DIRITTO SANITARIO – DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Pianificazione delle farmacie – Criterio dell’equa distribuzione territoriale – Accessibilità all’assistenza farmaceutica – Nozione di sede farmaceutica – Revisione (Si ringrazia il dott. Lorenzo Ieva per la segnalazione)
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 2^
Regione: Puglia
Città: Bari
Data di pubblicazione: 14 Marzo 2023
Numero: 485
Data di udienza: 7 Febbraio 2023
Presidente: Ciliberti
Estensore: Ieva
Premassima
DIRITTO SANITARIO – DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Pianificazione delle farmacie – Criterio dell’equa distribuzione territoriale – Accessibilità all’assistenza farmaceutica – Nozione di sede farmaceutica – Revisione (Si ringrazia il dott. Lorenzo Ieva per la segnalazione)
Massima
T.A.R. PUGLIA, Bari, Sez. 2^ – 14 marzo 2023 n. 485
DIRITTO SANITARIO – DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Pianificazione delle farmacie – Criterio dell’equa distribuzione territoriale – Accessibilità all’assistenza farmaceutica – Nozione di sede farmaceutica – Revisione.
Il criterio principale cui la pianificazione delle farmacie deve ispirarsi è quello dell’equa distribuzione territoriale, mentre il criterio dell’accessibilità assume una valenza integrativa e aggiuntiva (T.A.R. Campania, sez. V, 7 giugno 2021 n. 3808). Lo scopo perseguito dalla riforma operata dall’art. 11 della legge 24 marzo 2012 n. 27 non è quello del “massimo decentramento” delle sedi farmaceutiche (Cons. St., sez. III, 15 marzo 2021 n. 2239), a rischio di istituire o mantenere sedi che non abbiano una zona di riferimento tal da garantirne la “sopravvivenza” economica (Cons. St., sez. III, 8 giugno 2021 n. 4374), ma quello di “aumentare l’accessibilità all’assistenza farmaceutica” ex se in favore del maggior numero di abitanti possibile (T.A.R. Campania, sez. III, 1° settembre 2021 n. 5691), in un’ottica cioè di para-liberalizzazione. Peraltro, va considerato che la nuova e vigente forma di programmazione territoriale non assegna più a ciascuna farmacia una precisa ubicazione, da intendersi come zona esclusiva, bensì una porzione di territorio (sede farmaceutica) più o meno ampia, perimetrata sommariamente attraverso le indicazioni frazioni, vie, quartieri et similia, ove aspetto prevalente, salvo il limite della distanza legale minima, è essenzialmente l’idoneità della sede a soddisfare le esigenze della popolazione residente, secondo i parametri di un’equa distribuzione sul territorio degli esercizi in questione e di accessibilità al servizio (ex multis: T.A.R. Campania, sez. V, 7 maggio 2021 n. 3060; T.A.R. Lazio, sez. II, 16 aprile 2021 n. 4527). Di talché, lo scopo della perimetrazione della zona di una sede farmaceutica è quello di delimitare la libertà di scelta del farmacista, nel senso che questi è libero di scegliere l’ubicazione del proprio esercizio, purché rimanga all’interno di quel perimetro salva la distanza minima obbligatoria di duecento metri. Qualora inoltre la scelta localizzativa di una nuova sede farmaceutica, già operata dal Comune, si riveli, alla prova dei fatti, non funzionale, in quanto tra l’altro non risulti possibile aprire la farmacia nella zona indicata, per indisponibilità di “locali idonei”, ben si può ammettere la “revisione” della zona farmaceutica originariamente individuata (così T.A.R. Lazio, sez. Latina, sez. I, 7 aprile 2021 n. 231), peraltro sollecitabile dalla parte interessata (T.A.R. Lombardia, sez. III, 4 dicembre 2020 n. 2398).
Pres. Ciliberti, Est. Ieva – P.D.D. e altro (avv.ti Di Lecce, Chirulli e Sticchi Damiani) c. Comune di Polignano a Mare (avv. Cozzi)
Allegato
Titolo Completo
T.A.R. PUGLIA, Bari, Sez. 2^ - 14 marzo 2023 n. 485SENTENZA
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 592 del 2022, proposto dal dott. Paolo di Donna, titolare della Farmacia Tarantini, dal dott. Domenico Solimini, titolare dell’omonima Farmacia, e dalla Farmacia De Laurentis s.a.s., tutti in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Sabina Ornella Di Lecce, Piermassimo Chirulli e Saverio Sticchi Damiani, con domicili digitali come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Polignano a Mare (BA), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Giuseppe Cozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
Farmacia dei dottori Antonella Palattella e Stefano Sportelli s.n.c., rappresentati e difesi dagli avvocati Valeria Lorenzetti e Silvia Cosmo, con domicili digitali come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Luigi D’Ambrosio in Bari, piazza Garibaldi n. 23;
Ordine dei Farmacisti di Bari e Barletta-Andria-Trani, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Antonio Leonardo Deramo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Puglia, Azienda sanitaria locale di Bari e Farmacia rurale internazionale del dott. Silvio Tropepe s.a.s. della dott.ssa Elisabetta Segreto, non costituiti in giudizio;
e con l’intervento di
ad opponendum:
Comitato “Apriamo la nuova Farmacia per San Vito e Polignano”, rappresentato e difeso dall’avv. Rosella Cristantiello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l’annullamento
– della delibera della Giunta del Comune di Polignano a Mare (BA) del 21 marzo 2022 n. 50, avente per oggetto “Revisione biennale della Pianta organica delle Farmacie del Comune di Polignano a Mare ai sensi della legge 24 marzo 2012, n. 27 – anno 2022”, unitamente agli allegati, tra i quali la “Relazione illustrativa” del 4 febbraio 2022, recante “Potenziamento del Servizio di distribuzione farmaceutica – Revisione della Pianta organica delle sedi farmaceutiche anno 2022” e la acclusa “Rappresentazione cartografica”;
– nonché di ogni altro atto precedente, successivo e comunque connesso.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Polignano a Mare (BA), dell’Ordine Interprovinciale dei Farmacisti di Bari e Barletta-Andria-Trani e dei farmacisti dottori Antonella Palattella e di Stefano Sportelli;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 febbraio 2023 il dott. Lorenzo Ieva e uditi per le parti i difensori avvocati Raffaele Pinto, su delega dell’avv. Sabina Ornella Di Lecce, e Giulio Petruzzi, su delega dell’avv. Saverio Sticchi Damiani, per la parte ricorrente, l’avv. Roberta Valentini, su delega dell’avv. Giuseppe Cozzi, gli avvocati Valeria Lorenzetti e Silvia Cosmo, per i controinteressati, l’avv. Antonio Leonardo Deramo, per l’Ordine provinciale dei Farmacisti, e l’avv. Rosella Cristantiello, per il comitato intervenuto;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1.- Con ricorso depositato come sancito in rito, gli istanti farmacisti impugnavano l’atto del Comune di Polignano (BA) di rideterminazione della pianta organica delle Farmacie, disposta ai sensi dell’art. 11 della legge 24 marzo 2012 n. 27 (di conversione, con mod., del decreto-legge 24 gennaio 2012 n. 1).
In particolare, dopo aver diffusamente dedotto in fatto come la revisione della pianta organica fosse da ricondursi ad una indebita “strumentalizzazione” volta a favorire i farmacisti controinteressati, in diritto deducevano la violazione e falsa applicazione delle norme regolatrici la materia e segnatamente dell’art. 32 Cost., della l. n. 475 del 1968, della l. n. 362 del 1991, del d.l. n. 1 del 2012, della l. n. 221 del 1968, della l. n. 40 del 1973, dell’art. 97 Cost. e degli artt. 7 ss.gg. l. n. 241 del 1990, nonché lamentavano l’eccesso di potere per sviamento, difetto di motivazione, di istruttoria, contraddittorietà e irragionevolezza.
2.- Si costituiva l’Ordine provinciale dei farmacisti competente, il quale rimarcava di aver espresso nel procedimento di revisione della pianta organica parere sfavorevole.
3.- Interveniva ad opponendum, il comitato “Apriamo la nuova farmacia per San Vito e Polignano”, concludendo per il rigetto e/o l’inammissibilità del ricorso.
4.- Si costituiva l’intimato Comune di Polignano a mare (BA), il quale evidenziava la piena legittimità del proprio operato, peraltro dichiarando di “fare ammenda” del ritardo, rispetto ai termini previsti ex lege, con i quali ha provveduto alla revisione della pianta organica delle farmacie, dopo ben dieci anni dalla precedente revisione.
5.- Si costituivano le controinteressate farmacie dei dottori Palattella-Sportelli s.n.c., assegnatari della farmacia, che ricomprende anche la frazione di “San vito” in Polignano a Mare, lamentando i ritardi delle amministrazioni nel consentir loro di aprire la farmacia, di cui sono divenuti assegnatari e inoltre l’anomala situazione ingeneratasi di “ostruzionismo” nei loro confronti, privo di alcun fondamento normativo.
6.- Respinte dal Collegio le misure cautelari richieste di sospensione, assumendo prioritario rilievo l’interesse pubblico all’apertura della nuova farmacia; in appello il Consiglio di Stato, con ordinanza, accoglieva il gravame, ritenendo preferibile la soluzione cautelare che consentisse di pervenire alla decisione di merito re adhuc integra.
7.- Scambiati ulteriori documenti, memorie e repliche, alla successiva udienza pubblica, dopo ampia discussione tra le parti, il ricorso è stato trattenuto in decisione.
8.- Il ricorso va accolto in parte, per quanto di ragione.
8.1.- In primis, può prescindersi dall’eccezione di inammissibilità sollevata dal Comune, stante, da un lato, l’evidente infondatezza di ogni censura mossa con riguardo alla modificazione della zona di pertinenza dalla farmacia n. 4 (ex n. 5) assegnata ai dottori Palattella-Sportelli s.n.c. e, dall’altro, la necessità di delibare sulla corretta classificazione della farmacia rurale, alla stregua della legge 8 marzo 1968 n. 221, relativamente alla quale non vi sono contraddittori.
Va subito osservato che, con l’adozione della revisione della pianta organica delle farmacie di Polignano a mare (BA), piccola località marittima pugliese, con meno di 18.000 abitanti, che vede accrescere la popolazione dimorante nel solo periodo estivo, il Comune abbia posto termine ad una inosservanza della normativa in materia, la quale prevede revisioni periodiche (a cadenza biennale), riparando in tal modo ad una omissione decennale.
La revisione disposta dal Comune costituisce infatti applicazione doverosa dell’art. 11 della legge 24 marzo 2012 n. 27 (di conversione, con mod., del decreto-legge 24 gennaio 2012 n. 1), in materia di “liberalizzazione e concorrenza”, che ha sul punto modificato la fondamentale legge 2 aprile 1968 n. 475 recante: “Norme concernenti il servizio farmaceutico”, prevedendo: 1) che il numero delle autorizzazioni «è stabilito in modo che vi sia una farmacia ogni 3.300 abitanti»; 2) che il numero di farmacie in ciascun comune sia «sottoposto a revisione entro il mese di dicembre di ogni anno pari, in base alle rilevazioni della popolazione residente nel comune, pubblicate dall’Istituto nazionale di statistica».
Di tale presupposto normativo e di fatto viene dato conto nel corpo motivazionale del provvedimento, ragion per cui i vizi di legittimità lamentati non sussistono, avendo il Comune semplicemente dato attuazione alla normativa in materia.
Né può opinarsi diffusamente sul punto, avendo invero a più riprese la giurisprudenza amministrativa chiarito che la revisione della pianta organica costituisce atto generale di pianificazione (funzionale al miglior assetto delle farmacie sul territorio comunale) per la sua valenza programmatoria, non sono configurabili posizioni di controinteresse in capo ai titolari delle sedi farmaceutiche esistenti nel territorio comunale (Cons. St., sez. III, 25 luglio 2022 n. 6515).
Inoltre, la rideterminazione della pianta organica delle farmacie costituisce atto per il quale l’autorità competente dispone di un’ampia discrezionalità amministrativa, che dev’esser immune da illogicità o palese irragionevolezza o contraddittorietà (Cons. St., sez. III, 23 maggio 2022 n. 4030; Cons. St., sez. III, 8 giugno 2021 n. 4374; Cons. St., sez. III, 11 gennaio 2021 n. 327; T.A.R. Campania, sez. V, 7 maggio 2021 n. 3060) e che è sufficiente segua criteri ispiratori generali (T.A.R. Umbria, sez. I, 12 aprile 2021 n. 264; T.A.R. Piemonte, sez. II, 15 settembre 2020 n. 537), non occorrendo quindi una analitica motivazione (T.A.R. Lazio, sez. II, 28 ottobre 2020 n. 11023).
Il criterio principale cui la pianificazione delle farmacie deve ispirarsi è quello dell’equa distribuzione territoriale, mentre il criterio dell’accessibilità assume una valenza integrativa e aggiuntiva (T.A.R. Campania, sez. V, 7 giugno 2021 n. 3808). Lo scopo perseguito dalla riforma operata dall’art. 11 della legge 24 marzo 2012 n. 27 non è quello del “massimo decentramento” delle sedi farmaceutiche (Cons. St., sez. III, 15 marzo 2021 n. 2239), a rischio di istituire o mantenere sedi che non abbiano una zona di riferimento tal da garantirne la “sopravvivenza” economica (Cons. St., sez. III, 8 giugno 2021 n. 4374), ma quello di “aumentare l’accessibilità all’assistenza farmaceutica” ex se in favore del maggior numero di abitanti possibile (T.A.R. Campania, sez. III, 1° settembre 2021 n. 5691), in un’ottica cioè di para-liberalizzazione.
Peraltro, va considerato che la nuova e vigente forma di programmazione territoriale non assegna più a ciascuna farmacia una precisa ubicazione, da intendersi come zona esclusiva, bensì una porzione di territorio (sede farmaceutica) più o meno ampia, perimetrata sommariamente attraverso le indicazioni frazioni, vie, quartieri et similia, ove aspetto prevalente, salvo il limite della distanza legale minima, è essenzialmente l’idoneità della sede a soddisfare le esigenze della popolazione residente, secondo i parametri di un’equa distribuzione sul territorio degli esercizi in questione e di accessibilità al servizio (ex multis: T.A.R. Campania, sez. V, 7 maggio 2021 n. 3060; T.A.R. Lazio, sez. II, 16 aprile 2021 n. 4527).
Di talché, come puntualmente rilevato dalla sentenza del Cons. St., sez. III, 15 marzo 2021 n. 2239: “Lo scopo della perimetrazione della zona di una sede farmaceutica è quello di delimitare la libertà di scelta del farmacista, nel senso che questi è […] libero di scegliere l’ubicazione del proprio esercizio, purché rimanga all’interno di quel perimetro […] salva la distanza minima obbligatoria di duecento metri”.
Ancora in giurisprudenza è stato affermato che, qualora la scelta localizzativa di una nuova sede farmaceutica, già operata dal Comune, si riveli, alla prova dei fatti, non funzionale, in quanto tra l’altro non risulti possibile aprire la farmacia nella zona indicata, per indisponibilità di “locali idonei”, ben si può ammettere la “revisione” della zona farmaceutica originariamente individuata (così T.A.R. Lazio, sez. Latina, sez. I, 7 aprile 2021 n. 231), peraltro sollecitabile dalla parte interessata (T.A.R. Lombardia, sez. III, 4 dicembre 2020 n. 2398).
Di conseguenza, la revisione della pianta organica delle farmacie di Polignano a Mare è immune in sé da vizi di legittimità di violazione di legge, illogicità, o carente istruttoria e motivazione.
8.2.- Quanto poi ai parimenti censurati vizi di eccesso di potere per sviamento, questi si stagliano su due aspetti particolari. Il primo concernente la variazione della zona della farmacia n. 4 (ex n. 5), che invero comunque continua a ricomprendere la zona di “San Vito”; il secondo invece concerne più propriamente la computabilità nella pianta organica della farmacia rurale (Farmacia Tropepe).
Orbene, quanto alla obiezione, secondo cui la revisione della pianta organica sarebbe “piegata” a una logica protesa ad assecondare la posizione dei dottori Antonella Palattella e Stefano Sportelli che non vorrebbero aprire la propria farmacia neo assegnata (l’attuale n. 4, ex n. 5) nella (ristretta) località di “San Vito”, la stessa appare destituita di fondamento e vieppiù non provata.
Vero è che illo tempore, ossia nell’anno 2012, il Comune volle prevedere una nuova farmacia nella zona di “San Vito”, ma fatto sta che nessun farmacista ha aderito a un simile (datato) indirizzo e che i controinteressati hanno provato, con perizia, l’inesistenza o comunque sia l’estrema difficoltà di poter reperire in loco spazi idonei per allocarvi una farmacia. Lo stesso Comune, pur compulsato, non ha saputo meglio indicare alternative plausibili e in concreto fruibili, tant’è che res melius perpensa si è risolto a rimodulare le zone. Vero è che, nell’arco di un decennio, esigenze e apprezzamenti dell’interesse generale possono mutare e sono affidati all’ampia discrezionalità dell’amministrazione.
Dirimente è la considerazione per cui la delibera impugnata ha in realtà solo determinato un parziale ampliamento (rectius: rimodulazione) della sede ex n. 5 assegnata ai controinteressati, che comunque consente di erogare il servizio non solo a “San Vito”, che continua ad essere ricompresa nella zona in questione, la quale però viene estesa anche ad una restante parte di territorio “oltre la ferrovia” oggi pur priva di un presidio farmaceutico.
Né vale argomentare sulle distanze tra le farmacie – invero tutte rispettate nel caso di specie – né sulla tendenza delle farmacie a prediligere zone più centrali, rispetto a quelle più periferiche, pur sempre nell’ambito della zona perimetrata assegnata, in quanto trattasi di comportamenti legittimi, serbati da tutti gli esercenti farmaceutici e consentiti da elementari consuete regole del commercio.
Peraltro, l’equa distribuzione sul territorio delle farmacie, cui la legge fa riferimento l’art. 2, comma 1, legge 2 aprile 1968, n. 475, significa posizionare, nel contesto del piccolo Comune di Polignano a Mare (BA), le farmacie dove vi è maggiore concentrazione di utenti potenziali e quindi dove maggiori sono i bisogni da soddisfare, non tralasciandosi la considerazione della facile raggiungibilità in nuce di qualsiasi farmacia da parte dell’utenza in un territorio contenuto, qual è quello di una cittadina di neanche 18.000 abitanti.
Pertanto, vanno respinte tutte le censure sollevate in ordine alla delineazione dei confini della zona della farmacia n. 4 (ex n. 5) assegnata ai dottori Antonella Palattella e Stefano Sportelli s.n.c.
8.3.- Quanto invece al profilo inerente la farmacia rurale, al contrario, va osservato che, in ragione della peculiare origine istitutiva della stessa (invero non ben chiara nella genesi) e della necessità di meglio vagliare la sua persistenza (e a quale dimensione territoriale debba farsi riferimento), sussiste la necessità di un maggiore approfondimento istruttorio e soprattutto motivazionale, che attualmente non si rintraccia nel provvedimento gravato.
La sede rurale denominata “Chiesa Nuova” ex Tropepe, invero, è stata costantemente inserita nella pianta organica delle farmacie del Comune e non appare chiara la permanenza della sua consistenza rurale, talché l’esclusione dal novero delle farmacie computabili nella pianta organica, operata dalla delibera del 21 marzo 2022 n. 50 gravata, non risulta persuasiva dal punto di vista motivazionale.
Di conseguenza, esclusivamente con riferimento alla natura e consistenza della farmacia rurale, alla sua computabilità o meno nella pianta organica e quindi alla effettiva o meno sussistenza di una quota di popolazione che legittimi l’istituzione o meno di una ulteriore farmacia urbana (oggi vacante) deve provvedersi all’annullamento, per difetto motivazionale, della delibera di giunta del 21 marzo 2022 n. 50, dovendo provvedere l’amministrazione comunale a più approfondita ricostruzione dell’origine, della definizione territoriale della zona e circa la persistenza del carattere della ruralità, anche ai fini della computabilità o meno nella pianta organica, alla stregua della normativa vigente.
Sul questo ultimo punto, il ricorso va dunque accolto.
9.- In conclusione, per le sopra esposte motivazioni, il ricorso va accolto in parte, nei sensi sopra esposti.
Più specificamente, vanno rigettate in toto le censure di legittimità poste avverso il dimensionamento della farmacia n. 4 (ex n. 5 “San Vito”), che comunque continua a comprendere anche la zona di “S. Vito”, assegnata alla farmacia dei dottori Antonella Palattella e Stefano Sportelli s.n.c.
Al contrario, vanno accolte le censure di legittimità mosse circa il dimensionamento e l’esclusione dalla pianta organica delle zone farmaceutiche del Comune di Polignano, correlate alla presenza della farmacia ritenuta rurale e denominata “Chiesa Nuova” ex Tropepe; ciò per difetto di istruttoria e di motivazione. In parte qua, dunque, il provvedimento gravato va annullato.
10.- Le spese del giudizio vanno compensate tra tutte le parti, stante la complessità e la peculiarità delle questioni poste.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (sezione seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte nei sensi in motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 7 febbraio 2023 con l’intervento dei magistrati:
Orazio Ciliberti, Presidente
Rita Tricarico, Consigliere
Lorenzo Ieva, Primo Referendario, Estensore
AMBIENTEDIRITTO.IT EDITORE