino, rappresentato e difeso dall’avvocato Lietta Calzoni, con domicilio eletto presso l’avv. Luigi Medugno in Roma, via Panama, 58;
– Regione Umbria, rappresentata e difesa dall’avvocato Paola Manuali, con domicilio eletto presso l’avv. Goffredo Gobbi in Roma, via Maria Cristina 8;
– Italia Nostra Onlus, rappresentata e difesa dall’avvocato Urbano Barelli, con domicilio eletto presso Italia Nostra Onlus Associazione in Roma, viale Liegi, 33;
sul ricorso numero di registro generale 5294 del 2011, proposto da Alto Tevere Energie Rinnovabili – Ater Srl, rappresentata e difesa dagli avvocati Mario Rampini e Marco Nicolini, con domicilio eletto presso Herrington & Sutcliffe Studio Legale Orrick in Roma, piazza della Croce Rossa 2;
contro
– Ministero per i beni e le attività culturali, nella persona del Ministro pro tempore, Direzione regionale per i beni culturali e paesaggistici dell’Umbria, Soprintendenza per i beni culturali e paesaggistici dell’Umbria, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliati per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;
– Regione Umbria, rappresentata e difesa dall’avvocato Paola Manuali, con domicilio eletto presso l’avv. Goffredo Gobbi in Roma, via Maria Cristina, 8;
nei confronti di
– Comune di San Giustino, rappresentato e difeso dall’avvocato Lietta Calzoni, con domicilio eletto presso l’avv. Luigi Medugno in Roma, via Panama, 58;
– Provincia di Perugia, non costituitasi in giudizio;
per la riforma:
– quanto al ricorso n. 5335 del 2010, della sentenza breve del TAR Umbria – Perugia, Sezione I, n. 59/2010, resa tra le parti, concernente REALIZZAZIONE IMPIANTO EOLICO – AUTORIZZAZIONE PAESAGGISTICA
– quanto al ricorso n. 5294 del 2011, della sentenza del TAR Umbria – Perugia, Sezione I, n. 124/2011, resa tra le parti, concernente REALIZZAZIONE IMPIANTO EOLICO – AUTORIZZAZIONE PAESAGGISTICA
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ater – Alto Tevere Energie Rinnovabili Srl, del Comune di San Giustino, della Regione Umbria, di Italia Nostra Onlus e del Ministero per i beni e le attività culturali, nella persona del Ministro pro tempore, della Direzione regionale per i beni culturali e paesaggistici dell’Umbria, della Soprintendenza per i beni culturali e paesaggistici dell’Umbria, del Comune di San Giustino e della Regione Umbria;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 ottobre 2011 il Cons. Antonio Malaschini e uditi per le parti l’avvocato dello Stato Corsini e gli avvocati Nicolini, Rampini, Viola, Gobbi per delega dell’avvocato Manuali e Lattanzi per delega dell’avvocato Calzoni;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Giunge al Collegio la trattazione congiunta dei ricorsi nn. 5294/2011 e 5335/2010 avverso, rispettivamente, le decisioni del Tribunale amministrativo regionale dell’Umbria n. 124 del 3 maggio 2011 e n. 59 del 9 febbraio 2010.
La Alto Tevere Energie Rinnovabili Srl (di seguito, ATER) avanzava istanza, integrata dal progetto definitivo, per la realizzazione e l’esercizio di un impianto eolico di produzione di energia in territorio del comune di San Giustino (Perugia). Il comune, in data 14 giugno 2006, convocava una Conferenza dei servizi finalizzata al rilascio dell’autorizzazione unica di cui all’articolo 12 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387.
Alla Conferenza vennero invitate la Soprintendenza ai beni architettonici e paesaggistici e la Soprintendenza ai beni archeologici di Perugia, che peraltro non vi parteciparono.
Alla seduta del 5 luglio 2006, la Conferenza dei servizi, verificata l’assenza di condizioni ostative, sospese il procedimento per dar luogo alla procedura di valutazione di impatto ambientale. A tal fine la Regione inviò ai soggetti interessati, tra cui la Soprintendenza archeologica e la Direzione regionale per i beni culturali e paesaggistici dell’Umbria, la convocazione per la Conferenza di valutazione di impatto ambientale che si sarebbe tenuta il giorno 20 settembre 2006.
A tale riunione non parteciparono né la Soprintendenza archeologica né la Direzione regionale per i beni culturali dell’Umbria: la prima inviava un parere positivo, la seconda, pur dichiarandosi incompetente, per spirito di leale collaborazione, esprimeva perplessità sul progetto definitivo di parco eolico.
Alla seduta conclusiva della conferenza di VIA del 18 dicembre 2007 la Direzione regionale ambiente invitava la sola Soprintendenza per i Beni Archeologici, che confermava il proprio parere favorevole.
Con determinazione dirigenziale n. 5166 del 16 giugno 2008, la Regione Umbria esprimeva giudizio positivo, con prescrizione di compatibilità ambientale, sul progetto in esame.
Il comune di San Giustino, con nota del 24 novembre 2008, comunicava la riapertura della Conferenza dei servizi per il 18 dicembre 2008. L’invito veniva trasmesso alla Soprintendenza ai beni archeologici e alla Soprintendenza ai beni architettonici e paesaggistici. Nell’invito si dava atto della determinazione dirigenziale della Regione del 16 giugno 2008, relativa al giudizio di compatibilità ambientale. All’incontro veniva altresì invitata la Direzione regionale per i beni culturali dell’Umbria.
Alla riunione del 18 dicembre 2008 non partecipava la Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici, mentre la Direzione regionale per i beni culturali depositava il proprio parere contrario.
Il Responsabile del procedimento, in esito alla seduta, considerato intempestivo e quindi ininfluente ed irrilevante il suddetto parere della Direzione regionale, dichiarava chiusa la Conferenza in senso positivo con riguardo all’autorizzazione unica, visti e fatti propri i pareri di cui alla determinazione dirigenziale n. 5166 del 16 giugno 2008.
Il comune di San Giustino, richiamato il parere favorevole espresso dalla Commissione per la qualità architettonica espresso il 22 novembre 2007, già acquisito alla procedura di VIA, rilasciava l’autorizzazione paesaggistica sul progetto definitivo dell’impianto eolico il 13 novembre 2008, e la trasmetteva in pari data alla Soprintendenza per i beni architettonici ed il paesaggio di Perugia.
Il 19 dicembre 2008 perveniva al comune una richiesta di integrazione documentale da parte della Soprintendenza ai beni architettonici e paesaggistici. La documentazione richiesta veniva ricevuta dalla Soprintendenza il 7 gennaio 2009.
1.1 Con decreto n. 4343 del 5 marzo 2009, la Soprintendenza per beni architettonici e paesaggistici di Perugia disponeva l’annullamento dell’autorizzazione paesaggistica rilasciata dal comune.
A fondamento del proprio provvedimento la Soprintendenza poneva la considerazione che la località interessata alla realizzazione dell’impianto ricadeva in area sottoposta a tutela paesaggistica, ai sensi degli articoli 134, lettera b, e 142, lettera g, del decreto legislativo n. 42 del 2004. In particolare, veniva tra le numerose motivazioni ricordato che le aree in questione risultavano tutelate, sia in base al ricordato decreto legislativo che alle norme di pianificazione paesaggistica di cui al P.U.T. e al P.T.C.P. della provincia di Perugia, con un divieto assoluto di edificabilità sia per quanto riguarda le aree boscate, sia per la fascia di rispetto del crinale. Veniva anche rilevato un difetto di istruttoria in merito alla rilevanza paesaggistico ambientale dei luoghi, nonché la mancata considerazione del carattere interregionale dell’opera.
2. Il decreto della Soprintendenza veniva impugnato presso il Tribunale Amministrativo Regionale dell’Umbria dall’ATER (ricorso n. 2006/2009) e dal comune (ricorso n. 215/2009). Con separato ricorso n. 317/2009 il Ministero per i beni culturali, unitamente agli altri organi periferici dello stesso Ministero, impugnava la determinazione conclusiva della Conferenza dei servizi del 18 dicembre 2008, indetta dal comune di San Giustino, in uno agli atti presupposti, connessi e conseguenti, con particolare riferimento all’atto conclusivo del procedimento di VIA, adottato con provvedimento regionale n. 5166 del 16 giugno 2008.
2.1 Con sentenza n. 59 del 9 febbraio 2010, il Tribunale amministrativo regionale dell’Umbria annullava il provvedimento della Soprintendenza, accogliendo i ricorsi proposti da ATER e dal comune di San Giustino, per difetto di motivazione del provvedimento impugnato contestandone i presupposti di fatto, dichiarando altresì inammissibile per carenza di interesse il ricorso del Ministero e delle amministrazioni periferiche, in quanto rivolto avverso atti interni di un procedimento finalizzato all’adozione del provvedimento di autorizzazione unica, non ancora concluso, unico atto suscettibile di impugnazione diretta.
3. Avverso tale decisione del TAR Umbria, il Ministero e le altre amministrazioni periferiche proponevano ricorso al Consiglio di Stato.
Prendendo atto della sentenza che attribuiva carattere endoprocedimentale ai provvedimenti contestati, e con riserva di impugnare il provvedimento finale una volta adottato, veniva ribadito come il controllo esercitato dalla competente Soprintendenza con il proprio atto risultasse di sola legittimità, essendosi limitato ad evidenziare le carenze, i vizi procedimentali e il difetto di motivazione del provvedimento comunale. Veniva contestata la ricostruzione dei fatti effettuata dal Tribunale amministrativo, sottolineando come il complesso in esame si collocasse all’interno di ben quattro tipologie di vincoli esistenti nell’area; come il giudice di primo grado si fosse sostanzialmente sostituito all’amministrazione comunale, colmando i vizi motivazionali dell’autorizzazione rilasciata; come, disattendendo completamente i presupposti fattuali indicati dall’Amministrazione, il TAR si fosse attenuto alle sole indicazioni fornite dalla parte ricorrente.
Si costituiva in giudizio, in data 28 luglio 2010, l’associazione Italia Nostra.
Nella Camera di Consiglio del 29 luglio 2010 la VI Sezione rinviava il ricorso al merito.
3.1 Successivamente alla pubblicazione della sentenza n. 59 del 2010, il comune di San Giustino, facendo riferimento alla determinazione dirigenziale 16 giugno 2008, n. 5166 e all’esito della Conferenza dei servizi del 18 dicembre 2008, con determinazione pubblicata nel bollettino ufficiale della regione Umbria del 20 aprile 2010, rilasciava all’ATER l’autorizzazione unica di cui all’articolo 12 del citato decreto legislativo n. 387 del 29 dicembre 2003. Si ricorda che, ai sensi dell’articolo 7-bis, comma 2, della legge regionale umbra 18 febbraio 2004 n. 1, era stata delegata ai comuni la competenza al rilascio di detta autorizzazione.
Il Ministero per i beni culturali e le altre amministrazioni interessate impugnavano presso il Tribunale Amministrativo Regionale dell’Umbria la determinazione conclusiva della Conferenza dei Servizi del 18 dicembre 2008 ai fini dell’autorizzazione al parco eolico, pubblicata nel bollettino ufficiale del 20 aprile 2010. Veniva altresì impugnato l’atto conclusivo del sub procedimento di VIA adottato con determinazione dirigenziale regionale n. 5166 del 16 giugno. Atti questi entrambi richiamati nell’autorizzazione unica rilasciata dal comune.
Nel proprio ricorso il Ministero richiamava la violazione del d.P.R. 12 aprile 1996 e della legge regionale umbra n. 11 del 9 aprile 1998, in quanto, in sede di convocazione della Conferenza dei Servizi per la VIA, risultava invitata la sola Soprintendenza ai beni archeologici e non anche la Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici dell’Umbria, inducendo la competente Direzione regionale a rappresentare alla Regione di non essere legittimata a partecipare a tale Conferenza, a causa appunto del mancato coinvolgimento della Soprintendenza ai beni paesaggistici.
Veniva altresì rilevato come il provvedimento adottato fosse stato strutturato in modo da escludere la necessaria considerazione dell’interesse paesaggistico; come l’amministrazione procedente non avesse dato atto nella propria determinazione del parere contrario motivatamente espresso da partecipanti alla Conferenza; come fossero state violate le norme sulla gestione dei dissensi nella Conferenza dei servizi; e come il provvedimento conclusivo della Conferenza dei servizi fosse intervenuto oltre il termine massimo di centottanta giorni, in violazione dell’articolo 14-ter della legge n. 241 del 1990 e successive modificazioni.
Il comune di San Giustino, nella propria memoria di costituzione, eccepiva in via prioritaria la tardività del ricorso in relazione alla determinazione dirigenziale della regione n. 5166 del 16 giugno 2008, pubblicata nel bollettino ufficiale della regione Umbria del 16 luglio 2008.
Analoghe eccezioni proponevano la regione Umbria e l’ATER.
3.2 Il Tribunale amministrativo regionale umbro accoglieva, con la decisione del 3 maggio 2011, n. 124, il ricorso del Ministero.
Il primo giudice qualificava l’atto conclusivo del sub procedimento di VIA come fase interna e preparatoria del rilascio dell’autorizzazione unica e, pertanto, non impugnabile in via autonoma, Era, pertanto, respinta l’eccezione di tardività del ricorso avanzata dai controinteressati, volta a sostenere le immediate potenzialità lesive della positiva valutazione del progetto quanto all’impatto ambientale.
Nel merito, veniva affermata l’illegittimità del Conferenza di VIA, perché svoltasi in assenza dell’unico organo periferico titolare dell’interesse coinvolto nella valutazione di impatto ambientale, la Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici dell’Umbria, rappresentante legittimato ad esprimere definitivamente la volontà dell’amministrazione di appartenenza, come previsto dall’articolo 5, comma 6, del decreto del Presidente della Repubblica 12 aprile 1996.
3.3 Avverso la sentenza n. 124 del 2010 del T.A.R. Umbria ricorreva al Consiglio di Stato l’ATER, richiedendo la trattazione congiunta con il ricorso n. 2010/5335 relativo alla decisione n. 59 del 3 maggio 2011, del medesimo T.A.R..
Veniva eccepito dal ricorrente, in primo luogo, l’ error in iudicando, in merito alla ritenuta tempestività del ricorso di primo grado presentato dal Ministero di impugnazione del provvedimento conclusivo del procedimento di VIA
Ancora, veniva prospettato error in iudicando relativamente all’asserita illegittimità del procedimento di VIA per la mancata partecipazione ai lavori della Soprintendenza ai beni architettonici e paesaggistici della regione.
Nelle prospettazioni della società ricorrente unico soggetto competente ad intervenire era la sola Direzione regionale per i beni e le attività culturali, in quanto il procedimento in esame coinvolgeva le competenze di due Soprintendenze di settore (l’una archeologica e l’altra paesaggistica). Trovava, in questo caso, applicazione la normativa del regolamento recante l’organizzazione interna del Ministero dei beni culturali secondo cui la Direzione regionale esprime il parere di competenza del Ministero in sede di Conferenza dei servizi per gli interventi, in ambito regionale, che riguardano le competenze di più Soprintendenze di settore.
Venivano altresì riproposte eccezioni dichiarate assorbite in primo grado.
4. La causa veniva assunta in decisione presso la VI Sezione del Consiglio di Stato in data 11 ottobre 2011.
Il Collegio ritiene in via preliminare di procedere, come richiesto, alla riunione dei ricorsi nn. 5294 e 5335 del 2010, ricorrendo ragioni di connessione soggettiva ed oggettiva..
Occorre ricordare come la sentenza del TAR Umbria n. 59 del 2010 ha dichiarato inammissibile il ricorso n. 317/2009, avanzato dal Ministero per i beni culturali e dalle altre amministrazioni periferiche dello stesso Dicastero. Ciò in quanto il Ministero aveva in quel caso impugnato in via principale la determinazione conclusiva della Conferenza dei servizi del 18 dicembre 2008, indetta ai fini dell’autorizzazione del parco eolico.
Tale determinazione non poteva sostituire, a giudizio del giudice di primo grado, l’autorizzazione unica prevista dall’articolo 12 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387, come epilogo procedimentale per le opere di cui si sta discutendo, rimanendo atto interno di una Conferenza dei servizi nei cui confronti è inammissibile l’impugnazione diretta.
A sostegno di tale decisione, il TAR Umbria aveva anche ricordato che, sul piano del diritto positivo, a mente dell’articolo 14-ter, comma 10, della legge 7 agosto 1990, n. 241, il dies a quo per la proposizione di impugnazioni avverso i provvedimenti adottati in Conferenza dei servizi per opere soggette a VIA è rappresentato solamente dalla pubblicazione del provvedimento finale nella Gazzetta ufficiale.
Analoga conclusione raggiungeva il TAR Umbria in relazione all’impugnativa, sempre avanzata dal Ministero, in merito al precedente atto conclusivo del sub procedimento di VIA, adottato con decreto dirigenziale regionale n. 5166 del 16 giugno 2008.
Il gravame avanzato dal Ministero veniva allora dichiarato inammissibile per inesistenza del provvedimento impugnato. In prosieguo il comune di San Giustino, come sopra ricordato, rilasciava all’ATER l’autorizzazione unica di cui al più volte citato articolo 12 del decreto legislativo n. 387 del 2003, pubblicata nel bollettino ufficiale della Regione del 20 aprile 2010. Nel provvedimento veniva richiamata la determinazione dirigenziale n. 5166 del 16 giugno 2008, nonché l’istruttoria svoltasi sul progetto, risultata poi nel documento conclusivo della Conferenza dei servizi del 18 dicembre 2008.
Ciò consentiva al TAR Umbria di pronunciarsi, a fronte del ricorso n. 227 del 2010 proposto dal Ministero per i beni culturali e dalle altre amministrazioni periferiche, nel merito delle censure rivolte sia avverso la determinazione conclusiva della Conferenza dei servizi del 18 dicembre 2008, sia avverso l’atto conclusivo del sub procedimento di VIA del 16 giugno 2008. Censure, come si ricorda nuovamente, dichiarate a suo tempo inammissibili dal TAR Umbria con la sentenza n. 59/2010, in quanto rivolte avverso un provvedimento ritenuto, nella sostanza, non immediatamente lesivo.
4.1 Passando all’esame nel merito dei ricorsi, come precedentemente ricordato il TAR Umbria con la sentenza n. 124/2010 ha respinto l’eccezione di tardività dell’impugnazione avanzata avverso la determinazione dirigenziale n. 5166 del 16 giugno 2008 e la determinazione conclusiva del 18 dicembre 2008. Il giudice di primo grado ha ritenuto, peraltro conformemente a quanto già deciso sul punto dallo stesso TAR con la sentenza n. 59/2010, che il procedimento di VIA rappresenti solo una fase interna al procedimento di rilascio dell’autorizzazione unica. Risulta irrilevante la conoscenza dell’atto maturata aliunde ai fini del termine di impugnazione, che inizia pertanto a decorrere non prima del rilascio dell’autorizzazione unica a realizzare l’impianto.
Va condiviso quanto statuito dal T.A.R..
L’autorizzazione unica è infatti prevista dal più volte citato articolo 12 del decreto legislativo n. 387 del 2003, come epilogo procedimentale per le opere finalizzate alla costruzione ed esercizio degli impianti energetici in questione. Gli atti presupposti più volte richiamati costituiscono atti interni di una Conferenza dei servizi decisoria, nei cui confronti non è ammissibile una impugnazione diretta.
Né il verbale del 18 dicembre 2008 contiene tutte quelle determinazioni delle amministrazioni pubbliche interessate, che tengono luogo dei richiesti provvedimenti autorizzativi, abilitativi o concessori che, a mente della sentenza del Consiglio di Stato n. 3361, Sezione IV, del 7 luglio 2008, lo avrebbero potuto rendere eventualmente impugnabile.
In questo senso appare orientata la giurisprudenza amministrativa.
La recente sentenza della IV Sezione del Consiglio di Stato n. 2961 del 16 maggio 2011 ribadisce che un atto endoprocedimentale non è autonomamente impugnabile, in quanto la lesione della sfera giuridica del destinatario è di regola imputabile all’atto che conclude il procedimento. La possibilità di una impugnazione anticipata è pertanto di carattere eccezionale e va riconosciuta esclusivamente ad atti di natura vincolata, idonei a conformare in maniera netta la determinazione conclusiva (in tal senso, anche con puntuale riferimento alla valutazione di impatto ambientale, v. Consiglio di Stato, Sezione VI, 11 dicembre 2008, n. 5620; Consiglio di Stato, Sezione VI, 9 novembre 2010, n.7981; Consiglio di Stato, VI, 31 gennaio 2011, n. 712; e, da ultimo, Consiglio di Stato, VI, 18 aprile 2011, n.2378).
Anche sul piano del diritto positivo (articolo 14-ter, comma 10, della legge 7 agosto 1990, n. 241) il dies a quo per la proposizione dell’impugnazione avverso i provvedimenti adottati in Conferenza dei servizi per opere soggette a VIA è rappresentato dalla pubblicazione del provvedimento finale nella Gazzetta Ufficiale.
Né appare conferente il riferimento operato dal ricorrente alla sentenza del Consiglio di Stato, Sezione IV, del 3 marzo 2009, n. 1213, in quanto quest’ultima riguardava procedure diverse da quella dell’ autorizzazione unica prescritta nel caso di specie dal legislatore, nella quale confluiscono, come sopra ricordato, tutti i pareri e le autorizzazioni altrimenti necessari, in attuazione di direttive comunitarie ispirate a principi di semplificazione e concentrazione delle procedure.
Il primo motivo di censura avanzato avverso la sentenza n. 124 del 2011, relativo alla ritenuta intempestività del ricorso, non può quindi essere accolto.
4.2 Devono, pertanto, esaminarsi le censure che investono il merito del provvedimento impugnato.
Come sopra ricordato, il giudice di primo grado ha, nella sentenza n. 124/2010, ritenuto l’illegittimità del procedimento di VIA per pretermissione della convocazione della competente Soprintendenza regionale per i beni architettonici e paesaggistici.
Ciò in quanto il mancato invito di tale Soprintendenza a partecipare alla Conferenza dei servizi per la VIA del 20 settembre 2006 avrebbe determinato l’illegittimità dell’esito della Conferenza stessa e della successiva determinazione conclusiva del 18 dicembre 2008. A tale Conferenza, come si ricorda, vennero infatti invitate la sola Soprintendenza per i beni archeologici e la Direzione regionale per i beni culturali.
A tale proposito non può in primo luogo non rilevarsi nella vicenda un elemento di contraddittorietà nel comportamento dell’amministrazione regionale e di quella comunale.
Il comune, infatti, per la Conferenza dei servizi del 5 luglio 2006 convoca, fra gli altri, la Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici e la Soprintendenza per i beni archeologici. Dagli atti di causa non emerge la convocazione, in quella occasione, della Direzione regionale per i beni culturali.
Alla successiva Conferenza dei servizi del 20 settembre 2006 vengono invece invitati, per quanto di interesse, la Soprintendenza archeologica e la Direzione regionale per i beni culturali. Non viene formalmente invitata questa volta la Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici. In merito a tale riunione, come sopra ricordato, la Direzione regionale esprimeva dubbi (nota n. 6684 del 22 novembre 2006) sulla propria legittimazione ad esprimere in materia un parere.
Alla seduta conclusiva della conferenza di VIA del 18 dicembre 2007 la Direzione regionale ambiente invitava la sola Soprintendenza per i Beni Archeologici.
Proseguendo, il comune convoca poi una nuova riunione della Conferenza dei Servizi per il 18 dicembre 2008, coinvolgendo questa volta tutti e tre i soggetti in questione: Soprintendenza archeologica, Soprintendenza per i beni paesaggistici e Direzione regionale. Quattro diverse riunioni, con composizione ogni volta diversa.
Analogamente contraddittorio appare il comportamento della regione, sempre in occasione della Conferenza dei servizi del 20 settembre 2006. Se la regione riteneva, come ampiamente sostenuto nel secondo motivo di appello, che unico soggetto legittimato ad esprimere il parere fosse la Direzione regionale e non le Soprintendenze, in quanto il parere stesso coinvolgeva le competenze di due Soprintendenze di settore, non si comprende perché alla suddetta Conferenza sia stata invitata anche la Soprintendenza archeologica e non solo la Direzione regionale.
Più ragionevole sarebbe stato, eventualmente, invitare la Soprintendenza architettonica e paesaggistica, alla luce della prevalente natura paesaggistico/ambientale dei vincoli esistenti nella zona.
Soccorre su questo punto la lettura della decisione del TAR Umbria n. 59 del 2010, nella parte in cui, pur nel sottolineare le ritenute carenze di motivazione del provvedimento della Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici che annullava l’autorizzazione in esame, poneva in evidenza come i vincoli e limitazioni dell’area in oggetto fossero, nella loro più significativa prevalenza, di carattere appunto paesaggistico.
L’esame degli atti di causa conforta l’attenzione posta dal giudice di primo grado nella sentenza n. 59/2010 sui suddetti aspetti paesaggistici. Si tratta, come ricordato, di vincoli a valenza e natura estetico – tradizionale e morfologico-vegetazionale, ben noti sia alla regione che alle due province di Perugia e Terni. Di essi è data puntuale nota, come sopra ricordato, nel provvedimento della Soprintendenza paesaggistica del 5 marzo 2009.
Non si comprende quindi perché la regione abbia ritenuto di invitare alla Conferenza dei servizi, unitamente alla Direzione regionale ritenuta esclusiva competente in materia, la sola Soprintendenza archeologica, omettendo la convocazione della Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici cui, ratione materiae, spetta la tutela dei valori paesaggistici della zona.
Non convince la lettura che parte ricorrente fa dell’articolo 20, comma 4, lettera b), del d.P.R. n. 173 dell’ 8 giugno 2004, nella parte in cui attribuisce alla Direzione regionale il potere di esprimere in sede di Conferenza dei Servizi il parere sugli interventi che riguardano le competenze di più Soprintendenze di settore.
A giudizio del Collegio tale norma va vista non come riconduzione cumulativa alla Direzione regionale delle distinte attribuzioni delle Soprintendenze interessate. Essa è, invece, ricognitiva di un potere di intervento in capo alla Direzione regionale nel caso in cui si verifichi una evidente sovrapposizione di competenze, non facilmente scindibili stante la natura del bene da tutelare, tale da non consentire la separazione dei diversi aspetti in valutazione. Oppure quando emerga un contrasto tra le diverse Soprintendenze interessate che necessiti di essere risolto.
Ora, nel caso in esame, viene in assoluto e prevalente rilievo l’aspetto della tutela paesaggistica, di indubbia competenza della Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici, rispetto a quello di potenziale incidenza dell’intervento su beni di interesse archeologico.
Ciò aiuta a comprendere i dubbi ingenerati, come sopra più volte ricordato, nella Direzione regionale di non essere legittimata a partecipare alla Conferenza dei servizi in questione.
Non può poi non ricordarsi come, nel disegno organizzativo di cui all’articolo 19 del DPR 10 giugno 2004, n. 173, le Soprintendenze per i beni architettonici e per il paesaggio rappresentino articolazioni dotate di attribuzioni autonome rispetto a quelle delle Direzioni regionali. Ai Direttori regionali risulterebbe pertanto precluso l’esercizio di attribuzioni proprie del titolare della Soprintendenza.
Va poi considerato che la partecipazione dell’organo destinato ad esprimere definitivamente la volontà dell’Amministrazione all’interno della Conferenza dei servizi, non rileva ai soli fini dell’ordine delle competenze interne del Ministero per i Beni e le Attività Culturali. Esso rileva, invece, anche sotto il profilo sostanziale, riflettendosi sui poteri da esercitarsi in seno alla Conferenza che, nei procedimenti in materia ambientale sono espressione non di stretta discrezionalità amministrativa, ma preminentemente tecnica, quale è l’apprezzamento della compatibilità paesaggistico/ambientale degli interventi modificativi del sito vincolato (v. su questo punto Consiglio di Stato, VI, 18 aprile 2011, n.2378).
Merita, quindi, conferma l’ordine argomentativo del TAR Umbria posto a fondamento dell’annullamento della determinazione di compatibilità ambientale n. 5166 del 16 giugno 2008, che si riflette in via derivata sulla conseguente determinazione conclusiva della Conferenza dei servizi del 18 dicembre 2008.
L’appello va, quindi respinto, restando assorbita ogni altra questione introdotta dal ricorrente con riguardo ai motivi non esaminati dal primo giudice.
4.3 Va ora esaminato il ricorso in appello rubricato al n. 5335 del 2010, proposto dal Ministero per i beni e le attività culturali avverso la sentenza del T.A.R. Umbria n. 59 del 2010.
Va rilevato, in punto di fatto, che la dichiarata illegittimità della determinazione di compatibilità ambientale n. 5166 del 16 giugno 2008 (perché assunta in esito a una Conferenza dei servizi le cui riunioni si erano svolte in assenza di un rappresentante legittimato ad esprimere definitivamente la volontà dell’amministrazione di appartenenza) viene a costituire condizione preclusiva di ogni successivo provvedimento autorizzatorio del comune di S. Giustino volto ad assentire la realizzazione egli impianti eolici.
Quanto al merito della vicenda è la stessa sentenza n. 59 del 2010 a riconoscere che l’intervento in esame interessa aree boscate (sottoposte quindi al divieto assoluto di inedificabilità), sia pure qualificando tali superfici come “modeste” e “suscettibili di compensazione”. Ancora, non appare presa in considerazione la circostanza che, in ogni caso, le strade di collegamento delle diverse piazzole tra di loro risultano in gran parte all’interno delle zone boscate (come emerge dagli elaborati prodotti dall’Amministrazione).
Non può poi non rilevarsi come sussista un effettivo difetto di istruttoria nel provvedimento comunale, nella parte in cui non prende in considerazione il carattere di “area di rilevante interesse naturalistico” della regione Umbria della zona denominata “Alpe della Luna” interessata dall’intervento , classificata come SIR con delibera della Giunta regionale del 22 luglio 1998, n. 4271, e sottoposta ad un regime che vieta di norma la realizzazione di opere pubbliche e di interesse pubblico, nonché di infrastrutture viarie e tecnologiche non finalizzate al potenziamento della qualità naturalistica.
La Soprintendenza ha, inoltre, esercitato il riesame dell’ autorizzazione comunale nei limiti di stretta legittimità, raffrontando i lavori in progetto alle plurime discipline di vincolo e di tutela paesaggistica della zona, senza debordare in valutazioni di merito circa l’opportunità di introdurre gli interventi modificativi del sito.
I vizi riscontrati afferenti all’incidenza dei lavori su aree soggette a vincolo di inedificabilità ed all’insufficienza dell’istruttoria preordinata al rilascio del provvedimento autorizzatorio giustificano ex se la statuizione di annullamento adottata dalla locale Soprintendenza.
4.4 Per le considerazioni che precedono va accolto il ricorso rubricato al n. 5355/2010 e, per l’effetto, vanno respinti i ricorsi di primo grado proposti contro il provvedimento della locale Soprintendenza di annullamento dell’autorizzazione paesaggistica n. 2 del 13 novembre 2008.
In relazione ai peculiari profili della controversia spese ed onorari possono essere compensati fra le parti per i due gradi di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) in definitiva pronuncia:
– dispone la riunione dei ricorsi in epigrafe;
– respinge il ricorso n. 5294 del 2011;
– accoglie il ricorso n. 5335 del 2010 e, per l’effetto , respinge i ricorsi di primo grado proposti contro il provvedimento della locale Soprintendenza di annullamento dell’autorizzazione paesaggistica n. 2 del 13 novembre 2008.
Compensa fra le parti spese ed onorari per i due gradi di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 ottobre 2011 con l’intervento dei magistrati:
Bruno Rosario Polito, Presidente FF
Manfredo Atzeni, Consigliere
Fabio Taormina, Consigliere
Bernhard Lageder, Consigliere
Antonio Malaschini, Consigliere, Estensore
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 09/11/2011
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
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