* PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO – Conferenza di servizi – Funzionario del comune – Rappresentanza dell’Ente – Requisiti.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 1^
Regione: Calabria
Città: Reggio Calabria
Data di pubblicazione: 8 Gennaio 2013
Numero: 4
Data di udienza: 21 Novembre 2012
Presidente: Leotta
Estensore: Gatto Costantino
Premassima
* PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO – Conferenza di servizi – Funzionario del comune – Rappresentanza dell’Ente – Requisiti.
Massima
TAR CALABRIA, Reggio Calabria, Sez.1^ – 8 gennaio 2013, n. 4
PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO – Conferenza di servizi – Funzionario del comune – Rappresentanza dell’Ente – Requisiti.
Quando un funzionario del Comune è designato in rappresentanza dell’Ente presso una conferenza di servizi tra Amministrazioni pubbliche, la capacità di impegnare l’Ente dipende dal suo inserimento organico nella burocrazia comunale con idonea qualifica (requisito soggettivo), nonché dalla circostanza che egli risulti delegato da un organo avente rappresentanza esterna (nella specie il Sindaco o il Dirigente del Settore), laddove egli stesso non sia titolare di specifiche responsabilità procedimentali.
Pres. Leotta, Est. Gatto Costantino – O.L. e altri (avv.ti Pungitore e Polimeni) c. A. s.p.a. e altro (Avv. Stato), Regione Calabria (avv. Festa) e altro (n.c.)
Allegato
Titolo Completo
TAR CALABRIA, Reggio Calabria, Sez.1^ – 8 gennaio 2013, n. 4SENTENZA
TAR CALABRIA, Reggio Calabria, Sez.1^ – 8 gennaio 2013, n. 4
N. 00004/2013 REG.PROV.COLL.
N. 00594/2009 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria
Sezione Staccata di Reggio Calabria
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 594 del 2009, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Ottorino Lagana’, Diego Campolo, Ester Maria Lagana’, rappresentati e difesi dagli Avv.ti Roberto Pungitore e Francesco Polimeni, con domicilio eletto presso Francesco Polimeni Avv. in Reggio Calabria, via B. Buozzi, 4;
contro
Anas Spa ed Anas Spa – Compartimento della Viabilita’ per la Calabria, rappresentata e difesa per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in Reggio Calabria, via del Plebiscito, 15; Regione Calabria – Giunta – Dipartimento N. 9 – Autorita’ Bacino Regionale, rappresentata e difesa dall’ Avv. Gianclaudio Festa, con domicilio eletto presso Gianclaudio Festa Avv. in Reggio Calabria, via D. Tripepi N.92 c/o Avvocatura Regionale;
Comune di Reggio di Calabria;
per l’annullamento
del decreto del Direttore centrale dell’A.N.A.S. spa prot. n. CDG 0168619-P del 18.12.2008 con cui è stato approvato il progetto definitivo 8.10.2008 n. CCZ2881P relativo ai lavori per la messa in sicurezza del tratto tra i km 6+100 (Reggio Calabria) e 31+600 (Melito Porto Salvo) 2° stralcio lungo la SS 106;
della determinazione conclusiva così come risultante dal relativo verbale- assunta dalla conferenza dei servizi tenutasi il 18.11.2008 in ordine all’approvazione del progetto definitivo 8.10.2008 n.CCZ2881P relativo ai lavori per la messa in sicurezza del tratto tra i km 6+100 (Reggio Calabria) e 31+600 (Melito Porto Salvo) 2° stralcio lungo la SS 106 e relativa imposizione del vincolo preordinato all’esproprio;
del parere espresso dall’ing. Basile Domenico in sede di conferenza di servizi tenutasi in data 18.11.2008;
del parere favorevole prot. n. 0800003807 del 27.11.2008 espresso dal Segretario generale dell’Autorità di bacino regionale;
del decreto del direttore centrale dell’A.N.A.S. spa prot. n. CDG – 0170486 del 23.12.2008 con cui è stato approvato il progetto esecutivo relativo ai suddetti lavori;.
Nonché, con motivi aggiunti, dell’avviso di immissione in possesso notificato in data 16.07.2012, a mezzo note prot. CCZ- 0026749-P; CCZ-0026753-P; CCZ-0026761-P del 12/07/2012.;
del decreto di occupazione di urgenza n. CCZ- 0024199-I del 25.06.2012 emesso dal dirigente ufficio per le espropriazioni ANAS s.p.a. – Compartimento della viabilità per la Calabria, notificato in pari data, unitamente alle note di cui sopra;
nonché di ogni altro atto presupposto, connesso, collegato, precedente e consequenziale.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Anas Spa e della Regione Calabria;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 novembre 2012 il dott. Salvatore Gatto Costantino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Nell’odierno giudizio le parti ricorrenti impugnano gli atti meglio elencati in epigrafe, con i quali l’ANAS ha disposto l’espropriazione del terreno di loro proprietà sito in Pellaro (Reggio Calabria), identificato al NCT foglio 16, p.lla 508, ricadente in zona B del vigente PRG, al fine della realizzazione dei lavori per la messa in sicurezza del tratto tra i Km 6+100 (Reggio Calabria) e 31+600 (Melito Porto Salvo) 2° stralcio, lungo la S.S. 106.
Ne deducono l’illegittimità per irregolarità della conferenza dei servizi a natura decisoria posta in essere dalle Amministrazioni intimate, in quanto:
– alla conferenza avrebbe preso parte per il Comune di Reggio Calabria un rappresentante privo del potere di impegnare l’Ente (I motivo);
– in seno alla conferenza non si sarebbe correttamente espressa l’Autorità di Bacino, cui non risulterebbe essere stato sottoposto il progetto dell’opera pubblica (II motivo),
– i lavori della conferenza non sarebbero stati idoneamente resi pubblici, con conseguente violazione delle garanzie di partecipazione dei proprietari interessati (III motivo).
Illegittime sarebbero altresì la progettazione dell’opera, priva dello studio di fattibilità ambientale (IV motivo) nonché la previsione dell’indennità di esproprio per il terreno dei ricorrenti, del quale sarebbe stata ignorata la vocazione edificatoria (V motivo).
Infine gli atti impugnati sarebbero illegittimi per eccesso di potere e contraddittorietà intrinseca per contrasto con altro progetto viario dell’Amministrazione comunale e dell’ANAS (VI motivo).
Si sono costituite in giudizio l’ANAS e l’Amministrazione Regionale, che resistono al ricorso di cui chiedono il rigetto.
La Regione Calabria chiede l’estromissione dal giudizio perché priva di legittimazione passiva.
Con ordinanza cautelare nr. 357/2009 è stata respinta la domanda cautelare.
Nel prosieguo del giudizio, con motivi aggiunti, le parti ricorrenti hanno impugnato l’avviso di immissione in possesso notificato il 16.07.2012 ed il decreto di occupazione d’urgenza notificato unitamente ad esso, recante il prot. CCZ 0024199-1 del 25.06.2012, emesso dal Dirigente dell’Ufficio per le Espropriazioni dell’ANAS Spa, per illegittimità derivata e per vizi propri, costituiti dalla divergenza tra la planimetria dell’area allegata a corredo di tali atti ed i progetti approvati nel procedimento espropriativo.
Con decreto presidenziale nr. 119/2012 è stata respinta la domanda di misure cautelari monocratiche.
Le parti hanno quindi scambiato memorie e documenti; in particolare, i ricorrenti hanno documentato l’avvenuta concessione da parte del Comune di Reggio Calabria di un permesso a costruire, relativo ad un fabbricato localizzato nel fondo oggetto dell’espropriazione.
Alla pubblica udienza del 21 novembre 2012 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
Va preliminarmente respinta la domanda di estromissione dal giudizio proposta dalla difesa della Regione Calabria, poiché l’Autorità di Bacino è stata parte del procedimento istruttorio (come si vedrà meglio oltre): in questo senso, è inconducente l’argomento difensivo della Regione circa l’irrilevanza del parere espresso dall’Autorità sul progetto in esame, a causa dell’assenza di interferenze con il vincolo PAI, dal momento che già l’aver accertato tale condizione di fatto costituisce oggetto di esercizio del potere, con conseguente partecipazione alla formazione della volontà amministrativa, concretizzatasi negli atti impugnati.
Quanto ai motivi di doglianza che sono oggetto delle censure del ricorso introduttivo, si osserva quanto segue:
I) Con la prima censura, parte ricorrente lamenta l’illegittimità della conferenza dei servizi del 18.10.2008, in quanto l’Amministrazione comunale di Reggio Calabria vi avrebbe preso parte con un rappresentante non legittimato (l’Ing. Domenico Basile): trattandosi di un progetto di opera pubblica in variante al PRG, quest’ultimo avrebbe dovuto essere delegato dal Consiglio Comunale, unico organo avente competenza in tal senso.
Nelle sue difese, condivisibilmente l’ANAS eccepisce che qualsiasi difetto di procura o di rappresentanza in capo al funzionario comunale potrebbe, al più, determinare che il Comune andrebbe considerato assente.
Il Collegio condivide l’assunto difensivo dell’ ANAS e dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato.
Prendendo le mosse dalle argomentazioni svolte da quest’ultima nei propri atti, si osserva che la Conferenza dei servizi decisoria ex art. 14 ter della L. 241/90 è finalizzata, secondo i principi della concentrazione e della massima acquisizione degli interessi nonché della celerità del procedimento, all’assunzione di una decisione pluristrutturata in cui, cioè, concorrono tutti gli atti anche endoprocedimentali, quali pareri, nulla osta, atti di assenso, autorizzazioni, concessioni, che per legge debbono essere acquisiti dall’autorità procedente, titolare del potere di adozione del provvedimento finale, ai quali quest’ultimo è subordinato.
In altri termini, la Conferenza dei servizi è modulo procedimentale volto a semplificare il procedimento amministrativo, quando la decisione finale dipende dall’esame congiunto di interessi pubblici affidati a diversi livelli di governo o di amministrazione; i relativi risultati vanno apprezzati sotto il profilo sostanziale, senza che possa riconoscersi rilievo a vizi meramente formali, quando questi ultimi non incidano sulla concreta possibilità delle Amministrazioni di esprimersi o non ne inficino sostanzialmente il parere.
Nel caso di specie, vanno ritenute sia la natura meramente formale della censura di parte ricorrente, come anche la sua infondatezza nel merito.
In primo luogo, quando un funzionario del Comune è designato in rappresentanza dell’Ente presso una conferenza di servizi tra Amministrazioni pubbliche, la capacità di impegnare l’Ente dipende dal suo inserimento organico nella burocrazia comunale con idonea qualifica (requisito soggettivo), nonché dalla circostanza che egli risulti delegato da un organo avente rappresentanza esterna (nella specie il Sindaco o il Dirigente del Settore), laddove egli stesso non sia titolare di specifiche responsabilità procedimentali.
Secondo il consueto riparto dell’onere della prova, il difetto di una di tali circostanze va allegato da parte di chi deduce l’illegittimità dell’atto alla cui formazione il funzionario asseritamente incapace di rappresentare l’Ente ha partecipato, cosa che nella specie non è avvenuta, perché parte ricorrente si è limitata ad allegare un’asserita mancanza di conferimento di funzioni da parte del Consiglio Comunale.
Invece, la delega di rappresentanza, nell’Ordinamento degli Enti locali, è atto tipico di competenza dell’organo di vertice dell’Ente o del dirigente, secondo lo Statuto, e non compete agli organi deliberativi.
Peraltro, ogni ulteriore indagine in tal senso è comunque ultronea perché, in ogni caso, qualora dovesse rivelarsi ex post un difetto di rappresentanza della singola Amministrazione coinvolta, quest’ultima risulterebbe formalmente e sostanzialmente assente, e dunque consenziente nei limiti e nel rispetto delle regole di cui all’art. 14 e ss. della l. 241/90, limiti dei quali nell’odierno giudizio non si controverte, e che dunque si devono ritenere rispettati.
Ne deriva il rigetto del motivo di gravame in esame.
II) Con la seconda censura si lamenta che l’Autorità di bacino non avrebbe regolarmente espresso il proprio parere, sanandolo solamente ex post.
Secondo parte ricorrente, dal verbale del 18.11.2008 risulterebbe che l’Autorità di Bacino, assente, avrebbe denunciato la mancata preventiva trasmissione del progetto definitivo, in relazione al quale avrebbe dovuto esprimere il parere di competenza (nota 080003689 del 17.11.2008), chiedendo ex art. 14 ter comma 8 della l. 241/90 la documentazione integrativa, al fine di valutare l’eventuale sovrapposizione tra il PAI ed il progetto. Tale richiesta tuttavia sarebbe rimasta inevasa da parte dell’ANAS, dal momento che il RUP solo dopo la conclusione della conferenza si sarebbe confrontato con l’Autorità, consegnando “brevi manu” quanto richiesto; sarebbe così irrituale e privo di qualsiasi effetto sanante il parere favorevole espresso con nota del 27.11.2008 da parte dell’Autorità, essendo tale giudizio postumo insuscettibile di essere esaminato nel contraddittorio con le altre Amministrazioni.
Anche tale rilievo è meramente formale.
Non v’è dubbio che all’esito del procedimento amministrativo, così come concretamente condotto e posto in essere dall’ANAS, l’Autorità di Bacino ha espresso il proprio nulla osta, i cui contenuti non sono oggetto di contestazione nel merito.
Risulta che il tracciato dell’opera pubblica, nella parte d’interesse ai fini del presente giudizio, non interferisce con zone soggette a vincolo PAI e che, differentemente da quanto prospettato nelle argomentazioni difensive di parte ricorrente, con la nota nr. 08000369 del 17.11.2008 l’Autorità di Bacino ha chiesto non già di trasmettere il progetto dell’opera pubblica, ma solo d’integrare la documentazione già trasmessa con una tavola di sovrapposizione del tracciato con il PAI (Piano Stralcio per l’Assetto Idrogeologico), precisando che (solo) se “il tracciato della strada fosse interessato da aree perimetrale a diverso grado di rischio e pericolosità nel citato PAI sarà necessario verificare se le opere proposte sono tra quelle ritenute ammissibili secondo quanto riportato nelle Norme di Attuazione e Misure di Salvaguardia (NAMS)” del suddetto Piano.
Pertanto, sostenere che il nulla osta è irrilevante solo perché espresso dopo la conclusione della conferenza è censura solo procedimentale, che non individua alcuna effettiva lesione degli interessi pubblici, neppure di quelli delle altre amministrazioni coinvolte nel progetto dell’opera pubblica, non essendo emerso alcun aspetto d’interesse di queste ultime che avrebbe potuto o dovuto essere necessariamente oggetto di esame congiunto (come invece sarebbe accaduto se si fossero rilevate delle interferenze di rilievo ai fini di vincoli PAI, il che avrebbe comportato specifiche ricadute progettuali impegnative per le loro competenze settoriali).
Ne consegue il rigetto anche di tale motivo di gravame..
III) Quanto alle censure inerenti la mancata pubblicità dei lavori della conferenza dei servizi, e, genericamente, la violazione delle garanzie di partecipazione al procedimento, è sufficiente richiamare le puntuali osservazioni svolte dalla difesa dell’ANAS nella relazione del 16.11.2008 e dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato (non contestate dalla difesa della parte ricorrente).
Viene evidenziato, a tal riguardo, che con nota nr. CCZ-34881-P dell’1.12.2008 è stata richiesta l’affissione presso l’Albo Pretorio dei Comuni interessati, ai sensi dell’art. 9 del DPR 554/1999, dell’Avviso Pubblico – di pari numero e data – di conclusione della Conferenza dei Servizi, contenente, tra l’altro, la dichiarazione di avvenuto deposito presso la sede ANAS di Catanzaro del relativo verbale.
Quanto all’avviso di avvio del procedimento per l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio ai sensi degli artt. 11 e 16 del DPR 327/2001 e dell’art. 7 della l. 241/1990, esso è stato regolarmente effettuato – ai sensi dell’art. 11, comma 2 del citato DPR 327/01 – mediante pubblicazione su due giornali quotidiani, uno locale (Gazzetta del Sud) ed uno nazionale (Sole 24 Ore) del 22.10.2008, oltre che mediante affissione all’Albo Pretorio dei Comuni interessati.
I rilievi variamente dedotti in ordine alla lamentata mancanza di pubblicità del procedimento sono dunque infondati e vanno respinti.
IV) Parte ricorrente deduce altresì l’illegittimità della progettazione posta a fondamento del procedimento espropriativo, per assenza dello Studio di prefattibilità ambientale sul progetto preliminare.
Accogliendo le difese dell’ANAS, la censura, genericamente formulata e priva di specifica contestazione in ordine all’impatto ambientale dell’opera, è infondata.
In mancanza di specifiche doglianze sulla tipologia dei lavori, non v’è ragione per negare – secondo ragionevolezza e nel giusto bilanciamento delle risorse organizzative di un procedimento di progettazione – che relativamente ad un progetto di messa in sicurezza di specifici punti di un’arteria già esistente (individuati in base ai tassi di incidentalità e mortalità registrati), da attuare mediante interventi a raso, la disamina di tali aspetti legittimamente possa essere svolta con il progetto definitivo (che, infatti, nella fattispecie comprende l’elaborato “G- Relazione paesaggistica e valutazione delle interferenze con le disposizioni di piano, vincolo e rischio”), trattandosi di previsioni di mero dettaglio, di scarsissimo impatto, che non impegnano concretamente alcun interesse pubblico di tipo ambientale o paesaggistico.
V) Con ulteriore argomento di censura, parte ricorrente si duole che la previsione di esproprio del proprio terreno si sarebbe illegittimamente fondata sulla considerazione di tali suoli come meramente agricoli (circostanza che l’ANAS giustifica esponendo di aver utilizzato le risultanze catastali dell’area, così come disponibili presso l’Agenzia del Territorio).
Deduce che, invece, ricadendo l’area in zona B del vigente strumento urbanistico, la vocazione edificatoria del suolo sarebbe comprovata dall’avvenuta concessione di un permesso a costruire da parte del Comune di Reggio Calabria, conosciuto dell’ANAS, avendo essa rilasciato specifico nulla osta per l’edificazione (prot. nr. CCZ-00188595-P del 31.07.2006); in ogni caso, allega il certificato di destinazione urbanistica dell’area (documento sub 6 del foliario del ricorso).
Meglio precisando quanto sinteticamente ritenuto in sede di giudizio cautelare (decreto nr. 119/12), non essendo sorretta da specifiche allegazioni ed elaborazioni di natura tecnica, sulla base delle quali ritenere l’erroneità del progetto al fine di una sua possibile modificazione, e dunque di un diverso esito della procedura espropriativa nella parte d’interesse, la censura – così come proposta – può comportare soltanto una diversa e maggiore indennità espropriativa.
Pertanto con essa si introduce una domanda relativamente alla quale il giudice amministrativo è carente di giurisdizione, da declinare in favore del giudice ordinario ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 11 c.p.a.
VI) Quanto al dedotto vizio di eccesso di potere per contraddittorietà dell’opera con precedente progetto (c.d. “svincolo di Lume”), si osserva quanto segue:
Secondo la parte ricorrente, l’ANAS si sarebbe impegnata con il Comune di Reggio Calabria a realizzare a sua cura e spese uno svincolo nella zona d’interesse, a condizione che le venisse trasmesso da parte del Comune il progetto esecutivo.
Tale progetto risulta approvato dall’Ente con delibera di Giunta Municipale nr. 301 del 29.06.2009 (prodotta sub 7 tra gli allegati al ricorso), su tracciato che risulterebbe incompatibile con quello per il quale è stata disposta l’espropriazione.
La difesa dell’ANAS oppone che il progetto di cui alla delibera di Giunta nr. 301/2009 non risulta essere stato mai trasmesso da parte dell’Ente locale e che l’unica configurazione progettuale dello svincolo in argomento è quella relativa al progetto esecutivo ANAS n. 37342 del 19.12.2008, il cui bando di gara è stato pubblicato il 31.12.2008 (ed a servizio del quale è stata posta in essere la procedura espropriativa di cui si controverte in questa sede).
La censura, genericamente formulata, necessiterebbe di un approfondimento istruttorio quanto all’aspetto della compatibilità tra i tracciati ed alle altre circostanze inerenti la sussistenza e l’ambito degli accordi tra il Comune e l’ANAS stessa.
Osserva tuttavia il Collegio che in ogni caso l’eventuale esistenza di previsioni progettuali difformi, laddove non si sia concretizzata in atti definitivi incompatibili tra loro, non comporta il vizio di eccesso di potere, ma solo un contrasto di valutazioni che va risolto secondo le ordinarie regole ermeneutiche.
In tal senso, poiché la progettazione di cui alla delibera del Comune di Reggio Calabria nr. 301/2009 non risulta aver avuto alcun seguito, essa non è suscettibile di integrare né un atto definitivo dell’Ente, né, a maggior ragione, una volizione definitiva per l’ANAS, dal che consegue l’insussistenza del vizio dedotto.
VII) Con i motivi aggiunti sono censurati gli atti impugnati con il ricorso principale sia in via derivata che per vizi propri.
Quanto ai vizi propri, costituiti da un’asserita difformità tra la planimetria allegata al decreto di occupazione d’urgenza e le risultanze progettuali, essi non sussistono, poiché le particelle oggetto di apprensione sono corrispondenti alle previsioni del piano particellare, mentre l’aver allegato al decreto di occupazione d’urgenza una planimetria relativa ad altro svincolo lungo la medesima SS 106 costituisce un mero errore materiale, che l’ANAS potrà correggere, rinnovando la notifica del decreto con la corretta planimetria.
Quanto ai vizi fatti valere in via derivata, anch’essi risultano privi di pregio, per le ragioni esposte nell’esaminare il ricorso principale, con esclusione della domanda inerente l’errata determinazione dell’indennità (sub “V” della presente parte motiva), che, lo si ribadisce, è inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, da declinare in favore del giudice ordinario, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 11 c.p.a.
Sussistono comunque giuste ragioni per disporre la piena compensazione delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria Sezione Staccata di Reggio Calabria
definitivamente pronunciando sul ricorso principale e sul ricorso per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li rigetta entrambi, ad eccezione della domanda inerente l’indennità di esproprio di cui al punto V) della parte motiva, che dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, da declinare in favore del giudice ordinario ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 11 c.p.a.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Reggio Calabria nella camera di consiglio del giorno 21 novembre 2012 con l’intervento dei magistrati:
Ettore Leotta, Presidente
Caterina Criscenti, Consigliere
Salvatore Gatto Costantino, Primo Referendario, Estensore
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 08/01/2013
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
AMBIENTEDIRITTO.IT EDITORE