* DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Regolamento urbanistico – Pubblicazione – Termine decadenziale di impugnazione – Decorrenza – VIA, VAS E AIA – Regolamento urbanistico – Sottoposizione a VAS – Art. 6, c. 2 d.lgs. n. 152/2006 – Obbligo – Provvedimenti amministrativi di approvazione adottati in assenza della previa VAS – Annullabilità per violazione di legge – Sub-procedimento di verifica di assoggettabilità a VAS – Mancato o parziale recepimento delle prescrizioni imposte – Illegittimità.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 1^
Regione: Basilicata
Città: Potenza
Data di pubblicazione: 27 Novembre 2013
Numero: 749
Data di udienza: 20 Novembre 2013
Presidente: Perrelli
Estensore: Di Cesare
Premassima
* DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Regolamento urbanistico – Pubblicazione – Termine decadenziale di impugnazione – Decorrenza – VIA, VAS E AIA – Regolamento urbanistico – Sottoposizione a VAS – Art. 6, c. 2 d.lgs. n. 152/2006 – Obbligo – Provvedimenti amministrativi di approvazione adottati in assenza della previa VAS – Annullabilità per violazione di legge – Sub-procedimento di verifica di assoggettabilità a VAS – Mancato o parziale recepimento delle prescrizioni imposte – Illegittimità.
Massima
TAR BASILICATA, Sez. 1^ – 27 novembre 2013, n. 749
DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Regolamento urbanistico – Pubblicazione – Termine decadenziale di impugnazione – Decorrenza.
Poiché, ai sensi dell’art. 10, comma 6, L. n. 1150/1942, non derogato dall’art. 36 L.R. n. 23/1999, il provvedimento di approvazione di uno strumento urbanistico di tipo generale (come il R.U. ex art. 16 L.R. n. 23/1999) va anche pubblicato nel Bollettino Ufficiale Regionale ed inoltre tale norma prevede l’ulteriore formalità della pubblicazione di un avviso di deposito degli atti presso gli uffici comunali a disposizione del pubblico, il termine decadenziale di impugnazione di 60 giorni inizia a decorrere dal momento conclusivo dell’ultima misura conoscitiva messa in atto.
Pres. Perrelli, Est. Di Cesare – F.M. (avv.ti Sabia e Borea) c. Comune di Venosa (avv. Brunetti)
DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – VAS – Regolamento urbanistico – Sottoposizione a VAS – Art. 6, c. 2 d.lgs. n. 152/2006 – Obbligo.
Il regolamento urbanistico, annoverabile negli atti di pianificazione territoriale e destinazione dei suoli, a norma dell’art.6, comma 2, lett. a) del d.lgs n.152 del 2006 deve essere sottoposto obbligatoriamente a valutazione ambientale strategica.
Pres. Perrelli, Est. Di Cesare – F.M. (avv.ti Sabia e Borea) c. Comune di Venosa (avv. Brunetti)
VIA, VAS E AIA – VAS – Provvedimenti amministrativi di approvazione adottati in assenza della previa VAS – Annullabilità per violazione di legge.
A norma dell’art. 11, del d.lgs. 3 aprile 2006, n.152, la valutazione ambientale strategica (V.A.S.) va effettuata anteriormente all’approvazione del piano ed è preordinata a garantire che gli impatti significativi sull’ambiente derivanti dall’attuazione del piano siano presi in considerazione <<durante la loro elaborazione e prima della loro approvazione>> (comma 3) e <<…costituisce parte integrante del procedimento di adozione ed approvazione>> del piano, tant’è che <<i provvedimenti amministrativi di approvazione adottati senza la previa valutazione ambientale strategica, ove prescritta, sono annullabili per violazione di legge>>(comma 5).
Pres. Perrelli, Est. Di Cesare – F.M. (avv.ti Sabia e Borea) c. Comune di Venosa (avv. Brunetti)
DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – VAS – Regolamento urbanistico – Sub-procedimento di verifica di assoggettabilità a VAS – Mancato o parziale recepimento delle prescrizioni imposte – Illegittimità.
In sede di approvazione del regolamento urbanistico, in caso di mancato o parziale recepimento delle prescrizioni imposte con l’atto conclusivo del sub-procedimento di verifica di assoggettabilità a V.A.S. di cui all’art.12, comma 4, del d.lgs 152 del 2006, le norme tecniche di attuazione non emendate secondo le prescrizioni della Regione risultano illegittime e vanno pertanto annullate.
Pres. Perrelli, Est. Di Cesare – F.M. (avv.ti Sabia e Borea) c. Comune di Venosa (avv. Brunetti)
Allegato
Titolo Completo
TAR BASILICATA, Sez. 1^ – 27 novembre 2013, n. 749SENTENZA
TAR BASILICATA, Sez. 1^ – 27 novembre 2013, n. 749
N. 00749/2013 REG.PROV.COLL.
N. 00023/2013 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 23 del 2013, proposto da:
Francesco Modello, rappresentato e difeso dagli avv. Silvano Sabia e Maurizia Borea, con domicilio eletto presso il primo in Potenza, via Crispi, 37;
contro
Comune di Venosa in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Emanuele Brunetti, con domicilio eletto presso la Segreteria T.A.R. in Potenza, alla via Rosica, 89;
per l’annullamento
-deliberazioni del c.c. nn. 23 del 20/9/2012 e 24 del 25/9/2012, di approvazione definitiva dell’ adeguamento del regolamento urbanistico;
-ove occorra, delle deliberazioni del consiglio comunale n.5 del 30 marzo 2012 e n.40 del 25 ottobre 2011;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Venosa in persona del Sindaco p.t.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 ottobre 2013 la dott.ssa Paola Anna Gemma Di Cesare e uditi i difensori Avv. Silvano Sabia, per la parte ricorrente; Avv. Griesi Carlo, su delega dell’Avv. Emanuele Brunetti per il Comune intimato;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1.-Con Del. C.C. n. 57 del 5.12.2008 il Comune di Venosa adottava il Regolamento Urbanistico ex art. 16 L.R. n. 23/1999.
Dopo la pubblicazione dell’atto di adozione pervenivano numerose osservazioni da parte dei cittadini interessati, che venivano esaminate con Delibere C.C. n. 17 del 17.4.2009, n. 21 e n. 22 del 23.4.2009, n. 26 e n. 27 del 7.5.2009.
Con nota prot. n. 18721 del 24.9.2009 il Dirigente del Dipartimento Ambiente e Territorio della Regione Basilicata evidenziava l’impossibilità di approvare uno strumento urbanistico sostanzialmente diverso da quello licenziato positivamente dalla Conferenza di pianificazione e pertanto risultava necessario riconvocare una nuova Conferenza di pianificazione.
Con Del. C.C. n. 40 del 25.10.2011 (pubblicata nell’Albo Pretorio dal 16.4 all’1.5.2012) il Comune di Venosa adottava il secondo progetto di Regolamento Urbanistico, con deposito della relativa documentazione e connesso avviso pubblicato nell’Albo Pretorio dall’1.11.2011 al 30.11.2011, con conseguente scadenza del termine del 30.12.2011 per la presentazione di osservazioni e/o opposizioni.
Con Del. C.C. n. 24 del 25.9.2012 (pubblicata nell’Albo Pretorio dal 2.10.2012 al 16.10.2012) il Comune di Venosa approvava il Regolamento Urbanistico ex art. 16 L.R. n. 23/1999.
1.1.- Il sig. Francesco Modello riferisce, in punto di fatto:
-di essere proprietario di un lotto di terreno sito in Venosa, in Via Zoccolanti ed individuato in catasto al foglio 47, particelle 140 e 833;
-che il regolamento urbanistico approvato dal Comune di Venosa ha inserito l’area di sua proprietà, che nel previgente piano regolatore generale classificata come zona “E” agricola, in parte all’interno dei “Tessuti di recente formazione- Incongrui derivanti da edificazione diretta” e per buona parte nell’ambito dei “Perimetri di progetto- Distretti residenziali assoggettati a piano attuativo” (particella 140) e, in particolare, come “Distretto residenziale perequativo pubblico n.2-DR2”;
– di aver presentato osservazioni in relazione all’inserimento dell’area di sua proprietà nel DR2, che avrebbe determinato l’imposizione di un vincolo preordinato all’esproprio;
-con deliberazione del Consiglio comunale 30 marzo 2012, n. 5 la destinazione delle aree nel distretto residenziale perequativo pubblico era confermata.
Avverso il regolamento urbanistico approvato con deliberazioni del Consiglio comunale n. 23 del 20.9.2012 e n. 24 del 25 settembre 2012 il sig. Francesco Modello proponeva ricorso notificato in data 15 dicembre 2012 e depositato il successivo 12 gennaio 2013, deducendone la illegittimità per i seguenti motivi di gravame:
I)violazione e falsa applicazione degli articoli 4, comma 4, 6, commi 1 e 2, 7, comma 2, 11, commi 3 e 5 del d.lgs n.152 del 2006, nonché eccesso di potere sotto vari profili per mancato rispetto delle prescrizioni imposte dalla Regione in sede di procedimento di valutazione ambientale strategica;
II) violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione, violazione della L.R. n. 23/1999 (articoli 11 e ss, 25,26,29 e 30); violazione e falsa applicazione della delibera di Giunta regionale n.748 del 9 aprile 2001; eccesso di potere sotto vari profili;
III) violazione degli articoli da 12 a 16 della L.R. n. 23/1999 e dei principi generali in materia di pianificazione urbanistica, in quanto il regolamento urbanistico non poteva disciplinare aree, come quelle di proprietà del ricorrente, che nel previgente strumento urbanistico erano inserite in zona “E” agricola;
IV) violazione dell’art.3 della Costituzione; eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, contraddittorietà, difetto di motivazione, illogicità manifesta, disparità di trattamento, in ragione della scelta di destinare il terreno di sua proprietà all’accoglimento di strutture pubbliche, già ampiamente previste nella maggior parte del distretto “DR2” tutto sviluppato a sud-ovest della strada di futura esecuzione;
V) violazione per omessa applicazione dell’art.3, comma 2, della legge n.241 del 1990; eccesso di potere per illogicità e irragionevolezza, difetto di istruttoria e di motivazione, stante l’impossibilità di desumere l’iter logico giuridico che ha portato l’Amministrazione ad adottare un provvedimento che priva il ricorrente di gran parte del valore della sua proprietà.
2.- Il Comune di Venosa, costituitosi in giudizio, ha eccepito in via preliminare la tardività del ricorso e, nel merito, la sua infondatezza.
3.- All’udienza pubblica del 17 ottobre 2013 il Collegio ha rilevato a norma dell’art.73, comma 3, cod. proc. amm. dubbi di ammissibilità per difetto di interesse relativamente alla dedotta illegittimità del R. U. per il mancato recepimento delle prescrizioni della Regione in riferimento alla necessità di modifica degli articoli 77 e 78 delle norme tecniche di attuazione. Alle parti sono stati assegnati 10 giorni per eventuali controdeduzioni su tale unica questione, con l’avviso che, alla scadenza di tale termine, il ricorso sarebbe passato in decisione.
DIRITTO
1.- In via preliminare, va esaminata l’eccezione di irricevibilità del ricorso per tardività, sull’assunto che la ricorrente avrebbe omesso di impugnare tempestivamente la deliberazione consiliare del 30 marzo 2012, n. 5, con la quale sarebbe stato definitivamente approvato il Regolamento Urbanistico.
1.1.-Al riguardo, osserva il Collegio, la deliberazione consiliare n. 5 del 30 marzo 2012 costituisce atto endoprocedimentale, sicché non era onere della ricorrente impugnarla, a pena di decadenza, nel termine di sessanta giorni.
La natura endoprocedimentale di tale delibera si evince dalla parte dispositiva della stessa ove si demanda al responsabile dell’area competente <<di provvedere agli adempimenti successivi, tra i quali, l’invio di tutta la documentazione agli enti partecipanti alla Conferenza di pianificazione, per ottenere l’eventuale condivisione e/o eventuali rilievi entro 30 giorni, al fine di poter definitivamente ratificare l’approvazione da parte del Consiglio comunale>>. La deliberazione 30 marzo 2012, n.5, stabiliva, infine, che l’approvazione del nuovo regolamento edilizio sarebbe avvenuta in uno con la ratifica in Consiglio comunale della definitiva approvazione dell’adeguamento del R.U., provvedimento adottato con deliberazioni del Consiglio comunale 20 settembre 2012, n.23 e n.24, pubblicata all’albo pretorio dal 2 ottobre 2012.
Dunque, l’approvazione definitiva del regolamento urbanistico è avvenuta con la deliberazione consiliare n. 24 del 20 settembre 2012, che costituisce l’atto conclusivo del procedimento, tempestivamente impugnato dalla ricorrente, unitamente a tutti gli altri atti presupposti.
In particolare, il termine decadenziale di impugnazione inizia a decorrere dall’ultimo giorno di pubblicazione del regolamento urbanistico, cioè dal 16.10.2012 e pertanto il termine decadenziale per la proposizione del ricorso sarebbe scaduto il 15.12.2012, prorogato di diritto ai sensi dell’art. 52, commi 3 e 5, Cod. Proc. Amm. al 17.12.2012, poiché il 15.12.2012 era sabato.
Ne consegue la tempestività del ricorso in esame notificato in data 15 Dicembre 2012.
Al riguardo, va, altresì, richiamato l’orientamento espresso da questo Tribunale (Sentenze nn. 595, 596, 597, 598, 600, 601, 602 e 605 del 16.12.2011, relative all’impugnazione del Regolamento Urbanistico di Potenza, sentenza 31 luglio 2013, n.451, relativa all’impugnazione del regolamento urbanistico di Venosa, conforme all’indirizzo giurisprudenziale espresso da: C.d.S. Sez. IV Sent. n. 7771 del 25.11.2003; TAR Lazio Sez. II Sent. 15500 del 4.6.2010) secondo il quale, poichè <<ai sensi dell’art. 10, comma 6, L. n. 1150/1942, non derogato dall’art. 36 L.R. n. 23/1999, il provvedimento di approvazione di uno strumento urbanistico di tipo generale (come il R.U. ex art. 16 L.R. n. 23/1999) va anche pubblicato nel Bollettino Ufficiale Regionale ed inoltre tale norma prevede l’ulteriore formalità della pubblicazione di un avviso di deposito degli atti presso gli uffici comunali a disposizione del pubblico, il termine decadenziale di impugnazione di 60 giorni inizia a decorrere dal momento conclusivo dell’ultima misura conoscitiva messa in atto>>.
2.- Nel merito, con il primo motivo di ricorso parte ricorrente lamenta la illegittimità del regolamento perché, nell’ambito del procedimento di verifica di assoggettabilità a valutazione ambientale strategica (V.A.S.), il Comune, in sede di approvazione dello strumento urbanistico, non avrebbe rispettato le prescrizioni imposte dall’Ufficio compatibilità ambientale della Regione Basilicata relativamente alla necessità di modifica degli articoli 77 e 78 delle norme tecniche di attuazione.
2.1.-In via preliminare, il Collegio ritiene di poter superare i dubbi di ammissibilità della censura per difetto di interesse all’impugnazione degli articoli 77 e 78 delle norme tecniche di attuazione, in quanto, come risulta dal certificato di destinazione urbanistica allegato agli atti di causa, l’immobile individuato in catasto al foglio 47, particella 140 è ubicato in parte nell’ambito extraurbano regolato in via transitoria (sino all’approvazione del piano strutturale comunale) dal capo IV delle norme di attuazione (dall’art. 72 all’art. 79).
Si tratta pertanto di disposizioni che hanno una concreta ripercussione sui suoli di proprietà del ricorrente, il che radica l’interesse alla loro impugnazione, anche in vista del perseguimento del risultato utile consistente nella ripetizione dell’attività pianificatoria.
2.2.- Sciolti i dubbi di inammissibilità, nel merito le censure sono fondate.
Va innanzitutto chiarito che il regolamento urbanistico, annoverabile negli atti di pianificazione territoriale e destinazione dei suoli, a norma dell’art.6, comma 2, lett. a) del d.lgs n.152 del 2006 deve essere sottoposto obbligatoriamente a valutazione ambientale strategica.
A norma dell’art. 11, del d.lgs. 3 aprile 2006, n.152, la valutazione ambientale strategica (V.A.S.) va effettuata anteriormente all’approvazione del piano ed è preordinata a garantire che gli impatti significativi sull’ambiente derivanti dall’attuazione del piano siano presi in considerazione <<durante la loro elaborazione e prima della loro approvazione>> (comma 3) e <<…costituisce parte integrante del procedimento di adozione ed approvazione>> del piano, tant’è che <<i provvedimenti amministrativi di approvazione adottati senza la previa valutazione ambientale strategica, ove prescritta, sono annullabili per violazione di legge>>(comma 5).
L’autorità competente alla valutazione ambientale strategica, sentita l’autorità procedente per l’adozione del piano, tenuto conto dei contributi pervenuti, entro novanta giorni dalla trasmissione del piano, emette il provvedimento di verifica, con il quale decide se assoggettare o escludere il piano o il programma dal procedimento di valutazione ambientale strategica previsto agli articoli da 13 a 18 del d.lgs. 3 aprile 2006, n.152 definendo, se del caso, le necessarie prescrizioni ( art. 12, comma 4, d.lgs n.152 del 2006).
Ora, nell’ambito del procedimento di verifica di assoggettabilità a V.A.S. del regolamento urbanistico del Comune di Venosa la Regione Basilicata, Ufficio Compatibilità ambientale, con determinazione dirigenziale 14 novembre 2011 n.75 AB.2011/D.01690, riscontrava, relativamente alla realizzazione di fabbricati per fini residenziali in ambito extraurbano, che la prevista possibilità di accorpamento, per fini volumetrici, di terreni ubicati su tutto il territorio comunale, avrebbe determinato una eccessiva proliferazione di insediamenti edilizi nel territorio agricolo.
Con la citata determina dirigenziale il parere favorevole di non assoggettabilità a valutazione ambientale strategica era subordinato all’obbligo osservanza da parte del Comune di una serie di prescrizioni, tra le quali, l’obbligo di modifica dell’art. 75 (divenuto articolo 77 nella versione definitiva del regolamento urbanistico) e dell’art. 76 (divenuto articolo 78 nella versione definitiva del regolamento urbanistico) delle norme tecniche di attuazione.
La Regione con la citata determinazione dirigenziale 14 novembre 2011 n.75 AB.2011/D.01690 stabiliva che le prescrizioni dovevano essere opportunamente riportate integrando le norme tecniche di attuazione del regolamento urbanistico.
Quanto alla norma tecnica di attuazione recante la disciplina delle “Nuove costruzioni all’esterno dell’ambito urbano-Fabbricati residenziali” la Regione imponeva al Comune di specificare che l’asservimento volumetrico potesse essere consentito<<…solo per fondi ricadenti in un raggio di 1000 metri, da misurarsi in senso orizzontale a partire dall’area di sedime della costruzione in progetto>>.
Orbene, in violazione della prescrizione imposta dalla Regione, nell’art.77 delle norme tecniche di attuazione (“Nuove costruzioni all’esterno dell’ambito urbano-Fabbricati residenziali”), il Comune di Venosa non ha inserito la modifica indicata ovvero che l’ asservimento volumetrico potesse essere consentito solo per i fondi ricadenti in un raggio di 1000 metri.
Con riferimento alla norma tecnica di attuazione rubricata “Nuove costruzioni all’esterno dell’ambito urbano-Fabbricati non residenziali” (art. 78 delle norme tecniche di attuazione) con il parere reso con la determinazione dirigenziale 14 novembre 2011 n.75 AB.2011/D.01690 l’Ufficio compatibilità ambientale della Regione prescriveva al Comune di specificare che: <<i manufatti non residenziali sono da destinare ad attività produttive attinenti al settore agricolo e/o zootecnico e che la loro realizzazione potrà essere assentita solo sulla base di uno specifico Piano Agricolo Aziendale proposto dal richiedente e redatto da un tecnico agricolo abilitato, che attesti l’effettiva necessità ai fini della conduzione dell’azienda agricola>>.
Al riguardo, il Comune, all’art. 78, comma 1, delle n.t.a., con riferimento al soggetto deputato a redigere il Piano agricolo aziendale, in violazione delle prescrizioni imposte dall’Ufficio compatibilità ambientale della Regione, anziché imporre che questo dovesse essere redatto da un “tecnico agricolo abilitato” ha invece previsto che il suddetto piano potesse essere redatto da un generico “tecnico abilitato”.
A quanto sopra consegue la illegittimità degli articoli 77 e 78 delle norme tecniche di attuazione approvate con il regolamento urbanistico per violazione dell’art. 11, commi 3 e 5 del d.lgs n. 152 del 2006, secondo il quale il provvedimento di valutazione ambientale strategica costituisce parte integrante del procedimento di adozione ed approvazione del piano, tant’è che la sua mancanza determina la illegittimità del piano e la sua annullabilità per violazione di legge.
Ed infatti, nella specie, gli articoli 77 e 78 delle norme tecniche di attuazione sono stati approvati senza il recepimento degli emendamenti prescritti dalla Regione a pena di inefficacia del parere reso di non assoggettabilità a V.A.S..
Può allora affermarsi che, in sede di approvazione del regolamento urbanistico, in caso di mancato o parziale recepimento delle prescrizioni imposte con l’atto conclusivo del sub-procedimento di verifica di assoggettabilità a V.A.S. di cui all’art.12, comma 4, del d.lgs 152 del 2006 (costituito, nella specie, dalla determinazione dirigenziale 14 novembre 2011 n.75 AB.2011/D.01690), le norme tecniche di attuazione non emendate secondo le prescrizioni della Regione risultano illegittime e vanno pertanto annullate.
Ne consegue l’annullamento degli articoli 77 e 78 delle norme tecniche di attuazione.
3.- Con il secondo motivo di gravame il ricorrente lamenta la illegittimità del regolamento, in quanto il regolamento approvato dal Consiglio Comunale non coinciderebbe con quello vagliato dalla Conferenza di Pianificazione, in quanto conterrebbe emendamenti e modifiche, derivanti dall’approvazione di osservazioni, non sottoposti all’attenzione degli uffici regionali competenti.
Sarebbero stati violati, pertanto, i principi e le norme in materia di pianificazione urbanistica di cui alla legge regionale 23/1999 (articoli 11 e ss, 25,26,29 e 30) ed, in particolare l’art.44 della medesima legge regionale. Ne conseguirebbe, a dire di parte ricorrente, la violazione delle attribuzioni della Regione in materia urbanistica, in violazione degli articoli 117 e 118 della Costituzione.
3.1.- La censura è infondata.
Premesso che risulta corretto l’assunto che qualsiasi emendamento apportato dal Consiglio comunale al regolamento urbanistico deve essere nuovamente approvato in sede di Conferenza di pianificazione. Ciò in quanto a norma dell’art.44, comma 10, della legge regionale 23/1999, nel periodo transitorio, fino all’approvazione della Carta regionale dei suoli o del Piano strutturale provinciale, l’approvazione del regolamento urbanistico deve avvenire previo Accordo da stipularsi in sede di Conferenza di pianificazione, che comporta l’adesione unanime di tutte le Amministrazioni interessate.
Ciò premesso, tale censura risulta priva di consistenza e di adeguata specificazione, in quanto parte ricorrente non fornisce la prova che il Comune abbia approvato un testo del regolamento urbanistico differente rispetto a quello vagliato in sede di Conferenza di pianificazione.
Al contrario, dagli atti emerge che nella delibera consiliare 30 marzo 2012, n.5, il Consiglio comunale approvava nuove osservazioni al regolamento urbanistico, ma al contempo chiariva che l’accoglimento di tali osservazioni non determinava la modifica al regolamento urbanistico assentito dalla Conferenza di pianificazione e si limitava pertanto ad inviare il nuovo regolamento agli enti partecipanti alla Conferenza di pianificazione al fine di ottenere eventuali rilievi. La circostanza che il regolamento approvato con delibera consiliare 5/2012 non conteneva modifiche sostanziali è confermata anche dalla Regione Basilicata con nota 15 maggio 2012, n. 85466/75AB.
La censura pertanto non può essere accolta sia perché parte ricorrente non individua nello specifico quali siano gli emendamenti apportati al regolamento urbanistico che non siano stati preventivamente vagliati in sede di Conferenza di pianificazione sia perché non individua gli emendamenti che arrecherebbero un pregiudizio ai sui suoli di sua proprietà.
4.- Con il terzo motivo di gravame si lamenta la violazione degli articoli da 12 a 16 della L.R. n. 23/1999 e dei principi generali in materia di pianificazione urbanistica, in quanto il regolamento urbanistico non poteva disciplinare aree, come quelle di proprietà del ricorrente, che nel previgente strumento urbanistico erano inserite in zona “E” agricola.
4.1.- Per una compiuta ed esaustiva esposizione di tale questione è opportuno fare una premessa in ordine alle fonti della pianificazione urbanistica regionale e agli ambiti oggettivi di intervento, così come illustrati da questo Tribunale con sentenza 16 dicembre 2011, n.612, pure richiamata e pedissequamente trascritta da parte ricorrente.
<<La legge urbanistica della Regione Basilicata ( L.R. 11 agosto 1999, n.23), individua quali caratteri fondamentali della pianificazione territoriale ed urbanistica il principio di sussidiarietà e di copianificazione, al fine di realizzare la coerenza e la sinergia delle diverse azioni promosse e/o programmate dai soggetti pubblici e privati operanti sul territorio regionale. Pertanto, l’art. 24 della L.R. cit. individua nella concertazione (Conferenza di pianificazione, Accordo di pianificazione, Conferenza di localizzazione, Accordo di localizzazione) le modalità attraverso la quale si formano, si variano e si aggiornano gli strumenti della pianificazione territoriale.
Ciò premesso, la pianificazione territoriale nella Regione Basilicata è articolata in una serie di strumenti, ciascuno dei quali è tenuto a norma dell’art. 36, commi 5 e 6, L.R. n. 23/99 a conformarsi alle prescrizioni dello strumento sovraordinato e pertanto può essere modificato esclusivamente attraverso l’approvazione di Accordi di pianificazione:
– Carta regionale dei suoli;
– Quadro strutturale regionale (Q.S.R.),
-Piano strutturale provinciale (P.S.P.);
– Piano strutturale comunale (P.S.C.);
– Regolamento urbanistico;
– Piano operativo e/o piano attuativo.
In particolare, il Piano strutturale comunale (P.S.C.) definisce le indicazioni strategiche per il governo del territorio comunale contenute nel piano strutturale provinciale, integrate con gli indirizzi di sviluppo espressi dalla Comunità locale; a norma dell’art. 14, comma 2, della L.R. 23/99, tale piano, previa verifica di coerenza con gli indirizzi del Piano strutturale provinciale e la verifica di compatibilità con i regimi di intervento della Carta regionale dei suoli:
-definisce gli obiettivi di programmazione nel territorio comunale contenuti nel Documento preliminare;
-delinea l’armatura urbana, i regimi d’uso ed il nuovo assetto del territorio comunale;
– individua l’eventuale perimetrazione dei piani operativi;
-disciplina i regimi di salvaguardia (di durata non superiore a quattro anni) relativi a previsioni immediatamente vincolanti da rispettare sino all’approvazione dei piani operativi;
-individua i perimetri dei distretti urbani.
Il Regolamento urbanistico è invece uno strumento che la legge urbanistica regionale impone di adottare a tutti i Comuni, (art. 16 L.R. n. 23/1999) deputato a disciplinare gli insediamenti esistenti sull’intero territorio comunale(e perciò anche il recupero del patrimonio urbanistico ed edilizio esistente); in particolare, il regolamento urbanistico delinea:
-i perimetri dei suoli urbanizzati, prevedendo i relativi regimi urbanistici e distinguendo le aree, sulle quali è possibile costruire anche in assenza del Piano Operativo e/o del Piano attuativo, e le aree, dove, per costruire, risulta necessaria la previa approvazione del Piano Operativo e/o del Piano attuativo;
-i perimetri dei suoli non urbanizzati e dei suoli riservati all’armatura urbana (cioè il reticolo della viabilità, e delle reti tecnologiche e dei servizi);
– le aree situate all’interno del perimetro dei suoli urbanizzati sulle quali è possibile, indipendentemente dal piano operativo, effettuare interventi diretti di edificazione, di completamento e di ampliamento degli edifici esistenti;
-le aree destinate alle opere di urbanizzazione primaria e secondaria;
– le aree per le quali, in ragione della loro complessità, è necessario intervenire solo mediante piani attuativi.
Lo strumento con il quale il Comune attua le previsioni del piano strutturale comunale e/o del regolamento urbanistico, allorquando si manifestino necessità di riqualificazione, trasformazione e recupero è il Piano operativo (art. 15 L.R. n. 23/1999).
I Piani attuativi, infine, ( art. 17 L.R. n. 23/1999) sono gli strumenti urbanistici di dettaglio approvati dal Comune in attuazione del piano operativo o del regolamento urbanistico ai fini del coordinamento degli interventi sul territorio, che hanno l’efficacia dei piani particolareggiati di cui alla legge n. 1150/1942, dei piani di zona per l’edilizia economica e popolare, dei piani per gli insediamenti produttivi, dei piani di recupero del patrimonio edilizio esistente, dei piani di lottizzazione.
Così delineate le fonti e i principi generali della disciplina urbanistica territoriale, è ora opportuno soffermarsi sulla classificazione delle aree di intervento ovvero sull’ambito oggettivo della pianificazione territoriale.
L’art. 2 della legge regionale n.23/99, nell’ambito oggettivo della pianificazione territoriale in generale, individua: il sistema naturalistico-ambientale ( costituito dall’intero territorio regionale non interessato dagli insediamenti e dalle reti dell’armatura urbana); il sistema relazionale (costituito dalle reti di viabilità, di distribuzione energetica, di comunicazione); il sistema insediativo, definendolo come il complesso degli insediamenti urbani, periurbani e diffusi, industriali/artigianali, agricolo/produttivi.
Nello specifico, per quel che ci occupa, il sistema insediativo è suddiviso in due grandi categorie: gli ambiti urbani e gli ambiti periurbani.
Gli ambiti urbani sono a loro volta suddivisi in:
-Suoli urbanizzati (S.U.) che si identificano con le parti della città e/o del territorio caratterizzate dalla presenza di insediamento antropico organizzato (servito da viabilità ed infrastrutture a rete) anche non completamente definite sotto il profilo urbanistico (definizione fornita dal regolamento di attuazione della legge regionale in esame (adottato con Delib.G.R. 24-3-2003 n. 512);
-suoli non urbanizzati (S.N.U.), che nel citato regolamento di attuazione coincidono con quelle parti del territorio “non edificate o scarsamente edificate e comunque non organizzate”.
-suoli riservati all’armatura urbana (S.R.A.U.), che invece corrispondono a quel “ reticolo e porzioni di territorio destinati da programmi e/o piani vigenti e/o già utilizzati dalla viabilità, infrastrutture a rete e servizi”.
Gli Ambiti periurbani sono invece suddivisi in:
-suoli agricoli abbandonati contigui agli Ambiti urbani;
-sistemi insediativi diffusi extraurbani privi di organicità, che, secondo quanto specificato dal regolamento di attuazione, sono contigui agli ambiti urbani.
Chiarite le differenti classificazioni tra ambiti urbani ed ambiti periurbani, l’art. 14 della L.R. n. 23/99 affida al piano strutturale comunale il compito di individuare e precisare i sistemi “…insediativo e relazionale, riconoscibili nel territorio comunale, con la definizione dell’Armatura urbana e dei Regimi d’uso previsionali (nuovo assetto del territorio comunale) da realizzare per conseguire gli obiettivi contenuti nel documento preliminare di cui all’art. 11 della medesima legge regionale, che è propedeutico alla redazione dei Piani strutturali (provinciale e comunale).
L’ambito di disciplina affidato al regolamento urbanistico è invece dettato dall’art. 16 L.R. n. 23/1999, dal quale si desume che il regolamento urbanistico si limita ad individuare: a) i perimetri dei suoli urbanizzati, dei suoli non urbanizzati e dei suoli riservati all’armatura urbana (compreso il reticolo della viabilità, e delle reti tecnologiche e dei servizi); le aree destinate alle opere di urbanizzazione primaria e secondaria>>(TAR Basilicata, sentenza 16 dicembre 2011, n.612).
4.2.- Alla luce del quadro sopra delineato, come già questo T.a.r. ha avuto modo di evidenziare ( cfr. oltre alla sentenza cit., anche TAR Basilicata 16 dicembre 2011, n.620), il regolamento urbanistico non può prevedere la realizzazione di nuovi insediamenti in zone periurbane, ma è deputato a disciplinare soltanto l’ambito urbano, con il potere di individuazione delle aree, all’interno del perimetro dei suoli urbanizzati, sulle quali è possibile, indipendentemente, dal Piano operativo di cui all’art. 15, effettuare interventi diretti di edificazione, di completamento o di ampliamento degli edifici esistenti, di regolazione dei regimi urbanistici vigenti all’interno dei perimetri dei suoli urbanizzati, distinguendo le aree sulle quali è possibile costruire anche in assenza del Piano Operativo e/o del Piano attuativo.
Tuttavia, occorre operare una chiarificazione all’orientamento già espresso da questo Tribunale con il citato precedente, nel senso che ciò che rileva ai fini dell’individuazione della corretta fonte di disciplina urbanistica non è soltanto la formale classificazione del terreno secondo gli strumenti urbanistici previgenti, quanto la situazione di fatto esistente ovvero le caratteristiche dei suoli nello stato in cui si trovano al momento dell’adozione dello strumento di regolazione urbanistica.
Ne consegue che se, al momento dell’adozione del regolamento urbanistico, il suolo interessato non ha più le caratteristiche del suolo agricolo ed è collocato in un contesto caratterizzato dalla presenza di un insediamento antropico organizzato o comunque si trova, di fatto, all’interno dell’ambito urbano, pur risultando non edificato o scarsamente edificato o comunque non organizzato, lo stesso può legittimamente essere disciplinato dal regolamento urbanistico, ancorché nel previgente strumento era stato inserito in zona agricola. Ciò in quanto un suolo che all’epoca dell’adozione del previgente strumento urbanistico poteva essere considerato esterno all’ambito urbano, con l’espansione edilizia e la progressiva trasformazione del territorio può puoi trovarsi di fatto ad essere collocato all’interno dell’ambito urbano.
In conclusione, ciò che al regolamento urbanistico è precluso disciplinare è:
– il regime dei suoli agricoli abbandonati che si trovano all’esterno e al di fuori degli ambiti urbani;
-i sistemi insediativi diffusi extraurbani privi di organicità.
Alla luce della sopra illustrata chiarificazione, nella fattispecie, non assume alcun rilievo la circostanza che l’area, nel previgente piano regolatore generale era classificata come zona agricola “E”, in quanto, come emerge dall’assetto urbanistico risultante dalla tavola 8.1 (all. 11 del fascicolo di parte ricorrente) ed, in particolare, dallo stralcio della suddetta tavola 8.1 (all. 13 del fascicolo di parte ricorrente) dove il ricorrente indica con una freccia l’area in cui sono collocate le sue proprietà, si tratta di suoli inedificati e scarsamente edificati inseriti di fatto nell’ambito di un contesto antropico organizzato.
Di conseguenza, trattandosi di suoli di fatto inseriti in ambito urbano, il regolamento urbanistico era legittimato a disciplinarli, non potendo rilevare la formale classificazione dei suoli dettata dal piano regolatore generale previgente e pertanto la censura proposta deve essere respinta.
5.- Il quarto ed il quinto motivo di ricorso, in ragione della loro stretta connessione logica, possono essere trattati congiuntamente.
Il sig. Modello ritiene viziata da irragionevolezza, illogicità, disparità di trattamento e difetto di motivazione, la scelta dell’Amministrazione comunale di destinare il terreno di sua proprietà all’accoglimento di strutture pubbliche, già ampiamente previste nella maggior parte del distretto “DR2” tutto sviluppato a sud-ovest della strada di futura esecuzione. Ciò in quanto la proprietà del sig. Modello ricade in un’area totalmente “azzonata” come “incongrui derivanti da edificazione diretta”. Secondo il ricorrente sarebbe dunque illogica la scelta dell’Amministrazione di imprimere anche alla proprietà del ricorrente la destinazione pubblica, in quanto tale destinazione è stata già impressa ad un’ampia area collocata al di là della strada di futura edificazione al limite sud della sua proprietà. Ed inoltre tale scelta si rivelerebbe ingiusta perché gli altri proprietari, confinanti con il ricorrente, pur versando in situazioni identiche, non sono stati intaccati da tale destinazione.
5.1.- Le censure sono infondate.
Quanto alla contestazione della scelta di zonizzazione effettuata dal Comune, è appena il caso di rilevare che secondo il pacifico orientamento giurisprudenziale, in sede di adozione e/o approvazione di uno strumento urbanistico generale le scelte di zonizzazione dell’Amministrazione costituiscono apprezzamento di merito e sono caratterizzate da un amplissimo margine di discrezionalità, sottratto al sindacato di legittimità del Giudice Amministrativo, eccetto i casi in cui siano inficiate da errori di fatto e/o da abnormi illogicità o palese irragionevolezza.
Nella fattispecie, parte ricorrente si è limitata ad enunciare la mera illogicità, la mera irragionevolezza e la mera ingiustizia della scelta effettuata dall’amministrazione, senza dedurre né allegare alcun elemento probatorio (ad esempio tramite perizia di parte) atto a dimostrare le “abnormi” illogicità o la “palese” irragionevolezza della scelta di zonizzazione operata dal Comune e senza peraltro fornire alcun elemento probatorio atto a dimostrare la perfetta identità dei terreni limitrofi che avrebbero ricevuto un trattamento più favorevole.
Quanto al lamentato difetto motivazionale della decisione di collocare l’area nel distretto “DR2”, va evidenziato che le scelte discrezionali dell’Amministrazione, contenute in uno strumento urbanistico generale, non necessitano di una motivazione specifica, eccetto alcuni casi, come per es. il superamento degli standards minimi di cui al D.M. n. 1444 del 2.4.1968 o con riferimento a terreni già oggetto di convenzione di lottizzazione e/o di provvedimenti di diniego di permesso di costruire, annullati dal Giudice Amministrativo, ma tali ipotesi non sono state dedotte nella fattispecie in esame.
6.-A quanto sopra consegue l’accoglimento del ricorso limitatamente alle censure dirette a contestare la illegittimità del regolamento urbanistico nella parte in cui approva gli articoli 77 e 78 delle norme tecniche di attuazione, il che comporta l’annullamento in parte qua del regolamento urbanistico nella parte in cui approva tali norme tecniche di attuazione.
7.- Le spese di lite, regolate secondo l’ordinario criterio della soccombenza, sono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione e per l’effetto annulla il regolamento urbanistico nella parte in cui approva gli articoli 77 e 78 delle norme tecniche di attuazione.
Condanna il Comune di Venosa al pagamento in favore dei ricorrenti delle spese di giudizio, che vengono liquidate, ai sensi del D.M. n. 140/2012, in complessivi 2000,00 € (duemila/00), oltre IVA, C.P.A. come per legge, oltre alla rifusione del C.U. versato.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Potenza nelle camere di consiglio dei giorni 17 ottobre e 20 novembre 2013 con l’intervento dei magistrati:
Michele Perrelli, Presidente
Giancarlo Pennetti, Consigliere
Paola Anna Gemma Di Cesare, Primo Referendario, Estensore
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 27/11/2013
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
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