* INQUINAMENTO DEL SUOLO – Interventi di bonifica – Articolazione del progetto di bonifica in fasi progettuali distinte – Art. 242, c. 7 d.lgs. n. 152/2006 – Progetto di bonifica – Superamento dei valori di CSR – Valori di CSC – Termine di approvazione – Art. 242, c. 7 d.lgs. n. 152/2006 – Sospensione – Integrazioni documentali o approfondimenti – Fattispecie – Caratterizzazione ambientale – Azioni di monitoraggio – Art. 239, c. 1 d.lgs. n. 152/2006 – Livelli di contaminazione superiori ai valori di CSC – Responsabile della contaminazione – Attività di monitoraggio – Corretta frequenza – Caratteristiche specifiche del sito.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 1^
Regione: Basilicata
Città: Potenza
Data di pubblicazione: 8 Maggio 2013
Numero: 252
Data di udienza: 7 Febbraio 2013
Presidente: Perrelli
Estensore: Mastrantuono
Premassima
* INQUINAMENTO DEL SUOLO – Interventi di bonifica – Articolazione del progetto di bonifica in fasi progettuali distinte – Art. 242, c. 7 d.lgs. n. 152/2006 – Progetto di bonifica – Superamento dei valori di CSR – Valori di CSC – Termine di approvazione – Art. 242, c. 7 d.lgs. n. 152/2006 – Sospensione – Integrazioni documentali o approfondimenti – Fattispecie – Caratterizzazione ambientale – Azioni di monitoraggio – Art. 239, c. 1 d.lgs. n. 152/2006 – Livelli di contaminazione superiori ai valori di CSC – Responsabile della contaminazione – Attività di monitoraggio – Corretta frequenza – Caratteristiche specifiche del sito.
Massima
TAR BASILICATA, Sez. 1^ – 8 maggio 2013, n. 252
INQUINAMENTO DEL SUOLO – Interventi di bonifica – Articolazione del progetto di bonifica in fasi progettuali distinte – Art. 242, c. 7 d.lgs. n. 152/2006.
La possibilità, in relazione agli interventi di bonifica, “che presentino particolare complessità a causa della natura della contaminazione, degli interventi, delle dotazioni impiantistiche necessarie o dell’estensione dell’area interessata dagli interventi medesimi”, di articolare il progetto di bonifica “per fasi progettuali distinte, al fine di rendere possibile la realizzazione degli interventi per singole aree o per fasi temporali successive”, è stata introdotta nel testo dell’art. 242, comma 7, D.Lg.vo n. 152/2006 dall’art. 40, comma 5, D.L. 6.12.2011 n. 201 conv. nella L. n. 214/2011; anche precedentemente, il verbale della conferenza di servizi, atto di natura endoprocedimentale, poteva comunque prevedere l’avvio parziale del progetto di bonifica, dovendo il procedimento di approvazione deve essere concluso con un provvedimento espresso dell’Autorità procedente, da adottare in conformità al nuovo testo del citato art. 242, c. 7.
Pres. Perrelli, Est. Mastrantuono – F. s.r.l. (avv.ti Montanaro, Peyrano Pedussia e Petrone) c. Comune di Melfi (avv.ti Araneo e Tartaglia), Regione Basilicata (avv. Possidente), Provincia di Potenza avv.ti Luglio e Sabina) e altri (n.c.)
INQUINAMENTO DEL SUOLO – Interventi di bonifica – Progetto di bonifica – Superamento dei valori di CSR – Valori di CSC.
Diversamente dalla precedente disciplina di cui al D.M. n. 471/1999, gli artt. 240, lett. c), e), f) e p), e 242, comma 7, D.Lg.vo n. 152/2006 prevedono che il progetto di bonifica deve essere redatto soltanto nel caso risultino superati i valori di CSR, in quanto soltanto in tal caso il Legislatore qualifica il sito come “contaminato”, mentre definisce “sito non contaminato” quello in cui sono stati rilevati valori superiori alle CSC e non alle CSR, eccetto il caso previsto dall’Allegato 1 al Titolo V della Parte IV del D.Lg.vo n. 152/2006, nella parte in cui prescrive che nel “punto di conformità” delle acque sotterranee, cioè nel punto a valle idrogeologico della sorgente di inquinamento “fissato non oltre i confini del sito contaminato oggetto di bonifica”, per ciascuna sostanza contaminante devono essere rispettati i valori di CSC.
Pres. Perrelli, Est. Mastrantuono – F. s.r.l. (avv.ti Montanaro, Peyrano Pedussia e Petrone) c. Comune di Melfi (avv.ti Araneo e Tartaglia), Regione Basilicata (avv. Possidente), Provincia di Potenza avv.ti Luglio e Sabina) e altri (n.c.)
INQUINAMENTO DEL SUOLO – Interventi di bonifica – Progetto di bonifica – Termine di approvazione – Art. 242, c. 7 d.lgs. n. 152/2006 – Sospensione – Integrazioni documentali o approfondimenti – Fattispecie.
Il quarto periodo dell’art. 242, comma 7, D.Lg.vo n. 152/2006 statuisce che il termine di 60 giorni per l’approvazione, con eventuali prescrizioni ed integrazioni, del progetto di bonifica “può essere sospeso una sola volta”, in caso di “necessità di richiedere, mediante atto adeguatamente motivato, integrazioni documentali o approfondimenti al progetto, assegnando un congruo termine per l’adempimento” (nella specie, l’integrazione del progetto di bonifica con le numerose attività preliminari, di cui alcune entro 30 giorni (precisamente 6 attività) ed altre entro 120 giorni (precisamente 15 attività), prescritte dalla Conferenza di servizi del 28.11.2011, costituiva proprio l’ipotesi, prevista dalla norma in commento, delle “integrazioni documentali o approfondimenti al progetto)
Pres. Perrelli, Est. Mastrantuono – F. s.r.l. (avv.ti Montanaro, Peyrano Pedussia e Petrone) c. Comune di Melfi (avv.ti Araneo e Tartaglia), Regione Basilicata (avv. Possidente), Provincia di Potenza avv.ti Luglio e Sabina) e altri (n.c.)
INQUINAMENTO DEL SUOLO – Interventi di bonifica – Caratterizzazione ambientale – Azioni di monitoraggio.
Ai sensi dell’Allegato 2 della Parte IV del D.Lg.vo n. 152/2006, la “caratterizzazione ambientale di un sito è identificabile con l’insieme delle attività che permettono di ricostruire i fenomeni di contaminazione a carico delle matrici ambientali, in modo da ottenere le informazioni di base su cui prendere decisioni realizzabili e sostenibili per la messa in sicurezza e/o bonifica del sito” e tali “attività di caratterizzazione devono essere condotte in modo tale da permettere la validazione dei risultati finali da parte delle Pubbliche Autorità in un quadro realistico e condiviso delle situazioni di contaminazione eventualmente emerse”; mentre le azioni di monitoraggio “devono essere effettuate nel corso e al termine di tutte le fasi previste per la messa in sicurezza, per la bonifica e il ripristino ambientale del sito inquinato, al fine di verificare l’efficacia degli interventi nel raggiungere gli obiettivi prefissati”, cioè hanno la finalità di verificare l’efficacia nel tempo delle misure adottate e di mantenere i valori di concentrazione degli inquinanti nelle matrici ambientali interessate al di sotto dei valori soglia di rischio, per assicurare le condizioni di protezione ambientale e della salute pubblica. Pertanto, poiché i sondaggi di verifica per le sostanze inquinanti, già individuate, devono essere effettuate anche dopo l’approvazione del Piano di Caratterizzazione, per rendere efficace tale attività, risulta necessario anche l’aggiornamento dei dati, già acquisiti con il PC ed il documento dell’Analisi di Rischio.
Pres. Perrelli, Est. Mastrantuono – F. s.r.l. (avv.ti Montanaro, Peyrano Pedussia e Petrone) c. Comune di Melfi (avv.ti Araneo e Tartaglia), Regione Basilicata (avv. Possidente), Provincia di Potenza avv.ti Luglio e Sabina) e altri (n.c.)
INQUINAMENTO DEL SUOLO – Interventi di bonifica – Art. 239, c. 1 d.lgs. n. 152/2006 – Livelli di contaminazione superiori ai valori di CSC – Responsabile della contaminazione.
L’art. 239, c. 1 del d.lgs. n. 152/2006 stabilisce che le Pubbliche Amministrazioni, dopo aver accertato la presenza di livelli di contaminazione superiori ai valori CSC, devono svolgere “opportune indagini volte ad identificare il responsabile dell’evento di superamento” e solo dopo tali indagini può essere diffidato, “con ordinanza motivata, il responsabile della potenziale contaminazione a provvedere” e, soltanto se il responsabile della contaminazione non provvede, l’Amministrazione, ai sensi dell’art. 250 D.Lg.vo n. 152/2006, può adottare gli interventi necessari in via sostituiva ed in danno del responsabile”.
Pres. Perrelli, Est. Mastrantuono – F. s.r.l. (avv.ti Montanaro, Peyrano Pedussia e Petrone) c. Comune di Melfi (avv.ti Araneo e Tartaglia), Regione Basilicata (avv. Possidente), Provincia di Potenza avv.ti Luglio e Sabina) e altri (n.c.)
INQUINAMENTO DEL SUOLO – Interventi di bonifica – Attività di monitoraggio – Corretta frequenza – Caratteristiche specifiche del sito.
E’ illegittima la previsione di estendere le attività di monitoraggio delle acque sotterranee “con frequenza mensile”, in quanto la corretta frequenza del monitoraggio deve tener conto delle caratteristiche specifiche del sito.
Pres. Perrelli, Est. Mastrantuono – F. s.r.l. (avv.ti Montanaro, Peyrano Pedussia e Petrone) c. Comune di Melfi (avv.ti Araneo e Tartaglia), Regione Basilicata (avv. Possidente), Provincia di Potenza avv.ti Luglio e Sabina) e altri (n.c.)
Allegato
Titolo Completo
TAR BASILICATA, Sez. 1^ - 8 maggio 2013, n. 252SENTENZA
TAR BASILICATA, Sez. 1^ – 8 maggio 2013, n. 252
N. 00252/2013 REG.PROV.COLL.
N. 00067/2012 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 67 del 2012, integrato da motivi aggiunti, proposto dalla Fenice Ambiente S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli Avv.ti Riccardo Montanaro, Angiola Peyrano Pedussia e Luigi Petrone, come da mandato a margine del ricorso, con domicilio eletto in Potenza Corso XVIII Agosto 1860 n. 2;
contro
-Comune di Melfi, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dagli Avv.ti Gaetano Araneo e Nicola Michele Tartaglia, come da mandato a margine del controricorso ed atto di costituzione in giudizio ed in virtù della Del. G.M. nn. 49 e 105 del 2012, con domicilio eletto in Potenza Via Ciccotti n. 10 presso lo studio dell’Avv. Pierluigi Lapolla;
-Regione Basilicata, in persona del Presidente della Giunta Regionale p.t., rappresentata e difesa dall’Avv. Carmen Anna Possidente, come da mandato in calce alla copia notificata del ricorso introduttivo del giudizio ed in virtù della Del. G.R. n. 219 del 2.3.2012, con domicilio eletto in Potenza Via Vincenzo Verrastro n. 4 presso l’Ufficio Legale dell’Ente;
-Provincia di Potenza, in persona del Dirigente dell’Ufficio Affari Generali e Istituzionali, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Emanuela Luglio e Nicola Sabina, come da mandato a margine del controricorso ed in virtù della Determinazione Dirigente Ufficio Affari Generali e Risorse Umane n. 2431 del 9.10.2012, con domicilio eletto in Potenza Piazza delle Regioni presso l’Ufficio Legale dell’Ente;
-Agenzia Regionale per la Protezione dell’Ambiente della Basilicata (ARPAB), in persona del legale rappresentante p.t., non costituita in giudizio;
-Azienda Sanitaria Locale di Potenza, in persona del Direttore Generale p.t., non costituita in giudizio;
-Consorzio per lo Sviluppo Industriale della Provincia di Potenza, in persona del legale rappresentante p.t., non costituito in giudizio;
per l’annullamento:
-della Del. G.M. n. 59 del 15.12.2011 (notificata il 20.12.2011 con nota Responsabile Area Tecnica Comune di Melfi prot. n. 32449 del 20.12.2011), con la quale il Comune di Melfi ha approvato il verbale della Conferenza di servizi del 28.11.2011;
-del predetto verbale della Conferenza di servizi del 28.11.2011;
-delle note Dirigente Ufficio Prevenzione e Controllo Ambientale Regione Basilicata prot. n. 212213 del 12.12.2011 e prot. n. 214978 del 15.12.2011;
-del precedente verbale della Conferenza di servizi del 31.3.2011, approvato con Delibera Commissario Straordinario Comune di Melfi n. 58 del 6.4.2011;
-del verbale del Tavolo Tecnico del 7.9.2011;
Visti il ricorso con i relativi allegati;
Visto il primo atto di motivi aggiunti (notificato il 20/21/22.3.2012), con il quale sono state impugnate l’Ordinanza Sindaco di Melfi n. 2 del 23.1.2012 e la nota Dirigente Ufficio Prevenzione e Controllo Ambientale Regione Basilicata prot. n. 29522 del 22.2.2012;
Visto il secondo atto di motivi aggiunti (notificato il 20/21.9.2012), con il quale sono stati impugnati la Del. G.M. Comune di Melfi n. 91 del 26.7.2012 (notificata il 13.8.2012 con nota Responsabile Area Tecnica Comune di Melfi prot. n. 17692 del 6.8.2012), di approvazione del verbale della Conferenza di servizi del 21.6.2012, i verbali delle Conferenza di servizi del 21.6.2012 e del 12.6.2012, la nota Dirigente Ufficio Prevenzione e Controllo Ambientale Regione Basilicata prot. n. 98682 del 5.6.2012 e le note ARPAB prot. n. 2458 del 19.3.2012 e prot. n. 3262 del 4.4.2012;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Melfi, della Regione Basilicata e della Provincia di Potenza;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 febbraio 2013 il dott. Pasquale Mastrantuono e uditi gli Avv.ti Luigi Petrone, Angiola Peyrano Pedussia, Gaetano Araneo, Nicola Michele Tartaglia, Emanuela Luglio, Nicola Sabina ed Anna Carmen Possidente;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
La Fenice Ambiente S.r.l. gestisce nell’area industriale del Comune di Melfi un impianto di termodistruzione di rifiuti con recupero energetico. Esso è dotato della linea, denominata forno a griglia, per lo smaltimento dei rifiuti urbani e dei rifiuti assimilabili agli urbani (che smaltisce 30.000 tonnellate all’anno), e della linea, denominata forno rotante, per lo smaltimento dei rifiuti speciali e dei rifiuti industriali (che smaltisce 35.000 tonnellate all’anno), alle quali sono annesse due caldaie la cui energia termica viene trasformata in energia elettrica, immessa in rete.
In seguito ad apposito controllo, effettuato dall’ARPAB il 3.3.2009, presso i 9 piezometri esistenti nell’area dell’impianto, veniva accertata una contaminazione delle acque sotterranee, con superamento dei valori di Concentrazione Soglia di Contaminazione (CSC), stabiliti dalla Tabella 2 dell’Allegato 5 alla Parte IV del D.lg.vo n. 152/2006, con riferimento al nichel, al mercurio, ai floururi, ai nitriti, al triclorometano, al tricloroetile, alla tetracloroetilene, al bromodiclorometano ed al dibromoclorometano, per cui sia l’ARPAB, sia la Fenice effettuavano la comunicazione ex art. 244 D.Lg.vo n. 152/2006 e successivamente la Fenice presentava, ai sensi dell’art. 242 D.Lg.vo n. 152/2006, il Piano di caratterizzazione (da ora PC) ed attivava le misure di messa in sicurezza d’emergenza, installando nei predetti 9 piezometri esistenti elettropompe sommerse per l’emungimento delle acque di falda.
Poiché dal PC, presentato dalla Fenice, era emerso che le predette contaminazioni delle acque sotterranee erano imputabili ad un malfunzionamento dell’impianto, nella Conferenza di servizi del 17.4.2009 l’ARPAB chiedeva la costruzione di una nuova rete di monitoraggio delle acque sotterranee, la quale, oltre agli esistenti 9 piezometri, comprendesse anche una barriera idraulica, atta ad impedire ogni ulteriore contaminazione al di fuori dell’area dell’impianto. Pertanto veniva disposta la sospensione del procedimento relativo all’approvazione del PC, il proseguimento delle attività di Messa In Sicurezza di Emergenza (MISE) e la trasmissione dei reports settimanali, ordinando alla Fenice la rielaborazione del PC.
IL PC revisionato veniva presentato dalla Fenice il 15.5.2009, con riferimento al quale veniva espresso parere favorevole con prescrizioni nella Conferenza di servizi del 17.6.2009.
In data 1.10.1999 la Fenice presentava il documento “Risultati delle indagini di caratterizzazione”, ma nella Conferenza di servizi del 7.10.2009 l’esame di tali indagini veniva rinviato a dopo l’esecuzione del monitoraggio in contraddittorio della matrice acque sotterranee.
In data 18.12.2009 veniva attivata la nuova barriera di emungimento delle acque sotterranee, composta da 22 nuovi pozzi e nella seduta dell’11.1.2010 la Conferenza di servizi esprimeva, all’unanimità, parere favorevole con riferimento ai risultati delle indagini di caratterizzazione, con prescrizioni.
In seguito alla presentazioni delle integrazioni richieste, la Conferenza di servizi del 22.2.2010, all’unanimità, approvava il nuovo Piano di Caratterizzazione revisionato ed integrato, ordinando alla Fenice di predisporre il documento dell’Analisi di Rischio.
Quest’ultimo documento veniva presentato dalla Fenice il 12.7.2010 e successivamente integrato, in seguito ad apposita richiesta della Regione, e, dopo essere stato istruito nella Conferenza di servizi del 12.11.2010 e nelle sedute dei Tavoli Tecnici del 10.2.2011 e del 10.3.2011, registrava il parere favorevole della Conferenza di servizi del 31.3.2011 e, conseguentemente, veniva approvato con Delibera Commissario Straordinario Comune di Melfi n. 58 del 6.4.2011 (in quanto con Del. G.R. n. 1442 del 2.10.2006 la Regione aveva stabilito la competenza dei Comuni per gli interventi di bonifica).
Nella seduta del Tavolo Tecnico del 7.9.2011 veniva respinto il Progetto di Messa in Sicurezza Operativo (MISO), presentato dalla Fenice il 4.8.2011, e ribadito l’obbligo di quest’ultima di predisporre il Progetto di bonifica entro il 18.10.2011 (progetto presentato dalla Fenice proprio il 18.10.2011).
La Conferenza di servizi del 28.11.2011 esprimeva parere favorevole soltanto per la “realizzazione degli impianti pilota previsti dal progetto di bonifica”, subordinava “l’esecuzione delle prove in campo con l’immissione in falda di reagenti all’acquisizione dei risultati delle prove di laboratorio e previa determinazione delle quantità necessarie”, confermava gli “obiettivi di bonifica delle acque sotterranee già stabiliti nella Conferenza di servizi del 31.3.2011 e resi efficaci e vincolanti con la Del. G.M. Comune di Melfi n. 58 del 6.4.2011” e si riservava “di esprimere il parere definitivo per l’approvazione del progetto operativo di bonifica nel suo complesso”, dopo l’integrazione e l’attuazione da parte della Fenice di una serie di attività preliminari (alcune entro 30 giorni ed altre entro 120 giorni), per cui veniva suggerito all’Autorità procedente (Comune di Melfi ai sensi della citata Del. G.R. n. 1442 del 2.10.2006) di sospendere per 150 giorni i termini per l’approvazione del progetto di bonifica.
Dopo la notifica di tale verbale Conferenza di servizi del 28.11.2011 (notificata con nota prot. n. 31041 dell’1.12.2011), la Fenice con nota ex art. 10 L. n. 241/1990 del 2.12.2011 formulava osservazioni.
Il Dirigente dell’Ufficio Prevenzione e Controllo Ambientale della Regione Basilicata con nota prot. n. 212213 del 12.12.2011 controdeduceva alle predette osservazioni della Fenice, mentre con successiva nota prot. n. 214978 del 15.12.2011 chiedeva di integrare il verbale Conferenza di servizi del 28.11.2011 con l’aggiunta di “porre al momento esplicito divieto, salvo successive valutazioni, alla realizzazione dei pozzi di ricarica di acqua dolce nella zona interposta tra la barriera idraulica ed i pozzi di monitoraggio del Vulture Melfese” (cioè i 9 piezometri già esistenti nell’area dell’impianto anteriormente al 3.3.2009), “nonché all’utilizzo di acqua demineralizzata”.
Con Del. G.M. n. 59 del 15.12.2011 (notificata il 20.12.2011 con nota prot. n. 32449 del 20.12.2011) il Comune di Melfi, dopo aver richiamato la predetta nota Fenice del 2.12.2011 e le citate note regionali prot. n. 212213 del 12.12.2011 e prot. n. 214978 del 15.12.2011, approvava il verbale della Conferenza di servizi del 28.11.2011.
La Del. G.M. n. 59 del 15.12.2011, unitamente agli atti ivi richiamati, è stata impugnata con il ricorso principale (notificato il 26/27/30.1.2012), deducendo la violazione degli artt. 13, 240, 242, commi 7, 8 e 13, e Allegati 1 e 3 Parte IV D.Lg.vo n. 152/2006, degli artt. 14, 14 ter, 14 quater L. n. 241/1990, nonché l’eccesso di potere per errore e/o difetto dei presupposti, carenza di istruttoria, difetto di motivazione, contraddittorietà, travisamento dei fatti, illogicità e manifesta ingiustizia.
In data 29.12.2011 la Fenice presentava il cronoprogramma, relativo al progetto di bonifica del 18.10.2011, il quale però non prevedeva tutte le attività preliminari, stabilite sia dalla Conferenza di servizi del 28.11.2011, sia dalla Del. G.M. n. 59 del 15.12.2011, per cui con Ordinanza n. 2 del 23.1.2012 il Sindaco di Melfi ingiungeva alla Fenice l’avvio, entro 7 giorni, di tali attività preliminari, con l’espressa avvertenza che, in caso di mancato adempimento, le attività non eseguite sarebbero state svolte dal Comune, “in via sostitutiva ed in danno” della Fenice, “salvo ed impregiudicato ogni ulteriore provvedimento per la tutela della salute pubblica”.
Con nota prot. n. 29522 del 22.2.2012 il Dirigente dell’Ufficio Prevenzione e Controllo Ambientale della Regione Basilicata chiedeva che fosse prevista l’ubicazione dei punti di indagine “anche a valle idrogeologica della proprietà Fenice in continuità con le aree interne al sito risultate contaminate”.
Sia l’Ordinanza Sindaco di Melfi n. 2 del 23.1.2012, sia la nota regionale prot. n. 29522 del 22.2.2012 sono state impugnate con il primo atto di motivi aggiunti (notificato il 20/21/22.3.2012), deducendo la violazione degli artt. 240, 242, 244, 250 e 304, comma 2, D.Lg.vo n. 152/2006, degli artt. 14 e ss. L. n. 241/1990, nonché l’eccesso di potere per difetto dei presupposti, carenza di istruttoria, difetto di motivazione, contraddittorietà, illogicità e manifesta ingiustizia.
Intanto dal 27.1.2012 al 20.4.2012 la Fenice svolgeva la prima fase delle attività preliminari immediatamente eseguibili, ma l’ARPAB prima con nota prot. n. 2458 del 19.3.2012 faceva presente che tali attività non risultavano pienamente conformi alle prescrizioni previste dal verbale della Conferenza di servizi del 28.11.2011 e poi con nota prot. n. 3262 del 4.4.2012 precisava che le indagini erano avvenute soltanto all’interno del sito della ricorrente.
La Fenice con nota dell’11.5.2012 chiedeva la validazione di tali attività, al fine di poter iniziare la seconda fase delle attività preliminari non immediatamente eseguibili, mentre con successiva nota del 17.5.2012 si dissociava “da ogni responsabilità per il protrarsi delle procedure”, chiedendo di “assumere con sollecitudine tutte le iniziative occorrenti per approvare il progetto di bonifica del 18.10.2011”.
In risposta a quest’ultima nota, il Dirigente dell’Ufficio Prevenzione e Controllo Ambientale della Regione Basilicata con nota prot. n. 98682 del 5.6.2012 precisava che il ritardo nell’approvazione del progetto di bonifica era dovuto al rifiuto della Fenice di procedere all’ubicazione e realizzazione dei punti di indagine “a valle del limite di proprietà, impedendo l’esatta delimitazione delle aree oggetto di contaminazione”.
Successivamente si teneva la Conferenza di servizi del 12.6.2012, nell’ambito della quale veniva acquisito agli atti il parere al progetto di bonifica di cui è causa, redatto nel giugno 2012 dall’Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale (ISPRA), e la Fenice si riservava di proporre osservazioni e memorie con rifermento a tale parere, per cui le attività del cronoprogramma venivano sospese per 9 giorni, con aggiornamento dei lavori al 21.6.2012.
Nella seduta del 21.6.2012 la Conferenza di servizi esprimeva all’unanimità il parere che non sussistevano le condizioni per l’approvazione del progetto di bonifica del 18.10.2011, in quanto non erano state rispettate le condizioni, stabilite nella Delibera Commissario Straordinario Comune di Melfi n. 58 del 6.4.2011 e nell’Ordinanza Sindaco di Melfi n. 2 del 23.1.2012, per cui il Comune di Melfi doveva procedere in via sostituiva.
Con Del. G.M. n. 91 del 26.7.2012 (notificata il 13.8.2012 con nota prot. n. 17692 del 6.8.2012) il Comune di Melfi approvava il verbale della Conferenza di servizi del 21.6.2012 ed, ai sensi dell’art. 250 D.Lg.vo n. 152/2006, decideva di “procedere in via sostituiva per l’esecuzione delle indagini a valle idrogeologica in continuità con la proprietà Fenice, necessarie per la formulazione di un corretto ed esaustivo progetto di bonifica”, riservandosi all’esito di tali indagini, “la validazione della base progettuale di riferimento per l’elaborazione di un progetto di bonifica esteso a tutte le aree oggetto di superamento delle CSC imputabili alla responsabilità della società Fenice ai sensi dell’art. 239, comma 1, D,Lg.vo n. 152/2006”.
Intanto, con nota del 19.7.2012 la Fenice aveva dichiarato la disponibilità ad integrare il progetto di bonifica con le indicazioni ed i suggerimenti, proposti dall’ISPRA con il citato parere del giugno 2012.
La Del. G.M. n. 91 del 26.7.2012, unitamente ai verbali delle Conferenze di servizi del 21.6.2012 e del 12.6.2012, alla nota regionale prot. n. 98682 del 5.6.2012 ed alle note ARPAB prot. n. 2458 del 19.3.2012 e prot. n. 3262 del 4.4.2012, sono stati impugnati con il secondo atto di motivi aggiunti (notificato il 20/21.9.2012), deducendo la violazione degli artt. 240, 242, comma 7, 244, 250 e Allegato I Parte IV D.Lg.vo n. 152/2006, degli artt. 3, 10 e 14 e ss. L. n. 241/1990, degli artt. 24 e 27 della Costituzione, nonché l’eccesso di potere per difetto e/o errore dei presupposti, carenza di istruttoria, difetto di motivazione, contraddittorietà, travisamento dei fatti, illogicità, sviamento, violazione dei principi del giusto procedimento e manifesta ingiustizia.
Si sono costituiti in giudizio il Comune di Melfi, la Regione Basilicata e la Provincia di Potenza, i quali, oltre a sostenere l’infondatezza del ricorso principale e dei due atti di motivi aggiunti, hanno anche eccepito la tardività dell’impugnazione del verbale della Conferenza di servizi del 31.3.2011 e della Delibera Commissario Straordinario Comune di Melfi n. 58 del 6.4.2011.
All’Udienza Pubblica del 7.2.2013, dopo ampia discussione, il ricorso in esame passava in decisione.
DIRITTO
In via preliminare, va dichiarata l’irricevibilità (per una fattispecie analoga cfr. TAR Basilicata Sent. n. 434 del 2.8.2011) dell’impugnazione con il ricorso principale del verbale della Conferenza di servizi del 31.3.2011, ratificato con Delibera Commissario Straordinario Comune di Melfi n. 58 del 6.4.2011. Tale provvedimento ha approvato il documento dell’Analisi di Rischio, conclusivo di un autonomo procedimento nell’ambito della materia della bonifica dei siti inquinati, e risultava immediatamente lesivo nei confronti della ricorrente, nella parte in cui fissava come obiettivo di bonifica, relativo all’intero sito, il risultato delle Concentrazioni Soglia di Contaminazione (CSC) e non quello delle Concentrazioni Soglia di Rischio (CSR) “e, ove la tecnologia lo permetta, i valori di concentrazione ottenibili entro i limiti tecnologici a costi sopportabili, anche inferiori alle CSC stesse”.
Pertanto, poiché tale Del. n. 58 del 6.4.2011 è stata notificata alla ricorrente con nota Responsabile Area Territorio ed Ambiente Comune di Melfi prot. n. 10350 del 14.4.2011, doveva essere impugnata entro i termine decadenziale ex art. 29 Cod. Proc. Amm. del 13.6.2011, mentre il ricorso in esame è stato notificato soltanto il 26.1.2012.
Parimenti risulta irricevibile l’impugnazione, sempre con il ricorso principale, del verbale del Tavolo Tecnico del 7.9.2011, con il quale veniva respinto il Progetto di Messa in Sicurezza Operativo (MISO), presentato dalla Fenice il 4.8.2011, e ribadito l’obbligo della ricorrente “di adottare tutte le misure idonee a garantire il rispetto delle CSC delle acque sotterranee”, Tale atto è stato notificato alla ricorrente con nota Responsabile Area Territorio ed Ambiente Comune di Melfi prot. n. 23167 dell’8.9.2011, per cui, tenuto pure conto della sospensione feriale dei termini processuali ex art. 54, comma 2, Cod. Proc. Amm., doveva essere impugnato entro il termine decadenziale del 14.11.2011.
Nel merito, il ricorso principale ed i due atti di motivi aggiunti risultano parzialmente fondati nei limiti di seguito indicati.
Con il primo motivo di impugnazione del ricorso principale è stata dedotta la violazione dell’art. 242, comma 13, D.Lg.vo n. 152/2006 e degli artt. 14, 14 ter, 14 quater L. n. 241/1990, poiché doveva essere nuovamente convocata la Conferenza di servizi, per esaminare le osservazioni della Fenice, estrinsecate con la memria del 2.12.2012.
Tale censura non può essere accolta, tenuto conto della ratio dell’istituto della Conferenza di servizi, finalizzata all’esame contestuale di tutti gli interessi pubblici coinvolti, dove ogni Amministrazione rilascia singolarmente e separatamente il proprio atto di competenza, tenendo conto delle valutazioni delle altre Amministrazioni interessate, mentre al di fuori della Conferenza di servizi ogni singola Amministrazione potrebbe decidere in modo diverso.
Nella specie, tale ratio non è stata violata, sia perché nella Conferenza di servizi del 28.11.2011 le Amministrazioni partecipanti hanno espresso una posizione unanime, sia perché dopo la presentazione da parte della Fenice della memoria ex art. 10 L. n. 241/1990 del 2.12.2011 (peraltro, già indirizzata a tutti gli Enti interessati), con nota del 6.12.2011 l’Autorità procedente ha chiesto a tutte le Amministrazioni, partecipanti alla Conferenza di Servizi, di esprimere le proprie valutazioni e/o controdeduzioni in merito e queste hanno tutte confermato la posizione già espressa nell’ambito della Conferenza di servizi del 28.11.2011.
Pertanto, in tal caso, l’Autorità procedente poteva emanare direttamente il provvedimento finale, senza dover riconvocare la Conferenza di servizi, da sentirsi nuovamente soltanto se uno degli Enti partecipanti avesse cambiato idea e/o aderito alle osservazioni della ricorrente.
Con il secondo motivo di impugnazione del ricorso principale è stata dedotta l’illegittimità (in quanto non assunta nella sede collegiale della Conferenza di servizi) dell’affermazione, contenuta nel provvedimento finale della Del. G.M. n. 59 del 15.12.2011, con la quale si prendeva atto “che il progetto di bonifica nel suo complesso, non corrisponde al dettato normativo, non ritrovandosi gli elementi prescritti dalla norma al co. 8 dell’art. 242 D.Lg.vo n. 152/2006 ed all’allegato 3 alla parte IV del citato D.Lg.vo, per quanto concerne la scelta delle tecnologie adottate in mancanza della prescritta analisi comparativa delle diverse tecniche di intervento applicabili al sito oggetto di bonifica, in funzione di vari parametri quali le caratteristiche dell’area, l’efficacia nel raggiungere gli obiettivi finali, i tempi di esecuzione, l’impatto ambientale, gli aspetti economici, lo stato di avanzamento della tecnologia, le proprietà che ne influenzano l’applicabilità ed i livelli di pericolosità dedotti”.
Tale censura non coglie nel segno, attesocchè, non prescrivendo un’integrazione specifica al progetto di bonifica del 18.10.2011, deve ritenersi che debba essere qualificata come una generica affermazione riassuntiva di tutte le attività preliminari, di cui alcune entro 30 giorni ed altre entro 120 giorni, prescritte alla Fenice dalla Conferenza di servizi del 28.11.2011, ad integrazione del predetto progetto di bonifica.
Con il terzo motivo di impugnazione del ricorso principale ed il quinto motivo del primo atto di motivi aggiunti è stata dedotta l’illegittimità (in quanto non assunta nella sede collegiale della Conferenza di servizi), ma con nota Dirigente Ufficio Prevenzione e Controllo Ambientale Regione Basilicata prot. n. 214978 del 15.12.2011 e comunque non motivata) dell’integrazione a pag. 2 del verbale Conferenza di servizi del 28.11.2011, di “porre al momento esplicito divieto, salvo successive valutazioni, alla realizzazione dei pozzi di ricarica di acqua dolce nella zona interposta tra la barriera idraulica ed i pozzi di monitoraggio del Vulture Melfese, nonché all’utilizzo di acqua demineralizzata”.
Pur prescindendo dalla circostanza che tale integrazione al verbale della Conferenza di servizi non è stata espressamente recepita con il provvedimento finale della Del. G.M. n. 59 del 15.12.2011, le suddette censure risultano parzialmente fondate, in quanto va rilevato che il divieto della realizzazione dei pozzi di ricarica di acqua dolce nella zona interposta tra la barriera idraulica ed i pozzi di monitoraggio risulta facilmente desumibile dal verbale Conferenza di servizi del 28.11.2011, attesocchè con esso è stato espresso il parere favorevole soltanto per la “realizzazione degli impianti pilota previsti dal progetto di bonifica” e subordinata “l’esecuzione delle prove in campo con l’immissione in falda di reagenti all’acquisizione dei risultati delle prove di laboratorio e previa determinazione delle quantità necessarie”.
Tale divieto non risulta immotivato, in quanto con la Conferenza di servizi del 28.11.2011 è stato deciso di sospendere per 150 giorni il termine di approvazione del progetto di bonifica, in attesa dell’integrazione e dell’attuazione da parte di Fenice delle attività preliminari, di cui alcune entro 30 giorni ed altre entro 120 giorni, prescritte dalla medesima Conferenza di servizi.
Mentre risulta fondata la censura di eccesso di potere per difetto di motivazione con riferimento al divieto dell’utilizzo dell’acqua demineralizzata, tenuto conto sia dei rilievi della ricorrente in ordine all’inidoneità dell’acqua industriale e dell’acqua potabile, sia del parere ISPRA del giugno 2012, il quale si limita a suggerire che “l’acqua di ricarica dovrà essere conforme ai limiti di legge, verificando tramite analisi di laboratorio il rispetto delle CSC”.
Con il quarto motivo di impugnazione del ricorso principale è stata dedotta la violazione dell’art. 242, comma 7, D.Lg.vo n. 152/2006, in quanto la Conferenza di servizi del 28.11.2011 aveva autorizzato l’avvio parziale del progetto di bonifica del 18.10.2011, cioè limitatamente alla realizzazione degli impianti pilota, anzicchè approvarlo nella sua interezza “con eventuali prescrizioni ed integrazioni”.
La censura non può essere accolta, in quanto, sebbene la possibilità, in relazione agli interventi di bonifica, “che presentino particolare complessità a causa della natura della contaminazione, degli interventi, delle dotazioni impiantistiche necessarie o dell’estensione dell’area interessata dagli interventi medesimi”, di articolare il progetto di bonifica “per fasi progettuali distinte, al fine di rendere possibile la realizzazione degli interventi per singole aree o per fasi temporali successive”, è stata introdotta nel precedente testo dell’art. 242, comma 7, D.Lg.vo n. 152/2006 dall’art. 40, comma 5, D.L. 6.12.2011 n. 201 conv. nella L. n. 214/2011, va rilevato che il procedimento di approvazione deve essere concluso con un provvedimento espresso dell’Autorità procedente (in Basilicata la Regione con Del. G.R. n. 1442 del 2.10.2006 ha stabilito la competenza dei Comuni per gli interventi di bonifica), mentre il verbale della Conferenza di servizi costituisce un atto di natura endoprocedimentale.
Pertanto, il provvedimento Del. G.M. Comune di Melfi n. 59 del 15.12.2011, di approvazione del verbale Conferenza di servizi del 28.11.2011, può applicare il predetto nuovo testo dell’art. 242, comma 7, D.Lg.vo n. 152/2006, come modificato dall’art. 40, comma 5, D.L. 6.12.2011 n. 201 conv. nella L. n. 214/2011.
Peraltro, tale decisione risulta pure coerente con le finalità di maggiore approfondimento, derivante dall’integrazione del progetto di bonifica del 18.10.2011 con le attività preliminari, prescritte dalla Conferenza di servizi del 28.11.2011.
Con il quinto motivo di impugnazione del ricorso principale ed il settimo motivo del secondo atto di motivi aggiunti è stata dedotta la violazione degli artt. 240 e 242 D.Lg.vo n. 152/2006, in quanto la Conferenza di servizi del 28.11.2011 ha previsto come obiettivi della bonifica delle acque sotterranee in commento le Concentrazioni Soglia di Contaminazione (CSC) e non le Concentrazioni Soglia di Rischio (CSR).
Anche tali censure non rivelano fondamento.
Al riguardo, risulta condivisibile quanto affermato dal Consulente Tecnico della ricorrente Prof. Ing. Antonio Di Molfetta, Ordinario di Ingegneria degli Acquiferi presso la Facoltà di Ingegneria del Politecnico di Torino, nelle relazioni tecniche del 23.11.2011 e del 5.9.2012, laddove viene evidenziato che, diversamente dalla precedente disciplina di cui al D.M. n. 471/1999, i predetti artt. 240, lett. c), e), f) e p), e 242, comma 7, D.Lg.vo n. 152/2006 prevedono che il progetto di bonifica deve essere redatto soltanto nel caso risultino superati i valori di CSR, in quanto soltanto in tal caso il Legislatore qualifica il sito come “contaminato”, mentre definisce “sito non contaminato” quello in cui sono stati rilevati valori superiori alle CSC e non alle CSR, eccetto il caso previsto dall’Allegato 1 al Titolo V della Parte IV del D.Lg.vo n. 152/2006, nella parte in cui prescrive che nel “punto di conformità” delle acque sotterranee, cioè nel punto a valle idrogeologico della sorgente di inquinamento “fissato non oltre i confini del sito contaminato oggetto di bonifica”, per ciascuna sostanza contaminante devono essere rispettati i valori di CSC.
Ma, come sopra già detto, con il verbale della Conferenza di servizi del 31.3.2011, ratificato con Delibera Commissario Straordinario Comune di Melfi n. 58 del 6.4.2011, di approvazione del documento dell’Analisi di Rischio, è stato fissato come obiettivo di bonifica, relativo all’intero sito, il rispetto delle Concentrazioni Soglia di Contaminazione (CSC) e non quello delle Concentrazioni Soglia di Rischio (CSR) “e, ove la tecnologia lo permetta, i valori di concentrazione ottenibili entro i limiti tecnologici a costi sopportabili, anche inferiori alle CSC stesse”.
Inoltre, con il verbale del Tavolo Tecnico del 7.9.2011 è stato ribadito l’obbligo della Fenice “di adottare tutte le misure idonee a garantire il rispetto delle CSC delle acque sotterranee”.
E la ricorrente, come sopra già rilevato, non ha impugnato entro il termine decadenziale nè la Delibera Commissario Straordinario Comune di Melfi n. 58 del 6.4.2011, nè il verbale Tavolo Tecnico del 7.9.2011.
Con il sesto motivo di impugnazione del ricorso principale ed decimo motivo del secondo atto di motivi aggiunti è stata contestata la legittimità del termine di sospensione di 150 giorni del termine di approvazione del progetto di bonifica, in quanto contrastante con l’art. 242, comma 7, D.Lg.vo n. 152/2006.
Tali censure non risultano condivisibili.
Al riguardo, va rilevato che il quarto periodo dell’art. 242, comma 7, D.Lg.vo n. 152/2006 statuisce che il termine di 60 giorni per l’approvazione, con eventuali prescrizioni ed integrazioni, del progetto di bonifica “può essere sospeso una sola volta”, in caso di “necessità di richiedere, mediante atto adeguatamente motivato, integrazioni documentali o approfondimenti al progetto, assegnando un congruo termine per l’adempimento”.
Ma, nella specie, l’integrazione del progetto di bonifica con le numerose attività preliminari, di cui alcune entro 30 giorni (precisamente 6 attività) ed altre entro 120 giorni (precisamente 15 attività), prescritte dalla Conferenza di servizi del 28.11.2011, costituisce proprio l’ipotesi, prevista dalla norma in commento, delle “integrazioni documentali o approfondimenti al progetto”.
Peraltro, l’analiticità ed il dettaglio di tali prescrizioni contiene sia un’implicita adeguata motivazione, sia la valutazione di congruità del termine di sospensione del procedimento di 150 giorni.
Con il settimo motivo di impugnazione del ricorso principale è stata contestata la determinazione del termine di 24 mesi per l’esecuzione degli interventi di bonifica.
Tale censura non coglie nel segno, attesocchè nella stessa Del. G.M. n. 59 del 15.12.2011, di approvazione della Conferenza di servizi del 28.11.2011, viene prevista la possibilità di prorogare le scadenze, in caso di necessità tecniche, previa motivata istanza da parte della Fenice, per cui il predetto termine di 24 mesi va qualificato come di carattere ordinatorio e non di tipo perentorio, anche perché il tempo di esecuzione degli interventi di bonifica non può essere predeterminato con certezza, tenuto conto degli imprevisti e/o delle difficoltà che possono sorgere durante l’attuazione della bonifica.
Con l’ottavo ed ultimo motivo del ricorso principale e con il quarto motivo del primo atto di motivi aggiunti viene contestata la legittimità dell’attività preliminare, prescritta dalla Conferenza di servizi del 28.11.2011, indicata al punto 3 di quelle, che devono essere eseguite entro 30 giorni, in quanto tale attività preliminare farebbe retroagire il procedimento alla fase della caratterizzazione, già conclusasi il 22.2.2010 con l’approvazione del relativo Piano.
L’attività preliminare di cui si parla prevede l’obbligo della Fenice di trasmettere i “dati aggiuntivi di caratterizzazione del sito, finalizzati a definire le caratteristiche geometriche, litologiche ed idrogeologiche del mezzo saturo ed insaturo nelle aree di intervento, rappresentandone l’estensione tridimensionale per ciascun contaminate, mediante sondaggi di verifica da ubicarsi in contraddittorio con l’ARPAB e da estendersi fino a definire il perimetro di ciascuna area contaminata, nonché a definire il modello idrogeologico indicante i flussi, la previsione dell’escursione dei livelli di falda indotta dalle attività di bonifica e le corrispondenti variazioni dello spessore insaturo nelle aree di intervento”.
Al riguardo, va innanzitutto precisato che la specificazione “di caratterizzazione” dei predetti “dati aggiuntivi” è stata utilizzata in modo improprio e/o atecnico, in quanto tali dati aggiuntivi attengono alla fase del Piano di monitoraggio e non a quella del Piano di Caratterizzazione.
Infatti, ai sensi dell’Allegato 2 della Parte IV del D.Lg.vo n. 152/2006:
1) la “caratterizzazione ambientale di un sito è identificabile con l’insieme delle attività che permettono di ricostruire i fenomeni di contaminazione a carico delle matrici ambientali, in modo da ottenere le informazioni di base su cui prendere decisioni realizzabili e sostenibili per la messa in sicurezza e/o bonifica del sito” e tali “attività di caratterizzazione devono essere condotte in modo tale da permettere la validazione dei risultati finali da parte delle Pubbliche Autorità in un quadro realistico e condiviso delle situazioni di contaminazione eventualmente emerse”;
2) mentre le azioni di monitoraggio “devono essere effettuate nel corso e al termine di tutte le fasi previste per la messa in sicurezza, per la bonifica e il ripristino ambientale del sito inquinato, al fine di verificare l’efficacia degli interventi nel raggiungere gli obiettivi prefissati”, cioè hanno la finalità di verificare l’efficacia nel tempo delle misure adottate e di mantenere i valori di concentrazione degli inquinanti nelle matrici ambientali interessate al di sotto dei valori soglia di rischio, per assicurare le condizioni di protezione ambientale e della salute pubblica.
Pertanto, poiché i sondaggi di verifica per le sostanze inquinanti, già individuate, devono essere effettuate anche dopo l’approvazione del Piano di Caratterizzazione, per rendere efficace tale attività, risulta necessario anche l’aggiornamento dei dati, già acquisiti con il PC ed il documento dell’Analisi di Rischio, che perciò sono chiamati “aggiuntivi”.
A riprova di ciò, va pure rilevato che il parere ISPRA del giugno 2012, dopo aver evidenziato che “l’assetto idrogeologico prevede la presenza in alcune aree di due acquiferi separati da una serie di livelli a bassa permeabilità aventi spessori variabili”, che “risultano assenti in alcune aree dello stabilimento e pertanto in tali aree è presente un unico acquifero indifferenziato”, suggerisce di:
1) “illustrare se le misure di soggiacenza effettuate nel campionamento dell’aprile 2011 confermano la direzione del deflusso della falda”, con allegazione, “se possibile”, delle “tabelle di rilievo e relative carte freatimetriche” e descrizione della “distribuzione della contaminazione nei piezometri”;
2) “confrontare le soggiacenze e le misure (tra ottobre 2009 e aprile 2011) per verificare la bontà del modello proposto”, riportando, oltre alle “misure di soggiacenza di tutte le campagne”, le “stratigrafie di tutti i sondaggi realizzati”;
3) completare il progetto di bonifica “con una carta in cui siano evidenziati gli interventi di MISE effettuati nel sito” e la “distribuzione della contaminazione anche senza distinzione fra falda superficiale e profonda” e con “una planimetria dettagliata con l’indicazione dei singoli impianti/aree”.
Mentre non può tenersi conto, per la sua genericità e formulazione di tipo ipotetico, dell’altra affermazione, sempre nel parere ISRA del giugno 2012, secondo cui “le attività di bonifica non sembrano supportate da un adeguato modello concettuale che consideri l’assetto idrogeologico, la distribuzione spaziale e temporale della contaminazione, l’ubicazione e i risultati delle azioni di messa in sicurezza e sorgenti della contaminazione”.
Invece, sono fondati il primo motivo del primo atto di motivi aggiunti ed il sesto motivo del secondo atto di motivi aggiunti, relativi rispettivamente all’impugnazione della nota Dirigente Ufficio Prevenzione e Controllo Ambientale Regione Basilicata prot. n. 29522 del 22.2.2012 (con la quale veniva chiesto di prevedere l’ubicazione dei punti di indagine “anche a valle idrogeologica della proprietà Fenice in continuità con le aree interne al sito risultate contaminate”) ed alla parte della Del. G.M. Comune di Melfi n. 91 del 26.7.2012, di approvazione del verbale Conferenza di servizi del 21.6.2012 (con la quale è stata recepita la suddetta richiesta di cui alla predetta nota regionale prot. n. 29522 del 22.2.2012).
Con il primo motivo del primo atto di motivi aggiunti ed il sesto motivo del secondo atto di motivi aggiunti è stata dedotta la violazione degli artt. 24 e 27 della Costituzione e degli artt. 240, 242, 244, 250 e 304, comma 2, D.Lg.vo n. 152/2006.
Tali censure risultano fondate.
Al riguardo, come si desume dal verbale della Conferenza di servizi del 21.6.2012, va evidenziato che:
1) la determinazione di estendere l’ubicazione dei punti di indagine anche sui terreni di proprietà altrui, posti a valle di quelli di proprietà della ricorrente, prende spunto dalla relazione, redatta il 5.10.2010 dai Consulenti Tecnici Prof. Francesco Fracassi e Dott. Vincenzo Musolino, incaricati dalla Procura della Repubblica di Melfi, nella parte in cui viene attestato il superamento delle CSC nelle acque sotterranee di tali proprietà confinanti, qualificando la circostanza come “un inequivocabile nesso di causalità tra l’avvenuto superamento registrato fino al limite di proprietà” della Fenice “e la potenziale contaminazione delle acque sotterranee delle aree poste a valle idrogeologica”;
2) “il rifiuto a seguire i superamenti delle CSC nelle acque sotterranee a valle idrogeologica in continuità delle aree interne, oggetto di superamento, rende inapprovabile e non valutabile sia il progetto di bonifica già presentato, sia qualsiasi ipotesi progettuale che dovesse risultare dalle attività non conformi alle richieste esplicitate dalla Conferenza di servizi”, cioè il rifiuto di Fenice di eseguire indagini in aree esterne alla sua proprietà risultava ostativo all’approvazione del progetto di bonifica.
Pur tenendo conto del fondamentale principio “chi inquina paga” di cui all’art. 239, comma 1, D.Lg.vo n. 152/2006, tali decisioni violano l’art. 244 D.Lg.vo n. 152/2006, attesocché tale norma stabilisce che le Pubbliche Amministrazioni, dopo aver accertato la presenza di livelli di contaminazione superiori ai valori CSC, devono svolgere “opportune indagini volte ad identificare il responsabile dell’evento di superamento” e solo dopo tali indagini può essere diffidato, “con ordinanza motivata, il responsabile della potenziale contaminazione a provvedere” e, soltanto se il responsabile della contaminazione non provvede, l’Amministrazione, ai sensi dell’art. 250 D.Lg.vo n. 152/2006, può adottare gli interventi necessari in via sostituiva ed in danno del responsabile”.
Ma, nella specie, le Amministrazioni resistenti non hanno attivato il sopra descritto procedimento, disciplinato dall’art. 244 D.Lgv.o n. 152/2006.
Infatti, non può tenersi conto della citata relazione redatta il 5.10.2010, incaricati dalla Procura della Repubblica di Melfi, in quanto, sebbene si affermi che la presenza di inquinanti nella falda del sito sottostante “sia da addebitare all’attività di gestione rifiuti di Fenice” (cfr. precedente relazione del 24.5.2010), va rilevato che i valori di superamento delle CSC nelle acque sotterranee delle proprietà confinanti, risalgono ad un periodo antecedente all’attuazione da parte della ricorrente degli interventi di Messa in Sicurezza di Emergenza (MISE) ed a riprova di ciò gli stessi Consulenti della Procura hanno poi ammesso che i dati acquisiti, dopo 7 mesi di interventi di MISE, dimostravano l’idoneità di tali interventi “a impedire la diffusione dell’inquinamento all’esterno del sito” (cfr. la relazione, redatta il 5.9.2012 dal Consulente Tecnico della ricorrente Prof. Ing. Antonio Di Molfetta, il quale cita le pagg. 11 e 12 della relazione redatta il 5.10.2010 dai Consulenti Tecnici della Procura di Melfi).
Conseguentemente, deve ritenersi che dopo l’attuazione degli interventi di MISE da parte della ricorrente le acque sotterranee dei terreni di proprietà altrui a valle idrogeologica non siano più contaminati con valori superiori alle CSC (cfr. pagg. 9 e 10 della citata relazione Prof. Ing. Di Antonio Molfetta del 5.9.2012), tenuto pure conto delle circostanze che:
1) di norma si verifica “una riduzione progressiva delle concentrazioni per effetto di una serie di meccanismi idrologici, chimici e biologici, la cui sinergia comporta la scomparsa dei fenomeni entro una distanza che è funzione delle proprietà del mezzo in cui avviene la propagazione del o dei contaminanti rilasciati”;
2) la Fenice aveva tempestivamente eliminato le cause della contaminazione, eseguendo i seguenti interventi (per i quali la ricorrente ha finora speso 5.000.000,00 € oltre 400.000,00 e all’anno di spese di manutenzione: cfr. doc. n. 26, allegato al secondo atto di motivi aggiunti), di:
a) impermeabilizzazione per 90 mq. dei bacini di contenimento delle sezioni di “depurazione fumi” delle linee forno a griglia e formo rotante;
b) rifacimento dei collettori e sub-collettori della rete tecnologica e dei canali di raccolta stillicidi e vasche di calcestruzzo;
c) verifica di tutte le reti fognarie tecnologiche per 1420 m. e nere per 923 m., mediante indagini di video ispezione e prove di tenuta;
d) risanamento dei tratti risultati non a tenuta della rete fognaria tecnologica per 220 m. e nera per 501 m., mediante costruzione interna con inserimento di guaina tubolare in feltro poliestere impregnata con resina episodica;
e) rifacimento integrale di tratti di rete fognaria tecnologica per 112 m. e nera per 16 m.;
f) revisione degli innesti di tutti i punti di immissione nei collettori fognari.
Pertanto, come sopra detto, le Amministrazioni resistenti, per ordinare alla Fenice l’estensione dell’ubicazione dei punti di indagine anche sui terreni di proprietà altrui, posti a valle, in adempimento di quanto prescritto dall’art. 244 D.Lg.vo n. 152/2006, devono prima nuovamente accertare il superamento dei valori di CSC nelle acque sotterranee dei predetti terreni confinanti.
Mentre, risulta improcedibile il secondo motivo del primo atto di motivi aggiunti, con il quale è stata dedotta la violazione degli artt. 14 e ss. L. n. 241/1990, in quanto la predetta nota Dirigente Ufficio Prevenzione e Controllo Ambientale Regione Basilicata prot. n. 29522 del 22.2.2012 era stata emanata al di fuori della Conferenza di servizi, dal momento che la decisione di estendere l’ubicazione dei punti di indagine anche sui terreni, posti a valle idrogeologica, veniva poi recepita nella Conferenza di servizi del 21.6.2012.
Invece, risulta infondato il terzo motivo di impugnazione del primo atto di motivi aggiunti, in quanto, non prevedendo il cronoprogramma, presentato da Fenice il 29.12.2011 tutte le attività preliminari, stabilite dalla Conferenza di servizi del 28.11.2011 e dalla conseguente Del. G.M. n. 59 del 15.12.2011, risulta legittima l’impugnata Ordinanza Sindaco di Melfi n. 2 del 23.1.2012, di ingiunzione alla ricorrente di avviare, entro 7 giorni, tali attività preliminari, con l’espressa avvertenza che, in caso di mancato adempimento, le attività non eseguite sarebbero state svolte dal Comune, “in via sostitutiva ed in danno, salvo ed impregiudicato ogni ulteriore provvedimento per la tutela della salute pubblica”.
Rimangono da esaminare i motivi primo, secondo, terzo, quarto, quinto, ottavo, nono, undicesimo, dodicesimo e tredicesimo del secondo atto di motivi aggiunti.
E’, invece, fondata la censura dedotta con il primo motivo del secondo atto di motivi aggiunti (di impugnazione della Del. G.M. n. 91 del 26.7.2012, di approvazione del verbale della Conferenza di servizi del 21.6.2012, nella parte in cui viene riportato che il Consulente della Fenice, Prof. Domenico De Luca (Associato di Idrogeologia presso la Facoltà di Geologia dell’Università di Torino), nella Conferenza di Servizi del 21.6.2012 aveva ammesso che il progetto di bonifica non era approvabile, deducendo l’eccesso di potere per travisamento dei fatti.
Invero, dalle pagg. 25-26 della resocontazione stenotipata del verbale Conferenza di servizi del 21.6.2012 risulta che il predetto Consulente aveva dichiarato “siamo d’accordo sul fatto che avete giudicato non approvabile immediatamente” il progetto di bonifica, evidenziando la circostanza che la normativa prevedeva la possibilità dell’approvazione con prescrizioni e/o integrazioni, ma concludeva il suo intervento, ribadendo “l’intenzione della società di andare avanti su questo progetto di bonifica, producendo tutte quelle che sono le richieste ed integrazioni”, eccetto “le indagini fuori sito” ed “il rispetto delle CSC all’interno del sito” (cfr. pag. 16 della resocontazione stenotipata del verbale Conferenza di servizi del 21.6.2012, dove il legale rappresentante della Fenice precisa anche che “per il resto è disponibile ad andare avanti con la bonifica”).
Con il secondo motivo del secondo atto di motivi aggiunti è stato dedotto l’eccesso di potere per contraddittorietà del comportamento, in quanto prima era stato approvato il cronoprogramma e poi nella Conferenza di servizi del 21.6.2012 non è stato approvato il progetto di bonifica.
Tale censura non può essere accolta, in quanto con Ordinanza n. 2 del 23.1.2012 il Sindaco di Melfi aveva ritenuto accoglibile “limitatamente alla tempistica” il cronoprogramma, presentato dalla Fenice il 29.12.2011, ma tale valutazione non implicava anche un giudizio positivo del progetto di bonifica del 18.10.2011, anche perché la ricorrente era stata autorizzata a svolgere soltanto la prima fase delle attività preliminari immediatamente eseguibili, mentre la seconda fase delle attività preliminari non immediatamente eseguibili poteva iniziare soltanto dopo la validazione della prima fase.
Con il terzo motivo del secondo atto di motivi aggiunti è stato dedotto l’eccesso di potere per contraddittorietà del comportamento, ma sotto il diverso profilo che il provvedimento finale di arresto procedimentale Del. G.M. n. 91 del 26.7.2012 prescrive l’obbligo della Fenice di fornire, entro 30 giorni, “una relazione specialistica contenente tutti i chiarimenti, gli approfondimenti tecnici, raccolta sistematica dei dati acquisiti ed ogni altra integrazione, utili a risolvere tutte le criticità ed osservazioni rilevate dal parere ISPRA e dal parere espresso dalla Conferenza di servizi del 12.6.2012”.
Parimenti, la censura non può essere accolta, in quanto la suddetta prescrizione non costituisce alcuna contraddizione, poiché, per procedere in breve tempo, in via sostitutiva ed in danno, risulta necessario acquisire i suindicati chiarimenti e, comunque, tali dati sono indispensabili per eseguire quelle attività, alle quali si oppone la ricorrente, cioè le indagini fuori sito ed il rispetto delle CSC all’interno del sito.
Con il quarto e quinto motivo del secondo atto di motivi aggiunti è stato dedotto l’eccesso di potere per travisamento dei fatti, in quanto sia la Del. G.M. n. 91 del 26.7.2012, sia il Conferenza di servizi del 21.6.2012 hanno posto a base del provvedimento anche “una presunta indisponibilità della società ad adeguarsi al parere ISPRA del giugno 2012”.
La censura risulta destituita di fondamento, in quanto tra le motivazioni, a supporto del diniego di approvazione, i predetti atti impugnati non contemplano anche l’indisponibilità della Fenice a rispettare le osservazioni, contenute nel parere ISPRA del giugno 2012.
Comunque, al riguardo, va evidenziato che la società ricorrente con nota del 19.7.2012 ha dichiarato la propria disponibilità ad integrare il progetto di bonifica con le indicazioni ed i suggerimenti, proposti dall’ISPRA con il citato parere del giugno 2012.
Con l’ottavo motivo del secondo atto di motivi aggiunti è stata contestata la legittimità della prescrizione, stabilita dalla Conferenza di servizi del 21.6.2012 e ratificata con Del. G.M. n. 91 del 26.7.2012, di perimetrare le aree da bonificare all’interno del sito di proprietà della Fenice, deducendo l’eccesso di potere per difetto e/o errore dei presupposti, carenza di istruttoria e difetto di motivazione.
Siffatta risulta fondata, in quanto con l’Allegato 1 alla relazione, redatta il 5.9.2012 dal Consulente Tecnico della ricorrente Prof. Ing. Di Molfetta, la Fenice ha dimostrato di aver individuato per ogni contaminante le relative “aree di delimitazione suddivise per singolo acquifero (superficiale e profondo)”.
Con il nono motivo del secondo atto di motivi aggiunti è stata contestata la legittimità della previsione, stabilita dalla Conferenza di servizi del 21.6.2012 e dal provvedimento finale Del. G.M. n. 91 del 26.7.2012, di estendere le attività di monitoraggio delle acque sotterranee “in corrispondenza di tutti i punti già disponibili” “con frequenza mensile”, deducendo l’eccesso di potere per difetto e/o errore dei presupposti, carenza di istruttoria, difetto di motivazione, illogicità e manifesta ingiustizia.
Anche tale motivo va accolto, in quanto la corretta frequenza del monitoraggio deve tener conto delle caratteristiche specifiche del sito.
Come evidenziato dalla citata relazione, redatta il 5.9.2012 dal Prof. Ing. Di Molfetta, tale monitoraggio mensile risulta illogico, per le seguenti ragioni:
1) i 28 pozzi della barriera idraulica (che dovranno essere aumentati fino a 46 nel corso della bonifica) sono già monitorati mensilmente e sono in grado di rilevare l’evoluzione della qualità delle acque sotterranee di tutto il sito, essendo poste al limite di valle idrogeologico della proprietà;
2) dai monitoraggi finora svolti è emersa una variazione temporale dei parametri chimici molto modesta, mantenendosi mediamente la concentrazione sempre all’interno dello stesso ordine di grandezza, per cui il monitoraggio mensile su tutti i punti risultava poco significativo o addirittura ridondante;
3) la frequenza del monitoraggio delle acque sotterranee va proporzionata alla velocità di deflusso di tali acque, tenuto conto della circostanza che a velocità di flusso elevate corrispondono rapide variazioni delle concentrazioni dei parametri chimici, ma nel sito in esame “l’acquifero possiede una conducibilità idraulica molto modesta” con “velocità medie di flusso delle acque sotterranee di qualche centimetro al giorno tenendo conto anche dei coefficienti di ritardo specifici di ogni contaminante”, per cui, poiché “in un mese un contaminante potrebbe migrare solo di alcuni decimetri o al massimo pochi metri”, sarebbe “ragionevole monitorare i punti di controllo presenti all’interno del sito con frequenza semestrale, valutando eventuali frequenze di monitoraggio superiori (trimestrali) in corrispondenza di specifici punti di particolare significato”;
4) tale immotivato e non utile monitoraggio mensile avrebbe comportato la rilevante spesa aggiuntiva di 450.000,00 € all’anno.
Con l’undicesimo motivo del secondo atto di motivi aggiunti è stata dedotta la mancata sottoscrizione della resocontazione stenotipata del verbale Conferenza di servizi del 21.6.2012.
La censura non coglie nel segno, in quanto il verbale della Conferenza di servizi del 21.6.2012 contiene tutte le firme dei soggetti partecipanti e ad esso è stata allegata la resocontazione stenotipata, che viene espressamente qualificata come “parte integrante del presente verbale”.
Con il dodicesimo motivo del secondo atto di motivi aggiunti viene contestato il parere, espresso dalla Regione Basilicata nella Conferenza di servizi del 12.6.2012, con riferimento alla mancanza dei dati di monitoraggio, all’aggravamento della contaminazione da Cromo III a Cromo VI, ritenuta conseguenza dell’utilizzo della tecnica Air Sparging, ed al divieto della sperimentazione in situ dell’intervento di correzione del PH, cioè l’acidità o basicità della soluzione acquosa.
In relazione alli censure indicate vi è sopravvenuta carenza di interesse, in quanto, come sopra già detto, la Fenice con la nota del 19.7.2012 ha dichiarato la disponibilità ad integrare il progetto di bonifica con le indicazioni ed i suggerimenti, proposti dall’ISPRA con il citato parere del giugno 2012.
Anche se, al riguardo, va rilevato che:
1) la ricorrente ha continuato a fornire i dati di monitoraggio, eccetto probabilmente quelli “aggiuntivi”, prescritti dalla Conferenza di servizi del 28.11.2011 al punto 3 delle attività preliminari, che dovevano essere eseguite entro 30 giorni, di cui all’ottavo ed ultimo motivo di impugnazione del ricorso principale, ritenuti legittimi dalla presente Sentenza; per inciso, al riguardo, va pure precisato che l’impugnata nota ARPAB prot. n. 2458 del 19.3.2012 aveva attestato nell’ultimo periodo anche l’assenza di tali “dati aggiuntivi”, mentre con la successiva nota prot. n. 3262 del 4.4.2012 l’ARPAB si era limitata a certificare che le indagini erano avvenute soltanto all’interno del sito Fenice;
2) sebbene la presenza del Cromo VI era stata riscontrata soltanto nel gennaio 2012 sul pozzo 1, quando in quel periodo la tecnica Air Sparging era stata impiegata nel campo pilota vicino al pozzo 2, mentre la presenza del Cromo VI non era stata rilevata nei mesi di maggio, luglio, settembre e novembre 2011 sui pozzi 1, 2 e 3, va sottolineato che il parere ISPRA del giugno 2012 riteneva “indispensabile approfondire il nesso tra il superamento delle CSC per il Cromo VI ed il funzionamento dell’impianto di Air Sparging/soil vapor extraction (AS/SVE), anche con il supporto dei dati raccolti tramite il monitoraggio della prova pilota condotta nel sito”;
3) il predetto parere ISPRA del giugno 2012 non impedisce la sperimentazione in situ dell’intervento di correzione del PH (cfr. pag. 5 di tale parere); anzi, proprio con riferimento al Cromo VI (ed anche al Boro, all’Antimonio ed al Selenio), il parere ISPRA del giugno 2012, tenuto conto del PH 6,5 leggermente acido (in una soluzione neutra il PH è, a 25°C, uguale a 7, mentre i valori maggiori di 7 indicano soluzioni basiche) delle acque sotterranee, suggeriva la “correzione del PH delle acque sotterranee, mediante l’iniezione in falda di una soluzione ad alta concentrazione di carbonato di sodio o sostanze basificanti similari in grado di innalzare il valore”, precisando che doveva essere “preceduta dall’esecuzione di prove di fattibilità a scala di laboratorio e successivamente in situ”.
Con il tredicesimo ed ultimo motivo del secondo atto di motivi aggiunti la Fenice ha contestato le accuse di ritardo, mosse dalla Regione con la nota Dirigente Ufficio Prevenzione e Controllo Ambientale prot. n. 98682 del 5.6.2012.
Al riguardo, va soltanto precisato che gli unici ritardi, imputabili alla ricorrente, sono quelli relativi ai reiterati rifiuti sia di estendere le indagini al di fuori dei terreni di sua proprietà (ritenuto legittimo dal Collegio), sia di rispettare all’interno della sua proprietà (e non soltanto nel punto a valle idrogeologico) le CSC (dichiarato irricevibile dalla presente Sentenza).
A quanto sopra consegue la parziale fondatezza del ricorso principale e dei due atti di motivi aggiunti, nei limiti sopra indicati.
Tenuto conto della parziale fondatezza del ricorso principale e dei due atti di motivi aggiunti, sussistono giusti motivi per la compensazione tra le parti delle spese di giudizio, mentre le spese relative al Contributo Unificato vanno poste a carico della Regione Basilicata.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata accoglie in parte il ricorso principale ed i due atti di motivi aggiunti, nei sensi indicati in motivazione.
Spese compensate, mentre il Contributo Unificato va posto a carico della Regione Basilicata.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Potenza nella camera di consiglio del giorno 7 febbraio 2013 con l’intervento dei magistrati:
Michele Perrelli, Presidente
Giancarlo Pennetti, Consigliere
Pasquale Mastrantuono, Consigliere, Estensore
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 08/05/2013
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
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