CONSIGLIO DI STATO, Sez. 3^ – 27 aprile 2022, n. 3333

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Provvedimento: Sentenza
Sezione: 3^
Regione:
Città:
Data di pubblicazione: 27 Aprile 2022
Numero: 3333
Data di udienza: 12 Aprile 2022
Presidente: Corradino
Estensore: Fedullo

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Premassima

BENI CULTURALI ED AMBIENTALI – DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Ordine di rimessione in pristino dello stato dei luoghi – Art. 167 d.lgs. n. 42/2004 – Carattere vincolato del provvedimento – Mutazione della destinazione urbanistica dell’area – Non esonera il privato dal ripristino – Art. 167 d.lgs. n. 42/2004 – Autoevidenza dell’interesse pubblico al ripristino dello stato dei luoghi – Onere della dimostrazione della compatibilità paesaggistica dell’intervento – Grava in capo al privato (Massime a cura di Antonio Persico)

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Massima

CONSIGLIO DI STATO, Sez. 3^ – 27 aprile 2022, n. 3333

BENI CULTURALI ED AMBIENTALI – DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Ordine di rimessione in pristino dello stato dei luoghi – Art. 167 d.lgs. n. 42/2004 – Carattere vincolato del provvedimento – Mutazione della destinazione urbanistica dell’area – Non esonera il privato dal ripristino.

L’ordine di rimessione in pristino, nel caso di interventi modificativi dello stato dei luoghi interessanti beni sottoposti a vincolo paesaggistico, si configura come di carattere interamente vincolato, trovando il suo doveroso esercizio eccezione nei soli casi di attivazione, ad opera dell’interessato, dello specifico sub-procedimento inteso alla verifica della compatibilità paesaggistica dell’intervento eseguito sine titulo, disciplinato dall’art. 167, comma 5, d.lvo n. 42/2004. Di contro, il mero mutamento del regime urbanistico-edilizio dell’area interessata non è suscettibile di attenuare l’esigenza di tutela paesaggistica della stessa, sia in considerazione del diverso ordine degli interessi tutelati (peraltro collocati in una sequenza di carattere gerarchico, anche costituzionalmente orientata, che vede la tutela del paesaggio in posizione sovraordinata rispetto al mero interesse alla trasformazione in chiave edilizia del territorio), sia alla luce del fatto che la mera potenziale attività edificatoria, senza che ne siano prevedibili i tempi e l’entità, quale discende dalla sopravvenuta edificabilità del suolo, non è da sola sufficiente a dimostrare la degradazione dell’interesse pubblico alla conservazione e salvaguardia del suo valore paesaggistico.

BENI CULTURALI ED AMBIENTALI – DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Ordine di rimessione in pristino dello stato dei luoghi – Art. 167 d.lgs. n. 42/2004 – Autoevidenza dell’interesse pubblico al ripristino dello stato dei luoghi – Onere della dimostrazione della compatibilità paesaggistica dell’intervento – Grava in capo al privato.

Nell’ipotesi di interventi aventi quale conseguenza quella di alterare l’assetto materiale del bene paesaggistico, la conformità all’interesse pubblico dell’attività ripristinatoria del preesistente stato dei luoghi – e quindi, laddove possibile, della valenza paesaggistica del sito – deve ritenersi in re ipsa, mentre è onere del privato, attraverso la sollecitazione della richiamata verifica postuma di compatibilità paesaggistica, dimostrare che l’intervento eseguito senza essersi munito della preventiva autorizzazione paesaggistica non arreca un vulnus significativo alle preminenti ragioni di tutela paesaggistica del territorio.

(Riforma TAR Lombardia, Sez. Prima n. -OMISSIS-) – Pres. Corradino Est. Fedullo – Provincia di Pavia (avv. De Rosa) c. -OMISSIS- (n.c.)

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Allegato

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Titolo Completo

CONSIGLIO DI STATO, Sez. 3^ – 27 aprile 2022, n. 3333

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SENTENZA

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5643 del 2021, proposto da
Provincia di Pavia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Brunello De Rosa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

-OMISSIS-, non costituito in giudizio;
nei confronti
-OMISSIS-, non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima) n. -OMISSIS-, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 aprile 2022 il Cons. Ezio Fedullo e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. Il sig. -OMISSIS-, con il ricorso introduttivo del giudizio, chiedeva al T.A.R. per la Lombardia l’annullamento del provvedimento prot. n. -OMISSIS-, col quale la Provincia di Pavia gli aveva ordinato il “ripristino, ai sensi dell’art. 167 del D.lgs. n. 42/2004 e s.m.i., dello stato dei luoghi e la sistemazione dell’area oggetto di trasformazione del bosco mediante un intervento di rimboschimento di una porzione di superficie pari a circa 2500 mq, individuata in Comune di -OMISSIS-, foglio -OMISSIS-”.
Il provvedimento richiamava in premessa il rapporto informativo inoltrato in data 16 agosto 2006 dal Settore Vigilanza del -OMISSIS- relativo all’accertamento, eseguito in data 26 maggio 2006, di “uno sradicamento di bosco in località traversa destra di via -OMISSIS–” da parte del sig. -OMISSIS-“quale committente ed esecutore materiale degli interventi” su terreni di proprietà di -OMISSIS-, nonché “l’ordine di ripristino n. -OMISSIS-, con cui il Consorzio -OMISSIS-ordinava il ripristino dello stato dei luoghi indicando le modalità di esecuzione”.
Nel suddetto rapporto, in particolare, veniva esposto che sul mappale n. 614 Foglio 18, in area compresa nel perimetro IC, era avvenuto il recente sradicamento di un piccolo bosco di robinie per una superficie di 2374 mq, a cui erano sottratte una superficie adiacente alla sponda della -OMISSIS-e una superficie adiacente alla sponda di un colatore, che erano state oggetto solo di taglio piante e non di sradicamento.
Col provvedimento impugnato si dava altresì atto del sopralluogo effettuato in data 12 giugno 2014 “sull’area al fine di poter valutare le modalità di ripristino dell’area a bosco trasformata e lo stato dei luoghi anche alla luce di eventuali processi di rinaturalizzazione in atto spontaneamente” e si precisava che la Commissione per il Paesaggio Provinciale aveva espresso nella seduta del 18 giugno 2014 il proprio parere con il quale “ha fatto proprie le modalità di rimboschimento indicate dal -OMISSIS-e le indicazioni tecniche degli Uffici indicandole come prescrizioni alle modalità di ripristino”.
2. Il T.A.R., con la sentenza impugnata, ha accolto il ricorso, ravvisando la fondatezza della censura con la quale il ricorrente lamentava che il provvedimento non teneva conto della mutata destinazione urbanistico edilizia dei luoghi.
Il giudice di primo grado in particolare, rilevato che il provvedimento impugnato affermava che il ripristino, da eseguire “mediante un intervento di rimboschimento di una porzione di superficie pari a circa 2500 mq” era coerente con le caratteristiche paesistico ambientali dei luoghi, ha evidenziato che esso, nondimeno, non considerava che “la destinazione urbanistico edilizia dell’area oggetto di intervento è stata modificata e che ciò è accaduto antecedentemente tanto al provvedimento sanzionatorio provinciale, quanto alla determinazione del -OMISSIS- ad esso prodromica. Invero, con delibere del Consiglio Comunale di -OMISSIS- n.ri 77 e 78 del 25.10.2011, è stata approvata una variante al P.G.T. che ha mutato la destinazione urbanistica del sedime, qualificandolo come edificabile, seppure precisando che la destinazione si specifica in “tessuto aperto a media-bassa densità””.
Ebbene, ha osservato il T.A.R., “il mutamento della destinazione urbanistica del sito è rilevante in punto di individuazione e valutazione della sussistenza di un attuale interesse pubblico al rimboschimento dell’area; tuttavia, il provvedimento impugnato non reca traccia della considerazione del mutamento di destinazione urbanistica e, di conseguenza, non reca alcuna valutazione in ordine sia all’effettiva corrispondenza del ripristino all’interesse pubblico, sia all’effettiva possibilità di eseguirlo, mediante la ricostituzione del bosco”.
3. Mediante i motivi di appello, l’appellante Provincia di Pavia deduce in primo luogo che, al contrario di quanto ritenuto dal T.A.R., sulla base del P.G.T. del Comune di -OMISSIS- ed anche a seguito della variante del 2011, sul mappale oggetto degli interventi di disboscamento ad opera del sig. -OMISSIS-non è possibile alcun intervento di nuova costruzione.
La parte appellante evidenzia in particolare che, dagli artt. 29.02, lett. c), 29.03, 33 e 9, si evince che sui terreni inseriti nel cosiddetto ‘Tessuto Aperto a medio-bassa densità’ possono essere eseguiti esclusivamente interventi di ristrutturazione, anche con demolizione e ricostruzione, di quanto già esistente, laddove l’area oggetto dell’intervento di disboscamento di cui si tratta non presenta alcuna costruzione, essendo in origine terreno agricolo.
Evidenzia ancora la parte appellante che, in ogni caso, la presunta edificabilità dell’area sarebbe stata dichiarata sei anni dopo l’esecuzione dell’intervento, dovendo quindi farsi applicazione del principio tempus regit actum, e che dall’eventuale edificabilità di un’area posta in area protetta non
discende automaticamente che la stessa possa essere interamente disboscata, potendo l’autorizzazione al disboscamento riguardare la sola parte oggetto di effettivo intervento edilizio.
Da altro punto di vista, la Provincia appellante deduce che il bosco costituisce un vincolo ex lege ai sensi dell’art. 146 d.lvo n. 42/2004 e che non esiste alcun limite temporale per l’esercizio dell’azione sanzionatoria amministrativa.
Quanto alla carenza istruttoria cui fa riferimento la sentenza appellata, osserva la parte appellante che, con nota del 12 settembre 2006, la Provincia di Pavia chiese chiarimenti al Settore Vigilanza del Consorzio -OMISSIS-circa i fatti riscontrati e precisamente se l’intervento si potesse effettivamente configurare quale trasformazione del bosco, come
definita dalla l.r. n. 27/2004 (che considera tale “ogni intervento artificiale che comporta l’eliminazione della vegetazione esistente finalizzato ad una utilizzazione del suolo diversa da quella forestale”), e che il Settore Vigilanza del Consorzio -OMISSIS-rispose con nota del 3 novembre 2006, con la quale trasmise alla Provincia di Pavia il Rapporto di Servizio dell’agente accertatore, in cui si indicava che il trasgressore aveva rilasciato precise dichiarazioni riguardanti le finalità del suo operato (in quanto finalizzato alla realizzazione di un orto), che furono allegate alla notizia di reato depositata presso la Procura competente.
Aggiunge la parte appellante che non occorre dimostrare alcun interesse pubblico al rimboschimento delle aree e che l’art. 43, comma 1, l.r. n. 31/2008 afferma che “si intende per trasformazione del bosco ogni intervento artificiale che comporta l’eliminazione della vegetazione esistente oppure l’asportazione o la modifica del suolo forestale finalizzato a una utilizzazione diversa da quella forestale”, mentre il comma 2 precisa che gli interventi di trasformazione del bosco sono vietati fatte salve le autorizzazioni rilasciate dalle province, dalle comunità montane o unioni di comuni e dagli enti gestori di parchi e riserve regionali, per il territorio di rispettiva competenza, compatibilmente con la conservazione della biodiversità, con la stabilità dei terreni, con il regime delle acque, con la difesa dalle valanghe e dalla caduta dei massi, con la tutela del paesaggio, con l’azione frangivento e di igiene ambientale locale.
3. Tanto premesso, e chiarito che la res iudicanda resta circoscritta alle ragioni poste dal T.A.R. a fondamento dell’impugnata sentenza di annullamento (non avendo la parte appellata, che non si è costituita in giudizio, riproposto i motivi non esaminati, ex art. 101, comma 2, c.p.a.), deve osservarsi che, come si evince dalla sintetica esposizione che precede dei contenuti motivazionali della pronuncia appellata, il T.A.R. ha ravvisato, a carico del provvedimento impugnato, il vizio di carenza istruttoria e motivazionale connesso alla mancata valutazione dell’incidenza che sull’interesse pubblico al ripristino dello stato dei luoghi (alterato dall’intervento di sradicamento boschivo posto in essere dal ricorrente) avrebbe avuto la sopravvenuta destinazione edificatoria dell’area.
Ebbene, ritiene la Sezione che la soluzione interpretativa recepita dalla sentenza appellata non corrisponda ad una condivisibile esegesi delle norme pertinenti.
3.1. Deve premettersi che il provvedimento impugnato in primo grado costituisce manifestazione del potere contemplato dall’art. 167, comma 1, d.lvo n. 42/2004, ai sensi del quale “in caso di violazione degli obblighi e degli ordini previsti dal Titolo I della Parte terza, il trasgressore è sempre tenuto alla rimessione in pristino a proprie spese, fatto salvo quanto previsto al comma 4”.
Premesso altresì che l’area interessata è riconducibile alle “aree tutelate per legge” ai sensi dell’art. 142, comma 1, lett. g) d.lvo cit. (che appunto vi ricomprende “i territori coperti da foreste e da boschi”), il provvedimento impugnato ha inteso appunto sanzionare la violazione da parte del ricorrente degli obblighi di cui all’art. 146, commi 1 e 2, d.lvo cit., secondo i quali, rispettivamente, “i proprietari, possessori o detentori a qualsiasi titolo di immobili ed aree di interesse paesaggistico, tutelati dalla legge, a termini dell’articolo 142, o in base alla legge, a termini degli articoli 136, 143, comma 1, lettera d), e 157, non possono distruggerli, né introdurvi modificazioni che rechino pregiudizio ai valori paesaggistici oggetto di protezione” e “i soggetti di cui al comma 1 hanno l’obbligo di presentare alle amministrazioni competenti il progetto degli interventi che intendano intraprendere, corredato della prescritta documentazione, ed astenersi dall’avviare i lavori fino a quando non ne abbiano ottenuta l’autorizzazione”.
3.2. Ciò premesso, come si evince inequivocabilmente dal richiamato dettato legislativo, l’ordine di rimessione in pristino, nel caso di interventi modificativi dello stato dei luoghi interessanti beni sottoposti a vincolo paesaggistico, si configura come di carattere interamente vincolato, trovando il suo doveroso esercizio eccezione nei soli casi di attivazione, ad opera dell’interessato, dello specifico sub-procedimento inteso alla verifica della compatibilità paesaggistica dell’intervento eseguito sine titulo, disciplinato dall’art. 167, comma 5, d.lvo n. 42/2004.
Del resto, nell’ipotesi di interventi aventi quale conseguenza quella di alterare l’assetto materiale del bene paesaggistico, la conformità all’interesse pubblico dell’attività ripristinatoria del preesistente stato dei luoghi – e quindi, laddove possibile, della valenza paesaggistica del sito – deve ritenersi in re ipsa, mentre è onere del privato, attraverso la sollecitazione della richiamata verifica postuma di compatibilità paesaggistica, dimostrare che l’intervento eseguito senza essersi munito della preventiva autorizzazione paesaggistica non arreca un vulnus significativo alle preminenti ragioni di tutela paesaggistica del territorio.
3.3. Deve peraltro osservarsi che il mero mutamento del regime urbanistico-edilizio dell’area interessata non è suscettibile di attenuare l’esigenza di tutela paesaggistica della stessa, sia in considerazione del diverso ordine degli interessi tutelati (peraltro collocati in una sequenza di carattere gerarchico, anche costituzionalmente orientata, che vede la tutela del paesaggio in posizione sovraordinata rispetto al mero interesse alla trasformazione in chiave edilizia del territorio), sia alla luce del fatto che la mera potenziale attività edificatoria, senza che ne siano prevedibili i tempi e l’entità, quale discende dalla sopravvenuta edificabilità del suolo, non è da sola sufficiente a dimostrare la degradazione dell’interesse pubblico alla conservazione e salvaguardia del suo valore paesaggistico, di cui si renda quindi necessaria, come ritenuto dal T.A.R., una valutazione di attualità alla luce del nuovo regime urbanistico.
3.4. Del resto, ragionando diversamente, si finirebbe per imporre all’Amministrazione preposta alla tutela del paesaggio, per il solo fatto che sia stata introdotta dalla (diversa) autorità titolare del potere di pianificazione urbanistica la destinazione edificatoria dell’area, una rinnovata (rispetto a quella insita nel vincolo paesaggistico ex lege) valutazione in ordine alla permanente sussistenza dell’interesse pubblico alla protezione paesaggistica, laddove la corretta ricostruzione del nesso tra procedimento di assenso edilizio e procedimento di autorizzazione paesaggistica vuole che sia il rilascio del primo, in costanza di un preciso progetto edificatorio, ad essere subordinato ad una espressa valutazione di compatibilità paesaggistica dell’intervento di trasformazione.
4. L’appello in conclusione, per le ragioni esposte, deve essere accolto e conseguentemente respinto, in riforma della sentenza appellata, il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, potendo disporsi l’assorbimento delle censure di appello non esaminate.
Sussistono, in considerazione della non agevole ricostruzione dei rapporti tra tutela del paesaggio e modifiche del regime urbanistico dell’area interessata, giuste ragioni per disporre la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado.
Spese dei due gradi di giudizio compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 aprile 2022 con l’intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente
Giulio Veltri, Consigliere
Massimiliano Noccelli, Consigliere
Ezio Fedullo, Consigliere, Estensore
Antonio Massimo Marra, Consigliere

L’ESTENSORE

Ezio Fedullo

IL PRESIDENTE
Michele Corradino 

IL SEGRETARIO