CONSIGLIO DI STATO, Sez. 5^ – 29 aprile 2024, n. 3857

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Provvedimento: Sentenza
Sezione: 5^
Regione:
Città:
Data di pubblicazione: 29 Aprile 2024
Numero: 3857
Data di udienza: 11 Gennaio 2024
Presidente: Lotti
Estensore: Rovelli

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Premassima

APPALTI – Appalti pubblici – Offerta – Offerte tecniche – Valutazione – Discrezionalità tecnica – Sindacato giurisdizionale – Insindacabilità, salvo che la valutazione sia affetta da manifesta illogicità (Massima a cura di Laura Pergolizzi)

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Massima

CONSIGLIO DI STATO, Sez. 5^ – 29 aprile 2024, n. 3857

APPALTI – Appalti pubblici – Offerta – Offerte tecniche – Valutazione – Discrezionalità tecnica – Sindacato giurisdizionale – Insindacabilità, salvo che la valutazione sia affetta da manifesta illogicità.

La valutazione delle offerte tecniche, effettuata dalla commissione attraverso l’espressione di giudizi e l’attribuzione di punteggi, a fronte dei criteri valutativi previsti dal bando di gara, costituisce apprezzamento connotato da chiara discrezionalità tecnica sì da rendere detta valutazione insindacabile salvo che essa sia affetta da manifesta illogicità.

(Riforma T.A.R. Lazio, Latina, n. 427/2023) – Pres. Lotti, Est. Rovelli – R. Soc. Coop. Onlus (avv. Tozzi) c. Comune di Itri (avv. Mignano)

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Allegato

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Titolo Completo

CONSIGLIO DI STATO, Sez. 5^ - 29 aprile 2024, n. 3857

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SENTENZA

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5688 del 2023, proposto da Raggio di Sole Società Cooperativa Onlus, in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG 9364200E49, rappresentata e difesa dall’avvocato Luca Tozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via Toledo, 323;

contro

Comune di Itri, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Giacomo Mignano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Leonardo Società Cooperativa Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Herbert Simone, Chiara Tozzoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sezione staccata di Latina (Sezione Prima) n. 427/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Itri e di Leonardo Società Cooperativa Sociale;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 gennaio 2024 il Cons. Gianluca Rovelli e uditi l’avvocato Fortunato su delega dell’avvocato Tozzi e l’avvocato Simone Herbert anche per l’avvocato Tozzoli e preso atto della richiesta di passaggio in decisione depositata in atti dall’Avvocato Mignano;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Raggio di Sole Società Cooperativa Onlus (d’ora in avanti, anche solo “Raggio di Sole”) ha partecipato alla procedura di gara indetta dal Comune di Itri per l’individuazione di un operatore economico a cui affidare il servizio di gestione dell’Asilo Nido comunale “Il Mondo dei Piccoli”, per gli anni educativi 2022/2023 e 2023/2024 (CIG 9364200E49) del valore stimato di € 705.600,00.

2. Essa è risultata seconda classificata con un punteggio pari a 88,08 (di cui 76.32 punti relativamente all’offerta tecnica e 11.76 all’offerta economica); è risultata prima classificata Leonardo Società Cooperativa Sociale (d’ora in avanti anche solo “Leonardo”) con un punteggio pari a 88,90 (di cui 68.90 punti relativi all’offerta tecnica e 20 relativi all’offerta economica).

3. In data 14 ottobre 2022 il RUP ha espletato la fase di verifica dell’anomalia dell’offerta di Leonardo e, in data 18 ottobre 2022, è stata adottata la determina n. 133/2022 con cui il servizio è stato aggiudicato alla medesima Leonardo.

4. L’aggiudicazione è stata impugnata da Raggio di Sole innanzi al TAR Lazio, sezione staccata di Latina, che ha respinto il ricorso con sentenza n. 427 del 15 giugno 2023.

5. Di tale sentenza, asseritamente ingiusta e illegittima, Raggio di Sole ha chiesto la riforma con rituale e tempestivo atto di appello affidato ai motivi così rubricati: “1 – ERROR IN IUDICANDO – Violazione e falsa applicazione di legge (art. 83 d.lgs. 50/2016; art. 97 Cost.) – Violazione e falsa applicazione dell’art. 1.11 del Disciplinare di gara – Violazione della par condicio – Sulla illegittimità del provvedimento di aggiudicazione per mancata esclusione della odierna controinteressata; 2 – ERROR IN IUDICANDO – Violazione e falsa applicazione di legge (art. 95 comma 10 d.lgs. 50/2016 – art. 97 Cost.) – Violazione e falsa applicazione dell’art. 24 del disciplinare di gara – Sulla mancata verifica della congruità dei costi della manodopera prima dell’aggiudicazione del servizio; 3 – ERROR IN IUDICANDO – Violazione e falsa applicazione di legge (d.lgs. 50/2016) – Sulla illegittima attribuzione del punteggio pari a 3.38 punti all’aggiudicataria in riferimento al punto 3b del disciplinare; 4 – In via gradata – ERROR IN IUDICANDO – Sull’illegittimità dell’intera procedura di gara – Sulla violazione dell’art. 77 D.lgs. 50/2016 – Sull’incompetenza dei Commissari – Sull’illegittimità della Determina n. 113/2022; 5 – Sull’irragionevolezza della condanna al pagamento delle spese di lite”.

6. Hanno resistito al gravame, chiedendone il rigetto, Leonardo Cooperativa Sociale e il Comune di Itri.

7. Alla udienza pubblica dell’11 gennaio 2024 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

8. Viene all’esame del Collegio il ricorso in appello proposto da Raggio di Sole avverso la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sezione staccata di Latina n. 427/2023 con la quale il medesimo TAR ha respinto il ricorso proposto avverso:

a) la determinazione dirigenziale n. 133 del 18 ottobre 2022, con cui è stata aggiudicata alla cooperativa controinteressata la procedura di affidamento del servizio di gestione dell’asilo nido comunale “Il Mondo dei Piccoli”, per gli anni educativi 2022/2023 e 2023/2024;

b) il verbale del 14 ottobre 2022;

c) tutti i verbali di gara, e, in particolare, i verbali nn. 1 del 9 settembre 2022, 2 del 28 settembre 2022, 3 del 28 settembre 2022 e il verbale di verifica dell’anomalia del 14 ottobre 2022, unitamente all’aggiudicazione con lo stesso disposta;

d) la determinazione dirigenziale n. 113 del 6 settembre 2022, recante nomina della commissione di gara;

e) la determinazione dirigenziale n. 103 del 9 agosto 2022;

f) ove e per quanto lesive le deliberazioni della giunta comunale nn. 107 del 26 luglio 2022 e 116 del 2 agosto 2022;

g) ove e per quanto lesiva la legge speciale di gara, con particolare riferimento all’art. 1.11 del disciplinare, nella misura in cui sia interpretabile così come fatto dalla stazione appaltante.

9. La decisione del primo Giudice si articola, in sintesi, nei seguenti punti:

a) dalla visura camerale presso il registro delle imprese del Gran Sasso d’Italia è emerso che la cooperativa aggiudicataria esercita attività di “gestione di servizi sociali e di servizi educativi ricreativi per minori” (codici ATECO 88 per assistenza sociale non residenziale e 93.23.9 per “altre attività di intrattenimento e di divertimento”); il citato codice 88 include il sottocodice 88.91 relativo, tra l’altro, ai “servizi di asili nido”, che è coerente e rispondente con l’oggetto sociale richiamato nella visura e, ciò che più importa, con quanto richiesto dal punto 1.11 del disciplinare di gara; inoltre, anche le certificazioni ISO 9001:2015 e UNI 11034:2003 possedute dall’aggiudicataria comprendono la progettazione e l’erogazione di servizi educativi socio-assistenziali per minori e servizi socio-educativi per la prima infanzia; infine, le referenze prodotte danno atto dell’espletamento del servizio di asilo nido comunale a beneficio dei Comuni di Atessa, Francavilla al mare, Lanuvio, Ortona, Veroli, Bellante e Civitella del Tronto;

b) in merito all’avvalimento della capacità di imprese ausiliarie, dalla lettura degli atti di causa è confermato che Leonardo non abbia fatto ricorso a tale istituto, essendo menzionato nei verbali della commissione giudicatrice solo per un refuso;

c) in ordine alla capacità economica, le attestazioni di servizio danno conto di un fatturato specifico nella gestione diretta di nidi di infanzia comunali di € 6.344.095,22 nell’ultimo triennio, di cui € 2.609.647,12 nell’ultimo anno, superiore rispetto all’importo a base d’asta; nel medesimo senso sono anche favorevolmente valutabili le referenze rilasciate da Banca del Fucino S.p.A. e da BPER Banca S.p.A. il 22 agosto 2022;

d) in merito alla illegittimità del punto 1.11 del disciplinare di gara, a mente del quale i requisiti di idoneità professionale per partecipare alla procedura includono l’iscrizione nel registro della Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura “per attività coerenti con quelle oggetto della presente procedura di gara”, si rileva la genericità della censura;

e) la mancata formalizzazione della verifica sul costo della manodopera non è di per sé elemento tale da inficiare irrimediabilmente il provvedimento di aggiudicazione, essendo necessario che la relativa censura, da parte della ricorrente, sia supportata dal corrispondente rilievo sostanziale dell’effettiva insufficienza di tali costi, applicandosi altrimenti l’art. 21 octies, L. n. 241 del 1990;

f) le contestazioni della ricorrente non giungono a un livello sufficiente di confutazione della complessiva attendibilità dell’offerta di Leonardo perché nei giustificativi di anomalia forniti con nota prot. n. 189/22/AZ del 4 ottobre 2022 sono quantificati “costi generali di gestione” pari a € 34.590,56 e per “servizi migliorativi” pari a € 53.589,45, entrambi nel biennio; alla luce delle spiegazioni fornite in giudizio dall’aggiudicataria, la figura del c.d. jolly – presente anche nell’offerta della ricorrente – si riferisce a un operatore che non presta ore di servizio aggiuntive rispetto a quelle del titolare, ma che è destinato a sostituirlo in caso di assenza per impedimenti vari, sì che il suo costo appare già compreso nel monte ore teorico complessivo del servizio; ugualmente, la c.d. equipe integrativa è composta da risorse poste sì a supporto del servizio (n. 1 direttore tecnico, n. 1 responsabile della gestione delle risorse umane, della segreteria e della qualità, n. 1 responsabile amministrativo, n. 1 assistente sociale, n. 1 esperto in pedagogia e coordinamento dei servizi), ma che fanno parte della direzione della cooperativa e che, cioè, sono stabilmente presenti in organico; pertanto, per tali figure è perfettamente plausibile che il relativo onere sia stato ascritto, pro quota, tra i costi generali di gestione del contratto, quantificati in € 34.390,56 nel biennio;

g) in merito al terzo motivo aggiunto proposto da Raggio di Sole, l’omessa specifica indicazione delle figure professionali necessarie per sopperire alle migliorie proposte non costituisce, di per sé, ragione tale da determinare una rideterminazione in peius del punteggio attribuito a tale specifica componente della proposta contrattuale; i profili sottolineati dalla ricorrente riguardano l’aspetto dei costi connessi a tali figure, cioè un ambito valutativo tipico della fase di verifica dell’anomalia dell’offerta e non di valutazione della sua qualità;

h) in merito al quarto motivo aggiunto proposto da Raggio di Sole, avuto riguardo all’estrazione di ciascuno dei suoi membri, per come risultante dai curricula depositati dal Comune di Itri, l’organo collegiale di gara presenta, nel suo complesso, sufficienti requisiti di qualificazione, avuto riguardo alla natura del servizio oggetto di affidamento.

10. L’appellante contesta la ricostruzione del TAR sulla base dei seguenti argomenti:

a) la visura camerale della controinteressata specifica anche nell’oggetto sociale che l’attività esercitata nella sede legale è solo quella, di “gestione di servizi sociali e di servizi educativi ricreativi per minori”; nell’oggetto sociale non vi sarebbe alcun riferimento all’attività specifica di gestione di asili nido ovvero ad attività inerenti i servizi per l’infanzia né a prestazioni di tipo educativo che possano assimilarsi a quella oggetto di causa in maniera tale da poter astrattamente rientrare nel concetto di servizio analogo e/o coerente;

b) la stazione appaltante non avrebbe proceduto alla verifica dei costi della manodopera così come prescritta dall’art. 95 comma 10 del d.lgs. 50/2016; la verifica è necessaria a prescindere dall’emersione di situazioni di anomalia dell’offerta ed è applicabile a qualsiasi procedura;

b.1.) la violazione concreta dei minimi retributivi sarebbe stata ricavabile con semplicità dalle censure articolate; è stato rappresentato che nella propria offerta tecnica Leonardo ha affermato, testualmente, che lavoreranno nel nido le seguenti figure: – n. 1 coordinatore; – n. 8 educatori; – n. 5 ausiliari; – n. 4 educatori jolly e n. 2 ausiliari jolly con le medesime qualifiche professionali del personale titolare; – equipe integrativa, “composta da ulteriori figure aggiuntive stabilmente presenti in organico alla Ditta, con funzioni di supporto alla Coordinatrice all’equipe e all’A.A., come specificato al punto 3”;

b.2.) Nel file denominato “arricchimento dell’offerta” Leonardo ha affermato che “A supporto del servizio e del personale, vi è l’equipe Direzionale della Cooperativa, composta da ulteriori figure aggiuntive stabilmente presenti in organico, con funzioni di supporto alla COORDINATRICE, all’equipe e all’A.A., quali: n. 1 DIRETTORE TECNICO, RESPONSABILE DI PROGETTO e REFERENTE COVID, a disposizione per 38 h settimanali; n.1 RESPONSABILE GESTIONE RISORSE UMANE, DELLA SEGRETERIA E DI QUALITÀ a disposizione per n. 36 ore settimanali; n.1 RESPONSABILE AMMINISTRATIVA a disposizione per n. 20 ore settimanali; n. 1 ASSISTENTE SOCIALE a disposizione per n. 38 ore settimanali; n. 1 ESPERTO IN PEDAGOGIA E COORDINAMENTO DEI SERVIZI ALL’INFANZIA per n. 38 h settimanali”;

b.3.) a fronte di tale offerta di personale, Leonardo ha giustificato i costi inerenti: – n. 1 coordinatore; – n. 8 educatori; – n. 5 ausiliari;

b.4.) il TAR ha ritenuto che gli ulteriori costi potessero essere assorbiti dall’utile d’impresa (€ 2.066,00 nel biennio) e dai costi generali di gestione del contratto (€ 34.390,56 nel biennio);

b.5.) volendo ammettere che tutte le figure aggiuntive impiegate obbligatoriamente nell’affidamento, come da offerta tecnica, venissero inquadrate con la qualifica minima di ausiliario B1 l’offerta risulterebbe violare i minimi retributivi;

b.6.) il costo per le figure aggiuntive ammonterebbe a € 285.708,80, non assorbite dalle spese generali pari a € 34.590,56, dagli importi per i servizi aggiuntivi pari ad € 53.589,45 e dall’utile d’impresa di € 2.066,00;

b.7.) rispetto alle figure jolly, l’impiego delle stesse non può essere senza oneri per il concorrente, il quale, in caso di bisogno, è tenuto a sopportare i costi dell’educatore “ordinario” assente e del supplente jolly; tali costi, seppur solo eventuali, dovrebbero essere stimati in base alle assenze aziendali registrate negli anni pregressi;

c) a fronte dei servizi aggiuntivi non sarebbero state né conteggiate le ulteriori figure professionali necessarie (ad esempio la psicologa per 4 ore mensili) né si sarebbe tenuto conto del personale dedicato a detti servizi aggiunti da impiegare nel giorno del sabato, in estate e durante le ore pomeridiane/serali;

c.1.) vi sarebbe un ulteriore profilo di anomalia dell’offerta e sarebbe illegittima l’attribuzione del punteggio di 3.38 punti a Leonardo alla luce della insostenibilità dell’offerta aggiuntiva, non essendo stata conteggiata la forza lavoro dedicata alla stessa né il relativo monte ore;

d) non vi sarebbe, nella commissione giudicatrice, nemmeno un membro esperto nello specifico settore delle gare d’appalto aventi ad oggetto i servizi di cura all’infanzia, con la conseguente violazione dell’art. 77 del d.lgs. 50/2016.

11. L’appellante, come si può evincere dalla sintesi delle molteplici critiche mosse alla sentenza impugnata, in sostanza, sottopone a questo Collegio quattro questioni:

a) l’asserita inidoneità di Leonardo alla gestione del servizio;

b) la mancata verifica dei costi della manodopera;

c) l’asserita erronea attribuzione di un punteggio;

d) la violazione dell’art. 77 del d.lgs. 50/2016 laddove esso prescrive che la commissione giudicatrice sia composta da esperti nello specifico settore cui afferisce l’oggetto del contratto.

12. Su tre di queste quattro questioni (lettere a), c) e d) la sentenza resiste alle critiche che le sono state mosse. Sulla questione sub lettera b) la sentenza non può essere condivisa e deve essere riformata.

13. In ordine alla asserita inidoneità di Leonardo allo svolgimento del servizio, la censura è infondata e la sentenza impugnata è da condividere.

13.1. La giurisprudenza di questa Sezione è costante nell’affermare che nell’impostazione del codice dei contratti pubblici del 2016, l’iscrizione camerale è assurta a requisito di idoneità professionale (art. 83, comma 1, lett. a), e 3), anteposto ai più specifici requisiti attestanti la capacità tecnico professionale ed economico-finanziaria dei partecipanti alla gara di cui alle successive lettere b) e c) del medesimo comma 1, e la sua funzione sostanziale è stata individuata in quella di filtrare l’ingresso in gara dei soli concorrenti forniti di una professionalità coerente con le prestazioni oggetto dell’affidamento pubblico. Tale coerenza tra attività indicate nell’iscrizione alla Camera di Commercio e l’oggetto dell’appalto dev’essere valutata complessivamente e non può essere richiesta la perfetta coincidenza tra le prime e il secondo (Consiglio di Stato, sez. V, 16 gennaio 2023, n. 529). Attraverso la certificazione camerale, deve accertarsi il concreto ed effettivo svolgimento, da parte della concorrente, di una determinata attività, adeguata e direttamente riferibile al servizio da svolgere (Consiglio di Stato, sez. V, 1° giugno 2022, n. 4474).

13.2. Nel caso qui esaminato il primo Giudice ha correttamente evidenziato la sussistenza del requisito di idoneità professionale, tecnica e organizzativa prescritto dalla lex specialis della procedura, peraltro apprezzando in concreto:

a) l’esercizio dell’attività di gestione di servizi sociali e di servizi educativi ricreativi per minori;

b) le certificazioni ISO 9001:2015 e UNI 11034:2003 possedute da Leonardo che comprendono la progettazione e l’erogazione di servizi educativi socio-assistenziali per minori e servizi socio-educativi per la prima infanzia;

c) le referenze prodotte.

13.3. L’analisi condotta dal TAR si pone perfettamente in linea con la costante giurisprudenza di questa Sezione secondo cui la necessaria corrispondenza di contenuto tra le risultanze descrittive del certificato camerale e l’oggetto del contratto d’appalto non si traduce in una perfetta e assoluta sovrapponibilità tra tutte le componenti dei due termini di riferimento, ma va verificata in ragione di un concreto criterio di rispondenza alla finalità di accertamento della richiesta idoneità professionale e sulla base di una considerazione globale e complessiva delle prestazioni dedotte in contratto (Consiglio di Stato, sez. V, 16 dicembre 2019, n. 8515).

14. Ugualmente infondata è la critica alla sentenza che si dirige sulla asserita illegittima attribuzione a Leonardo di 3,38 punti (su un massimo di 4) in riferimento al criterio di valutazione indicato al punto 3b del disciplinare di gara.

14.1. Anche in questo caso, quanto statuito dal primo Giudice si pone in linea con il costante orientamento della Sezione secondo cui la valutazione delle offerte tecniche, effettuata dalla commissione attraverso l’espressione di giudizi e l’attribuzione di punteggi, a fronte dei criteri valutativi previsti dal bando di gara, costituisce apprezzamento connotato da chiara discrezionalità tecnica sì da rendere detta valutazione insindacabile salvo che essa sia affetta da manifesta illogicità (Consiglio di Stato, sez. V, 24 agosto 2023, n. 7931).

15. Lo stesso è a dirsi per la censura inerente le competenze dei membri della Commissione giudicatrice.

15.1. La competenza ed esperienza richieste ai commissari deve essere riferita ad aree tematiche omogenee, e non anche alle singole e specifiche attività oggetto dell’appalto (Consiglio di Stato sez. V, 1° ottobre 2018, n. 5603).

15.2. Il primo Giudice ha in concreto vagliato le esperienze dei commissari e ha ritenuto che:

a) il presidente del seggio, dott. Vincenzina Marra, risulta aver acquisito una particolare conoscenza nel settore dei servizi sociali, da cui dipende l’affidamento del contratto, per essere stata sino al settembre 2021 responsabile di esso avendo sottoscritto, peraltro, il precedente contratto del 12 settembre 2019 tra l’Amministrazione e la Raggio di Sole Onlus;

b) l’arch. Massimiliano Meschino appare munito di adeguata conoscenza della materia, avendo presieduto la commissione giudicatrice della precedente gara indetta dal Comune di Itri per l’affidamento del servizio in questione, poi aggiudicata a Raggio di Sole.

15.3. L’esperienza professionale di ciascun componente la commissione non deve coprire tutti gli aspetti oggetto della gara ma le professionalità dei vari membri possono e devono integrarsi reciprocamente.

16. La sentenza, invece, non resiste alle critiche che le sono state mosse sul versante della necessaria verifica dei costi della manodopera.

16.1. L’art. 95 comma 10 del d.lgs. 50/2016 Codice così recita: “10. Nell’offerta economica l’operatore deve indicare i propri costi della manodopera e gli oneri aziendali concernenti l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro ad esclusione delle forniture senza posa in opera, dei servizi di natura intellettuale e degli affidamenti ai sensi dell’articolo 36, comma 2, lettera a). Le stazioni appaltanti, relativamente ai costi della manodopera, prima dell’aggiudicazione procedono a verificare il rispetto di quanto previsto all’articolo 97, comma 5, lettera d)”.

16.2. L’art. 95, comma 10, d.lgs. n. 50/2016 ha una ratio ben precisa. Le stazioni appaltanti devono sottoporre l’offerta a una verifica dei costi della manodopera, verifica che è sempre necessaria poiché essa non ha solo la funzione di assicurare la sostenibilità dell’offerta ma anche quella, non meno importante, evidentemente, di protezione dei lavoratori.

16.3. Nel caso qui esaminato vi sono tre questioni di particolare rilevanza:

a) la stazione appaltante ha omesso la verifica sui costi della manodopera;

b) l’offerta presentata da Leonardo presentava alcune incongruenze evidenziate in modo dettagliato dalla ricorrente, incongruenze che devono essere sottoposte a un attento vaglio da parte della stazione appaltante; nella dinamica processuale, l’onere di dimostrare l’erroneità della valutazione dell’amministrazione è validamente assolto quando il ricorrente evidenzi, per un verso, vistose lacune giustificative da parte dell’aggiudicataria e, per altro verso, palesi contraddizioni tra quanto dichiarato in sede procedimentale e quanto risultante da documenti provenienti dalla medesima, e né le une né le altre risultino essere state adeguatamente considerate dalla stazione appaltante, (Consiglio di Stato sez. V, 30 novembre 2020, n. 7554);

c) il richiamo all’art 21 octies effettuato dal primo Giudice non è condiviso da questo Collegio.

16.4. In relazione all’aspetto sub lettera c), nonostante il TAR abbia esplicitamente riferito di aver operato una “lettura sostanzialista”, con ciò mostrando di avere esaminato a fondo la censura proposta, premono alcune puntualizzazioni.

16.5. Questa Sezione ha da tempo affermato che l’interpretazione della legge di gara deve essere condotta evitando inutili formalismi che avrebbero quale unico effetto un’indebita restrizione della partecipazione degli operatori e la trasformazione della procedura in una sorta di percorso a ostacoli (tra le altre, Consiglio di Stato, 6 settembre 2022, n. 7749).

16.6. La questione è che la verifica del costo della manodopera non può in alcun modo essere equiparata a un formalismo ed è inapplicabile, in questo caso, il citato art. 21 octies della L. 241 del 1990.

16.7. Le esigenze di tutela dei lavoratori impongono un dettagliato esame dell’offerta dato che, in riferimento al costo della manodopera, la normativa ha come obiettivo di garantire che nelle gare il lavoro sia adeguatamente remunerato (Consiglio di Stato, sez. III, 11 febbraio 2022, n. 1027).

17. Sullo specifico punto appena esaminato, l’appello va quindi accolto, e, per l’effetto, va accolto il ricorso di primo grado essendo fondato il secondo motivo sotto il profilo della mancata verifica della congruità dei costi della manodopera.

18. L’effetto dell’accoglimento dell’appello, sul punto specifico evidenziato, determina l’obbligo della stazione appaltante di procedere alla verifica omessa, essendo infondati gli altri motivi dedotti dall’appellante.

19. L’annullamento dell’aggiudicazione e la declaratoria dell’inefficacia del contratto di appalto stipulato con l’impresa aggiudicataria, di cui ricorrono i presupposti previsti dall’art. 122 c.p.a., sono, pertanto, disposti con salvezza degli ulteriori provvedimenti che l’amministrazione porrà in essere.

Le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate tra le parti in causa vista la particolarità della questione sottoposta al Collegio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sezione staccata di Latina n. 427/2023, accoglie il ricorso di primo grado, annulla l’aggiudicazione disposta in favore di Leonardo Società Cooperativa Sociale e dichiara inefficace il contratto stipulato, nei limiti e con gli effetti specificati in motivazione.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 gennaio 2024 con l’intervento dei magistrati:

Paolo Giovanni Nicolo’ Lotti, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere, Estensore

L’ESTENSORE
Gianluca Rovelli

IL PRESIDENTE
Paolo Giovanni Nicolo’ Lotti

IL SEGRETARIO