CONSIGLIO DI STATO, Sez. 4^ – 24 febbraio 2020, n. 1355

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Provvedimento: Sentenza
Sezione: 4^
Regione:
Città:
Data di pubblicazione: 24 Febbraio 2020
Numero: 1355
Data di udienza: 12 Dicembre 2019
Presidente: Poli
Estensore: D'Angelo

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Premassima

BENI CULTURALI E AMBIENTALI – Piani paesaggistici – Portata precettiva – Prevalenza rispetto agli altri strumenti di pianificazione del territorio. Massima e nota di Agostino Sola

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Massima

CONSIGLIO DI STATO, Sez. 4^ – 24 febbraio 2020, n. 1355

BENI CULTURALI E AMBIENTALI – Piani paesaggistici – Portata precettiva – Prevalenza rispetto agli altri strumenti di pianificazione del territorio.

La portata precettiva dei piani paesaggistici è tale da prevalere rispetto agli altri strumenti di pianificazione del territorio che, in caso di contrasto, vi si dovranno conformare.

(Conferma Puglia, Lecce, n. 1579/2018) – Pres. Poli, Est. D’Angelo – M.Q.C. (avv. Zanchi) c. Regione Puglia (avv. Bucci)

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Allegato

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Titolo Completo

CONSIGLIO DI STATO, Sez. 4^ - 24 febbraio 2020, n. 1355

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SENTENZA

Pubblicato il 24/02/2020

N. 01355/2020REG.PROV.COLL.

N. 03614/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 3614 del 2019, proposto dal signor Mario Quarta Colosso, rappresentato e difeso dall’avvocato Italo Zanchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Anna Bucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
il Comune di Racale, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia – Lecce – Sezione prima, n. 1579 del 26 ottobre 2018, resa tra le parti, concernente le previsioni del Piano Paesaggistico Territoriale Regionale della Puglia relative alla località Torre Suda nel Comune di Racale.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 dicembre 2019 il consigliere Nicola D’Angelo e uditi, per l’appellante, l’avvocato Paola Partis, su delega dell’avvocato Italo Zanchi e, per la Regione Puglia, l’avvocato Carmela Capobianco, su delega dell’avvocato Anna Bucci;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il signor Mario Quarta Colosso, congiuntamente al signor Francesco Quarta Colosso, ha impugnato al Tar per la Puglia, Sezione staccata di Lecce, il Piano Paesaggistico Territoriale Regionale (di seguito PPTR) approvato con delibera della Giunta regionale n. 176 del 16 febbraio 2015, nella parte in cui ha imposto una fascia di rispetto per la grotta costiera e per la torre di sua proprietà in località Torre Suda nel Comune di Racale.

1.1. In particolare, relativamente all’area di proprietà del ricorrente, qualificata nel Piano di Fabbricazione del Comune di Racale in parte come zona F3 (attrezzature sportive/spazi attrezzati per il gioco e lo sport) ed in parte F speciale (attrezzature economiche varie), il PPTR ha previsto una fascia di rispetto intorno alla torre ed una per la grotta costiera, entrambe con un raggio di mt. 100.

1.2. Le suddette previsioni del PPTR sono state quindi contestate sulla base di diversi profili di censura essenzialmente riconducibili:

– alla mancata partecipazione al procedimento di pianificazione;

– all’irragionevolezza dei vincoli apposti che hanno determinato un sovradimensionamento del vincolo di 100 mt già esistente per la fascia costiera, soprattutto con riferimento all’ulteriore zona di rispetto prevista per la grotta, peraltro introdotta per la prima volta solo nella versione finale del PPTR;

– alle conseguenze derivanti dalle previsioni del PPTR, soprattutto per la grotta, che di fatto costituirebbero una forma di esproprio, impedendo ogni tipo di intervento edilizio in quell’ambito;

– alla circostanza che non sarebbero più consentite le attività previste dal Piano di Fabbricazione del Comune di Racale;

– alla contraddittorietà delle previsioni del PPTR con quelle del Piano di Fabbricazione che ha qualificato l’area come F3 e F speciale.

2. Il Tar di Lecce, con la sentenza indicata in epigrafe, ha respinto il ricorso, rilevando innanzitutto come i ricorrenti avessero potuto partecipare al procedimento mediante l’invio di osservazioni. Lo stesso Tribunale ha poi ritenuto infondati gli ulteriori motivi di ricorso.

2.1. Quanto all’ulteriore vincolo di rispetto previsto per la “Grotta”, non sussistente nella versione del piano adottato, il Tar ha evidenziato come lo stesso fosse scaturito dall’accoglimento di un’osservazione, presentata dalla Federazione Speleologica Pugliese, nell’ambito della quale si era evidenziato l’errore in cui era incorso il pianificatore nel non tener conto dell’inserimento della grotta al n. 512 del Catasto delle grotte pugliesi, istituito ai sensi della legge regionale n. 31 del 1986, recante “Tutela e valorizzazione del patrimonio speleologico – norme per lo sviluppo della speleologia”.

2.2. Il giudice di prime cure ha poi ritenuto infondata sia la censura con la quale i ricorrenti hanno sostenuto l’irragionevolezza e la sproporzionalità della previsione del buffer di 100 mt (alla luce dell’art. 78, comma 1, delle NTA al PPTR che disciplina le “Aree di rispetto delle componenti culturali e insediative”, compresa la zona circostante “Torre Suda”, al fine di evitare l’alterazione della integrità visuale ed ogni destinazione d’uso non compatibile con le finalità di salvaguardia), sia quella relativa alla natura espropriativa della stessa (il vincolo imposto sull’area non avrebbe comportato l’inedificabilità assoluta ai sensi dell’art. 55 delle NTA al PPTR).

3. Contro la suddetta sentenza ha proposto appello il signor Mario Quarta Colosso sulla base dei seguenti motivi di gravame.

3.1. Violazione degli artt. 2 della legge regionale della Puglia n. 20/2009 e 7 della legge n. 241/1990.

3.1.1. Il vincolo relativo alla grotta costiera, assente in sede di adozione del PPTR, è stato apposto in violazione del sub procedimento relativo alla possibilità di presentare osservazioni.

3.2. Eccesso di potere per illogicità.

3.2.1. Sarebbe stato previsto un buffer di 100 mt, soprattutto con riferimento alla grotta, in modo indiscriminato su un’area già interessata da interventi di modificazione del territorio (quali una strada litoranea ed alcune opere di urbanizzazione).

3.3. Contraddittorietà dell’azione amministrativa.

3.3.1. Evidenzia l’appellante che nelle zone di rispetto sarebbero comunque in corso interventi di sistemazione con scavi e sbancamenti connessi alla realizzazione di strade ed opere di urbanizzazione.

3.4. Illogicità del vincolo imposto a tutela della torre.

3.4.1. L’esistenza di una strada provinciale litoranea costituirebbe una censura urbanistica netta che renderebbe il vincolo relativo alla torre, che va oltre la stessa, irrilevante. Peraltro, lo stesso vincolo sarebbe stato illogicamente posto in sovrapposizione con la fascia di rispetto costiera ed il vincolo paesaggistico.

4. La Regione Puglia si è costituita in giudizio il 28 maggio 2019, chiedendo il rigetto dell’appello. La stessa Amministrazione ha ribadito l’eccezione di inammissibilità del ricorso introduttivo il quale avrebbe avuto ad oggetto esclusivamente le previsioni del PPTR e non la conseguente disciplina dell’area e comunque non avrebbe indicato le specifiche norme dello stesso Piano che avrebbero dovuto essere annullate. La Regione ha anche eccepito l’inammissibilità del ricorso in appello, stante l’indeterminatezza e la genericità dei motivi proposti che si sarebbero limitati a ripetere quelli dedotti in primo grado.

5. L’appellante e la Regione Puglia hanno poi depositato ulteriori scritti difensivi.

6. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 12 dicembre 2019.

7. L’appello è sia inammissibile che infondato nel merito e deve essere respinto nella sua globalità.

8. Il ricorso in esame, come evidenziato anche dalla Regione Puglia, si è sostanzialmente tradotto nella riproposizione dei motivi di primo grado, senza specificazioni in ordine ai profili di contestazione delle conclusioni del giudice di prime cure.

8.1. In concreto, l’appellante, ferma la necessaria sinteticità degli scritti difensivi, è venuto meno al dovere minimo di specificità dei motivi di appello previsto dall’art. 101, comma 1, c.p.a. (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, n. 4413 del 2018; Sez. V, n. 398 del 2014). Con la conseguenza che il ricorso, nella sua globalità, si presenta inammissibile.

8.2. In ordine alla natura, al fondamento ed alla consistenza dei doveri di chiarezza e specificità (degli scritti delle parti e in particolare degli atti di impugnazione), ed alle conseguenze discendenti dalla loro violazione, il Collegio non intende, infatti, discostarsi dai principi elaborati dalla giurisprudenza (da ultimo esaustivamente, anche per i richiami ivi contenuti Cons. Stato, sez. IV, n. 4636 del 2016), secondo i quali gli artt. 3, 40 e 101 c.p.a. intendono definire gli elementi essenziali del ricorso, con riferimento alla causa petendi (i motivi di gravame) ed al petitum, cioè la concreta e specifica decisione richiesta al giudice. In sostanza, con riguardo alla stesura dei motivi, lo scopo delle disposizioni è quello di incentivare la redazione di ricorsi dal contenuto chiaro e, nel caso del giudizio di appello, non meramente ripetitivi dei profili dedotti in primo grado.

9. Ciò premesso, l’appello è comunque palesemente infondato nel merito.

10. Innanzitutto va rilevato che le censure svolte riguardano il merito delle scelte pianificatorie della Regione Puglia. Tali scelte sono ampiamente discrezionali con la conseguenza che il sindacato del giudice amministrativo è ipotizzabile solo nei ristretti limiti relativi all’evidenza di errori di fatto o di abnormi illogicità (cfr. fra le tante Cons. Stato, Sez. IV, n. 1151 del 2019 e n. 4071 del 2018).

11. In secondo luogo, all’atto dell’approvazione del piano paesaggistico da parte della Regione, si potevano apportare modifiche ai fini di tutela ambientale, come quella relativa alla zona di rispetto della grotta, senza necessità di una nuova pubblicazione. Tali modifiche sono state coerenti con le direttrici dello stesso piano e non hanno prodotto un suo stravolgimento che avrebbe comportato la rinnovazione della procedura in parte qua (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, n. 4037 del 2017; n. 2297 del 2006; 4980 del 2003; 6178 del 2000 – sentenze che contengono principi riferiti al PRG esportabili anche al caso in esame).

12. In ogni caso, la modifica relativa alla zona di rispetto per la grotta costiera è stata una rettifica conseguente all’osservazione formulata dall’associazione speleologica in ordine al vincolo già esistente per l’iscrizione della stessa al n. 512 del Catasto delle grotte pugliesi. Peraltro, sul punto l’appellante, che ha lamentato la mancata possibilità di partecipazione, non ha comunque indicato quale sarebbe stato il suo apporto in senso diverso.

13. Quanto alla illogicità delle scelte operate dalla Regione ed al conseguente difetto di motivazione, va rilevato che non occorre una specifica motivazione sulle opzioni pianificatorie adottate quando le stesse sono coerenti con le direttrici del medesimo piano paesaggistico. Né l’eventuale compromissione del territorio impedisce l’apposizione del vincolo finalizzato ad impedire l’ulteriore degrado e a rilanciare la riqualificazione dell’area (cfr. Cons. Stato, Sez. V, n. 3770 del 2009). E neppure è d’ostacolo una precedente previsione urbanistica più favorevole al privato, che comunque non può vincolare l’Amministrazione (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, n. 5547 del 2016).

14. D’altra parte, i piani paesaggistici sono in cima alla piramide degli strumenti di pianificazione del territorio e ad essi devono conformarsi in caso di contrasto gli altri strumenti urbanistici (cfr. Cons. Stato, Sez. V, n. 5658 del 2015 e Sez. IV, n. 4244 del 2010).

15. Infine, fermo restando che il PPTR ha consentito alcune utilizzazioni dell’area da parte del privato (opere a rete di pubblica utilità, ristrutturazione di edifici, infrastrutture al servizio edifici esistenti), è del tutto infondata, in diritto, la tesi sulla natura ablativa delle previsioni dello stesso, tenuto conto che il vincolo ambientale non ha mai natura espropriativa e non deve essere accompagnato da indennizzo (cfr. fra le tante Cons. Stato, Sez. IV, n. 2205 del 2018).

16. Per le ragioni sopra esposte, l’appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza impugnata.

17. Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come indicato nel dispositivo.

18. Il Collegio rileva, inoltre, che l’infondatezza del ricorso in appello si fonda su ragioni manifeste in modo da integrare i presupposti applicativi dell’art. 26, comma 2, c.p.a. secondo l’interpretazione che ne è stata data dalla giurisprudenza di questo Consiglio (cfr. da ultimo Cons. Stato, Sez. IV, 2205 del 2018; n. 2879 del 2017; 5497 del 2016, cui si rinvia ai sensi dell’art. 88, comma 2, lettera d), c.p.a. anche in ordine alle modalità applicative ed alla determinazione della sanzione), conformemente ai principi elaborati dalla Corte di cassazione (cfr. da ultimo Sez. VI, n. 11939 del 2017; n. 22150 del 2016).

A tanto consegue il pagamento della sanzione nella misura di euro 2.000 (cfr. sul punto, fra le tante, Cons. Stato, Sez. IV, n. 2205 del 2018; n. 2116 del 2018; n. 364 del 2017; cui si rinvia a mente dell’art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a).

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante alla rifusione delle spese di lite del presente grado, liquidate in euro 6000,00(seimila/00), oltre spese generali, IVA e CPA come per legge, in favore della Regione Puglia.

Condanna, altresì, l’appellante, ai sensi dell’art. 26, comma 2, c.p.a., al pagamento della somma di euro 2000,00 (duemila/00) da versare secondo le modalità di cui all’art. 15 disp. att. c.p.a., mandando alla Segreteria per i conseguenti adempimenti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 dicembre 2019 con l’intervento dei magistrati:

Vito Poli, Presidente

Luca Lamberti, Consigliere

Nicola D’Angelo, Consigliere, Estensore

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppa Carluccio, Consigliere

L’ESTENSORE
Nicola D’Angelo

IL PRESIDENTE
Vito Poli

IL SEGRETARIO

 

 

Il rapporto di primazia dei piani paesaggistici: nota in commento a Consiglio di Stato, n. 1355/2020. di Agostino Sola

1. Primazia dei piani paesaggistici: precettività, adeguamento e salvaguardia.

La sentenza in commento offre importanti spunti per affrontare il tema della primazia dei piani paesaggistici rispetto agli altri strumenti di governo del territorio.

Il principio di primazia degli strumenti di pianificazione e di controllo funzionali alla tutela degli interessi di conservazione dell’ambiente e del paesaggio è stato, sin dalle prime formulazioni legislative in materia, via via declinato dalla giurisprudenza di ogni grado: già ai tempi della legge Galasso ai piani paesistici (oggi paesaggistici) era devoluta la funzione di dettare norme minime, inderogabili dai piani urbanistici di qualsiasi livello, volte alla salvaguardia dei beni vincolati e nei confronti di qualsiasi attività umana,

anche diversa da quella puramente edilizia. In particolar modo, si deve ritenere che tale principio sia preordinato ad assicurare una salvaguardia del paesaggio di tipo dinamico che non tenga conto delle eventuali modifiche della pianificazione urbanistica preesistente ma che possa anche prevedere il coordinamento di interventi di miglioramento della situazione anche mediante il recupero di aree degradate ricomprese fra quelle da conservare.¹

Il principio di prevalenza dei piani paesaggistici, espresso dall’art. 145, comma 3, del d.lgs. n. 42/2004 (Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio) deve intendersi operante anche nei confronti delle disposizioni previste negli atti di pianificazione ad incidenza territoriale delle normative di settore, ivi compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali protette, né tantomeno sono suscettibili di deroga da parte di piani, programmi e progetti nazionali o regionali di sviluppo economico. In materia, la Corte Costituzionale ha affermato, in una nota sentenza, la n. 367/2007, la rilevanza del valore primario e assoluto del paesaggio², in grado, per queste sue proprietà di sovrapporsi e prevalere rispetto alle pianificazioni urbanistiche ed è in siffatta più ampia prospettiva che, dunque, si colloca il principio della gerarchia degli strumenti di pianificazione dei diversi livelli territoriali, espresso dall’art. 145 del d.lgs. n. 42 del 2004, che, al tempo stesso, è considerata norma interposta in riferimento all’art. 117 Cost. in materia di “conservazione ambientale e paesaggistica” ed esprime un principio fondamentale in materia di “governo del territorio” è valorizzazione dei beni culturali e ambientali³. Proprio in virtù di tale pacifica giurisprudenza⁴, la disciplina unitaria di tutela del bene ambiente, rimessa in via esclusiva allo Stato, viene a prevalere su quella dettata dalle Regioni e dalle Province autonome, in materia di competenza propria, che riguardano l’utilizzazione dell’ambiente e, quindi, altri interessi ed in tale contesto è indubbia l’assoluta prevalenza del piano paesaggistico sugli altri strumenti di regolazione del territorio, avendo funzione conservativa degli ambiti reputati meritevoli di tutela, che non può essere subordinata a scelte di tipo urbanistico, anche di tipo premiale, per loro natura orientate allo sviluppo edilizio e infrastrutturale.

Un altro principio vigente in materia attiene alla salvaguardia dei valori tutelati di cui si è già visto in tema di pianificazione urbanistica con la previsione delle misure minime ed inderogabili volte alla tutela del processo di ordinata urbanizzazione; simile ideologia si cela dietro la previsione che, nelle more dell’approvazione dei piani paesaggistici, gli stessi possano prevedere ulteriori misure di salvaguardia per la garanzia degli interessi che sono chiamati a tutelare, in modo tale da evitare una carenza effettiva di tutela dal momento dell’adozione e fino all’approvazione dello stesso.

2. Tra gerarchia e competenza: rapporti tra le previsioni delle amministrazioni di settore

La primazia dei piani paesaggistici si esplica esclusivamente per quanto attiene al paesaggio, ed è configurata, anche in base alla giurisprudenza costituzionale⁵, una prevalenza settoriale e non generale. Per quanto riguarda, invece, la possibilità di prevedere limiti e vincoli più stringenti rispetto a quanto previsto dalla disciplina del piano paesaggistico occorre distinguere tra gli strumenti urbanistici e i piani di settore.

A proposito degli strumenti urbanistici, nella nuova formulazione⁶ del citato art. 145 manca il riferimento alla possibilità di introdurre in tali strumenti ulteriori previsioni conformative che, alla luce delle caratteristiche specifiche del territorio, possano risultare utili ad assicurare l’ottimale salvaguardia dei valori paesaggistici individuati dai piani territoriali; in tal modo è venuto meno il meccanismo della “doppia tutela” e la possibilità di introdurre misure di salvaguardia dei valori paesaggistici diverse da quelle predisposte nei piani di riferimento.

Quanto attiene, invece, alle tutele specifiche in tema ambientale, così come definite dai piani di settore, trovano un ruolo di primo piano le linee guida nazionali espresse nelle sedi preposte al fine di stabilire i criteri di soluzioni delle antinomie. Correntemente il criterio adottato è quello di preferire la specialità dei vincoli di settore rispetto al piano paesaggistico, tuttavia, in tal modo, però, si ammette la possibilità che ciascun piano sia astrattamente in grado di paralizzare quanto previsto dagli altri piani in virtù

della primazia degli interessi in esame, i quali, se assoluti, non ammettono limitazioni di sorta alcuna. La dottrina⁷, a questa impasse offre due soluzioni: la prima è la reductio ad unum mediante armonizzazione dei diversi modelli di tutela settoriali nella valutazione ambientale strategica, dalla quale secondo parte della giurisprudenza amministrativa⁸ sono esenti i piani paesaggistici che diventerebbero quindi fulcro della gestione di tutti gli interessi di natura ambientale e paesaggistica presenti sul territorio; la seconda soluzione discenda dall’impossibilità di graduare i valori della tutela ambientale, in quanto tutti primari e assoluti, e quindi si propone di risolvere le antinomie facendo ricorso al criterio cronologico.

Qualora, infatti, le previsioni di due distinti specifici strumenti di tutela ambientale hanno efficacia sulla medesima porzione di territorio, si rende necessario operare un coordinamento delle discipline simultaneo e cumulativo, che spesso si risolve nella prevalenza di uno a discapito dell’altro. La soluzione ottimale sarebbe, ovviamente, una in cui non ci fosse bisogno di ricorrere a criteri di soluzione delle antinomie tra strumenti di pianificazione ma nella prassi, anche se in teoria sarebbe così, ciò spesso non accade; per ridurre però al minimo tali evenienze, lo stesso art. 134 del Codice predispone che, nella redazione dei piani paesaggistici, la ricognizione dei vincoli già esistenti, al fine di garantire una tutela unitaria e coordinata sul territorio; ma è anche ben noto come, in fase di pianificazione, sia facile travalicare i confini posti dal legislatore nazionale e/o regionale.

Quanto attiene, invece, al rapporto con le aree naturali protette, inizialmente, secondo giurisprudenza costante e ai sensi dell’art. 25 della legge n. 394/1991, si riteneva che il piano per il parco avesse valore anche di piano paesistico e di piano urbanistico e che fosse quindi in grado di sostituire i piani paesistici e i piani territoriali o urbanistici di qualsiasi livello; tale previsione lasciava intendere come tale strumento, nelle zone di competenza, fosse prevalente e sovraordinato rispetto agli strumenti di pianificazione regionale a finalità ambientale. Con l’avvento del Codice dei beni culturali e del paesaggio e le successive modifiche integrative, però, il rapporto con gli strumenti di pianificazione settoriale a tutela degli interessi specifici si è ribaltato: i piani paesaggistici, infatti, sono suscettibili di dettare disposizioni prevalenti rispetto a quanto previsto dalle normative settoriali tra le quali sono espressamente citate le aree naturali protette. Ciò nonostante l’art. 145 delimita l’area di prevalenza alle disposizioni attinenti alla tutela del paesaggio, risultando escluse da questo vincolo gerarchico tutte le prescrizioni dei piani parco non aventi finalità specifica di tutela del paesaggio, in quanto, si ricordi, orientati alla tutela dei valori ambientali e naturali presenti. Ed infatti, in un quadro di tutele parallele di interessi differenziati, i beni paesaggistici sono una specie del più ampio genere dei beni culturali. La tutela dell’ambiente invece mira a garantire la conservazione di caratteri fisici, chimici e biologici delle matrici ambientali -terra, aria, acqua- al fine di sorreggere dei vari ecosistemi. Tale cambio di rotta del legislatore va inteso nella volontà di dare una tutela unitaria e complessiva del territorio regionale da attuarsi attraverso la conformazione degli strumenti specifici di tutela delle aree protette agli strumenti sovraordinati; tuttavia si potrebbe opinare come, in una tale impostazione, viene meno una visione congiunta dei profili paesaggistici e naturalistici, che, invece, sarebbe pienamente considerata laddove siano i piani per il parco a disciplinarsi autonomamente. Tale concezione, però, stante l’inerzia del legislatore statale nella previsione delle intese che avrebbero portato all’adozione congiunta degli strumenti di pianificazione paesaggistica, non assume un ruolo decisivo nelle concrete esperienze attuali dove questi strumenti di pianificazione tendono ad una visione unitaria e collegata, utilizzando nella fase istruttoria quanto già previsto nell’uno per la disciplina dell’altro strumento, ed indubbiamente i rapporti di prevalenza e specialità sono, in concreto, stabiliti di volta in volta nelle disposizioni di tali strumenti.⁹

3. Il coordinamento del piano paesaggistico con gli altri strumenti di pianificazione territoriale

In tema di coordinamento tra la pianificazione paesaggistica e gli altri strumenti di governo del territorio, si prevede espressamente dall’art. 145 del Codice dei beni culturali e del paesaggio che le disposizioni dei piani paesaggistici siano prevalenti sugli altri strumenti di regolazione del territorio, avendo il medesimo la funzione conservativa degli ambiti reputati meritevoli di tutela, che non possono essere subordinati a scelte di tipo urbanistico¹⁰.

Nella materia della pianificazione del territorio con la nozione di coordinamento si intendono soprattutto gli omonimi piani che determinano gli indirizzi generali di assetto del territorio e orientano e coordinano l’attività urbanistica stabilendo le direttive da seguire nel territorio considerato. Nel caso dei piani territoriali a vocazione generale il coordinamento riguarda una dimensione di organizzazione e funzionalizzazione: il rapporto tra il piano territoriale di coordinamento statale ed i piani comunali è stato posto a base di una ricostruzione del sistema urbanistico connotato dal principio di gerarchia, non solo tra piani ma anche tra soggetti pubblici, in particolare Stato e comuni, ed in termini funzionali di coordinamento tra interessi. Quando però il rapporto non intercorre tra atti di pianificazione a contenuto generale, perché l’interesse è specifico, il carattere funzionale del coordinamento è ancora più evidente: in questi casi, infatti, l’interesse di settore è per così dire trasversale, quale nel nostro caso è il paesaggio, ed il suo porsi come misura di coordinamento nei confronti di altri interessi prescinde da rapporti di gerarchia tra atti o tra soggetti, come stabilito dallo stesso Codice in materia di cooperazione tra amministrazioni pubbliche per la conservazione e la valorizzazione del paesaggio.¹¹

La questione posta dalla dottrina in merito alla portata generale ovvero specifica del piano paesaggistico porta a grandi e differenti conclusioni: il percorso ermeneutico è partito dalla considerazione che, ai sensi dell’art. 145 del Codice, la pianificazione paesaggistica può avere portata generale ed estendersi sui vari territori regionali. Il fulcro di differenziazione e coordinamento, dunque, si trova nell’interesse tutelato: la tutela del paesaggio deve prevalere sugli altri strumenti urbanistici. Anche nella lettera della norma si ribadisce esplicitamente l’inderogabilità delle previsioni dei piani paesaggistici da parte di piani, programmi e progetti nazionali o regionali di sviluppo economico, oltre ad essere cogenti per gli strumenti urbanistici degli enti territoriali ed immediatamente prevalenti sulle disposizioni difformi dagli stessi eventualmente contenute. La giurisprudenza¹², però, ha rilevato che il terzo comma dell’articolo 145 del d. lgs. n.42/2004 sancisce la prevalenza immediata delle norme dei piani paesaggistici su quelle degli strumenti urbanistici, ma i piani cui si riferisce sono quelli che saranno adottati o conformati dopo la sua vigenza. Il percorso ermeneutico a sostegno di tale tesi si evincerebbe, sul piano logico-formale, dal riferimento ai nuovi piani con il richiamo all’art. 143 e a quelli già in vigore con l’art. 156, ed è solo per questi ultimi che viene delineato il procedimento di conformazione alle nuove disposizioni. Del resto, sul piano sistematico e sostanziale, sarebbe illogico immaginare che una norma sopravvenuta possa attribuire alla disciplina pianificatoria preesistente effetti ulteriori e più cogenti di quelli previsti tanto dalla disciplina stessa, quanto dalle norme generali vigenti che attribuiscono alla pianificazione paesistica e territoriale un’efficacia essenzialmente conformativa¹³ e non immediatamente prevalente¹⁴. Il principio dell’immediata prevalenza degli strumenti di tutela paesaggistica, si attua, dunque, nei confronti degli strumenti urbanistici non ancora adottati.

Il piano paesaggistico risulta essere, dunque, un provvedimento sovraordinato ed in grado di coordinare gli altri atti pianificatori, essendo stato affidato ad essi il compito di dettare una specifica normativa d’uso e di valorizzazione ambientale. Tale processo è stato portato a compimento nel Codice dei beni culturali e del paesaggio con il quale si prevede che la tutela del paesaggio abbia una portata generale e comunque una decisiva prevalenza di valore rispetto alla pianificazione urbanistica, sull’intero territorio, venendo quindi a disciplinare anche immobili non soggetti a vincolo paesaggistico. All’interno di questo quadro si collocano le previsioni normative che stabiliscono che i piani paesaggistici dettino misure di coordinamento con gli strumenti di pianificazione territoriale di settore, nonché con gli strumenti regionali e territoriali per lo sviluppo economico; è coerente con tale impostazione la previsione del piano ambientale che imponga agli strumenti urbanistici sottostanti di prevedere un intervento concertativo della Soprintendenza nella fase della progettazione di un piano attuativo di iniziativa privata.¹⁵

Ma il coordinamento con gli altri strumenti di gestione del territorio non si sostanzia esclusivamente nell’imposizione di vincoli e limiti che paralizzino le attività economico-sociali in virtù della tutela paesaggistica ma è rivolta alla proposizione di progetti e attività di incentivazione e recupero dei valori ambientali, anche ai sensi della Convenzione europea del paesaggio che vede una pianificazione in grado di aggiungere utilità e prospettive di sviluppo. E per il raggiungimento di tali obiettivi, è indubbio che i contenuti dei piani paesaggistici siano prevalenti, nelle forme espresse pocanzi, sugli strumenti urbanistici che sono tenuti a conformarvisi.

Da un punto di vista dei rapporti tra i poteri pubblici, in specie Stato e Regioni questa impostazione alternativa si presta – ancora una volta – ad una lettura duale. Per un verso, infatti, attraverso l’urbanistica le Regioni hanno la possibilità ultima di definire e conformare il proprio territorio; per altro verso, tuttavia, potrebbe anche dirsi il contrario e cioè che sia lo Stato a definire il territorio regionale, e quindi nazionale, attraverso il paesaggio, visto che la pianificazione paesaggistica, conferita alle Regioni, deve assoggettarsi alle direttive del Ministero nella funzione di dettare le linee fondamentali dell’assetto del territorio nazionale già prevista nel decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, ma finora senza trovare grande applicazione.

Nella realtà, però, si assiste ad una progressiva perdita di potere e autonomia degli enti locali in tema di pianificazione urbanistica – la cd. depianificazione – in quanto le disposizioni paesaggistiche sono sviluppate in maniera così dettagliata da non rendersi necessario, o spesso possibile, un successivo intervento comunale, diventando, dunque, da guida nella pianificazione a sostituto della stessa. Senza dimenticare che sono leggi statali a porre le linee guida in tema di pianificazione paesaggistica, e che, se si ampliano i confini della stessa a discapito della disciplina degli enti territoriali, il potere dello Stato si estende a tal punto da controllare e disciplinare indirettamente ma completamente il governo del territorio. Tale timore è ulteriormente rafforzato dalla possibilità per i piani paesaggistici di essere immediatamente vincolanti anche nei confronti dei privati. Nonostante le limitate possibilità previste nel Codice, la fase di attuazione, riservata agli strumenti di pianificazione urbanistica comunale, dovrebbe prevedere interventi specifici ed azioni concrete finalizzati alla riqualificazione e gestione ottimale del paesaggio, nel rispetto delle linee guida regionali, senza snaturarsi in una mera esecuzione degli strumenti di tutela del paesaggio ma, anzi, estendendone e valorizzandone la tutela.¹⁶

Mentre è pacifico che il Codice dei beni culturali e del paesaggio ribadisca la prevalenza gerarchica del piano paesaggistico sugli strumenti di pianificazione provinciale e comunale, si sottolinea come l’art. 145 attribuisca ai Comuni una funzione ulteriore: quella di completare, alla luce delle caratteristiche del territorio, le previsioni conformative dettate dalla Regione, laddove siano limitate a tratteggiare per ampie linee prescrizioni ed indirizzi. È, dunque, una funzione che consente una corretta lettura del principio di sussidiarietà, assicurando una disciplina conformativa più aderente all’effettivo stato dei luoghi, purché non si realizzi un eccesso di funzioni, come, ad esempio, sarebbe la puntuale individuazione degli immobili e delle aree oggetto di nuova tutela¹⁷. Inoltre, la Corte Costituzionale ha avuto modo di riaffermare¹⁸ che i rapporti tra i due strumenti sono improntati ad un modello rigidamente gerarchico, che è espressione di un intervento teso a stabilire una metodologia uniforme nel rispetto della legislazione di tutela dei beni paesaggistici sull’intero territorio nazionale che superi la pluralità degli interventi delle amministrazioni locali. In base a tale impostazione, riprendendo l’esempio effettuato in precedenza¹⁹, alla Regione spetta non solo il compito di tipizzare, ma anche individuare in modo puntuale ed inequivoco gli immobili o le aree da sottoporre a specifica disciplina di salvaguardia e di utilizzazione, con la conseguenza che, laddove il piano non abbia completato tali imprescindibili operazioni, poste a garanzia della certezza dei limiti all’uso dei beni, le relative previsioni, al di là della qualificazione datane nel provvedimento, non possono che assumere la funzione di mera ricognizione, di analisi, di indicazione per ulteriori previsioni conformative dei valori paesaggistici riservate all’autonomia dei Comuni. Il potere conformativo dei Comuni su specifici beni non può, quindi, che riferirsi a quelli cui sia stata previamente riconosciuta la specifica qualificazione paesaggistica dalla fonte gerarchicamente sovraordinata, salvo che non sia la stessa Regione a prevedere una sorta di flessibilità per categorie meno rilevanti, con previsioni di salvaguardia fino all’ adeguamento.²⁰

Si segnala però l’esempio virtuoso della Regione Sardegna, la quale ha previsto ha previsto nel proprio piano paesaggistico²¹ delle apposite intese tra enti locali, e quindi Comuni, Province e Regione, per la definizione delle azioni strategiche necessarie per le trasformazioni e il recupero urbanistico del territorio nell’attuazione dello stesso piano paesaggistico²².

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