DIRITTO DEGLI ALIMENTI – Controlli ufficiali dei mangimi e degli alimenti – Finanziamento – Tasse o diritti dovuti per i controlli ufficiali – Possibilità per gli Stati membri di esonerare alcune categorie di operatori – Importi minimi delle tasse – Rinvio pregiudiziale – Ravvicinamento delle legislazioni – Art. 27 Regolamento (CE) n. 882/2004.
Provvedimento: SENTENZA
Sezione: 9^
Regione:
Città:
Data di pubblicazione: 12 Settembre 2019
Numero: C‑199/18, C‑200/18 e C‑343/18
Data di udienza:
Presidente: Jürimäe
Estensore: Šváby
Premassima
DIRITTO DEGLI ALIMENTI – Controlli ufficiali dei mangimi e degli alimenti – Finanziamento – Tasse o diritti dovuti per i controlli ufficiali – Possibilità per gli Stati membri di esonerare alcune categorie di operatori – Importi minimi delle tasse – Rinvio pregiudiziale – Ravvicinamento delle legislazioni – Art. 27 Regolamento (CE) n. 882/2004.
Massima
CORTE DI GIUSTIZIA UE, Sez. 9^, 12/09/2019 Sentenza C‑199/18, C‑200/18 e C‑343/18
DIRITTO DEGLI ALIMENTI – Controlli ufficiali dei mangimi e degli alimenti – Finanziamento – Tasse o diritti dovuti per i controlli ufficiali – Possibilità per gli Stati membri di esonerare alcune categorie di operatori – Importi minimi delle tasse – Rinvio pregiudiziale – Ravvicinamento delle legislazioni – Art. 27 Regolamento (CE) n. 882/2004.
L’articolo 27 del regolamento (CE) n. 882/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativo ai controlli ufficiali intesi a verificare la conformità alla normativa in materia di mangimi e di alimenti e alle norme sulla salute e sul benessere degli animali, deve essere interpretato nel senso che esso dispone che gli Stati membri hanno l’obbligo di imporre il pagamento di tasse relative ai controlli ufficiali sulle attività elencate nell’allegato IV, sezione A, e nell’allegato V, sezione A, di tale regolamento, anche agli operatori del settore alimentare e del settore dei mangimi che svolgono le attività di macellazione e di sezionamento di carne a titolo accessorio rispetto alla loro attività principale di allevamento. Inoltre, l’articolo 27 del regolamento n. 882/2004 deve essere interpretato nel senso che esso non autorizza uno Stato membro ad applicare importi di tassa inferiori agli importi minimi previsti all’allegato IV, sezione B, e all’allegato V, sezione B, del regolamento n. 882/2004.
Pres. Jürimäe, Rel. Šváby Ric. Pollo del Campo S.c.a. ed altri contro Regione Emilia-Romagna ed altri
Allegato
Titolo Completo
CORTE DI GIUSTIZIA UE, Sez. 9^, 12/09/2019 Sentenze C‑199/18, C‑200/18 e C‑343/18SENTENZA
CORTE DI GIUSTIZIA UE, Sez. 9^, 12/09/2019 Sentenza C‑199/18, C‑200/18 e C‑343/18
SENTENZA DELLA CORTE (Nona Sezione)
12 settembre 2019
«Rinvio pregiudiziale – Ravvicinamento delle legislazioni – Regolamento (CE) n. 882/2004 – Articolo 27 – Controlli ufficiali dei mangimi e degli alimenti – Finanziamento – Tasse o diritti dovuti per i controlli ufficiali – Possibilità per gli Stati membri di esonerare alcune categorie di operatori – Importi minimi delle tasse»
Nelle cause riunite C‑199/18, C‑200/18 e C‑343/18,
aventi ad oggetto le domande di pronuncia pregiudiziale proposte alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Consiglio di Stato (Italia), con ordinanze del 14 dicembre 2017, pervenute in cancelleria il 19 marzo 2018, nei procedimenti
Pollo del Campo S.c.a.,
Avi Coop Società Cooperativa Agricola (C‑199/18),
C.A.F.A.R. – Società Agricola Cooperativa,
Società Agricola Guidi di Roncofreddo di Guidi Giancarlo e Nicolini Fausta (C‑200/18),
contro
Regione Emilia-Romagna,
Azienda Unità Sanitaria Locale 104 di Modena,
A.U.S.L. Romagna (C‑199/18 e C‑200/18),
e
SAIGI Società Cooperativa Agricola a r.l.,
MA.GE.MA. Società Agricola Cooperativa,
contro
Regione Emilia-Romagna,
A.U.S.L. Romagna (C‑343/18),
LA CORTE (Nona Sezione),
composta da K. Jürimäe, presidente di sezione, D. Šváby (relatore) e S. Rodin, giudici,
avvocato generale: P. Pikamäe
cancelliere: A. Calot Escobar
vista la fase scritta del procedimento,
considerate le osservazioni presentate:
– per la Pollo del Campo S.c.a., la Avi Coop Società Cooperativa Agricola, da M. Giustiniani, A. Gamberini e M. Aldegheri, avvocati;
– per la C.A.F.A.R. – Società Agricola Cooperativa, da M. Aldegheri e, successivamente, da A. Clarizia, avvocati;
– per la Società Agricola Guidi di Roncofreddo di Guidi Giancarlo e Nicolini Fausta, da M. Giustiniani, A. Gamberini, e M. Aldegheri, avvocati;
– per l’A.U.S.L. Romagna, da A. Lolli, avvocato;
– per la Regione Emilia-Romagna, da G. Puliatti e F. Senofonte, avvocati;
– per la Commissione europea, da F. Moro e D. Bianchi, in qualità di agenti,
vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 Le domande di pronuncia pregiudiziale vertono sull’interpretazione dell’articolo 27 del regolamento (CE) n. 882/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativo ai controlli ufficiali intesi a verificare la conformità alla normativa in materia di mangimi e di alimenti e alle norme sulla salute e sul benessere degli animali (GU 2004, L 165, pag. 1, e rettifica in GU 2004, L 191, pag. 1).
2 Tali domande sono state presentate nell’ambito di tre controversie tra, da un lato, la Pollo del Campo S.c.a. e la Avi Coop Società Cooperativa Agricola (causa C‑199/18), la C.A.F.A.R. – Società Agricola Cooperativa e la Società Agricola Guidi di Roncofreddo di Guidi Giancarlo e Nicolini Fausta (causa C‑200/18) nonché la SAIGI Società Cooperativa Agricola a r.l. e la MA.GE.MA. Società Agricola Cooperativa (causa C‑343/18) e, dall’altro, la Regione Emilia Romagna (Italia), l’Azienda Unità Sanitaria Locale 104 di Modena e l’AUSL Romagna (Italia), in merito a una delibera di tale Regione che assoggetta le ricorrenti nei procedimenti principali al pagamento di una tariffa destinata a coprire le spese attinenti ai controlli veterinari ufficiali.
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
Direttiva 89/662
3 L’articolo 1 della direttiva 89/662/CEE del Consiglio, dell’11 dicembre 1989, relativa ai controlli veterinari applicabili negli scambi intracomunitari, nella prospettiva della realizzazione del mercato interno (GU 1989, L 395, pag. 13), come modificata dalla direttiva 2004/41/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 aprile 2004 (GU 2004, L 157, pag. 33, e rettifica in GU 2004, L 195, pag. 12) (in prosieguo: la «direttiva 89/662»), dispone che gli Stati membri provvedono affinché i controlli veterinari sui prodotti di origine animale disciplinati dagli atti di cui all’allegato A destinati agli scambi non siano più effettuati alle frontiere, ma conformemente alle disposizioni della stessa direttiva.
4 Tale allegato A menziona, al suo capo I, la direttiva 2002/99/CE del Consiglio, del 16 dicembre 2002, che stabilisce norme di polizia sanitaria per la produzione, la trasformazione, la distribuzione e l’introduzione di prodotti di origine animale destinati al consumo umano (GU 2003, L 18, pag. 11), nonché il regolamento (CE) n. 853/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, che stabilisce norme specifiche in materia di igiene per gli alimenti di origine animale (GU 2004, L 139, pag. 55).
Direttiva 93/119/CE
5 La direttiva 93/119/CE del Consiglio, del 22 dicembre 1993, relativa alla protezione degli animali durante la macellazione o l’abbattimento (GU 1993, L 340, pag. 21) istituiva norme minime comuni per la protezione degli animali durante la macellazione o l’abbattimento, al fine di garantire lo sviluppo razionale della produzione e di agevolare la realizzazione del mercato interno per gli animali e i prodotti di origine animale.
Direttiva 96/23/CE
6 La direttiva 96/23/CE del Consiglio, del 29 aprile 1996, concernente le misure di controllo su talune sostanze e sui loro residui negli animali vivi e nei loro prodotti e che abroga le direttive 85/358/CEE e 86/469/CEE e le decisioni 89/187/CEE e 91/664/CEE (GU 1996, L 125, pag.10), stabilisce le misure di controllo relative alle sostanze e alle categorie di residui di cui al suo allegato I.
7 A tal fine, l’articolo 3 di detta direttiva, contenuto nel capo II di quest’ultima, intitolato «Piani di sorveglianza per la ricerca dei residui o delle sostanze», prevede quanto segue:
«La sorveglianza del processo di allevamento degli animali e di prima trasformazione dei prodotti di origine animale per la ricerca dei residui e delle sostanze di cui all’allegato I [di detta direttiva] negli animali vivi, nei loro escrementi e liquidi biologici, nonché nei tessuti, nei prodotti di origine animale, negli alimenti per animali e nell’acqua di abbeveraggio è effettuata secondo le disposizioni del presente capo».
Regolamento (CE) n. 178/2002
8 Il regolamento (CE) n. 178/2002 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 28 gennaio 2002, che stabilisce i principi e i requisiti generali della legislazione alimentare, istituisce l’Autorità europea per la sicurezza alimentare e fissa procedure nel campo della sicurezza alimentare (GU 2002, L 31, pag. 1), all’articolo 3, rubricato «Altre definizioni», prevede quanto segue:
«Ai fini del presente regolamento si intende per:
1) “legislazione alimentare”, le leggi, i regolamenti e le disposizioni amministrative riguardanti gli alimenti in generale, e la sicurezza degli alimenti in particolare, sia nella Comunità che a livello nazionale; sono incluse tutte le fasi di produzione, trasformazione e distribuzione degli alimenti e anche dei mangimi prodotti per gli animali destinati alla produzione alimentare o ad essi somministrati;
(…)
3) “operatore del settore alimentare”, la persona fisica o giuridica responsabile di garantire il rispetto delle disposizioni della legislazione alimentare nell’impresa alimentare posta sotto il suo controllo;
(…)
6) “operatore del settore dei mangimi”, la persona fisica o giuridica responsabile di garantire il rispetto delle disposizioni della legislazione alimentare nell’impresa di mangimi posta sotto il suo controllo».
Regolamento n. 853/2004
9 L’allegato III del regolamento n. 853/2004 include una serie di requisiti specifici. In particolare, la sezione 2 di tale allegato III contiene requisiti applicabili alle carni di pollame nonché di lagomorfi e che comprendono, segnatamente, le attività di macellazione e di sezionamento di carne.
Regolamento n. 882/2004
10 I considerando 4, 6 e 32 del regolamento n. 882/2004 così recitano:
«(4) La normativa comunitaria in materia di mangimi e di alimenti si basa sul principio che gli operatori del settore dei mangimi e degli alimenti, in tutte le fasi della produzione, trasformazione e distribuzione nell’ambito delle aziende sotto il loro controllo sono responsabili di assicurare che i mangimi e gli alimenti soddisfino i requisiti della normativa sui mangimi e sugli alimenti aventi rilevanza per le loro attività.
(…)
(6) Gli Stati membri dovrebbero applicare la normativa in materia di mangimi e di alimenti e le norme sulla salute e il benessere degli animali nonché controllare e verificare il rispetto delle pertinenti disposizioni delle medesime da parte degli operatori del settore in tutte le fasi della produzione, della trasformazione e della distribuzione. A tal fine si dovrebbero organizzare i controlli ufficiali.
(…)
(32) Per organizzare i controlli ufficiali dovrebbero essere disponibili adeguate risorse finanziarie. Le autorità competenti degli Stati membri dovrebbero pertanto essere in grado di riscuotere tasse o diritti per coprire i costi sostenuti per i controlli ufficiali. In questo contesto, le autorità competenti degli Stati membri avranno la facoltà di stabilire le tasse e i diritti come importi forfettari basati sui costi sostenuti e tenendo conto della situazione specifica degli stabilimenti. Se si impongono tasse agli operatori, dovrebbero essere applicati principi comuni. È quindi opportuno stabilire i criteri per la fissazione dei livelli delle tasse di ispezione. Per quanto concerne le tasse applicabili ai controlli alle importazioni, è opportuno stabilire direttamente gli importi per i principali beni d’importazione, al fine di assicurare la loro applicazione uniforme e evitare distorsioni agli scambi».
11 Il titolo I del regolamento n. 882/2004, «Oggetto, campo di applicazione e definizioni», contiene un articolo 1, relativo all’oggetto e al campo di applicazione che, al paragrafo 1, prevede quanto segue:
«Il presente regolamento fissa le regole generali per l’esecuzione dei controlli ufficiali intesi a verificare la conformità alle normative volte, segnatamente, a
a) prevenire, eliminare o ridurre a livelli accettabili i rischi per gli esseri umani e gli animali, siano essi rischi diretti o veicolati dall’ambiente (…)».
12 L’articolo 2, punto 1, di tale regolamento definisce il «controllo ufficiale» come «qualsiasi forma di controllo eseguita dall’autorità competente o [dalla Comunità] per la verifica della conformità alla normativa in materia di mangimi e di alimenti e alle norme sulla salute e sul benessere degli animali».
13 Rubricato «Controlli ufficiali ad opera degli Stati membri», il titolo II di detto regolamento contiene un capo I, relativo agli «Obblighi generali». In tale capo figura l’articolo 3, sugli «Obblighi generali in relazione all’organizzazione di controlli ufficiali», ai sensi del quale:
«1. Gli Stati membri garantiscono che i controlli ufficiali siano eseguiti periodicamente, in base ad una valutazione dei rischi e con frequenza appropriata, per raggiungere gli obiettivi del presente regolamento, (…)
(…)
3. I controlli ufficiali sono eseguiti in qualsiasi fase della produzione, della trasformazione e della distribuzione dei mangimi o degli alimenti e degli animali e dei prodotti di origine animale. In ciò rientrano i controlli sulle aziende del settore dei mangimi e degli alimenti, sull’uso dei mangimi e degli alimenti, sul magazzinaggio dei mangimi e degli alimenti, su qualsiasi trasformazione, materiale, sostanza, attività o operazione, compreso il trasporto, relativi ai mangimi o agli alimenti e sugli animali vivi, richiesti per raggiungere gli obiettivi del presente regolamento.
(…)».
14 Al capo VI di detto titolo II, intitolato «Finanziamento dei controlli ufficiali», figura l’articolo 26 che espone i «Principi generali» nei seguenti termini:
«Gli Stati membri garantiscono che per predisporre il personale e le altre risorse necessarie per i controlli ufficiali siano resi disponibili adeguati finanziamenti con ogni mezzo ritenuto appropriato, anche mediante imposizione fiscale generale o stabilendo diritti o tasse».
15 L’articolo 27 del regolamento n. 882/2004, rubricato «Tasse o diritti», è così formulato:
«1. Gli Stati membri possono riscuotere tasse o diritti a copertura dei costi sostenuti per i controlli ufficiali.
2. Tuttavia, per quanto riguarda le attività di cui all’allegato IV, sezione A, e all’allegato V, sezione A, gli Stati membri assicurano la riscossione di una tassa.
3. Fatti salvi i paragrafi 4 e 6, le tasse riscosse per quanto riguarda le attività specifiche di cui all’allegato IV, sezione A, e all’allegato V, sezione A, non sono inferiori agli importi minimi specificati nell’allegato IV, sezione B e nell’allegato V, sezione B. Tuttavia, per un periodo transitorio fino al 1° gennaio 2008, per quanto riguarda le attività di cui all’allegato IV, sezione A, gli Stati membri possono continuare a utilizzare gli importi attualmente applicati ai sensi della direttiva 85/73/CEE [del Consiglio, del 29 gennaio 1985, relativa al finanziamento delle ispezioni e dei controlli sanitari delle carni fresche e delle carni di volatili da cortile (GU 1985, L 32, pag. 14)].
(…)
4. Le tasse riscosse ai fini di controlli ufficiali a norma dei paragrafi 1 o 2:
(…)
b) possono essere fissate forfettariamente sulla base dei costi sostenuti dalle autorità competenti in un determinato arco di tempo o, ove applicabili, agli importi stabiliti all’allegato IV, sezione B o all’allegato V, sezione B.
5. Nel fissare le tasse gli Stati membri tengono conto dei seguenti elementi:
a) il tipo di azienda del settore interessata e i relativi fattori di rischio;
b) gli interessi delle aziende del settore a bassa capacità produttiva;
c) i metodi tradizionali impiegati per la produzione, il trattamento e la distribuzione di alimenti;
d) le esigenze delle aziende del settore situate in regioni soggette a particolari difficoltà di ordine geografico.
6. Qualora, in considerazione dei sistemi dei controlli effettuati in proprio, e di rintracciamento attuati dalle aziende del settore dei mangimi e degli alimenti, nonché del livello di conformità rilevato durante lo svolgimento dei controlli ufficiali, per quanto riguarda un determinato tipo di mangime o alimento o di attività, i controlli ufficiali si effettuino con frequenza ridotta, oppure al fine di tenere conto dei criteri di cui al paragrafo 5, lettere b), c) e d), gli Stati membri possono fissare la tassa per i controlli ufficiali ad un livello inferiore all’importo minimo di cui al paragrafo 4, lettera b), a condizione che lo Stato membro interessato trasmetta alla Commissione una relazione in cui si specifica:
a) il tipo di mangime, alimento o attività interessato,
b) i controlli effettuati nell’azienda del settore degli alimenti e dei mangimi interessata e
c) il metodo di calcolo della riduzione della tassa.
(…)».
16 L’allegato IV del regolamento n. 882/2004 è intitolato «Attività e importi minimi delle tasse o degli oneri relativi ai controlli ufficiali concernenti gli stabilimenti comunitari». La sezione A di tale allegato IV dispone quanto segue:
«1. Le attività contemplate dalle direttive 89/662/CEE, 90/425/CEE [del Consiglio, del 26 giugno 1990, relativa ai controlli veterinari e zootecnici applicabili negli scambi intracomunitari di taluni animali vivi e prodotti di origine animale, nella prospettiva della realizzazione del mercato interno (GU 1990, L 224, pag.29)], 93/119/CE e 96/23/CE per le quali gli Stati membri riscuotono attualmente tasse ai sensi della direttiva 85/73/CEE.
2. L’approvazione degli stabilimenti di mangimi».
17 La sezione B di tale allegato IV prevede che gli Stati membri riscuotano, ai fini dei controlli connessi con l’elenco di prodotti elencati in tale sezione, gli importi minimi di tasse od oneri elencati nella suddetta sezione. Vi sono fissati, in particolare, importi minimi di tasse od oneri applicabili all’ispezione al momento della macellazione nonché importi minimi di tasse od oneri applicabili ai controlli connessi agli impianti di sezionamento.
18 L’allegato V di detto regolamento verte sulle «Attività e importi minimi delle tasse o degli oneri relativi ai controlli ufficiali concernenti le merci e gli animali vivi introdotti nella Comunità» e prevede quanto segue:
«Le attività contemplate dalle direttive 97/78/CE [del Consiglio, del 18 dicembre 1997, che fissa i principi relativi all’organizzazione dei controlli veterinari per i prodotti che provengono dai paesi terzi e che sono introdotti nella Comunità (GU 1997, L 24, pag. 9)] e 91/496/CEE [del Consiglio, del 15 luglio 1991, che fissa i principi relativi all’organizzazione dei controlli veterinari per gli animali che provengono dai paesi terzi e che sono introdotti nella Comunità e che modifica le direttive 89/662/CEE, 90/425/CEE e 90/675/CEE (GU 1991, L 268, pag. 56)] per le quali gli Stati membri riscuotono attualmente tasse ai sensi della direttiva 85/73/CEE».
19 La sezione B di tale allegato V prevede che gli Stati membri riscuotano, ai fini dei controlli ufficiali legati all’elenco di prodotti di cui a tale sezione, gli importi minimi di tasse od oneri elencati nella suddetta sezione.
Diritto italiano
20 L’articolo 1 del decreto legislativo del 19 novembre 2008, n. 194 – Disciplina delle modalità di rifinanziamento dei controlli sanitari ufficiali in attuazione del regolamento (CE) n. 882/2004 (in prosieguo: il «decreto legislativo n. 194/2008») (GURI n. 289 dell’11 dicembre 2008), delimita il «Campo di applicazione» di tale decreto legislativo nei termini seguenti:
«1. Il presente decreto stabilisce le modalità di finanziamento dei controlli sanitari ufficiali, disciplinati al titolo II del regolamento [n. 882/2004], eseguiti dalle autorità competenti per la verifica della conformità alla normativa in materia di mangimi e di alimenti e alle norme sulla salute e sul benessere degli animali.
2. Per il finanziamento dei controlli di cui al comma 1, si applicano le tariffe previste negli allegati al presente decreto, secondo le modalità di cui all’articolo 2.
3. Le tariffe di cui al presente decreto, che sostituiscono qualsiasi altra tariffa prevista per i controlli sanitari di cui al comma 1, sono a carico degli operatori dei settori interessati dai controlli di cui al comma 1 (…)».
21 Il decreto legislativo n. 194/2008 prevede nel suo allegato A, sezioni 1 e 2, gli importi delle tariffe applicabili agli impianti di macellazione nonché ai controlli degli impianti di sezionamento, che corrispondono a quelli di cui all’allegato IV, sezione B, del regolamento n. 882/2004.
22 Al fine di applicare le disposizioni del regolamento n. 882/2004 e di prevenire disparità di trattamento sul territorio italiano, la legge del 4 giugno 2010, n. 96 –Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee – Legge comunitaria 2009 (GURI n. 146 del 25 giugno 2010, Supplemento ordinario n. 138), ha modificato l’articolo 1 del decreto legislativo n. 194/2008, introducendo un paragrafo 3 bis che così dispone:
«Sono esclusi dall’ambito di applicazione del presente decreto gli imprenditori agricoli per l’esercizio delle attività di cui all’articolo 2135 del codice civile».
23 L’articolo 2135 del codice civile dispone quanto segue:
«È imprenditore agricolo chi esercita una delle seguenti attività: coltivazione del fondo, selvicoltura, allevamento di animali e attività connesse.
Per coltivazione del fondo, per selvicoltura e per allevamento di animali si intendono le attività dirette alla cura ed allo sviluppo di un ciclo biologico o di una fase necessaria del ciclo stesso, di carattere vegetale o animale, che utilizzano o possono utilizzare il fondo, il bosco o le acque dolci, salmastre o marine.
Si intendono comunque connesse le attività, esercitate dal medesimo imprenditore agricolo, dirette alla manipolazione, conservazione, trasformazione, commercializzazione e valorizzazione che abbiano ad oggetto prodotti ottenuti prevalentemente dalla coltivazione del fondo o del bosco o dall’allevamento di animali, nonché le attività dirette alla fornitura di beni o servizi mediante l’utilizzazione prevalente di attrezzature o risorse dell’azienda normalmente impiegate nell’attività agricola esercitata, ivi comprese le attività di valorizzazione del territorio e del patrimonio rurale e forestale, ovvero di ricezione ed ospitalità come definite dalla legge».
Procedimenti principali e questioni pregiudiziali
24 Le ricorrenti nel procedimento principale sono imprese agricole che operano nei settori dell’allevamento, della macellazione e della commercializzazione di pollame.
25 Con delibera del 12 dicembre 2011, la Giunta regionale dell’Emilia-Romagna ha deciso di assoggettare al pagamento delle tariffe previste dal decreto legislativo n. 194/2008 gli imprenditori agricoli che svolgono segnatamente le attività di cui alle sezioni 1 e 2 dell’allegato A di tale decreto, vale a dire gli impianti di macellazione e di sezionamento.
26 Avverso tale delibera e i conseguenti atti di addebito emessi nei loro confronti le ricorrenti nel procedimento principale hanno proposto ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia-Romagna (Italia). Quest’ultimo ha respinto tale ricorso dichiarando, in sostanza, che il regolamento n. 882/2004 non consente agli Stati membri alcuna deroga all’obbligo di pagamento delle tariffe veterinarie.
27 Le ricorrenti nel procedimento principale hanno successivamente proposto appello dinanzi al Consiglio di Stato (Italia) al fine di ottenere la riforma di detta sentenza. Esse fanno valere, in sostanza, in primo luogo, che la normativa dell’Unione non imporrebbe l’assoggettamento di tutti gli operatori del settore agricolo, in particolare degli «imprenditori agricoli», ai sensi dell’articolo 2135 del codice civile, al pagamento delle tariffe relative ai controlli sanitari ufficiali. La normativa dell’Unione si limiterebbe a richiedere agli Stati membri di garantire la riscossione di una tassa per talune attività quali l’ispezione degli impianti di macellazione e l’operatività degli impianti di sezionamento. Gli Stati membri sarebbero liberi di organizzare il finanziamento di tali controlli secondo le modalità ritenute più opportune.
28 In secondo luogo, le ricorrenti nel procedimento principale affermano che l’esenzione dal pagamento delle tariffe dovrebbe estendersi anche agli imprenditori agricoli che esercitano attività connesse a quelle di allevamento di animali, quali la manipolazione, la conservazione, la trasformazione, la commercializzazione e la valorizzazione dei prodotti ottenuti prevalentemente dall’allevamento di animali.
29 Investito della controversia, il giudice del rinvio ritiene necessario accertare quali obblighi il regolamento n. 882/2004 imponga agli Stati membri. Più in particolare, il Consiglio di Stato chiede, da un lato, se tale regolamento offra agli Stati membri la possibilità di prevedere esenzioni dall’obbligo di pagare una tariffa relativa ai controlli sanitari ufficiali.
30 Esso si interroga, dall’altro lato, sulla delimitazione esatta della categoria di imprenditori agricoli che potrebbero essere esonerati dal pagamento di tale tariffa, tenuto conto di una sentenza pronunciata il 10 novembre 2016 dalla Corte di cassazione (Italia), la quale considera le cooperative di imprenditori agricoli e le loro associazioni come «imprenditori agricoli», ai sensi dell’articolo 2135 del codice civile, quando utilizzano per l’esercizio delle attività di cui al suddetto articolo prodotti dei soci o quando forniscono ai loro soci beni e servizi diretti alla cura e allo sviluppo del ciclo biologico.
31 In tali circostanze, il Consiglio di Stato ha deciso di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se l’articolo 27 del regolamento [n. 882/2004], nel prevedere che per le attività di cui all’allegato IV, sezione A, e all’allegato V, sezione A, gli Stati membri assicurano la riscossione di una tassa, deve essere interpretato nel senso di imporre l’obbligo di pagamento a tutti gli imprenditori agricoli anche laddove “svolgono le attività di macellazione e sezionamento delle carni in via strumentale e connessa all’attività di allevamento degli animali”;
2) Se può uno Stato escludere dal pagamento dei diritti sanitari alcune categorie di imprenditori pur avendo predisposto un sistema di riscossione dei tributi idoneo, nel suo complesso, a garantire la copertura dei costi sostenuti per i controlli ufficiali o applicare tariffe inferiori rispetto a quelle previste dal regolamento (CE) n. 882/2004».
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla prima questione
32 Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 27 del regolamento n. 882/2004 debba essere interpretato nel senso che esso dispone che gli Stati membri hanno l’obbligo di imporre il pagamento di tasse relative ai controlli ufficiali sulle attività elencate nell’allegato IV, sezione A, e nell’allegato V, sezione A, di tale regolamento anche agli operatori del settore alimentare e del settore dei mangimi che svolgono attività di macellazione e di sezionamento di carne a titolo accessorio rispetto alla loro attività principale di allevamento.
33 In via preliminare, si evince dall’articolo 2, punto 1, e dall’articolo 3 del regolamento n. 882/2004, letti alla luce dei considerando 4 e 6 di tale regolamento, che spetta agli Stati membri eseguire controlli ufficiali intesi a verificare che la normativa sui mangimi e sugli alimenti sia rispettata dagli operatori del settore dei mangimi e degli alimenti in tutte le fasi della produzione, della trasformazione e della distribuzione dei mangimi o degli alimenti e degli animali e dei prodotti di origine animale.
34 In tal senso, conformemente al tenore letterale dell’articolo 26 del regolamento n. 882/2004, gli Stati membri garantiscono che, per predisporre il personale e le altre risorse necessarie per i controlli ufficiali, siano resi disponibili adeguati finanziamenti con ogni mezzo ritenuto appropriato, anche mediante imposizione fiscale generale o stabilendo diritti o tasse. A tal riguardo, la Corte ha interpretato detto articolo, letto alla luce del considerando 32 di tale regolamento, nel senso che gli Stati membri dispongono di un ampio margine discrezionale quanto alla messa a disposizione di adeguati finanziamenti per la predisposizione del personale e delle altre risorse necessarie per i controlli ufficiali (v., in tal senso, sentenza del 26 luglio 2017, Superfoz – Supermercados, C‑519/16, EU:C:2017:601, punto 34 e giurisprudenza ivi citata).
35 Tale margine discrezionale è peraltro delimitato dalle norme armonizzate di cui all’articolo 27 del regolamento n. 882/2004 quando gli Stati membri decidono di imporre agli operatori le tasse e i diritti previsti da tale articolo (sentenza del 26 luglio 2017, Superfoz – Supermercados, C‑519/16, EU:C:2017:601, punto 34).
36 A tale riguardo, dal tenore letterale dell’articolo 27 del regolamento n. 882/2004 risulta che, mentre il paragrafo 1 di tale articolo prevede che gli Stati membri possono riscuotere tasse o diritti a copertura dei costi sostenuti per i controlli ufficiali, il paragrafo 2 del medesimo articolo dispone che gli Stati membri assicurano la riscossione di una tassa, e non di un diritto, per coprire i costi sostenuti per le attività elencate nell’allegato IV, sezione A, e nell’allegato V, sezione A, di tale regolamento.
37 Ne consegue che si evince dalla chiara formulazione di tale articolo 27, paragrafo 2, del regolamento n. 882/2004, da un lato, che gli Stati membri sono tenuti a riscuotere una tassa per coprire i costi sostenuti per le attività di cui ai suddetti allegati e, dall’altro, che il legislatore dell’Unione non ha espressamente identificato in tale paragrafo il soggetto tenuto al pagamento di tale tassa.
38 Pertanto, in primo luogo, per quanto riguarda le attività di cui all’allegato IV, sezione A, del regolamento n. 882/2004, occorre osservare che tale allegato non effettua esso stesso un’elencazione delle attività interessate, ma rinvia alle attività di cui alle direttive 89/662, 93/119 e 96/23, per le quali gli Stati membri riscuotono già contributi ai sensi della direttiva 85/73.
39 A tal riguardo, sotto un primo profilo, la direttiva 89/662 prevede che i controlli veterinari da effettuare sui prodotti di origine animale destinati al consumo umano di cui all’allegato A della stessa siano effettuati in tutte le fasi della produzione, della trasformazione, dello stoccaggio, della commercializzazione e del trasferimento dei detti prodotti.
40 L’allegato A di detta direttiva rinvia, da un lato, alla direttiva 2002/99, che stabilisce norme di polizia sanitaria per la produzione, la trasformazione, la distribuzione e l’introduzione di prodotti di origine animale destinati al consumo umano e, dall’altro, al regolamento n. 853/2004, che stabilisce norme specifiche in materia di igiene per gli alimenti di origine animale e che precisa, in particolare, al suo allegato III, le norme relative alla macellazione e al sezionamento della carne proveniente da pollame.
41 Sotto un secondo profilo, come risulta dal suo articolo 1, paragrafo 1, la direttiva 93/119 si applica alle attività di macellazione.
42 Sotto un terzo profilo, la direttiva 96/23 stabilisce misure di controllo relative alle sostanze di cui all’allegato I della medesima, e organizza la sorveglianza del processo di allevamento degli animali e di prima trasformazione dei prodotti di origine animale nonché dei mangimi in tutte le fasi della produzione, della trasformazione e della commercializzazione di tali prodotti.
43 Emerge da tali direttive che esse impongono agli Stati membri di procedere a controlli relativi a tutte le fasi della filiera di produzione e della trasformazione degli animali, dei loro prodotti nonché della filiera di produzione dei mangimi. Ne consegue che, poiché le attività di macellazione e di sezionamento di carne rientrano nelle fasi della produzione e della trasformazione degli animali, tali attività sono ricomprese nell’allegato IV, sezione A, del regolamento n. 882/2004. Di conseguenza, in applicazione dell’articolo 27, paragrafo 2, di tale regolamento, tali attività devono essere oggetto del pagamento di una tassa obbligatoria al fine di finanziare i controlli ufficiali.
44 In secondo luogo, occorre rilevare che l’articolo 27, paragrafo 2, di detto regolamento non identifica il soggetto tenuto al pagamento di tale tassa.
45 Tuttavia, dall’articolo 27, paragrafo 8, del regolamento n. 882/2004, letto in combinato disposto con i considerando 4, 6 e 32 di tale regolamento, risulta che il legislatore dell’Unione ha inteso imporre il pagamento di tale tassa agli operatori del settore alimentare e del settore dei mangimi.
46 A tal riguardo, sebbene il regolamento n. 882/2004 non definisca tali nozioni di «operatori del settore alimentare» e di «operatori del settore dei mangimi», l’articolo 2 di tale regolamento rinvia al regolamento n. 178/2002, che contiene le norme fondamentali della legislazione in materia di mangimi e di alimenti, e che definisce le suddette nozioni al suo articolo 3, punti 3 e 6.
47 Conformemente a queste ultime disposizioni, è un operatore del settore alimentare o un operatore del settore dei mangimi la persona fisica o giuridica incaricata di garantire il rispetto delle prescrizioni della legislazione alimentare nell’impresa del settore dei mangimi o del settore alimentare posta sotto il suo controllo.
48 Ai sensi dell’articolo 3, punto 1, del regolamento n. 178/2002, la legislazione alimentare comprende tutte le leggi, i regolamenti e le disposizioni amministrative riguardanti gli alimenti in generale, e la sicurezza degli alimenti in particolare, risultanti dal diritto dell’Unione o dal diritto nazionale, e comprende tutte le fasi della produzione, della trasformazione e della distribuzione degli alimenti nonché dei mangimi.
49 Ne consegue che qualsiasi persona fisica o giuridica che, nell’ambito della sua attività, sia tenuta a rispettare tale legislazione alimentare deve essere qualificata come «operatore del settore alimentare» o «operatore del settore dei mangimi».
50 In tale contesto, il fatto che l’attività di macellazione e di sezionamento di carne sia esercitata in modo accessorio a un’attività principale di allevamento è una circostanza irrilevante.
51 Di conseguenza, spetta al giudice del rinvio verificare, in primo luogo, se l’imprenditore agricolo eserciti le attività di cui all’allegato IV, sezione A, del regolamento n. 882/2004, come la macellazione e il sezionamento di carne. In caso affermativo, spetta al giudice del rinvio verificare, in secondo luogo, se tale imprenditore agricolo sia soggetto alle prescrizioni della legislazione alimentare in modo che sia qualificato come «operatore del settore alimentare» o «del settore dei mangimi», ai sensi dell’articolo 3, punti 3 e 6, del regolamento n. 178/2002, e che sia sottoposto ai controlli ufficiali intesi a verificare che egli rispetti tale normativa.
52 Tenuto conto delle precedenti considerazioni, occorre rispondere alla prima questione dichiarando che l’articolo 27 del regolamento n. 882/2004 deve essere interpretato nel senso che esso dispone che gli Stati membri hanno l’obbligo di imporre il pagamento di tasse relative ai controlli ufficiali sulle attività elencate nell’allegato IV, sezione A, e nell’allegato V, sezione A di tale regolamento, anche agli operatori del settore alimentare e del settore dei mangimi che svolgono le attività di macellazione e di sezionamento di carne a titolo accessorio rispetto alla loro attività principale di allevamento.
Sulla seconda questione
53 Con la sua seconda questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 27 del regolamento n. 882/2004 debba essere interpretato nel senso che esso autorizza uno Stato membro ad applicare tasse di importo inferiore agli importi minimi previsti all’allegato IV, sezione B, e all’allegato V, sezione B, del regolamento n. 882/2004.
54 Anzitutto, risulta chiaramente dal tenore letterale dell’articolo 27, paragrafo 3, primo comma, prima frase, del regolamento n. 882/2004 che le tasse riscosse per le attività di cui all’allegato IV, sezione A, e all’allegato V, sezione A, del regolamento n. 882/2004 non sono inferiori agli importi minimi stabiliti all’allegato IV, sezione B, e all’allegato V, sezione B, di tale regolamento.
55 Inoltre, dalla sezione B di tali allegati IV e V risulta che gli Stati membri riscuotono, ai fini dei controlli connessi all’elenco di prodotti che vi compaiono, gli importi minimi di tasse ivi enunciati.
56 Orbene, né l’articolo 27, paragrafo 3, né la sezione B degli allegati IV e V del regolamento n. 882/2004 prevedono la possibilità di derogare in modo generale e discrezionale a tali importi minimi qualora lo Stato abbia scelto di finanziare i controlli ufficiali mediante un sistema di tasse forfettarie conformemente all’articolo 27, paragrafo 4, lettera b), di tale regolamento.
57 A tal riguardo, la Corte ha dichiarato che tali importi minimi costituiscono limiti minimi ai quali in linea di principio gli Stati membri non possono derogare (sentenza del 7 luglio 2011, Rakvere Piim e Maag Piimatööstus, C‑523/09, EU:C:2011:460, punti 22 e 27).
58 Infine, tale interpretazione è avvalorata dall’articolo 27, paragrafo 6, del regolamento n. 882/2004, che disciplina la sola deroga in forza della quale uno Stato membro è autorizzato a fissare, per una determinata impresa, l’importo della tassa relativa al controllo ufficiale ad un livello inferiore rispetto a quello degli importi minimi di cui alla sezione B degli allegati IV e V di tale regolamento. Orbene, tenuto conto delle indicazioni fornite dal giudice del rinvio, la normativa di cui trattasi nei procedimenti principali è, per sua natura, non riconducibile all’ambito della deroga prevista da tale articolo 27, paragrafo 6, giacché non riguarda la situazione di una determinata impresa, ma ha carattere generale.
59 Ne consegue che l’articolo 27, paragrafo 3, del regolamento n. 882/2004, come pure la sezione B degli allegati IV e V del medesimo regolamento, non lasciano alcun margine di discrezionalità agli Stati membri che permetta loro di derogare, in modo generale e discrezionale, agli importi minimi ivi fissati (v., in tal senso, sentenza del 7 luglio 2011, Rakvere Piim e Maag Piimatööstus, C‑523/09, EU:C:2011:460, punto 28).
60 Dall’insieme delle considerazioni che precedono risulta che l’articolo 27 del regolamento n. 882/2004 deve essere interpretato nel senso che esso non autorizza uno Stato membro ad applicare importi di tassa inferiori agli importi minimi previsti all’allegato IV, sezione B, e all’allegato V, sezione B, del regolamento n. 882/2004.
Sulle spese
61 Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Nona Sezione) dichiara:
1) L’articolo 27 del regolamento (CE) n. 882/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativo ai controlli ufficiali intesi a verificare la conformità alla normativa in materia di mangimi e di alimenti e alle norme sulla salute e sul benessere degli animali, deve essere interpretato nel senso che esso dispone che gli Stati membri hanno l’obbligo di imporre il pagamento di tasse relative ai controlli ufficiali sulle attività elencate nell’allegato IV, sezione A, e nell’allegato V, sezione A, di tale regolamento, anche agli operatori del settore alimentare e del settore dei mangimi che svolgono le attività di macellazione e di sezionamento di carne a titolo accessorio rispetto alla loro attività principale di allevamento.
2) L’articolo 27 del regolamento n. 882/2004 deve essere interpretato nel senso che esso non autorizza uno Stato membro ad applicare importi di tassa inferiori agli importi minimi previsti all’allegato IV, sezione B, e all’allegato V, sezione B, del regolamento n. 882/2004.
Jürimäe
Šváby
Rodin
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 12 settembre 2019.
Il cancelliere
A. Calot Escobar
La presidente della Nona Sezione
K. Jürimä
AMBIENTEDIRITTO.IT EDITORE