* PUBBLICA AMMINISTRAZIONE – Posta elettronica certificata –Pubblicazione delle caselle di posta elettronica sull’home page del sito istituzionale – Effettiva possibilità per l’utente di comunicare tramite PEC – Obbligo per la P.A. – Omissione – Class action pubblica – Art. 1 d.lgs. 198/2009.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 1^
Regione: Basilicata
Città: Potenza
Data di pubblicazione: 23 Settembre 2011
Numero: 478
Data di udienza: 20 Settembre 2011
Presidente: Perrelli
Estensore: Di Cesare
Premassima
* PUBBLICA AMMINISTRAZIONE – Posta elettronica certificata –Pubblicazione delle caselle di posta elettronica sull’home page del sito istituzionale – Effettiva possibilità per l’utente di comunicare tramite PEC – Obbligo per la P.A. – Omissione – Class action pubblica – Art. 1 d.lgs. 198/2009.
Massima
TAR BASILICATA, Sez. I – 23 settembre 2011, n. 478
PUBBLICA AMMINISTRAZIONE – Posta elettronica certificata –Pubblicazione delle caselle di posta elettronica sull’home page del sito istituzionale – Effettiva possibilità per l’utente di comunicare tramite PEC – Obbligo per la P.A. – Omissione – Class action pubblica – Art. 1 d.lgs. 198/2009.
La mancata pubblicazione da parte della Regione dell’indirizzo di posta elettronica certificata sulla pagina iniziale del proprio sito istituzionale e la non effettiva attivazione della casella di posta elettronica certificata per le comunicazioni con gli utenti integra uno dei presupposti previsti dall’art. 1 del d.lgs n.198/2009 (class action P.A.)e, segnatamente, quello della “mancata adozione di atti amministrativi generali obbligatori e non aventi contenuto normativo”. Le norme vigenti in materia di comunicazione tramite posta elettronica certificata (artt. 2, 3, 6 e 54, c. 2 ter d.lgs. n. 82/2005, art. 11 d.lgs. n. 150/2009, D. Lgs. 30 dicembre 2010, n. 235), di immediata applicabilità, impongono infatti alle amministrazioni di pubblicare sulla propria home page l’elenco completo delle caselle di posta elettronica certificata e di rendere effettiva la possibilità per l’utente di comunicare tramite posta elettronica certificata.
Pres. Perrelli, Est. Di Cesare – M.S. e altri (avv. Belisario) c. Regione Basilicata (n.c.)
Allegato
Titolo Completo
TAR BASILICATA, Sez. I – 23 settembre 2011, n. 478SENTENZA
TAR BASILICATA, Sez. I – 23 settembre 2011, n. 478
N. 00478/2011 REG.PROV.COLL.
N. 00033/2011 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 33 del 2011, proposto da:
Mario Staderini, in proprio e nella qualita’ di Segretario del Movimento “Radicali Italiani”, Luca Nicotra, in proprio e nella qualita’ di Segretario dell’Associazione”Agora’ Digitale” e Maurizio Bolognetti, rappresentati e difesi dall’avv. Ernesto Belisario, con domicilio eletto presso il suo studio in Potenza, viale Marconi, 75;
contro
Regione Basilicata in Persona del Presidente P.T., non costituita in giudizio;
e con l’intervento di
ad adiuvandum:
Carlo Giordano, Domenico Nardozza, rappresentati e difesi dall’avv. Ernesto Belisario, con domicilio eletto presso il suo studio in Potenza, viale Marconi, 75;
per l’accertamento ai sensi e per gli effetti degli artt.1 e 3, D.Lgs n. 198/2009 e art. 3 comma 1-ter, D.Lgs n. 82/2005, della violazione da parte della Regione Basilicata dell’obbligo ad adottare gli atti amministrativi necessari a consentire ai cittadini e agli utenti di comunicare con l’ente stesso mediante la posta elettronica certificata, garantendo idonea pubblicità al proprio indirizzo di posta elettronica certificata, ai sensi degli articoli 3, 6, 54 del d.lgs n. 82/2005 e di conseguenza, condannare la Regione ad assicurare l’effettività delle predette disposizioni mediante l’adozione degli atti amministrativi obbligatori per legge, nonché di ogni altro atto idoneo e necessario a consentire ai cittadini e agli utenti della Regione di poter individuare agevolmente il recapito di posta elettronica certificata attraverso la sua pubblicazione sulla pagina iniziale del sito;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di intervento;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto il D.Lgs n. 198/2009;
Relatore il magistrato Paola Anna Gemma Di Cesare e udito l’Avv. Ernesto Belisario, procuratore costituito di parte ricorrente e degli intervenienti ad audivandum;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1.- Con atto di diffida Maurizio Bolognetti, Mario Staderini, in proprio e nella sua qualità di segretario del movimento “Radicali italiani”, Luca Nicotra, in proprio e nella sua qualità di segretario dell’associazione “Agorà digitale”, premettendo di essere cittadini italiani intenzionati ad utilizzare le tecnologie info-telematiche, in particolare la posta elettronica certificata per le comunicazioni con la Regione (sia quali mittenti sia quali destinatari) invitavano la Regione Basilicata a provvedere alla pubblicazione sulla pagina iniziale del sito web della Regione (www.basilicatanet.it o http://regione.basilicata.it) dell’indirizzo di posta elettronica certificata, così come previsto dall’art. 54, comma 2 ter del d.lgs 7 marzo 2009, n. 82 (recante codice dell’amministrazione digitale) e ad adottare tutti gli atti amministrativi necessari a garantire l’effettiva possibilità per gli utenti di comunicare con la Regione attraverso la posta elettronica certificata, nel rispetto del combinato disposto di cui agli articoli 3 e 6 del codice dell’amministrazione digitale che prevedono il diritto dei cittadini e degli utenti a comunicare con tecnologie telematiche con le pubbliche amministrazioni.
In mancanza di riscontro, trascorso il termine di novanta giorni previsto dal d.lgs. 198/2009 senza che l’amministrazione avesse provveduto a pubblicare sulla pagina iniziale del proprio sito istituzionale l’indirizzo di posta elettronica certificata, gli istanti con ricorso notificato in data 24 gennaio 2011 e depositato il successivo 2 febbraio 2011 hanno proposto ricorso per l’efficienza delle amministrazioni”, secondo quanto previsto dal d.lgs 20 dicembre 2009, n. 198, chiedendo l’accertamento della violazione da parte della Regione Basilicata dell’obbligo ad adottare gli atti amministrativi necessari a consentire ai cittadini e agli utenti di comunicare con l’ente stesso mediante la posta elettronica certificata, garantendo idonea pubblicità al proprio indirizzo di posta elettronica certificata, attraverso la sua pubblicazione sulla pagina iniziale del sito, ai sensi degli articoli 3, 6, 54 del d.lgs n. 82/2005 e di conseguenza, condannare la Regione all’esecuzione degli adempimenti necessari ad assicurare l’effettività delle predette disposizioni mediante l’adozione degli atti amministrativi obbligatori per legge.
Ad avviso dei ricorrenti l’ inadempimento dell’ente intimato all’obbligo di pubblicare almeno un recapito di posta elettronica certificata sulla pagina iniziale del sito istituzionale determinerebbe un disservizio per i cittadini e renderebbe eccessivamente oneroso l’utilizzo di tale forma di comunicazione a causa della difficoltà di individuazione del recapito elettronico certificato.
Il comportamento della Regione avrebbe quindi determinato la violazione degli articoli 3 e 6 d.lgs 7 marzo 2005, n. 82, che riconoscono a cittadini e imprese il diritto di comunicare con strumenti informatici e telematici con la pubblica amministrazione e garantiscono l’utilizzo della posta elettronica certificata, il cui indirizzo l’amministrazione è tenuta a pubblicare sul proprio sito istituzionale a norma dell’art. 54, comma 2 ter, dello stesso d.lgs n.82/2005.
2.- La Regione Basilicata, ritualmente evocata in giudizio, non si è costituita.
3.- Con atto notificato alla Regione Basilicata in data 5 maggio 2011 e depositato in data 13 maggio 2011 Carlo Giordano e Domenico Nardozza sono intervenuti in giudizio affermando di trovarsi nella medesima situazione giuridica dei ricorrenti e di avere interesse all’accoglimento del ricorso sia in quanto residenti nella Regione Basilicata sia in quanto titolari di un interesse omogeneo a quello dei ricorrenti consistente nella legittima applicazione dell’impianto normativo vigente in materia di diritti digitali e, segnatamente, del diritto a comunicare con l’amministrazione mediante posta elettronica certificata.
4.- In apertura dell’udienza pubblica 26 maggio 2011, il Collegio, a norma dell’art. 73, comma 3, del Codice del processo amministrativo, ha sottoposto al contraddittorio la questione, rilevata d’ufficio, relativa al difetto di legittimazione alla proposizione del ricorso in capo al movimento “Radicali Italiani” ed in capo al cittadino ricorrente come singolo, affinché potesse dispiegarsi un pieno contraddittorio sul punto, in ossequio al principio dettato dall’art. 2 del Codice del processo amministrativo.
Il Collegio ha altresì disposto l’acquisizione dello Statuto dell’ associazione “Agorà digitale”, assegnando il termine di dieci giorni sia per la formulazione di eventuali contrededuzioni sui dubbi di legittimazione attiva rilevati d’ufficio sia per l’integrazione documentale richiesta.
5.- Con successivo atto depositato in data 4 giugno 2011 sia i ricorrenti sia gli intervenienti hanno esposto le loro argomentazioni a sostegno della sussistenza della loro legittimazione ad agire.
Per quanto riguarda il movimento “Radicali italiani” è stato controdedotto che questo rientrerebbe nella previsione di cui all’art. 1, comma 4, del d.lgs 198/2009, che attribuisce la legittimazione ad agire anche ad associazioni e comitati.
Per quanto riguarda la legittimazione dei ricorrenti come singoli è stata affermata la sussistenza di un interesse diretto, concreto ed attuale corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata, che, nella specie, si concreterebbe con l’impossibilità per i ricorrenti di comunicare agevolmente con la Regione Basilicata tramite posta elettronica certificata.
Ad avviso degli istanti l’atto di diffida formulato a norma del d.lgs 198/2009, oltre a fungere da filtro al ricorso giurisdizionale, sarebbe idoneo a concretizzare e ad attualizzare l’interesse dei singoli ad ottenere un determinato comportamento da parte della pubblica amministrazione e ad evitare quindi che l’azione prevista dal d.lgs 198/2009 si trasformi in azione popolare. A dimostrazione di ciò è stata evidenziata la circostanza che la Regione, nonostante formale richiesta non avrebbe consentito ai ricorrenti ( e a tutti gli altri soggetti nella medesima situazione giuridica) di esplicare i diritti garantiti dal codice dell’amministrazione digitale (quelli di cui agli articoli 3, 6, e 54 d.lgs 82/2005).
DIRITTO
1.- Con il ricorso in epigrafe Maurizio Bolognetti, Mario Staderini, in proprio e nella sua qualità di segretario del movimento “Radicali italiani”, Luca Nicotra, in proprio e nella sua qualità di segretario dell’associazione “Agorà digitale”, domandano l’accertamento del disservizio determinato dalla mancata pubblicazione dell’indirizzo di posta elettronica certificata sulla pagina web iniziale del sito istituzionale della Regione e dalla impossibilità di utilizzo della posta elettronica certificata per le comunicazioni con l’ente, con la conseguente condanna dell’amministrazione intimata a porre in essere gli adempimenti necessari.
2.- In via preliminare occorre verificare la sussistenza delle tre condizioni dell’azione: la possibilità giuridica o ammissibilità dell’azione; la legittimazione ad agire; l’interesse ad agire.
2.1.- Il primo requisito è soddisfatto dall’esistenza della norma costituita dall’art. 1, comma 1, d.lgs 20 dicembre 2009 n. 198 recante “attuazione dell’articolo 4 della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ricorso per l’efficienza delle amministrazioni e dei concessionari di servizi pubblici” che contempla la possibilità di proporre un’azione allo scopo di “ripristinare il corretto svolgimento della funzione o la corretta erogazione di un servizio” azionabile sia da singoli “titolari di interessi giuridicamente rilevanti ed omogenei per una pluralità di utenti e consumatori” sia da “associazioni o comitati a tutela degli interessi dei propri associati”.
Il presupposto di ammissibilità dell’azione passa attraverso la verifica della sussistenza di uno dei seguenti comportamenti tipizzati: a) la violazione di termini o dalla mancata emanazione di atti amministrativi generali obbligatori e non aventi contenuto normativo da emanarsi obbligatoriamente entro e non oltre un termine fissato da una legge o da un regolamento; b) la violazione degli obblighi contenuti nelle carte di servizi; c) la violazione di standard qualitativi ed economici stabiliti per i concessionari di servizi pubblici, dalle autorità preposte alla regolazione ed al controllo del settore e per le pubbliche amministrazioni, definiti dalle stesse in conformità alle disposizioni in materia di performance contenute nel decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150.
In tema di ammissibilità dell’azione è stato già chiarito da condivisibile giurisprudenza amministrativa (T.A.R. Lazio Roma, sez. III, 20 gennaio 2011, n. 552 confermata dal Consiglio Stato , sez. VI, 09 giugno 2011 , n. 3512) che la disposizione transitoria di cui all’art. 7 del lgs 198/2009, laddove subordina l’applicabilità delle norme in materia di ricorso per l’efficienza delle pubbliche amministrazioni all’adozione di uno o più atti attuativi adottati con decreti del Presidente del Consiglio dei ministri deputati a definire gli obblighi contenuti nelle carte dei servizi, non opera nell’ipotesi in cui il legislatore abbia già delineato il comportamento esigibile dall’amministrazione. L’azione è, quindi, direttamente esperibile nell’ipotesi di omissione o tardiva emanazione di atti amministrativi generali obbligatori e non aventi contenuto normativo.
Sotto tale profilo, pertanto, si ravvisa uno dei presupposti dell’azione, poiché nel ricorso in esame è lamentata proprio l’omessa adozione di atti amministrativi obbligatori per consentire agli utenti l’effettivo utilizzo della posta elettronica certificata per le comunicazioni con la Regione.
2.2.- Quanto alla legittimazione ad agire, va precisato che l’art. 1 d.lgs n. 198/2009 riconosce la legittimazione a proporre l’azione per l’efficienza delle pubbliche amministrazioni sia ai singoli “titolari di interessi giuridicamente rilevanti ed omogenei per una pluralità di utenti e consumatori” ( art. 1, comma 1 del d.lgs 198/2009) sia ad “associazioni o comitati a tutela degli interessi dei propri associati, appartenenti alla pluralità di utenti e consumatori di cui al comma 1” e quindi titolari di interessi giuridicamente rilevanti ed omogenei tra loro (art. 1, comma 4 d.lgs198/2009).
2.2.1.- Per quanto riguarda le associazioni- nel cui novero è certamente riconducibile il movimento politico Radicali Italiani- osserva il Collegio che la loro legittimazione non può estendersi ad ogni attività di carattere pubblicistico che si ripercuota sugli utenti, ma va pur sempre vagliata alla luce delle finalità statutarie dell’ente.
In altre parole, la legittimazione delle associazioni ( riconosciute e non riconosciute) alla proposizione dell’azione per l’efficienza delle pubbliche amministrazioni va sempre verificata in concreto, caso per caso, in relazione alla natura e alla tipologia dell’interesse leso, al fine di accertare se l’ente ricorrente sia statutariamente deputato alla tutela di quello specifico interesse “omogeneo per una pluralità di utenti e di consumatori”.
Si può allora affermare che le associazioni, in tanto possono proporre l’azione contemplata dal d.lgs n. 198/2009, in quanto le stesse dimostrino di possedere sufficienti indici di rappresentatività degli interessi diffusi di una particolare categoria di utenti (gli interessi diffusi si trasformano, infatti , in interessi collettivi una volta “soggettivizzati” in capo all’ ente esponenziale che agisce a tutela di interessi omogenei del gruppo).
Deve ritenersi pertanto preclusa la legittimazione a proporre l’azione per l’efficienza di cui al d.lgs 198/2009 da parte di partiti e movimenti politici o, in generale, di associazioni e comitati a tutela oggettiva del ripristino della legalità violata: il movimento politico è espressione, per sua stessa definizione, degli interessi politici dei sui associati ed in quanto rappresentativo di una classe generale ed eterogenea non è legittimato ad esprimere gli interessi giuridicamente rilevanti di una classe determinata ed omogenea di “utenti e consumatori”.
Ciò è del resto confermato dallo Statuto del movimento Radicali Italiani, versato in atti, nel quale, tra gli scopi da perseguire, non emerge alcun riferimento alla tutela dei diritti e delle libertà digitali né tanto meno, più in generale, alla tutela degli interessi dei consumatori e degli utenti.
Il citato Statuto si limita ad affermare che il movimento ha “lo scopo di rafforzare le lotte liberali, liberiste e libertarie per la rivoluzione liberale e per gli Stati uniti d’Europa”.
Ne consegue che non è concepibile la configurazione in capo agli associati del movimento politico “Radicali Italiani” la sussistenza del requisito legittimante alla proposizione dell’azione di cui al d.lgs n. 198/2009: la rappresentatività di un interesse specifico ed omogeneo, che, nella specie, è affermato come interesse a chè la Regione ponga in essere gli atti necessari per attuare le disposizioni legislative che impongono la pubblicazione dell’indirizzo di posta elettronica certificata sulla pagina iniziale del sito istituzionale e consentano di conseguenza un agevole accesso alla comunicazione telematica con la Regione.
2.2.2.- Alla luce delle coordinate sopra tracciate, il Collegio ritiene, invece, sussistente la legittimazione ad agire in capo all’Associazione Agorà digitale, poiché la stessa non ha un fine politico generale, ma assume, come specifico scopo statutario quello di “difendere le libertà digitali…e di sviluppare una comunicazione in rete che sappia coinvolgere ed informare”. Tale associazione, quindi, in quanto rappresentativa proprio dello specifico interesse asseritamente leso dalla Regione con la mancata attuazione delle disposizioni del codice dell’amministrazione digitale è legittimata ad agire.
2.3.- Una volta verificata l’ammissibilità dell’azione e la legittimazione ad agire, resta da scrutinare la sussistenza di un’altra condizione dell’azione: l’interesse al ricorso.
A mente dell’art. 1 comma 1 del d.lgs 198/09- riproduttivo delle regola processuale generale- la proposizione dell’azione è condizionata alla sussistenza di una “lesione diretta, concreta ed attuale”, derivante dalle omissioni o dalla gestione inefficiente dell’amministrazione.
Con tale precisazione il legislatore- richiedendo che sia dimostrata la sussistenza di un interesse che, al di là della sua natura, abbia una sua concretezza e sia stato o sia suscettibile di essere leso- intende evidentemente stemperare la portata dell’ampliamento della legittimazione ad agire, al fine di evitare che l’azione in discorso trasmodi sino a diventare uno strumento di controllo oggettivo e generalizzato dell’operato della P.A. e quindi un modello alternativo alla funzione di controllo politico-amministrativo.
Non è sufficiente, quindi, che il ricorrente si limiti a dedurre, come nella specie, l’inefficienza in cui la pubblica amministrazione sarebbe incorsa, ma egli deve anche dedurre la lesione personale che abbia subito o che possa subire, nell’immediato o a breve, al proprio interesse omogeneo a quello di una determinata classe di utenti o consumatori.
In particolare, nella fattispecie in capo ai ricorrenti Maurizio Bolognetti, Mario Staderini e a Luca Nicotra (laddove questi ultimi agiscono anche in proprio), nel ricorso nulla è prospettato specificamente in ordine all’interesse personale di ciascuno, che sarebbe stato leso concretamente dalla mancata indicazione dell’indirizzo di posta elettronica certificata nella pagina iniziale del sito web della Regione, il che ha impedito all’amministrazione, in sede di diffida, ed impedisce ora al Collegio, di verificare la sussistenza del loro concreto e personale interesse. Tali ricorrenti si sono infatti limitati a dedurre il disservizio determinato dalla mancata pubblicazione sulla pagina web del sito istituzionale dell’indirizzo di posta elettronica certificata, che avrebbe pregiudicato la possibilità per gli utenti di comunicare telematicamente con la Regione.
Né la diffida proposta a norma dell’art. 3 del d.lgs n. 198/2009 può valere- contrariamente a quanto controdedotto nelle memorie autorizzate ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a.- a concretizzare l’interesse dei ricorrenti, poiché la rappresentazione della lesione subita o subenda a causa del disservizio lamentato asseritamente derivato dall’impossibilità di conoscere e comunicare agevolmente in via telematica con la Regione, avrebbe dovuto esser presente già nell’atto di diffida stesso, in modo da consentire all’amministrazione di correggere le disfunzioni lamentate.
Ne consegue pertanto l’inammissibilità del ricorso proposto da Maurizio Bolognetti, Mario Staderini e a Luca Nicotra.
3.- Il difetto di prospettazione della sussistenza di una lesione diretta concreta ed attuale si ravvisa anche in relazione all’intervento in giudizio proposto da Carlo Giordano e Domenico Nardozza.
Tali intervenienti si limitano, infatti, ad affermare di aver un interesse omogeneo a quello dei ricorrenti e di avere interesse all’accoglimento del ricorso sia in quanto residenti nella Regione Basilicata sia in quanto “utenti di una pluralità di servizi erogati dalla medesima Regione”.
Ritiene, al riguardo, il Collegio che non possa essere criterio discretivo in ordine alla sussistenza o meno di un interesse concreto al ricorso di cui all’art. 1 D.lgs. n. 198 del 2009 la mera circostanza della residenza del ricorrente o dell’interveniente nel territorio della Regione, posto che anche un non residente può evidentemente avere interesse a fruire dei servizi telematici erogati dalla Regione Basilicata ed avere necessità di comunicare telematicamente con l’ente.
Risulta, invece, necessario individuare un criterio di prossimità tra il titolare dell’interesse e l’ente pubblico in relazione ad una specifica funzione pubblica o ad uno specifico servizio pubblico erogato dall’ente, di cui il soggetto ricorrente (cittadino o non cittadino, residente o non residente) prospetti di volere o dovere fruire avvalendosi delle tecnologie telematiche di comunicazione.
Occorre, pertanto, che il ricorrente o l’interveniente ai sensi dell’art. 1 del D.Lgs.. n. 198 del 2009 dimostri di essere effettivo portatore di un interesse omogeneo alla classe di utenti o consumatori di riferimento, nel cui interesse egli pure esercita la propria azione o effettua il proprio intervento.
4.- Per quanto attiene all’ interesse al ricorso dell’associazione “Agorà digitale” deve ritenersi che questo sia sussistente e che sia implicito negli stessi requisiti di adeguata rappresentatività che ne fondano la legittimazione ad agire.
Ritiene, infatti, il Collegio che qualora l’azione per l’efficienza di cui all’art. 1 del d.lgs n. 198/2009 sia presentata da un ente a tutela di un interesse collettivo non occorre indagare anche sulla sussistenza dei requisiti di concretezza, attualità e immediatezza delle lesione, posto che per tali enti l’accertamento della lesività non può che essere compiuto in astratto in relazione all’effettiva capacità di tutela degli interessi della categoria che si assume lesa dall’inefficienza amministrativa.
Se infatti in caso di azione per l’efficienza proposta da un singolo, ai sensi dell’art. 1, comma 1, del d.lgs 198/2009, deve apprezzarsi quale sia l’interesse concreto al ricorso, essenzialmente al fine di verificare l’omogeneità dell’interesse del ricorrente rispetto a quello della classe che egli pretende di rappresentare, nel caso, invece, di una analoga azione proposta da un ente esponenziale è la stessa rappresentatività dell’ente associativo rispetto ad un particolare categoria di utenti o consumatori a consentire di verificare l’omogeneità dell’interesse dell’ente ricorrente rispetto a quello della classe che questo assume di rappresentare. Ed una tale verifica non può che passare attraverso la valutazione del grado di rappresentatività dell’ente e del suo fine statutario, che deve contemplare proprio la garanzia di quei particolari interessi che si intendono tutelare con il ricorso.
5.- Nel merito, chiarita l’ammissibilità del ricorso in quanto proposto dall’associazione “Agorà digitale”, occorre accertare se la mancata pubblicazione da parte della Regione dell’indirizzo di posta elettronica certificata sulla pagina iniziale del proprio sito istituzionale e la non effettiva attivazione della casella di posta elettronica certificata per le comunicazioni con gli utenti integri uno dei presupposti previsti dall’art. 1 del d.lgs n.198/2009 e, segnatamente, quello della “mancata adozione di atti amministrativi generali obbligatori e non aventi contenuto normativo”.
Per poter verificare se sussista in capo alla Regione un obbligo rimasto inadempiuto giova una breve ricostruzione del quadro normativo di riferimento al precipuo fine di verificare se le norme vigenti impongono l’immediata applicazione o frappongano dilazioni all’operatività delle disposizioni in materia di comunicazione tramite posta elettronica certificata.
Una prima imposizione alle Regioni di comunicare in via digitale è rinvenibile nell’ art. 2 del d.lgs 7 marzo 2005, n. 82, recante codice dell’amministrazione digitale, che reca: “lo Stato, le regioni e le autonomie locali assicurano la disponibilità, la gestione, l’accesso, la trasmissione, la conservazione e la fruibilità dell’informazione in modalità digitale e si organizzano ed agiscono a tale fine utilizzando con le modalità più appropriate le tecnologie dell’informazione e della comunicazione”.
Il successivo art. 3 del citato D.Lgs. 82/2005 pone in diretta correlazione l’obbligo della pubblica amministrazione di comunicare in via digitale con il riconoscimento agli utenti del diritto di “richiedere ed ottenere l’uso delle tecnologie telematiche nelle comunicazioni con le pubbliche amministrazioni”.
Tra le modalità di comunicazione tra privato e pubblica amministrazione contemplate dal codice dell’amministrazione digitale, l’art. 6 prevede l’utilizzo da parte della pubblica amministrazione della posta elettronica certificata per la trasmissione telematica di documenti che necessitano di una ricevuta di invio e di una ricevuta di consegna.
L’attuazione degli adempimenti relativi alla posta elettronica certificata è individuato dall’art. 11, comma 5, del D.Lgs. 27 ottobre 2009 n. 150 (recante attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni) come strumento per rendere effettivi i principi di trasparenza nella pubblica amministrazione.
Lo stesso decreto legislativo n.150/2009, all’art. 11, comma 1, che per effetto di quanto disposto dal successivo art. 16 trova immediata applicazione anche negli ordinamenti delle regioni, impone la pubblicazione sui siti istituzionali delle amministrazioni pubbliche, delle informazioni concernenti ogni aspetto dell’organizzazione e quindi anche degli indirizzi di posta elettronica certificata fruibili dagli interessati.
Come precisato dall’art. 54, comma 2 ter, del codice dell’amministrazione digitale, le amministrazioni sono tenute a pubblicare nei propri siti un indirizzo istituzionale di posta elettronica certificata “a cui il cittadino possa rivolgersi per qualsiasi richiesta” e “di assicurare, altresì un servizio che renda noti al pubblico i tempi di risposta”.
Al riguardo, un ulteriore vincolo, che questa volta incide sulle modalità di pubblicizzazione delle caselle di posta elettronica certificata, è dettato dalla “Linee guida per i siti web della P.A- Anno 2010-” dettate dal Ministero per la pubblica amministrazione e l’innovazione in attuazione della direttiva n. 8/2009 del Dipartimento della funzione pubblica, dove le regioni sono espressamente indicate tra le amministrazioni tenute all’osservanza delle indicazioni impartite (art.1, comma 3 delle citate linee guida).
Tali linee guida impongono che l’elenco delle caselle di posta elettronica certificata debba essere:
a) “costantemente disponibile all’interno della testata”;
b) collocato in posizione privilegiata in modo da essere visibile nella home page del sito.
L’immediata applicabilità per le Regioni delle disposizioni sopra illustrate e la conseguente cogenza dell’obbligo per le amministrazioni di pubblicare sulla propria home page l’elenco completo delle caselle di posta elettronica certificata e di rendere effettiva la possibilità per l’utente di comunicare tramite posta elettronica certificata è confermata anche da alcune disposizioni del decreto legislativo correttivo al codice dell’amministrazione digitale (D. Lgs. 30 dicembre 2010, n. 235) ed in particolare:
a) dall’abrogazione nel corpo dell’art. 3 del codice dell’amministrazione digitale della disposizione (comma 1 bis) che, con riferimento alle amministrazioni regionali e locali, subordinava l’attuazione del principio relativo al diritto dell’utente di “richiedere ed ottenere l’uso delle tecnologie telematiche” alla sussistenza delle risorse tecnologiche ed organizzative disponibili e al rispetto della loro autonomia normativa;
b) dall’assenza di una specifica disposizione transitoria che dilazioni l’entrata a regime delle disposizioni in materia di comunicazione tra cittadini e pubblica amministrazione tramite posta elettronica certificata, come invece previsto all’art. 57 del D.Lgs. 30 dicembre 2010 n. 235, rubricato “disposizioni transitorie e finali”, per altre disposizioni del codice, quali ad esempio quelle in materia di pagamenti telematici di comunicazioni tra imprese e amministrazioni pubbliche, che sono subordinate all’adozione, entro termini prestabiliti, di successivi decreti ministeriali.
5.- Il quadro normativo sopra tratteggiato delinea quindi in modo chiaro il comportamento esigibile dalla Regione: l’obbligo di soddisfare la richiesta di ogni interessato a comunicare in via informatica tramite posta elettronica certificata e quindi, a monte, l’obbligo di adottare gli atti di carattere tecnico ed organizzativo finalizzati alla pubblicazione sulla pagina iniziale del sito degli indirizzi di posta elettronica certificata e a consentire l’effettiva, concreta ed immediata possibilità di interagire con l’ente attraverso tale modalità di comunicazione elettronica.
L’inerzia dell’amministrazione nell’ adozione di tali atti da emanarsi obbligatoriamente è desumibile, ai sensi dell’art. 64 comma 4, c.p.a., anche dalla mancata costituzione in giudizio e dalla conseguente assenza di ogni difesa da parte dell’Amministrazione intimata. Il che, mentre da un lato porta ragionevolmente a dedurre che, rispetto a quanto prospettato in ricorso, l’amministrazione non avesse alcuna difesa utile da opporre; dall’altro lato rende ancor più commendevole il comportamento della regione se, nelle more, si fosse attivata senza darne contezza a questo giudice.
Orbene, le deduzioni prospettate in ricorso sono condivise dal Collegio, poiché la mancata individuazione di almeno un indirizzo istituzionale di posta elettronica certificata sul sito web, come comprovato dall’allegazione, versata in atti, di una stampa della pagina del sito (recante la data 24 gennaio 2011), nonché la mancata attuazione del diritto degli utenti di comunicare elettronicamente tramite l’ utilizzo della stessa determina un disservizio, costringendo gli interessati a recarsi personalmente presso gli uffici e ad utilizzare lo strumento cartaceo per ricevere ed inoltrare comunicazioni e/o documenti.
Va peraltro precisato che il disservizio lamentato estende i suoi riflessi negativi anche sulle modalità di esercizio del diritto del privato di partecipare al procedimento amministrativo poiché l’art. 4, comma 1, del codice dell’amministrazione digitale consente, infatti, di esercitare tali diritti procedimentali anche attraverso strumenti di comunicazione telematici.
Né è possibile sottovalutare le ripercussioni di tale disservizio sulla disciplina delle notificazioni, così come previsto dall’art. 4 del d.lgs n. 82/2005, il quale consente che “ogni atto e documento può essere trasmesso alle pubbliche amministrazioni con l’uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione se formato ed inviato nel rispetto della vigente normativa”, che attribuisce al documento trasmesso lo stesso valore giuridico della trasmissione del documento in originale, posto che a norma dell’art. 45 dello stesso decreto legislativo il documento trasmesso con qualsiasi mezzo informatico idoneo ad accertarne la fonte di provenienza, soddisfa il requisito della forma scritta e la sua trasmissione non deve essere seguita da quella del documento originale e che “il documento informatico trasmesso per via telematica si intende spedito dal mittente se inviato al proprio gestore, e si intende consegnato al destinatario se reso disponibile all’indirizzo elettronico da questi dichiarato, nella casella di posta elettronica del destinatario messa a disposizione dal gestore”.
Alla stregua delle considerazioni svolte, in accoglimento delle censure con cui è dedotta la violazione degli articoli 3, 6 e 54 del codice dell’amministrazione digitale, la Regione Basilicata, è tenuta a consentire agli utenti di interloquire tramite posta elettronica certificata e a rendere visibile nella home page del sito l’elenco degli indirizzi di posta elettronica certificata, come imposto dalle “Linee guida per i siti web della P.A- Anno 2010-” dettate dal Ministero per la pubblica amministrazione e l’innovazione.
6.- Le spese processuali, regolamentate secondo l’ordinario criterio della soccombenza, sono liquidate in dispositivo in favore dell’Associazione Agorà digitale, tenuto anche conto sia della omessa pubblicazione da parte della Regione della notizia del ricorso sul proprio sito istituzionale, come previsto dall’art. 1, comma 2, del d.lgs n. 198/2009 sia del complessivo comportamento processuale (in omissione), dell’ente intimato.
6.1.- Non vi è luogo, invece, a pronunzia sulle spese tra gli altri ricorrenti e la Regione, in mancanza di costituzione dell’ente intimato.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:
– dichiara inammissibile il ricorso proposto dal Movimento Radicali da Mario Staderini (in proprio), da Luca Nicotra (in proprio) e da Maurizio Bolognetti;
– dichiara l’inammissibilità dell’intervento proposto da Carlo Giordano e Domenico Nardozza;
-accoglie il ricorso proposto dall’associazione “Agorà digitale” e, accertata la mancata pubblicazione sulla home page del sito della Regione dell’indirizzo istituzionale (o degli indirizzi) di posta elettronica certificata a cui il cittadino possa rivolgersi a norma di quanto previsto dall’art. 54 comma 2 ter, del codice dell’amministrazione digitale e dalle “Linee guida per i siti web della P.A- Anno 2010-” dettate dal Ministero per la pubblica amministrazione e l’innovazione, ordina alla Regione di porre in essere gli adempimenti necessari alla pubblicazione del predetto indirizzo e a rendere effettivo il diritto degli utenti di comunicare tramite posta elettronica certificata, entro giorni 60 dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza, all’uopo utilizzando le risorse strumentali, finanziarie ed umane già assegnate in via ordinaria e senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica;
-condanna la Regione al pagamento in favore dell’associazione Agorà digitale di Euro 5000, 00 (cinquemila/00) per diritti, onorari, oltre I.v.a., C.p.a. e alla rifusione delle spese per il contributo unificato, come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Potenza nelle camere di consiglio del giorno 28 luglio e del 20 settembre 2011 con l’intervento dei magistrati:
Michele Perrelli, Presidente
Antonio Ferone, Consigliere
Paola Anna Gemma Di Cesare, Referendario, Estensore
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 23/09/2011
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
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