DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Tassabilità delle “aree fabbricabili” – Imposta IMU, (TASI e ICI) – Inserimento nel P.R.G. – Eccezione – Piano paesaggistico regionale e vincoli di inedificabilità assoluti – Violazione dell’obbligo di co-pianificazione – Avviso di accertamento – Edificabilità. (Segnalazione e massime a cura di Claudia Fava)
Provvedimento: SENTENZA
Sezione: 1^
Regione: Sardegna
Città: Sassari
Data di pubblicazione: 28 Giugno 2024
Numero: 429
Data di udienza: 24 Giugno 2024
Presidente: MAMMONE
Estensore: MAMMONE
Premassima
DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Tassabilità delle “aree fabbricabili” – Imposta IMU, (TASI e ICI) – Inserimento nel P.R.G. – Eccezione – Piano paesaggistico regionale e vincoli di inedificabilità assoluti – Violazione dell’obbligo di co-pianificazione – Avviso di accertamento – Edificabilità. (Segnalazione e massime a cura di Claudia Fava)
Massima
CORTE DI GIUSTIZIA TRIBUTARIA di primo grado di Sassari, Sez. I, del 28/06/2024 (Ud. 24/06/2024), Sentenza n. 429
DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Tassabilità delle “aree fabbricabili” – Imposta IMU, (TASI e ICI) – Inserimento nel P.R.G. – Eccezione – Piano paesaggistico regionale e vincoli di inedificabilità assoluti – Violazione dell’obbligo di co-pianificazione – Avviso di accertamento – Edificabilità.
Ai fini dell’imposta I.M.U. e TA.S.I., è sufficiente il semplice inserimento nel P.R.G. generale da parte dell’ente locale del terreno perché questo, in quanto area edificabile, sia soggetto a tassazione: la semplice astratta potenzialità edificatoria, derivante dal fatto che il suolo rientra nello strumento urbanistico generale, comporta il diritto del Comune a esigere le relative imposte. Epperò, deve ritenersi esclusa la natura edificabile di un’area che tale sia in base al PRG, ma per la quale il piano paesaggistico regionale preveda vincoli di inedificabilità assoluti. La giurisprudenza di legittimità chiarisce che «in tema di ICI, ai fini della tassabilità delle “aree fabbricabili”, le previsioni del piano paesaggistico regionale prevalgono, a norma dell’art. 145, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004, sugli strumenti urbanistici dei Comuni, con la conseguenza che è irrilevante che il terreno sia edificabile secondo il piano regolatore generale qualora, in base al piano paesaggistico regionale, lo stesso sia soggetto a un vincolo di inedificabilità assoluta, il quale, diversamente dai vincoli di inedificabilità specifica – che possono incidere unicamente sul valore venale dell’immobile – è idoneo a escludere la natura edificabile dell’area e, quindi, il presupposto impositivo.
Riferimenti giurisprudenziali: Cass. Sez. 5 , Sentenza n. 33012 del 14/12/2019; Cass. Sez. 5, Sentenza n. 34242 del 20/12/2019.
Allegato
Titolo Completo
CORTE DI GIUSTIZIA TRIBUTARIA di 1° di Sassari, Sez. I, del 28/06/2024 (Ud. 24/06/2024), Sentenza n. 429SENTENZA
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
La Corte di Giustizia Tributaria di primo grado di SASSARI Sezione 1, riunita in udienza il 24/06/2024 alle ore 09:30 con la seguente composizione collegiale:
MAMMONE ARMANDO, Presidente e Relatore
PITTALIS ANGELA, Giudice
SECCHI EMILIO, Giudice
in data 24/06/2024 ha pronunciato la seguente
SENTENZA
– sul ricorso n. 135/2022 depositato il 17/03/2022
proposto da:
Ricorrente_1 – P.IVA_1
Difeso da
Difensore_1 – CF_Difensore_1
Difensore_2 – CF_Difensore_2
Rappresentato da Rappresentante_1 – CF_Rappresentante_1
ed elettivamente domiciliato presso Email_1
CONTRO
Comune di Porto Torres – Via Ettore Sacchi 115/b 07046 Porto Torres SS
Difeso da
Difensore_3 – CF_Difensore_3
ed elettivamente domiciliato presso Email_2
Avente ad oggetto l’impugnazione di:
– AVVISO DI ACCERTAMENTO n. 1420 IMU 2016
– sul ricorso n. 639/2022 depositato il 29/12/2022
Sentenza n. 429/2024
Depositato il 28/06/2024
proposto da:
Ricorrente_1 – P.IVA_1
Difeso da:
Difensore_1 – CF_Difensore_1
Difensore_2 – CF_Difensore_2
Rappresentato da Rappresentante_1 – CF_Rappresentante_1
ed elettivamente domiciliato presso Email_1
CONTRO
Comune di Porto Torres – Via Ettore Sacchi 115/b 07046 Porto Torres SS
Difeso da:
Difensore_3 – CF_Difensore_3
ed elettivamente domiciliato presso Email_2
Avente ad oggetto l’impugnazione di:
– AVVISO DI ACCERTAMENTO n. 584 IMU 2017
– sul ricorso n. 157/2024 depositato il 04/03/2024
proposto da:
Ricorrente_1 – P.IVA_1
Difeso da
Difensore_1 – CF_Difensore_1
Difensore_2 – CF_Difensore_2
Rappresentato da Rappresentante_1 – CF_Rappresentante_1
ed elettivamente domiciliato presso Email_1
CONTRO
Comune di Porto Torres – Via Ettore Sacchi 115/b 07046 Porto Torres SS elettivamente domiciliato presso Email_2
Avente ad oggetto l’impugnazione di:
– AVVISO DI ACCERTAMENTO n. 627 IMU 2016
– sul ricorso n. 159/2024 depositato il 04/03/2024
proposto da
Ricorrente_1 – P.IVA_1
Difeso da
Difensore_1 – CF_Difensore_1
Difensore_2 – CF_Difensore_2
Rappresentato da Rappresentante_1 – CF_Rappresentante_1
ed elettivamente domiciliato presso Email_1
CONTRO
Comune di Porto Torres – Via Ettore Sacchi 115/b 07046 Porto Torres SS elettivamente domiciliato presso Email_2
Avente ad oggetto l’impugnazione di:
– AVVISO DI ACCERTAMENTO n. 626 IMU 2017
– sul ricorso n. 160/2024 depositato il 04/03/2024
proposto da
Ricorrente_1 – P.IVA_1
Difeso da
Difensore_1 – CF_Difensore_1
Difensore_2 – CF_Difensore_2
Rappresentato da Rappresentante_1 – CF_Rappresentante_1
ed elettivamente domiciliato presso Email_1
CONTRO
Comune di Porto Torres – Via Ettore Sacchi 115/b 07046 Porto Torres SS elettivamente domiciliato presso Email_2
Avente ad oggetto l’impugnazione di:
– AVVISO DI ACCERTAMENTO n. 632 IMU 2018
– sul ricorso n. 161/2024 depositato il 04/03/2024
proposto da:
Ricorrente_1 – P.IVA_1
Difeso da:
Difensore_1 – CF_Difensore_1
Difensore_2 – CF_Difensore_2
Rappresentato da Rappresentante_1 – CF_Rappresentante_1
ed elettivamente domiciliato presso Email_1
contro
Comune di Porto Torres – Via Ettore Sacchi 115/b 07046 Porto Torres SS elettivamente domiciliato presso Email_2
Avente ad oggetto l’impugnazione di:
– AVVISO DI ACCERTAMENTO n. 633 IMU 2019
– sul ricorso n. 162/2024 depositato il 04/03/2024
proposto da
Ricorrente_1 – P.IVA_1
Difeso da
Difensore_1 – CF_Difensore_1
Difensore_2 – CF_Difensore_2
Rappresentato da Rappresentante_1 – CF_Rappresentante_1
ed elettivamente domiciliato presso Email_1
contro
Comune di Porto Torres – Via Ettore Sacchi 115/b 07046 Porto Torres SS elettivamente domiciliato presso Email_2
Avente ad oggetto l’impugnazione di:
– AVVISO DI ACCERTAMENTO n. 634 IMU 2020
– sul ricorso n. 163/2024 depositato il 04/03/2024
proposto da
Ricorrente_1 – P.IVA_1
Difeso da
Difensore_1 – CF_Difensore_1
Difensore_2 – CF_Difensore_2
Rappresentato da Rappresentante_1 – CF_Rappresentante_1
ed elettivamente domiciliato presso Email_1
contro
Comune di Porto Torres – Via Ettore Sacchi 115/b 07046 Porto Torres SS elettivamente domiciliato presso Email_2
Avente ad oggetto l’impugnazione di:
– AVVISO DI ACCERTAMENTO n. 635 IMU 2021
a seguito di discussione in pubblica udienza e visto il dispositivo n. 7/2024 depositato il 24/06/2024
Richieste delle parti:
Ricorrente: accertare l’illegittimità e comunque l’infondatezza dell’avviso di accertamento e di irrogazione sanzioni Provvedimento n. 635 del 15/12/2023 – anno d’imposta 2021, dichiarando conseguentemente che niente è dovuto a fronte del medesimo dal ricorrente a titolo di imposte, sanzioni ed interessi.
2. rigettare ogni domanda, ogni tesi, ogni eccezione, ogni accertamento, ogni addebito, ogni sanzione, ogni pretesa imposta dal Comune di Porto Torres.
3. in ogni caso applicare l’imposta sul valore effettivo dell’area pari ad € 2.640.116,50, così come risulta dall’atto di vendita a rogito notaio Nominativo_1 di Luogo_1 del 29 novembre 2021 n. Num_1 di repertorio (allegato 15).
4. in ogni caso, condannare l’ente impositore alla restituzione delle somme che risulteranno indebitamente corrisposte dal contribuente in corso di causa per i titoli in contestazione, ivi compresi gli interessi.
Resistente: 1) Accertare e dichiarare – contrariis reiectis – la legittimità dell’operato del Comune di Porto Torres e dell’atto impugnato e per l’effetto, rigettare ogni domanda formulata dalla ricorrente nei confronti del Comune, perché del tutto infondata in fatto ed in diritto.
2) In ogni caso, con vittoria di spese e onorari.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Gli avvisi di accertamento impugnati hanno ad oggetto la tassazione dei terreni che ricadono nel perimetro dell’agglomerato industriale del Consorzio Industriale Provinciale di Sassari in Zona omogenea “D”. Le destinazioni d’uso degli immobili sono state indicate in un “prospetto immobili” allegato all’atto impositivo.
Gli avvisi esplicitano che per la determinazione del valore ai fini IMU delle aree edificabili sono stati considerati i criteri di cui all’art. 5, comma 5, del D. Lgs. 504/1992 ed, in particolare: la zona territoriale di ubicazione, la destinazione delle aree e l’indice di edificabilità delle stesse, come individuati dalle norme del Piano Regolatore Territoriale del Consorzio Industriale Provinciale di Sassari , approvato con Delibera dell’Assemblea Generale n. 17 del 29/12/2009, e dalla variante al Piano, approvata dal Comune di Porto Torres con deliberazione del Consiglio Comunale n. 15 del 21/03/2011; la situazione economica e territoriale complessiva; i prezzi rilevati sul mercato dalla vendita di aree aventi analoghe caratteristiche.
Tuttavia, «in applicazione dei criteri predetti, si ritiene congruo ai fini della determinazione dell’I.M.U., da corrispondere per l’anno accertato con riferimento alle singole aree ricadenti all’interno delle zone sopra indicate, il valore di Euro 14,50 al mq stabilito con la deliberazione del Consorzio Industriale Provinciale di n.8521 del 26/10/2006, quale “prezzo di vendita dei lotti nell’agglomerato industriale di Luogo_2”».
Quindi, in via di autotutela, il Comune di Porto Torres avrebbe ridimensionato le proprie pretese, dimezzando il valore a metro quadro originariamente richiesto.
Con il ricorso Ricorrente_1 ha chiesto l’annullamento dell’avviso deducendo:
– il vizio di motivazione dell’atto impugnato, derivante dalla omessa allegazione degli atti richiamati per giustificare la determinazione del valore del terreno e dalla riduzione del 50% del tributo, non accompagnata da alcuna motivazione;
– l’inedificabilità in fatto ed in diritto – essendo necessaria la preventiva bonifica dei terreni in quanto inseriti in sito SIN – delle aree sottoposte a tassazione. Secondo il ricorrente le aree non sottoposte a vincolo di edificabilità sarebbero in totale 660.274 mq. di cui edificabili secondo il Piano consortile 476.099. Ma dal 2004 sarebbero operative le clausole di salvaguardia del nuovo assetto dato dal Piano Paesaggistico Regionale ed in mancanza di un piano urbanistico attutivo le aree di proprietà Ricorrente_1 sarebbero inedificabili.
– l’illegittima determinazione del valore dei terreni, che dovrebbero essere valorizzati non in astratto, ma sulla base del valore venale, che può essere desunto dal prezzo di vendita in data 29 novembre 2021, pari a 3 €. al metro.
– la violazione dell’art. 31, comma 20 della Legge 289/2002, per l’omessa notificazione della attribuzione della fabbricabilità dei terreni di proprietà;
– l’illegittimità delle sanzioni giacché applicate nonostante l’incertezza normativa in materia.
L’ente impositore ha:
negato il vizio di motivazione, evidenziando che non si tratta di un caso di motivazione per relationem, ma di richiamo ad atti a contenuto generale oggetto di pubblicazione e facilmente conoscibili ribadito che il presupposto impositivo è dato dalla mera potenzialità edificatoria stabilita dagli strumenti urbanistici generali, per cui i limiti conformativi della proprietà incidono solo sul valore venale.
Argomentato che l’area industriale di Luogo_2 e quindi le aree in essa ricadenti di proprietà della ricorrente siano escluse dall’ambito di operatività dei vincoli derivanti dal P.P.R., in quanto il piano regolatore consortile costituirebbe un piano attuativo che rende possibile l’edificazione pur in presenza delle norme di salvaguardia. Inoltre, con deliberazione della Giunta regionale Sardegna n. 16/24 del 28.3.2017 è stato emanato indirizzo interpretativo con il quale è stata riconosciuta l’esclusione delle aree costiere ricadenti nelle zone di sviluppo industriale dal vincolo paesaggistico di “fascia costiera”.
Precisato che l’obbligo di comunicazione sia disposto per il solo caso in cui la fabbricabilità sia conseguenza del cambio di destinazione del terreno, mentre la destinazione è tale dal 1971.
Evidenziato che il valore di mercato da assumere è quello dei prezzi medi praticati per gli immobili della stessa zona, non quello di vendita dell’immobile.
Con memoria, l’amministrazione comunale, oltre ulteriormente illustrare in che termini non incida il PPR sul tributo, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso, in quanto gli atti impositivi impugnati sono stati sostituiti da quelli con cui è stato rettificato il valore al mq., che sono stati parimenti impugnati.
MOTIVI DELLA DECISIONE
In via preliminare, occorre evidenziare [e si perdoni il calembour] l’inammissibilità dell’eccezione di inammissibilità proposta con la memoria illustrativa, atteso che configura un motivo nuovo non determinato da produzioni di parte ricorrente.
Le questioni di merito proposte col ricorso sono state già oggetto di una pluralità di pronunce di questa Corte, di segno contrastante, poiché a decisioni di accoglimento – basate sull’incidenza del vincolo del PPR sull’edificabilità dei terreni – se ne contrappone altra di rigetto, che ha rivalutato la questione alla luce della sopra richiamata delibera della Giunta regionale, che ha dettato una norma che incide sul Piano in vigore escludendo dal vincolo paesaggistico l’area industriale di Luogo_2.
Ritiene questa Corte di dovere aderire al primo filone giurisprudenziale, sebbene per ragioni differenti da quelle già rappresentate. Il punto decisivo rimane, comunque, l’inedificabilità stabilita per i territori che ricadono nella fascia costiera per effetto del piano paesaggistico.
È senz’altro vero che «ai fini dell’imposta I.M.U. e TA.S.I., è sufficiente il semplice inserimento nel P.R.G. generale da parte dell’ente locale del terreno perché questo, in quanto area edificabile, sia soggetto a tassazione: la semplice astratta potenzialità edificatoria, derivante dal fatto che il suolo rientra nello strumento urbanistico generale, comporta il diritto del Comune ad esigere le relative imposte». Per le aree ricomprese nel piano regolatore generale, l’edificabilità può essere esclusa solo da vincoli assoluti, mentre vincoli specifici possono incidere unicamente sul valore venale dell’immobile, da stimare in base alla maggiore o minore attualità delle sue potenzialità edificatorie.
Quindi, l’inclusione di un’area in una zona destinata dal piano regolatore generale a servizi pubblici invece che a edilizia residenziale, ad esempio, incide senz’altro nella determinazione del valore venale dell’immobile, da valutare in base alla maggiore o minore attualità delle sue potenzialità edificatorie, ma non ne esclude l’oggettivo carattere edificabile ex art. 2 del d.lgs. n. 504 del 1992. I vincoli di destinazione non fanno venir meno l’originaria natura edificabile.
Ai vincoli stabiliti nel PRG si sovrappongono quelli derivanti dagli altri strumenti di pianificazione, come io piano paesaggistico.
La giurisprudenza di legittimità chiarisce che «in tema di ICI, ai fini della tassabilità delle “aree fabbricabili”, le previsioni del piano paesaggistico regionale prevalgono, a norma dell’art. 145, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004, sugli strumenti urbanistici dei Comuni, con la conseguenza che è irrilevante che il terreno sia edificabile secondo il piano regolatore generale qualora, in base al piano paesaggistico regionale, lo stesso sia soggetto a un vincolo di inedificabilità assoluta, il quale, diversamente dai vincoli di inedificabilità specifica – che possono incidere unicamente sul valore venale dell’immobile – è idoneo a escludere la natura edificabile
dell’area e, quindi, il presupposto impositivo» (Cass. Sez. 5 – , Sentenza n. 33012 del 14/12/2019, Rv. 656460 e Sez. 5, Sentenza n. 34242 del 20/12/2019 Rv. 656383).
Deve escludersi, quindi, la natura edificabile di un’area che tale sia in base al PRG, ma per la quale il piano paesaggistico regionale preveda vincoli di inedificabilità assoluti.).
L’art. 20 delle NTA del PPR prevede sulle aree oggetto di tassazione proprio un vincolo di siffatta natura: « 1. Nella fascia costiera di cui all’art. 19 si osserva la seguente disciplina: a) Nelle aree inedificate è precluso qualunque intervento di trasformazione, ad eccezione di quelli previsti dall’art. 12 e dal successivo comma 2; b) Non è comunque ammessa la realizzazione di: … 2) nuovi interventi edificatori a carattere industriale e grande distribuzione commerciale; …»
L’art. 15 del PPR stabilisce un limite a tale inedificabilità, facendo salva la disciplina urbanistica preesistente, ossia gli interventi edilizi specificamente autorizzati dai piani attuativi approvati prima dell’entrata in vigore delle misure di salvaguardia del PPR. Il comma 2 lett. a) dell’art. 15 recita: «nella fascia di 2000 metri dalla linea di battigia marina, anche per i terreni elevati sul mare, e nella fascia entro i 500 metri dalla linea di battigia marina, anche per i terreni elevati sul mare e per le isole minori possono essere realizzati gli interventi previsti negli strumenti urbanistici attuativi approvati e con convenzione efficace alla data di pubblicazione della delibera della Giunta regionale n. 33/1 del 10 agosto 2004.»
L’efficacia di un piano attuativo è l’elemento su cui poggia l’eccezione alla regola dell’inedificabilità, in quanto la sua presenza determina l’esclusione della zona D dalla “fascia costiera”.
Invero, ai sensi dell’art. 19 comma 1 delle NTA del PPR, la “fascia costiera” è quella “perimetrata nella cartografia del P.P.R. di cui all’art 5” delle N.T.A., ma il comma 3, prevede che «non sono comprese tra i beni elencati nel comma 1 le seguenti zone, così come individuate dagli strumenti urbanistici comunali: … “c) le zone omogenee D e G con piani attuativi efficaci, realizzati in tutto o in parte.”
In sostanza, la presenza di un piano attuativo e di convenzione efficace alla data del 10 agosto 2004 – ossia l’effettiva conformazione modificazione dell’area determinata dalle regole urbanistiche vigenti – determina ex se l’esclusione dei terreni classificati in zona D dagli strumenti urbanistici generali, dall’ambito di fascia costiera.
Secondo il Comune il piano territoriale del consorzio industriale sarebbe un piano attuativo, che consentirebbe l’edificazione delle aree di proprietà Ricorrente_1.
Ma il piano consortile non è in alcun modo un piano attuativo. I Piani attuativi sono, ad esempio, i piani delle aree da destinare agli insediamenti produttivi, i piani particolareggiati (di iniziativa pubblica o privata), di zona, di lottizzazione, per l’edilizia economica e popolare, ecc.
Secondo la Cassazione, «i piani territoriali regionali dei consorzi industriali producono gli stessi effetti giuridici del piano territoriale di coordinamento, ex art. 5 della l. n. 1150 del 1942, contenendo l’individuazione e la delimitazione delle zone da destinare a sviluppo industriale ed implicando vincoli di carattere conformativo che, tuttavia, non discendono direttamente dal piano del consorzio, quantunque approvato dal comune, ma dalla concreta attuazione data al piano medesimo dall’ente, mediante l’adozione delle consequenziali modifiche del piano regolatore generale, le quali soltanto sono idonee a fornire la qualificazione urbanistica della zona (Cass. Sez. 2 , Sentenza n. 9915 del 19/04/2017 Rv. 643745 e Sez. 2, Sentenza n. 9941 del 13/11/1996, Rv. 500531).
Pertanto, il piano territoriale consortile – in linea di principio, per la sua natura – non è idoneo a escludere le aree di Ricorrente_1 dalla “fascia costiera” e dalla sua disciplina; in concreto, non è stata fornita dimostrazione contenga prescrizioni di dettaglio che consentano l’edificazione senza necessità di ulteriori previsioni attuative.
Inoltre, in giudizio è stata prodotta la variante del piano regolatore territoriale approvato nel 2011; a prescindere dal livello di dettaglio delle prescrizioni, si tratta di norme che al momento dell’entrata in vigore delle misure di salvaguardia non esistevano e quindi non possono costituire eccezione alle misure di salvaguardia.
Non consegue l’obiettivo di rendere edificabile l’area neanche la delibera di Giunta regionale, che intende emendare “l’errore” nella cartografia, indirizzando gli uffici regionali ad autorizzare il rilascio dei titoli edilizi nelle aree prossime al petrolchimico di Luogo_2.
Questo perché si tratta di un atto amministrativo palesemente illegittimo, perché un atto amministrativo di “indirizzo interpretativo”, come la delibera di Giunta, non può modificare le norme del piano senza adottare la procedura prevista dall’art. 2 della Legge regionale 25 novembre 2004, n. 8 (Norme urgenti di provvisoria salvaguardia per la pianificazione paesaggistica e la tutela del territorio regionale, pubblicata sul BURAS n. 38 del 25 novembre 2004) e, soprattutto, ex art. 156 d. l.vo 42/2004, che impone il coordinamento con il Ministero dei BB.C.A..
È noto come sia discussa l’ammissibilità di provvedimenti di “interpretazione autentica” di altri provvedimenti amministrativi, perché lesivi del principio di irretroattività, che caratterizza tali atti, non potendo avere l’atto “interpretante” efficacia ex tunc.
Rispetto agli atti a contenuto normativo (generale) il Consiglio di Stato tuttavia (Ad. Plen, n. 9 del 2012: il caso riguardava due decreti ministeriali, ma, mutatis mutandis, i principi enunciati dovrebbero valere anche per i regolamenti regionali, nonché per gli atti delle giunte regionali che le leggi pertinenti autorizzano a recare norme generali e astratte, pur non denominandoli “regolamenti”, ma, più genericamente, delibere, criteri, indirizzi etc.), sembra ammette l’atto interpretativo quando la norma originaria è ambigua e quella interpretativa espliciti e chiarisca una delle sue possibili letture.
Nel caso di specie non si ha l’interpretazione di una norma dal significato ambiguo, ma la sostituzione di alcune tavole della originaria cartografia della fascia costiera con nuove.
Nella delibera si afferma che si intende rimediare a quelli che sono considerati “errori materiali rilevati negli elaborati cartografici del Piano paesaggistico regionale in merito all’esatta perimetrazione delle grandi aree industriali coincidenti con le aree di sviluppo industriale sopra dette”. La norma vigente non ha significato ambiguo, quindi, ma un contenuto ritenuto – non è esplicitato in ragione di quale criterio – erroneo. Già lo scopo e l’oggetto dell’atto di indirizzo, così come enunciato nell’epigrafe, mette in chiaro che non si tratta di un atto meramente interpretativo, ma che va a modificare la cartografia del P.P.R., in modo da escludere le aree assegnate dalla pianificazione urbanistica allo “sviluppo industriale”.
L’aporia tra l’oggetto dell’atto (“Atto di indirizzo interpretativo e applicativo delle disposizioni contenute nel Piano paesaggistico regionale”) ed il suo contenuto, si coglie nel dispositivo della delibera, nel quale la Giunta dice:
«– di approvare la correzione del tematismo, rappresentato negli elaborati cartografici del Piano paesaggistico regionale inerente alle grandi aree industriali che identifica le aree dei Consorzi per l’area di sviluppo industriale di Luogo_4, per il nucleo di industrializzazione del Luogo_5, del Consorzio per il nucleo di industrializzazione dell’oristanese, per l’area di sviluppo industriale di Luogo_6, Luogo_2 , del Consorzio industriale nord est Sardegna e del Consorzio industriale di Tortolì-Arbatax; ‒ di approvare conseguentemente le tavole del Piano paesaggistico regionale degli ambiti numeri 1, 2, 3, 5, 6, 7, 9, 14, 17, 18, 23 in scala 1:25.000, di seguito elencate: 440_II, 441_III, 444_I, 444_IV, 528_II, 532_ IV, 555_III, 566_II, 557_III, 564_IV, 565_I, 565_II, 566_IV, contenente le correzioni suddette; ‒ di dare atto che le suddette tavole 440_II, 441_III, 444_I, 444_IV, 528_II, 532_ IV, 555_III, 566_II, 557_III, 564_IV, 565_I, 565_II, 566_IV, allegate alla presente deliberazione per farne parte integrante e sostanziale, sostituiscono a tutti gli effetti le corrispondenti tavole facenti parte del Piano paesaggistico regionale – primo ambito omogeneo, approvato con la deliberazione della Giunta regionale n. 36/7 del 5 settembre 2006.» Come si vede, non c’è nessuna interpretazione autentica, ma una modificazione del piano paesaggistico, di cui le tavole cartografiche fanno parte integrante.
Infatti, l’art. 5 delle N.T.A. del P.P.R nell’indicare gli elementi costitutivi del PPR, specifica che lo stesso è costituito da:
«a) una relazione generale e relativi allegati, che motiva e sintetizza le scelte operate dal P.P.R.;
b) n. 2 carte in scala 1: 200.000, contenenti la perimetrazione degli ambiti di paesaggio costieri e la struttura fisica (Tav. 1.1 e 1.2);
c) n. 1 carta in scala 1:200.000 illustrativa dell’assetto ambientale (Tav. 2 );
d) n. 1 carta in scala 1:200.000 illustrativa dell’assetto storico-culturale (Tav. 3);
e) n. 1 carta in scala 1:200.000 illustrativa dell’assetto insediativo (Tav. 4);
f) n. 1 carta in scala 1:200.000 illustrativa delle aree gravate dagli usi civici (Tav. 5);
g) n. 141 carte in scala 1:25.000 illustrative dei territori ricompresi negli ambiti di paesaggio costieri;
h) n. 27 schede illustrative delle caratteristiche territoriali e degli indirizzi progettuali degli ambiti di paesaggio costieri corredate da 27 tavole cartografiche in scala 1:100.000 e dall’atlante dei paesaggi;
i) n. 38 carte in scala 1:50.000 relative alla descrizione del territorio regionale non ricompreso negli ambiti di paesaggio costieri.
j) Le norme tecniche di attuazione e relativi allegati.»
La modificazione di una delle carte è una modificazione del PPR. L’inclusione di una area nella cartografia della fascia costiera ne determina, ai sensi degli artt. 15 e 19, la sottoposizione a vincolo. La sua esclusione determina il venir meno della tutela vincolistica.
Nella delibera, a giustificazione dei poteri esercitati, la Giunta scrive:
«L’Assessore propone, quindi, in analogia a quanto già fatto con la deliberazione della Giunta regionale n. 14/27 del 4 aprile 2012, di procedere alla correzione del tematismo inerente alle predette grandi aree industriali ai sensi dell’articolo 8, comma 3-bis, della legge regionale n. 8 del 2004 e successive modifiche e integrazioni, riportando il perimetro delle aree consortili negli elaborati cartografici del Piano paesaggistico regionale – primo ambito omogeneo, in particolare procedendo alla sostituzione delle tavole 440_II, 441_III, 444_I, 444_IV, 528_II, 532_ IV, 555_III, 566_II, 557_III, 564_IV, 565_I, 565_II, 566_IV ».
L’art. 8 comma 3 bis dispone:
«3-bis. Le correzioni dei tematismi e degli elementi descrittivi e cartografici relativi alle componenti di paesaggio, ai beni paesaggistici ed ai beni identitari individuati dal Piano paesaggistico regionale, anche a seguito di motivata proposta del comune, sono effettuate dalla Regione mediante deliberazione della Giunta regionale da pubblicarsi sul BURAS e della quale è data pubblicità sul sito istituzionale della Regione».
In sostanza, la Giunta indica nella disposizione citata la fonte legislativa del potere che le consente di procedere in autonomia alla modificazione del PPR.
Questa disposizione, però, per essere ritenuta costituzionalmente legittima non può che essere interpretata in modo da coordinare la stessa con le disposizioni che obbligano la Regione a procedere alla pianificazione congiunta con il Ministero per il beni e le attività culturali e per il turismo sui beni paesaggistici, ai sensi dell’articolo 143, comma 1, lettere b), c) e d) e 156 comma 3 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137).
Si tratta di normativa la cui interpretazione è stata già chiarita dalla Corte costituzionale.
Si ripercorrono i passi salienti della decisione (sent. 257/2021) che assume il valore di parametro di legalità della delibera in esame. L’assunto da tenere presente come premessa è che la norma in virtù della quale la fascia costiera – per l’estensione di 2000 metri dalla battigia, a prescindere dal suo pregio – è stata individuata come bene paesaggistico e sottoposta a tutela dal P.P.R., l’art. 134, comma 1, lettera c), del d. lgs. n. 42 del 2004, è stata modificato dal d.lgs. n. 63/2008, che ha ridefinito in senso restrittivo i beni paesaggistici, che devono essere “immobili e aree specificamente individuati” e dotati del carattere di “bellezza naturale”.
Spiega la Corte: «In seguito alle modifiche apportate dal d.lgs. n. 63 del 2008, l’art. 143, comma 2, del Codice dei beni culturali e del paesaggio rafforza la facoltà di stipulare intese per la definizione delle modalità di elaborazione congiunta dei piani paesaggistici. In virtù del novellato art. 156, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004 le intese possono riguardare anche lo svolgimento congiunto della verifica e dell’adeguamento dei piani paesaggistici.
Le intese previste, tanto per l’elaborazione, quanto per la verifica e per l’adeguamento dei piani paesaggistici, possono essere modulate in termini flessibili dalle parti, ma devono rispettare le condizioni insuperabili stabilite dall’art. 135 del d.lgs. n. 42 del 2004, che prescrive l’elaborazione congiunta dei piani paesaggistici tra Ministero e Regioni per i beni paesaggistici di cui all’art. 143, comma 1, lettere b), c) e d).
La pianificazione condivisa si impone per gli immobili e per le aree dichiarati di notevole interesse pubblico in quanto bellezze naturali (art. 143, comma 1, lettera b), per le aree tutelate per legge ai sensi dell’art. 142 del d.lgs. n. 42 del 2004 come i territori costieri, i fiumi, i torrenti, le montagne, i parchi (art. 143, comma 1, lettera c), e, infine, per gli ulteriori immobili e per le aree specificamente individuati in base all’art. 136 e sottoposti a tutela dai piani paesaggistici (art. 143, comma 1, lettera d, che richiama l’art. 134, comma 1, lettera c).
L’art. 134, comma 1, lettera c), del d.lgs. n. 42 del 2004, nell’originaria versione, includeva tra i beni paesaggistici gli immobili e le aree comunque sottoposti a tutela dai piani previsti dagli artt. 143 e 156.
Il decreto legislativo 24 marzo 2006, n. 157 (Disposizioni correttive ed integrative al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione al paesaggio), già applicabile quando è stato approvato il piano paesaggistico della Regione autonoma Sardegna, ha richiesto, in senso restrittivo, che gli immobili e le aree sottoposti a tutela fossero anche tipizzati e individuati.
Il d.lgs. n. 63 del 2008 ha introdotto il più pregnante requisito della specifica individuazione dei beni in conformità all’art. 136 del Codice dei beni culturali e del paesaggio: i beni paesaggistici, oltre a essere specificamente individuati, devono soddisfare le condizioni stabilite dall’art. 136 e devono presentare, pertanto, i caratteri tipici delle “bellezze naturali”».
La Regione Sardegna, con la legge 21/2020 dichiarata illegittima dalla Corte, aveva addotto questa sopravvenienza normativa a giustificazione della scelta di circoscrivere l’obbligo della pianificazione congiunta ai soli beni sottoposti a vincolo in conformità alla nuova disciplina statale.
Secondo la Corte costituzionale, invece, la novella normativa non sottrae a tutela i beni paesaggistici individuati in base alla normativa precedente, ma «il piano paesaggistico deve essere aggiornato e rivisto nel contesto della procedura di adeguamento, secondo le scansioni delineate dagli artt. 143 e 156 cod. beni culturali, che fa salve le competenze delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome e contempla anche la facoltà di stipulare intese tra Regioni e Ministero.»
«L’adeguamento unilaterale del piano paesaggistico al mutato contesto normativo, in quanto dissonante rispetto al percorso prefigurato dal legislatore statale e puntualizzato dalle parti in armonia con le previsioni del Codice di settore, contravviene dunque al principio di leale collaborazione, il cui rilievo è confermato dal legislatore statale come norma di grande riforma economico-sociale che vincola l’autonomia speciale.»
Il caso in esame è sovrapponibile a quello esaminato dalla Corte Costituzionale con la sentenza esaminata (con la quale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 1 della legge della Regione Sardegna 13 luglio 2020, n. 21, Norme di interpretazione autentica del Piano paesaggistico regionale); solo che nel caso di specie, la Giunta ha aggirato il problema del controllo di legittimità sull’interpretazione modificante il PPR, adottando un atto amministrativo, formalmente interpretativo, ma contenutisticamente modificativo – unilateralmente – proprio della parte del Piano che individua i territori protetti come “fascia costiera”.
Il fatto che non sia una norma ad “ordinare” alla Giunta regionale un certa interpretazione del Piano, ma che sia la Giunta ad utilizzare un atto amministrativo per “interpretarlo” (rectius: modificare) secondo onvenienza
non sposta i termini del problema.
L’art. 6 del d.P.R. n. 480 del 1975 attribuisce alla Regione autonoma Sardegna la sola potestà in materia di «redazione e approvazione del piano paesaggistico». La Regione è comunque vincolata al rispetto delle norme statali di grande riforma economico-sociale, come quelle che sanciscono l’obbligo di pianificazione congiunta.
La violazione dell’obbligo di pianificazione condivisa si pone in contrasto, anzitutto, con l’art. 3 dello Statuto Speciale, che impone il rispetto delle norme fondamentali di riforma economico-sociale nell’esercizio della potestà legislativa primaria nella materia edilizia e urbanistica, concernente anche le funzioni relative ai beni culturali e ambientali.
Inoltre, consentire alla Regione autonoma Sardegna un intervento unilaterale sui beni vincolati, invaderebbe la competenza legislativa esclusiva dello Stato di cui all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. nella materia della tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali.
Pertanto, la portata dell’articolo 8, comma 3-bis, della legge regionale n. 8 del 2004 non può essere quella di legittimare la Giunta all’adozione di un atto unilaterale di modifica, che non potrebbe essere legittimato neanche da una norma di legge regionale. La stessa può essere interpretata solo in un senso in cui non tocchi la pianificazione congiunta, ossia come indicazione della Giunta quale organo della Regione competente a concordare le modifiche con il Ministero B.C.A..
La delibera di Giunta n. 16/24 del 28.3.2017 è pertanto illegittima per la violazione dell’obbligo di co-pianificazione finalizzato alla verifica e all’adeguamento del vigente piano paesaggistico (art. 156 del d.lgs. n. 42 del 2004) e per tali ragioni deve essere disapplicata.
Da ciò consegue che detta delibera non ha alcuna efficacia nel modificare la situazione urbanistica delle aree di proprietà di Ricorrente_1, che rimane quella della inedificabilità assoluta.
La presenza di tale vincolo originario priva di valore le aree in questione, mancanti dei requisiti reddituali per essere sottoposte all’IMU.
Gli atti impugnati, pertanto, devono essere annullati.
Le spese, attesa la complessità della materia, attestata da decisioni contrastanti di questa stessa Corte, possono essere giustamente compensate.
P.Q.M.
la Corte a scioglimento della riserva assunta nell’udienza del 7 maggio 2024 accoglie il ricorso e dispone la compensazione delle spese.
Il Presidente e relatore
Armando Mammone
AMBIENTEDIRITTO.IT EDITORE