CORTE DI CASSAZIONE PENALE Sez.3^ 4 Ottobre 2012

 

La confisca prevista dall’art. 44, 2° comma, del T.U. n. 380/2001 si configura, nel nostro ordinamento, quale sanzione amministrativa che deve essere obbligatoriamente applicata dal giudice penale che accerti la sussistenza di una lottizzazione abusiva, indipendentemente da una pronuncia di condanna. Essa, viene considerata una “pena” esclusivamente in correlazione ed ai fini dell’art. 7 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU). E’ da escludersi che le pronunce della Corte di Strasburgo siano incondizionatamente vincolanti al fini del controllo di costituzionalità delle leggi nazionali, evidenziando che “tale controllo deve sempre ispirarsi al ragionevole bilanciamento tra il vincolo derivante dagli obblighi internazionali, quale imposto dall’art. 111, primo comma, Cost. e la tutela degli interessi costituzionalmente protetti contenuta in altri articoli della Costituzione”. Per disporre la confisca prevista dall’art. 44, 2° comma del T.U. n. 380/2001 (e precedentemente dall’art. 19 della legge n. 47/1985), il soggetto proprietario della res non deve essere necessariamente “condannato”, in quanto detta sanzione ben può esserle disposta allorquando sia stata comunque accertata la sussistenza del reato di lottizzazione abusiva in tutti i suoi elementi (Soggettivi e oggettivi) pure se per una causa diversa (ad esempio, l’intervenuto decorso della prescrizione) non si pervenga alla condanna del suo autore ed alla inflizione della pena.

 

 

 

 

In tema di lottizzazione abusiva, presupposto essenziale ed indefettibile, per l’applicazione della confisca, è che sia stata accertata l’effettiva esistenza di lottizzazione abusiva. Ulteriore condizione, che si riconnette alle recenti decisioni della Corte di Strasburgo, investe l’elemento soggettivo dei reato ed è quella dei necessario riscontro quanto meno di profili di colpa (anche sotto gli aspetti dell’imprudenza, della negligenza e del difetto di vigilanza) nella condotta dei soggetti sul cui patrimonio la misura viene ad incidere. In presenza di un apparente contrasto fra disposizioni legislative interne ed una disposizione della CEDU, anche quale interpretata dalla Corte di Strasburgo, può porsi un dubbio di costituzionalità, ai sensi del primo comma 117 Cost., solo se non si possa anzitutto risolvere il problema in via interpretativa (Corte cost. sentenza n. 239, dep. il 24.7.2009). Mentre, spetta agli organi giurisdizionali comuni l’eventuale opera interpretativa dell’art. 44, comma 2, del D.P.R. n. 380 del 2001 che sia resa effettivamente necessaria dalle decisioni della Corte europea dei diritti dell’uomo; a tale compito, infatti, già ha atteso la giurisprudenza di legittimità, con esiti la cui valutazione non è ora rimessa a questa Corte. Solo ove l’adeguamento interpretativo, che appaia necessitato, risulti impossibile o l’eventuale diritto vivente che si formi in materia faccia sorgere dubbi sulla sua legittimità costituzionale, questa Corte potrà essere chiamata ad affrontare il problema della asserita incostituzionalità della disposizione di legge [C. Cost. sentenze nn. 348 e 349 del 2007]. Sicché, un’interpretazione adeguatrice dell’art. 44, comma 2, del D.P.R. n. 380 del 2001 alle decisioni della Corte europea dei diritti dell’uomo ed ha affermato l’esclusione dell’applicabilità della confisca nei confronti di coloro che effettivamente risultino “in buona fede.

 

 

 

 

In materia di lottizzazione abusiva, il soggetto che rivendichi la illegittimità nei suoi confronti, della disposta confisca, qualora non abbia partecipato al procedimento nel quale é stata applicata la misura e sia quindi rimasto estraneo al giudizio di merito pur non avendo ovviamente diritto di impugnare la sentenza nella quale la sanzione ablatoria è stata applicata, può chiedere la restituzione del bene confiscato esperendo incidente di esecuzione, nell’ambito dei quale può svolgere le proprie deduzioni e fare istanze per l’acquisizione di elementi utili ai fini della decisione (Cass., sez. I; 9.4.2008, n. 14928, Marchitelli e 12.11.2008, n. 42107, Banca). Restano precluse le valutazioni di merito riferite alla configurazione della lottizzazione abusiva, qualora sia stata oggettivamente riscontrata in sede di merito; ma il giudice dell’esecuzione potrà sicuramente valutare, sia pure ai soli fini riguardanti la confisca, l’implicazione (che deve essere caratterizzata quanto meno da profili di colpa) nella lottizzazione medesima del soggetto che, dichiarandosi terzo estraneo”, chiede la restituzione della parte di sua pertinenza del compendio immobiliare confiscato.

 

 

 

 

Il reato di lottizzazione abusiva, nella molteplicità di forme che esso può assumere in concreto, può essere posto in essere da una pluralità di soggetti, i quali, in base ai principi che regolano il concorso di persone nel reato, possono partecipare alla commissione del fatto con condotte anche eterogenee e diverse da quella strettamente costruttiva, purché ciascuno di essi apporti un contributo causale alla verificazione dell’illecito (sia pure svolgendo ruoli diversi ovvero intervenendo in fasi circoscritte delta condotta illecita complessiva) e senza che vi sia alcuna necessità di un accordo preventivo. La lottizzazione abusiva ha carattere generalmente plurisoggettivo, poiché in essa normalmente confluiscono condotte convergenti verso un’operazione unitaria caratterizzata dal nesso causale che lega i comportamenti dei vari partecipi diretti a condizionare la riserva pubblica di programmazione territoriale.

 

 

 

 

In tema di lottizzazione abusiva, la condotta dell’acquirente non configura un evento imprevisto ed imprevedibile per il venditore, perché anzi inserisce un determinante contributo causale alla concreta attuazione del disegno criminoso di quello [Cass., Sez. Unite, 27.3.1992, n. 4708, Fogliani] e, per la cooperazione dell’acquirente nel reato, non sono necessari un previo concerto o un’azione concordata con il venditore, essendo sufficiente, al contrario, una semplice adesione al disegno criminoso da quegli concepito, posta in essere anche attraverso la violazione (deliberatamente o per trascuratezza) di specifici  doveri di informazione e conoscenza che costituiscono diretta esplicazione dei doveri di solidarietà sociale di cui art. 2 della Costituzione. L’acquirente, dunque, non può sicuramente considerarsi, solo per tale sua qualità, “terzo estraneo” al reato di lottizzazione abusiva, ben potendo egli tuttavia, benché compartecipe al medesimo accadimento materiale, dimostrare di avere agito in buona fede, senza rendersi conto cioè pur avendo adoperato la necessarie diligenza nell’adempimento – degli anzidetti doveri di informazione e conoscenza – di partecipare ed un’operazione di illecita lottizzazione. Quando, invece, l’acquirente sia consapevole dell’abusività dell’intervento – o avrebbe potuto esserlo spiegando la normale diligenza – la sua condotta si lega con intimo nesso causale a quella del venditore ed in tal modo le rispettive azioni, apparentemente distinte, si collegano tra loro e determinano la formazione di una fattispecie unitaria ed indivisibile, diretta in modo convergente al conseguimento del risultato lottizzatorio.

 

 

 

 

La contravvenzione di lottizzazione abusiva ben può essere commessa per colpa. Non è ravvisabile, infatti, alcuna eccezione al principio generale stabilito per le contravvenzioni dall’art. 42, 4° comma, cod. pen., dovendo ovviamente valutarsi i casi di errore scusabile sulle norme integratrici del precetto penale e quelli in cui possa trovare applicazione l’art. 5 cod. pen. secondo l’interpretazione fornita dalla pronuncia n. 364/1988 della Corte Costituzionale.

 

 

 

 

In tema di lottizzazione, il venditore non può predisporre l’alienazione degli immobili in una situazione produttrice di alterazione o immutazione circa la programmata destinazione della zona in cui gli stessi sono situati ed i soggetti che acquistano devono essere cauti e diligenti nell’acquisire conoscenza delle previsioni urbanistiche e pianificatorie di zona. A sua volta, il compratore che omette di acquisire ogni prudente informazione circa la legittimità dell’acquisto si pone colposamente in una situazione di inconsapevolezza che fornisce, comunque, un determinante contributo causale all’attività Illecita del venditore.

 

 

 

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

TERZA SEZIONE PENALE

 

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

 

Dott. Saverio Felice Mannino – Presidente

Dott. Alfredo Teresi            – Consigliere

Dott. Aldo Fiale             – Consigliere Rel.

Dott. Gastone Andreazza – Consigliere

Dott. Alessandro Andronio – Consigliere

 

ha pronunciato la seguente

 

 

sui ricorsi proposti da:

1. Procuratore generale della Repubblica presso la Corte di appello di Palermo

2. Comune di Palermo

 

nei confronti di:

1.  Castagna Luciana

2.  Davi Benedetto, Picone Silvana e Davì Stefania

3. Porcedda Iser e Porcedda Elvio

4. D’Agostino Francesco e Carramusa Maria Angela

5. Ciralli Ennio e Dolcimascolo Antonina

6. Marino Salvatore e Vena Arcangela

7. Emanuele Giuseppe, Sestito Rosaria, Emanuele Alessandro ed Emanuele Paola

8. Giacalone Giovan Battista e Bonomo Maria Antonietta

9. Sorti Francesco Paolo e Minnuto Michelina

10. Torchia Davide e Coppola Caterina

11. Scandone Antonella e Di Caro Scorsone Gaspare Mario

12. Salvia Amalia, Dioguardi Maurizio, Dioguardi Fabrizio e Dioguardi Maria

13. Troia Gianmarco e Troia Giuliana Lucia

14. Maragioglio Giuseppe, Guida Antonia, Maragioglio Baldo Maurizio e Maragioglio Andrea

 

avverso la ordinanza 11.11.2010 della Corte di appello di Palermo quale giudice dell’esecuzione

Visti gli atti, la ordinanza impugnata ed i ricorsi

Udita, in camera di consiglio, la relazione fatta dal Consigliere dr. Aldo Fiale

Lette le richieste del Pubblico Ministero, dr. Santi Spinaci, il quale ha chiesto il rigetto dei ricorsi

 

 

1. La Corte di appello di Palermo, quale giudice dell’esecuzione, con ordinanza dell’8.4.2010, in accoglimento delle istanze avanzate nell’interesse delle persone indicate in epigrafe, aveva revocato, nei loro confronti; le confische di unità immobiliari disposte dal Pretore di Palermo con sentenza del 29 gennaio 2000 (confermata dalla Corte territoriale il 25.5.2001 e dalla Corte di Cassazione il 21.12.2001), che aveva condannato – per il reato di lottizzazione abusiva di cui all’art. 20, lett. c), della legge n. 47/1985 una pluralità di soggetti giudicati gli ideatoti e gli artefici, a vario titolo, di una vasta operazione lottizzatoria attuata nella località “Pizzo Sella”, già ambito territoriale di particolare pregio ambientale.

 

1.1 Gli istanti avevano dedotto la propria assoluta estraneità alla condotta di lottizzazione abusiva, prospettando che:

a) Essi, terzi acquirenti, erano rimasti del tutto estranei al processo conclusosi con la sentenza pronunziata dal Pretore di Palermo il 29 gennaio 2000, così come non erano stati coinvolti negli altri processi penali che negli anni successivi avevano riguardato il contesto territoriale in oggetto.

 

Ciascuno aveva acquistato il proprio immobile – con regolare rogito notatile – dalla s.r.l. ‘Poggio Mondello” o da aventi causa di detta società – senza essere stato posto in grado di avere alcuna consapevolezza dell’illiceità delle operazioni che avevano portato all’edificazione ed all’insediamento dei beni (in genere villette unifamiliari).

 

b) La loro posizione doveva essere rivalutata alla stregua della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo [decisioni del 30.8.2007 e del 20.1.2009, nel ricorso (n. 75909/01) proposto contro l’Italia dalla s.r.l. “Sud Fondi” ed altri], che aveva individuato nella buona fede dei terzi acquirenti estranei al reato di lottizzazione abusiva e nella mancanza di colpa la salvaguardia delle ragioni proprietarie nei confronti della confiscabilltà di lotti ed immobili acquistati.

 

1.2 La Corte di appello, considerate la delicatezza delle questioni e la gravità del sotteso assetto di interessi”, aveva ritenuto di non provvedere de piano ai sensi degli artt. 676 e 667, 46 comma, cod. proc. peri., ma ‘nel contraddittorio dell’udienza camerale, fissata e tenuta per dare a tutti i patroni l’opportunità di sviluppare al meglio le proprie ragioni’.

 

Era intervenuto a quell’udienza camerale il Comune di Palermo – che frattanto aveva acquisito al proprio patrimonio gli immobili oggetto di controversia – ed aveva chiesto il rigetto delle istanze private, evidenziando la legalità ed inevitabilità degli ordini di sgombero (dai quali era scaturito il procedimento esecutivo in oggetto) notificati agli istanti pur dopo lunghi anni dal passaggio in giudicato della sentenza di condanna.

 

2. La Corte territoriale aveva dato conto degli sviluppi della giurisprudenza di questa Corte Suprema conseguenti alle statuizioni poste dalle citate sentenze delta Corte di Strasburgo (nella vicenda lottizzatoria del comprensorio di Punta Perotti in Bari) e, alla stregua dei principi recentemente enunciati in sede di legittimità, aveva ritenuto di dovere verificare “se e in che termini gli atti di acquisto immobiliare che hanno trasferito gli immobili in discussione potessero o meno dirsi effettuati, da parte degli istanti, senza significativa colpa”.

 

Nell’effettuazione di tale verifica aveva rilevato che:

– molteplici singole concessioni edilizie relative al comprensorio di Pizzo Sella furono rilasciate a titolari di imprese di costruzioni, dal Comune di Palermo, nel lontano 1978;

– segui sistematicamente il successivo rilascio di ulteriori concessioni, per dieci anni almeno, senza che la cosa destasse alcuna eco particolare;

– l’amministrazione comunale rilasciò pure, nell’anno 1992, licenze di abitabilità;

– solo nel luglio dal 1997 (quando tutti i rogiti relativi alle posizioni degli istanti erano già stati perfezionati e gli acquirenti già abitavano le case acquistate) gli immobili vennero sequestrati nell’ambito del procedimento penale poi definito dal Pretore di Palermo con la sentenza del 29 gennaio 2000;

– quella sentenza pretorile aveva valutato anche la posizione degli amministratori della dante causa s.r.l. ‘Poggio Mondello” in carica “al momento delle vendite immobiliari che qui interessano (tali Arnone e Saiani) e li aveva assolti per carenza dell’elemento soggettivo ‘tenuto conto del lunghissimo tasso di tempo intercorso tra il rilascio delle concessioni edilizie e l’attività dagli stessi – testa in essere, senza che la pubblica amministrazione avesse nel frattempo mai dato segno di volere ritenere illegittimo l’insediamento abitativo realizzato”. Tale atteggiamento complessivo dei pubblici poteri “aveva finito per ingenerare in capo agli imputati la convinzione di agire in maniera del tutto lecita, posto che gli stessi, in questa vicenda, sono intervenuti a distanza di un decennio (e anche oltre) dall’inizio dell’attività penalmente rilevante e sono stati sostanzialmente esecutori di un disegno lottizzatorio precedentemente perpetrato e materialmente realizzato da altri”;

– la confisca degli immobili oggetto del presente giudizio era stata disposta dal Pretore e confermata dalla Corte di appello soltanto perché l’interpretazione giurisprudenziale del tempo non consentiva altro, indipendentemente dalla posizione soggettiva di coloro che ne avevano acquistato la proprietà e pure essendo stata ritenuta la carenza di colpa dei venditori;

– Il Comune di Palermo è stato condannato in sede civile (sentenza 24.7.2006 del Tribunale monocratico di quella città) a risarcire alcuni tra gli acquirenti che hanno proposto incidente di esecuzione, essendosi ritenuto provato che gli stessi, in considerazione anche dei comportamenti di inerzia e di sconveniente condotta amministrativa tenuti da organi di quell’amministrazione, avevano fatto “incolpevole affidamento nella bontà dei loro acquisti dalla Poggio Mondello;

– gli Istanti avevano demandato ai notai stipulanti i richiesti accertamenti preliminari sulla fattibilltà e correttezza dei trasferimenti immobiliari, ricevendone positivo riscontro.

 

3. Il Procuratore generale della Repubblica presso la Corte di appello di Palermo ed il Comune di Palermo proponevano opposizione ai sensi dell’art. 667, comma 4, cod. proc. pen., che la Corte territoriale respingeva – con ordinanza dell’11.11.2010 ribadendo le argomentazioni già svolte nel provvedimento impugnato ed ulteriormente osservando che:

– in ipotesi di accertata lottizzazione abusiva, “la rinnovata lettura costituzionalmente ed europeisticamente orientata della confisca come legata a particolari e personali manchevolezze dei soggetti ablati, rende non più pertinente la prospettiva che pretenderebbe di estendere, in ogni caso, ai terzi estranei all’indagine penale, al processo e alla condanna, negative conseguenze ad essi soggettivamente non ascrivibili”;

– “se in questa storia vi sono stati profili omissivi reiterati nell’arco di molti lustri, gli stessi non sono certamente attribuibili ai singoli proprietari, bensì proprio alla Pubblica Amministrazione … i cui vertici esponenziali, nel tempo, hanno tollerato io stato di fatto che oggi si contesta, mantenendo completa e preoccupante inerzia per circa un ventennio”;

– i notai roganti, negli atti pubblici che hanno riguardato gli acquisti dei privati istanti, avevano dato atto che nel piano regolatore generale del Comune di Palermo il comprensorio oggetto di edificazione era destinato a “verde agricolo”, ma l’amministrazione comunale, per quanto riguarda le edificazioni in aree di verde agricolo, aveva costantemente seguito la prassi di rilasciare singole concessioni (senza necessità di predisposizione di un piano attuativo) per la costruzione di case unifamiliari con la densità prevista dall’art. 28 delle norme di attuazione del PRG (mc. 0,20 per mq.). Detti parametri volumetrici, nella specie, erano stati rispettati.

 

4. Avverso tale ordinanza hanno proposto ricorsi per cassazione il Procuratore generale della Repubblica presso la Corte di appello di Palermo ed il Comune di Palermo.

 

4.1 Il Procuratore generale ha dedotto:

a) L’inosservanza dell’art. 44, 2° comma, del T.U. n. 380/2001, nonché la mancanza e manifesta illogicità della motivazione in merito ai rapporti tra l’ordinamento statale e le norme internazionali contenute nella Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU).

Erronea sarebbe, infatti, l’affermazione della Corte di appello secondo la quale la confisca prevista dalla norma anzidetta dovrebbe oggi considerarsi sanzione non più amministrativa ma penale, sicché essa potrebbe essere disposta solo ad avvenuto accertamento del supporto psicologico (colpa) necessario per potere attribuire la sanzione a terzi acquirenti. Si tratterebbe, invece, sempre di sanzione amministrativa conseguente al mero accertamento della lottizzazione abusiva, per la cui applicazione si prescinde da qualsiasi indagine in merito all’elemento psicologico, desumendosi dal tenore letterale della norma che intento primario del legislatore non é stato quello di punire l’autore della lottizzazione ma quello di ottenere il ripristino della situazione turbata dalla condotta abusiva, essendo quindi il risvolto afflittivo della confisca solo indiretto e consequenziale. Il potere di mutare tale impostazione deve essere negato alla Corte europea di Strasburgo, non essendo condivisibile lo scopo punitivo della norma individuato da quella Corte.

b) La violazione dell’art. 44, 2° comma, del T.U. n. 380/2001, nonché la mancanza e manifesta illogicità della motivazione in ordine agli indici probatori della buona fede dei terzi estranei alla lottizzazione.

 

La circostanza che i proprietari non siano stati coinvolti nel procedimento penale per lottizzazione abusiva non significa che siano da considerare in buona fede rispetto all’abuso ove, a conoscenza dello stesso, abbiano tenuto un comportamento passivo e di connivenza, integrativo del reato attraverso l’acquisto di unità immobiliari insistenti su terreno abusivamente lottizzato.

 

La buona fede, in particolare, non può desumersi dall’avvenuto rilascio per ciascun immobile della concessione edilizia, che legittima solo l’opera ma non comporta alcuna valutazione di conformità di tutta la lottizzazione alle scelte generali di pianificazione urbanistica, né può desumersi dalla reiterazione nel corso degli anni di analoghe concessioni edilizie: circostanza, tra l’altro, non documentata, così come non documentato sarebbe l’intervenuto rilascio delle licenze di abitabilità.

 

Poco significativo é il fatto che le stipule siano avvenute per atto di notaio, a fronte dell’eco mediatica delle vicende di Pizzo Sella con conseguente conoscenza diffusa della configurabilità di una lottizzazione abusiva. Non può qualificarsi come incolpevole, del resto, il comportamento dell’acquirente di un immobile che non abbia assunto anche presso gli uffici pubblici tutte le necessarie informazioni sulla sussistenza di un titolo abilitativo legittimo nonché sulla compatibilità dell’edificio con gli strumenti urbanistici.

 

4.2 Il difensore del Comune di Palermo ha eccepito mancanza, contraddittorietà o manifesta illogicità della motivazione con riferimento alla individuazione ed all’apprezzamento degli indici fattuali considerati dimostrativi della buona fede degli acquirenti, non essendo stato anzitutto valutato che tutti gli istanti avevano acquistato i rispettivi immobili quando ancora non erano state realizzate le opere di urbanizzazione comuni all’intero comprensorio.

 

Non era stata tenuta in conto, inoltre, la singola posizione di ciascuno degli istanti, essendo stata effettuata, invece, una valutazione cumulativa che non aveva avuto riguardo alla oggettiva differenza di posizioni.

 

Il ricorso, in particolare, ha sottolineato che:

– il Pretore di Palermo, con la citata sentenza del gennaio 2000, aveva trasmesso gli atti alla Procura per la valutazione delle posizioni di soggetti estranei al procedimento;

– è mancato il doveroso accertamento della asserita generalizzata inesistenza – quale frutto di una prassi amministrativa consolidata del Comune di Palermo – di piani di lottizzazione per le aree a verde agricolo;

– non è stato considerato il fatto che le vicende relative al rilascio di ben 314 concessioni per l’area di Pizzo Sella destinata a verde agricolo ed alla configurabilità di una lottizzazione abusiva erano ben note a tutti alla data di stipula delle compravendite (tra il luglio 1990 e l’aprile del 1997) ed avevano avuto ampia diffusione attraverso gli organi di stampa locali. Il Tribunale di Palermo, con sentenza del 14.10.1992, aveva condannato per abuso di ufficio nel rilascio delle anzidette concessioni edilizie i vertici del Comune, alcuni funzionari comunali ed anche imprenditori mafiosi di spicco; le associazioni ambientaliste, a loro volta, avevano suscitato ampio clamore per il dissesto ambientale che si stava perpetrando in area sottoposta a vincolo idrogeologico e paesistico;

– non è stata adeguatamente valutata la circostanza che, negli atti di compravendita, risultava espressamente indicata la destinazione a verde agricolo delle aree;

– irrilevante deve ritenersi l’intervento dei notai stipulanti, stante la violazione da parte degli acquirenti, sia pure solo per trascuratezza, degli specifici doveri di informazione anche presso gli uffici pubblici;

– significato non pregnante deve attribuirsi alle sentenze civili (non definitive) che hanno riconosciuto l’affidamento incolpevole degli acquirenti, esistendo altre pronunce (anch’esse non definitive) che hanno condannato i venditori (compresa la s.r.l. “Poggio Mondello”) a risarcire il Comune;

– non può ritenersi decisiva la circostanza che, con la sentenza del gennaio 2000, il Pretore aveva assolto i venditori amministratori della s.r.l. ‘Poggio Tondello” per carenza dell’elemento psicologico, in quanto detto elemento, per la sua stessa natura, non può essere accertato che con riferimento allo stato psicologico di ogni singolo soggetto del quale voglia appurarsi l’eventuale partecipazione ad un reato.

 

5. L’Avv.to Giorgio Ganci, in data 7.4.2012, ha depositato memoria illustrativa delle opposte ragioni degli acquirenti privati.

 

 

1. Entrambi i ricorsi devono essere rigettati, perché infondati.

 

2. All’esame della vicenda appare opportuno premettere che – secondo la giurisprudenza di questa Corte (vedi Cass., sez. I; 9.4.2008, n. 14928, Marchitelli e 12.11.2008, n. 42107, Banca) – il soggetto che rivendichi la illegittimità, nei suoi confronti, della disposta confisca – qualora non abbia partecipato al procedimento nel quale é stata applicata la misura e sia quindi rimasto estraneo al giudizio di merito pur non avendo ovviamente diritto di impugnare la sentenza nella quale la sanzione ablatoria è stata applicata, può chiedere la restituzione del bene confiscato esperendo incidente di esecuzione, nell’ambito dei quale può svolgere le proprie deduzioni e fare istanze per l’acquisizione di elementi utili ai fini della decisione.

Restano precluse le valutazioni di merito riferite alla configurazione della lottizzazione abusiva, qualora sia stata oggettivamente riscontrata in sede di merito; ma il giudice dell’esecuzione potrà sicuramente valutare, sia pure ai soli fini riguardanti la confisca, la implicazione (che deve essere caratterizzata quanto meno da profili di colpa) nella lottizzazione medesima del soggetto che, dichiarandosi terzo estraneo”, chiede la restituzione della parte di sua pertinenza del compendio immobiliare confiscato.

 

3. Quanto all’applicazione della confisca prevista dall’art. 44, 2° comma, del T.U. n. 380/2001 (e precedentemente dall’art. 19 della legge n. 47/1985) nei confronti dell’acquirente di una porzione del terreno abusivamente lottizzato ovvero di una unità immobiliare edificata nel contesto di un’illecita attività lottizzatoria devono ribadirsi i seguenti principi.

 

3.1 Il reato di lottizzazione abusiva – secondo concorde interpretazione giurisprudenziale – nella molteplicità di forme che esso può assumere in concreto, può essere posto in essere da una pluralità di soggetti, i quali, in base ai principi che regolano il concorso di persone nel reato, possono partecipare alla commissione del fatto con condotte anche eterogenee e diverse da quella strettamente costruttiva, purché ciascuno di essi apporti un contributo causale alla verificazione dell’illecito (sia pure svolgendo ruoli diversi ovvero intervenendo in fasi circoscritte delta condotta illecita complessiva) e senza che vi sia alcuna necessità di un accordo preventivo.

La lottizzazione abusiva ha carattere generalmente plurisoggettivo, poiché in essa normalmente confluiscono condotte convergenti verso un’operazione unitaria caratterizzata dal nesso causale che lega i comportamenti dei vari partecipi diretti a condizionare la riserva pubblica di programmazione territoriale.

La condotta dell’acquirente, in particolare, non configura un evento imprevisto ed imprevedibile per il venditore, perché anzi inserisce un determinante contributo causale alla concreta attuazione del disegno criminoso di quello [vedi Cass., Sez. Unite, 27.3.1992, n. 4708, Fogliani] e, per la cooperazione dell’acquirente nel reato, non sono necessari un previo concerto o un’azione concordata con il venditore, essendo sufficiente, al contrario, una semplice adesione al disegno criminoso da quegli concepito, posta in essere anche attraverso la violazione (deliberatamente o per trascuratezza) di specifici  doveri di informazione e conoscenza che costituiscono diretta esplicazione dei doveri di solidarietà sociale di cui art. 2 della Costituzione [vedi, sul punto, le argomentazioni svolte dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 364/1988, ove viene evidenziato che la Costituzione richiede dai singoli soggetti la massima costante tensione ai fini del rispetto degli interessi dell’altrui persona umana ed è -per la violazione di questo impegno di solidarietà sociale che la stessa Costituzione chiama a rispondere penalmente anche chi lede tali interessi non conoscendone positivamente la tutela giuridica].

L’acquirente, dunque, non può sicuramente considerarsi, solo per tale sua qualità, “terzo estraneo” al reato di lottizzazione abusiva, ben potendo egli tuttavia, benché compartecipe al medesimo accadimento materiale, dimostrare di avere agito in buona fede, senza rendersi conto cioè pur avendo adoperato la necessarie diligenza nell’adempimento_ degli anzidetti doveri di informazione e conoscenza – di partecipare ed un’operazione di illecita lottizzazione.

Quando, invece, l’acquirente sia consapevole dell’abusività dell’intervento – o avrebbe potuto esserlo spiegando la normale diligenza – la sua condotta si lega con intimo nesso causale a quella del venditore ed in tal modo le rispettive azioni, apparentemente distinte, si collegano tra loro e determinano la formazione di una fattispecie unitaria ed indivisibile, diretta in modo convergente al conseguimento del risultato lottizzatorio.

 

3.2 La contravvenzione di lottizzazione abusiva ben può essere commessa per colpa (vedi Cass., Sez. 13.10.2004, n. 39916, Lamedica ed altri; 11.5.2005, Soffi ed altri; 10.1.2008, Zortea; 5.3.2008, n. 9982, Quattrone; 26.6.2008, Balivi ed altri].

 

Non è ravvisabile, infatti, alcuna eccezione al principio generale stabilito per le contravvenzioni dall’art. 42, 4° comma, cod. pen., dovendo ovviamente valutarsi i casi di errore scusabile sulle norme integratrici del precetto penale e quelli in cui possa trovare applicazione l’art. 5 cod. pen. secondo l’interpretazione fornita dalla pronuncia n. 364/1988 della Corte Costituzionale.

 

Il venditore non può predisporre l’alienazione degli immobili in una situazione produttrice di alterazione o immutazione circa la programmata destinazione della zona in cui gli stessi sono situati ed i soggetti che acquistano devono essere cauti e diligenti nell’acquisire conoscenza delle previsioni urbanistiche e pianificatorie di zona.

 

A sua volta, il compratore che omette di acquisire ogni prudente informazione circa la legittimità dell’acquisto si pone colposamente In una situazione di Inconsapevolezza che fornisce, comunque, un determinante contributo causale all’attività Illecita del venditore [cosi testualmente Cass., Sez. III, 26.6.2008, Bendi.

 

3.3 La confisca prevista dall’art. 44, 2° comma, del T.U. n. 380/2001 si configura, nel nostro ordinamento, quale sanzione amministrativa che deve essere obbligatoriamente applicata dal giudice penale che accerti la sussistenza di una lottizzazione abusiva, indipendentemente da una pronuncia di condanna.

 

Essa – secondo quanto illustrato di seguito – viene considerata una “pena” esclusivamente in correlazione ed ai fini dell’art. 7 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU).

 

3.4 Questa Corte aveva per lungo tempo affermato che la confisca dei terreni abusivamente lottizzati e delle opere abusivamente costruite sugli stessi deve essere disposta anche nei confronti dei beni dei terzi acquirenti in buona fede ed estranei ai reato, i quali potranno fare valere i propri diritti in sede civile’ (vedi, tra le ultime decisioni in tal senso, Cass., Sez. 4.10.2004, n. 38728; 21.3.2005, n. 10916).

 

Tale orientamento, però, è stato rielaborato – più recentemente – nella prospettiva della valutazione dei rapporti tra l’ordinamento statuale e quelle peculiari norme internazionali contenute nella Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, e del Protocollo addizionale alla Convenzione stessa, firmato a Parigi il 20 marzo 1952, ai quali è stata data esecuzione con la legge di ratifica 4.8.1955, n. 848.

 

La Corte europea dei diritti dell’uomo, infatti, nelle sentenze pronunziate rispettivamente il 30.8.2007 ed il 20.1.2009 [ricorso n. 75909/01 proposto contro l’Italia dalla s.r.l. “Sud Fondi* ed altri] – a fronte di una sentenza nazionale che aveva disposto la confisca pur ritenendo insussistente l’elemento soggettivo del reato di lottizzazione abusiva – ha affermato che la confisca già prevista dall’art. 19 della legge n. 47/1955 ed attualmente dall’art. 44, 2° comma del T.U. sull’edilizia n. 380/2001:

– “non tende alla riparazione pecuniaria di un danno, ma mira nella sua essenza a punire per impedire la reiterazione di trasgressioni a prescrizioni stabilite dalla legge;

– é, quindi, una “pena” ai sensi dell’art. 7 della Convenzione e la irrogazione di tale “pena”, senza che sia stata stabilita l’esistenza di dolo o colpa dei destinatari di essa, costituisce infrazione dello stesso art. 7, una corretta interpretazione del quale “esige, per punire, un legame di natura intellettuale (coscienza e volontà) che permetta di rilevare un elemento responsabilità nella condotta dell’autore materiale del reato”.

 

La Corte Costituzionale, con le sentenze nn. 348 e 349 del 22.10.2007:

a) ha affrontato la questione relativa alla posizione ed al ruolo delle norme della CEDU ed alla loro incidenza sull’ordinamento giuridico italiano, rilevando che dette norme, diversamente da quelle comunitarie, non creano un ordinamento giuridico sopranazionale e sono pur sempre norme internazionali pattizie, che vincolano lo Stato ma non producono effetti diretti nell’ordinamento interno. Il nuovo testo dell’art. 117, 1° comma, della Costituzione, introdotto dalla legge costituzionale 18-10-2001, n. 3, ha reso inconfutabile la maggiore forza di resistenza delle norme CEDU (nell’interpretazione ad esse data dalla Corte europea per i diritti dell’uomo) rispetto alle leggi ordinarie successive, trattandosi di norma costituzionale che sviluppa la sua concreta operatività solo se posta in stretto collegamento con altre norme (cd. «fonti interposte», di rango subordinato alla Costituzione ma intermedio tra questa e la legge ordinaria), destinate a dare contenuti ad un parametro che si limita ad enunciare in via generale una qualità che le leggi in esso richiamate devono possedere;

 

b) ha attratto le stesse norme CEDU come interpretate dalla Corte europea (quali norme – diverse sia da quelle comunitarie sia da quelle concordatarie – che, rimanendo pur sempre ad un livello sub-costituzionale, integrano però il parametro costituzionale), in ipotesi di asserita incompatibilità con una norma interna, nella sfera di competenza della Corte Costituzionale, alla quale viene demandata la verifica congiunta della compatibilità della norma interposta con la Costituzione e della legittimità della norma legislativa ordinaria rispetto alla stessa norma interposta;

 

c) ha escluso che le pronunce della Corte di Strasburgo siano incondizionatamente vincolanti al fini del controllo di costituzionalità delle leggi nazionali, evidenziando che “tale controllo deve sempre ispirarsi al ragionevole bilanciamento tra il vincolo derivante dagli obblighi internazionali, quale imposto dall’art. 111, primo comma, Cost. e la tutela degli interessi costituzionalmente protetti contenuta in altri articoli della Costituzione”.

 

Nel rapporto, come sopra delineato, tra il diritto interno e le norme pattizie poste dalla CEDU, deve rilevarsi che la Corte europea dei diritti dell’uomo – nella citata sentenza 20.1.2009 – ha escluso la “prevedibilità” del carattere abusivo della lottizzazione sottoposta al suo esame sui rilievi che, alla stregua di quanto definitivamente affermato dalla Corte di Cassazione, gli imputati avevano commesso un errore inevitabile e scusabile nell’interpretazione delle norme violate.

 

La Corte di Strasburgo ha ritenuto perciò “arbitraria” la confisca (considerata “sanzione penale” secondo le previsioni della CEDU) applicata a soggetti che, a fronte di una base legale non accessibile e non prevedibile, non erano stati messi in grado di conoscere il senso e la portata della legge penale, “a causa di un errore insormontabile che non può in alcun modo essere imputato a colui o colei che ne é vittima”.

 

I Giudici di Strasburgo non hanno detto, però, che presupposto necessario per disporre la confisca in esame sia una pronuncia di condanna del soogetto al quale la res apartiene.

 

3.5 Va ribadito, pertanto, l’ormai consolidato principio di diritto secondo il quale: “Per disporre la confisca prevista dall’art. 44, 2° comma del T.U. n. 380/2001 (e precedentemente dall’art. 19 della legge n. 47/1985), il soggetto proprietario della res non deve essere necessariamente “condannato”, in quanto detta sanzione ben può esserle disposta allorquando sia stata comunque accertata la sussistenza del reato di lottizzazione abusiva in tutti i suoi elementi (Soggettivo ed oggettivo) pure se per una causa diversa (ad esempio, l’intervenuto decorso della prescrizione) non si pervenga alla condanna del suo autore ed alla inflizione della pena’.

 

3.6 Alla stregua del principio appena enunciato va altresi specificato che:

– presupposto essenziale ed indefettibile, per l’applicazione della confisca in oggetto, è (secondo l’interpretazione giurisprudenziale costante) che sia stata accertata l’effettiva esistenza a una lottizzazione abusiva;

– ulteriore condizione, però, che si riconnette alle recenti decisioni della Corte di Strasburgo, investe l’elemento soggettivo dei reato ed è quella dei necessario riscontro quanto meno di profili di colpa (anche sotto gli aspetti dell’imprudenza, della negligenza e del difetto di vigilanza) nella condotta dei soggetti sul cui patrimonio la misura viene ad incidere.

 

3.7 La Corte di appello di Bari, con ordinanza dei 9.4.2008, aveva rimesso alla Corte Costituzionale la valutazione circa la legittimità dei provvedimento di confisca qualora emesso “a prescindere dal giudizio di responsabilità e nei confronti di persone estranee ai fatti, per asserito contrasto con gli artt. 3, 25 – comma 2, e 27 – comma 1 della Costituzione.

 

La Corte costituzionale – con la sentenza n. 239, depositata il 24.7.2009 – ha espressamente affermato che, “in presenza di un apparente contrasto fra disposizioni legislative interne ed una disposizione della CEDU, anche quale interpretata dalla Corte di Strasburgo, può porsi un dubbio di costituzionalità, ai sensi del primo comma 117 Cost., solo se non si possa anzitutto risolvere il problema in via interpretativa.

 

Al giudice comune spetta interpretare la norma interna in modo conforme alla disposizione internazionale, entro i limiti nei quali ciò é permesso dai testi delle norme e qualora ciò non sia possibile, ovvero dubiti della compatibilità della norma interna con la disposizione convenzionale interposta, egli deve investire [il giudice delle leggi n.d,r.] delle relative questioni di legittimità costituzionale rispetto al parametro dell’art. 117, primo comma, Cost.” [sentenze nn. 348 e 349 del 2007].

 

La Corte Costituzionale ha concluso che ‘spetta, pertanto, agli organi giurisdizionali comuni l’eventuale opera interpretativa dell‘art. 44, comma 2, del D.P.R. n. 380 del 2001 che sia resa effettivamente necessaria dalle decisioni della Corte europea dei diritti dell’uomo; a tale compito, infatti, già ha atteso la giurisprudenza di legittimità, con esiti la cui valutazione non è ora rimessa a questa Corte. Solo ove l’adeguamento interpretativo, che appaia necessitato, risulti impossibile o l’eventuale diritto vivente che si formi in materia faccia sorgere dubbi sulla sua legittimità costituzionale, questa Corte potrà essere chiamata ad affrontare il problema della asserita incostituzionalità della disposizione di legge”.

 

Questa Corte Suprema ha fornito un’interpretazione adeguatrice dell’art. 44, comma 2, del D.P.R. n. 380 del 2001 alle decisioni della Corte europea dei diritti dell’uomo ed ha affermato l’esclusione dell’applicabilità della confisca nei confronti di coloro che effettivamente risultino “in buona fede.

 

4. I principi dianzi enunciati, ormai consolidati, devono applicarsi nella vicenda in esame, che presenta spiccati elementi di analogia con quella di cui la Corte di Strasburgo si è pronunciata con le sentenze dei 2007 e del 2009 sui ricorso n. 75909/01 proposto contro l’Italia dalla s.r.l. “Sud Fondi” ed altri [sentenze nelle quali venne osservato che gli imputati avevano commesso un errore inevitabile e scusabile in sede di interpretazione delle norme violate, giacché i funzionari del Comune di Bari avevano assicurato i ricorrenti della regolarità dell’intervento edilizio autorizzato].

 

Il Comune di Palermo (ente esponenziale dei pubblici interessi), per lunghissimi anni, ha omesso di esercitare la dovuta vigilanza sull’assetto del territorio e non ha applicato le sanzioni amministrative di propria competenza, che la legge correla alle lottizzazioni abusive.

 

Il Pretore di Palermo, con la sentenza del 29 gennaio 2000, dopo avere duramente stigmatizzato l’operato di sindaci, assessori, dirigenti e funzionari, aveva rinviato gli atti alla Procura affinché si approfondissero le indagini non a carico degli acquirenti ma a carico di altri soggetti pubblid sia per l’ipotesi di correità e favoreggiamento nel reato di lottizzazione abusiva sia per quella di omissione di atti di uffido.

 

E’ rimasta inerte anche la Regione Siciliana, pur munita di potestà di annullamento dei provvedimenti comunali e di poteri sanzionatori sostitutivi.

 

Non può negarsi, dunque, un oggettivo riverbero degli anzidetti comportamenti omissivi sulla valutazione di un affidamento in buona fede da parte degli acquirenti degli immobili.

 

Efficacia determinante deve riconoscersi, comunque, alla circostanza dell’intervenuta assoluzione, per carenza dell’elemento soggettivo, di coloro che hanno originariamente venduto le unità immobiliari in oggetto (gli amministratori pro tempore della s.r.l. “Poggio Mondello”).

 

Il Pretore di Palermo, nella sentenza irrevocabile del 2000, ha ritenuto che quegli amministratori non fossero consapevoli di commettere un illecito, “tenuto conto del lunghissimo lasso di tempo intercorso tra il rilascio delle concessioni edilizie e l’attività dagli stessi posta in essere, senza che la pubblica amministrazione avesse nel frattempo mai dato segno di volere ritenere illegittimo l’insediamento abitativo realizzato”.

 

A fronte di tali considerazioni sarebbe assurdo ed aberrante ritenere in buona fede i venditori ed in male fede gli acquirenti.

 

I notai stipulanti, del resto, evidenziavano negli atti pubblici di trasferimento la destinazione a verde agricolo della zona, ma attestavano che poteva comunque addivenirsi alla stipulazione tenuto conto che gli uffici comunali preposti al rilascio dei titoli abilitativi edilizi, per le edificazioni nelle zone di verde agricolo, si adeguavano senza eccezioni alla prassi (la cui vigenza non risulta smentita dai ricorrenti) di rilasciare concessioni singole con mero riferimento ali indice fondiario e senza richiedere un previo piano attuativo.

 

5. In conclusione, per le considerazioni dianzi svolte, entrambi i ricorsi devono essere rigettati ed il ricorrente Comune di Palermo deve essere condannato al pagamento delle spese del procedimento.

 

 

rigetta i ricorsi e condanna il ricorrente Comune di Palermo al pagamento delle spese processuali.

 

ROMA, 27.4.2012