* VIA, VAS E AIA – Deposito costiero di GPL – Istanza di nuova autorizzazione per lavori di ampliamento – Permanenza della validità della verifica di assoggettabilità a VIA – Esclusione – Attualità della decisione – Direttiva 2014/52/UE – Provvedimento di esclusione dalla VIA – Termine di validità – Scadenza del termine di efficacia del decreto autorizzatorio.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 3^
Regione: Campania
Città: Napoli
Data di pubblicazione: 10 Aprile 2018
Numero: 2297
Data di udienza: 9 Gennaio 2018
Presidente: Donadono
Estensore: Palliggiano
Premassima
* VIA, VAS E AIA – Deposito costiero di GPL – Istanza di nuova autorizzazione per lavori di ampliamento – Permanenza della validità della verifica di assoggettabilità a VIA – Esclusione – Attualità della decisione – Direttiva 2014/52/UE – Provvedimento di esclusione dalla VIA – Termine di validità – Scadenza del termine di efficacia del decreto autorizzatorio.
Massima
TAR CAMPANIA, Napoli, Sez. 3^ – 10 aprile 2018, n. 2297
VIA, VAS E AIA – Deposito costiero di GPL – Istanza di nuova autorizzazione per lavori di ampliamento – Permanenza della validità della verifica di assoggettabilità a VIA – Esclusione – Attualità della decisione – Direttiva 2014/52/UE.
La verifica di assoggettabilità per la costituzione di un deposito costiero di GPL, eseguita a notevole distanza di tempo (nella specie, erano decorsi quasi 15 anni tra il progetto approvato e la richiesta di modifica), non può conservare validità – con la conseguenza che la richiesta di modifica va sottoposta a nuova verifica – ove siano medio tempore intervenuti significativi mutamenti normativi, sopravvenienze per il profilo ambientale (nella specie, classificazione dell’area interessata nella carta del rischio idraulico come R1) e una diversa regolamentazione dell’assetto urbanistico. In ogni caso, ai fini della verifica di assoggettabilità è necessario esaminare la sensibilità ambientale delle aree geografiche che possono risentire dell’impatto dei progetti, tenendo conto del concreto utilizzo del territorio interessato, secondo le condizioni esistenti in quel momento, senza possibilità di limitarsi a quelle presenti diversi anni prima. Anche la normativa europea, con la Direttiva 2014/52/UE, fa richiamo alla verifica dell’attualità della decisione, sia con riferimento alla valutazione di impatto ambientale che alla verifica di assoggettabilità a VIA.
VIA, VAS E AIA – Provvedimento di esclusione dalla VIA – Termine di validità – Scadenza del termine di efficacia del decreto autorizzatorio.
Pur non prevedendo il d.lgs. n. 152/2006 esplicitamente una scadenza per il provvedimento di esclusione dalla Valutazione di impatto ambientale di un’opera assoggettata a verifica di assoggettabilità a VIA, deve ritenersi che il termine di validità della verifica di assoggettabilità non sopravvive alla scadenza del termine di efficacia del decreto autorizzatorio.
Pres. Donadono, Est. Palliggiano – Comune di Napoli (avvocatura comunale) c. Ministero dello Sviluppo Economico e altri (Avv. Stato), Regione Campania (avv.ti Lacatena e Buondonno), Città Metropolitana di Napoli (avv.ti Marsico e Mauriello), Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centrale (avv. Del Mese) e altri (n.c.)
Allegato
Titolo Completo
TAR CAMPANIA, Napoli, Sez. 3^ - 10 aprile 2018, n. 2297SENTENZA
TAR CAMPANIA, Napoli, Sez. 3^ – 10 aprile 2018, n. 2297
Pubblicato il 10/04/2018
N. 02297/2018 REG.PROV.COLL.
N. 00996/2017 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 996 del 2017, integrato da motivi aggiunti, proposto dal
Comune di Napoli, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli
Avv.ti Antonio Andreottola e dagli altri avvocati dell’Avvocatura Comunale – Area Legale Amministrativa, con i quali elegge domicilio, in Napoli, Piazza Municipio, Palazzo S. Giacomo presso l’ufficio di segreteria dell’Avvocatura Comunale, con i seguenti recapiti ai fini delle comunicazioni di cui all’art. 136 cod. proc. amm.; fax 081-7954703,
P.E.C.: avvocatura.amministrativa@pec.comune.napoli.it;
contro
– Ministero dello Sviluppo Economico (di seguito: MISE), Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Capitaneria di Porto di Napoli, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero dell’Interno, Agenzia delle Dogane e dei Monopoli – Ufficio delle Dogane di Napoli 1, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Distrettuale Napoli, domiciliata in Napoli, via Armando Diaz, 11;
– Regione Campania, in persona del Presidente della Giunta pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Massimo Lacatena e Lidia Buondonno, con domicilio eletto presso l’Avvocatura Regionale, Lacatena in Napoli, via S. Lucia n. 81;
– Città Metropolitana di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Massimo Maurizio Marsico, Daniela Mauriello, con domicilio eletto presso la sede della Città medesima, in Napoli, piazza Matteotti 1, fax: 0815511100, PEC: mauriziomassimo.marsico@ordineavvocatita.it; danielamauriello@avvocatinapoli.legalmail.it;
– Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centrale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Antonio Del Mese, con domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, Piazzale Pisacane,
– Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in persona del Direttore pro tempore, non costituito in giudizio,
– Agenzia Regionale Protezione Ambiente (ARPA) – Campania, in persona del Direttore pro tempore,
– Ministero dell’Interno – Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco di Napoli, in persona del Comandante, legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;
– Ministero dell’Interno – Direzione Regionale dei Vigili del Fuoco del Soccorso Pubblico e della Difesa Civile Campania, in persona del Comandante, legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;
– Ufficio delle Dogane di Napoli 2, in persona del Direttore, legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;
nei confronti
Energas S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Palma, Isabella Loodice, Giuseppe Russo, Paolo Iannone, con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Napoli, via G. G. Orsini 30;
per l’annullamento:
A) Quanto al ricorso introduttivo, notificato il 9 marzo 2017 e depositato il successivo 17:
1) del decreto n. 17425 del 20 dicembre 2016 con il quale il MISE, di concerto con il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, ha autorizzato la società Energas s.p.a., a modificare la costituzione del deposito costiero di GPL, sito in Napoli alla via Argine n. 259, con aumento della capacità di stoccaggio a complessivi mc 10.416;
2) della nota prot. n. 442 dell’11 gennaio 2017 con la quale il MISE ha comunicato al Comune di Napoli il predetto decreto;
3) della delibera della Giunta Regionale della Campania n. 521 del 27 settembre 2016;
4) degli atti di indizione, da parte del MISE, della conferenza dei servizi preordinata al rilascio dell’autorizzazione alla modifica del deposito costiero di GPL della società Energas spa, dei provvedimenti di convocazione della conferenza, dei relativi verbali, del provvedimento conclusivo della conferenza di servizi;
5) di tutti gli atti ad essi preordinati, connessi e consequenziali.
B) quanto al ricorso per motivi aggiunti, notificati il 22 settembre 2018 e depositati il successivo 29:
1) della nota prot. n.444504 del 28 giugno 2017 con la quale la Regione Campania – Direzione Generale per l’Ambiente e l’Ecosistema – UOD Valutazioni ambientali – ha comunicato che, nella seduta del 13 giugno 2017, la Commissione VIA-VI-VAS si è espressa per la non assoggettabilità a nuova verifica di VIA del progetto della società Energas di ampliamento del deposito costiero di GPL sito in Napoli alla via Argine n.259 e di miglioramento della sicurezza sui luoghi di lavoro;
2) della decisione assunta dalla Commissione VIA-VI-VAS nella seduta del 13 giugno 2017 in merito alla non assoggettabilità a nuova verifica VIA del progetto di cui sopra;
3) di tutti gli atti ad essi preordinati, connessi e consequenziali.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Avvocatura distrettuale dello Stato per conto di: MISE, Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e di Ministero dell’Interno e di Agenzia delle Dogane e dei Monopoli – Ufficio delle Dogane di Napoli 1; Regione Campania, Città Metropolitana di Napoli, Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centrale, Capitaneria di Porto di Napoli, Energas S.p.A. e di;
Viste le memorie difensive;
Vista l’ordinanza cautelare n. 554 dell’11 aprile 2017;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 gennaio 2018 il dott. Gianmario Palliggiano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1.- La società Energas s.p.a. è subentrata nell’anno 2004, a seguito di incorporazione per fusione, nei rapporti facenti capo alla società Cleam s.r.l.. Quest’ultima aveva in precedente ottenuto, in virtù del D.M. n.17088 del 7 luglio 2003, l’autorizzazione ad installare, in Napoli, a via Argine n. 259, un deposito costiero di GPL, consistente in otto serbatoi della capacità di mc 500 ciascuno ed a realizzare un nuovo punto di travaso con nuova pompa, con contestuale rinuncia a mc 400 di GPL in bombole ed eliminazione degli impianti di imbottigliamento.
Energas non era tuttavia riuscita ad eseguire entro i due anni, termine di validità dell’autorizzazione, una delle modifiche previste, ossia l’ampliamento della capacità di stoccaggio del deposito costiero di GPL a complessivi mc 10.916, mediante l’installazione di altri otto serbatoi della capacità di mc 500 ciascuno.
Per questo, Energas, in data 30 novembre 2012, aveva presentato al MISE, istanza volta ad ottenere il rilascio di nuova autorizzazione ad effettuare i lavori di ampliamento del deposito costiero di GPL, considerato che erano stati eseguiti solo quelli relativi alla dismissione del GPL in bombole ed agli impianti di imbottigliamento.
2.- Con nota prot. n. 6717 del 2 aprile 2013, il MISE ha indetto, per il giorno 9 aprile 2013, una Conferenza di servizi – ai sensi degli art. 57 e 57-bis del D.L. 5/2012, convertito con modificazioni nella legge n.35/2012, e dell’art. 14 della L.241/1990 – per il rilascio dell’autorizzazione.
Il Comune di Napoli, benché invitato, non ha tuttavia partecipato alla riunione.
Con successiva nota prot. n. 15962 del 31 luglio 2013, il MISE ha convocato la seconda seduta della Conferenza di servizi per il giorno 10 settembre 2013.
Anche in questa seconda riunione, il Comune di Napoli non partecipava. Il MISE, con nota prot. n. 17914 dell’11 settembre 2013, trasmetteva il verbale della seduta al Comune di Napoli, con invito a “voler esprimere eventuali osservazioni e/o prescrizioni entro trenta giorni”.
Con nota prot. n. 2013/681772 del 12 settembre 2013, il Comune di Napoli ha fatto presente di non avere mai ricevuto la documentazione relativa alla richiesta di Energas spa.
A tale nota il MISE ha risposto con comunicazione n. 23149 del 27 novembre 2013, con la quale ha trasmesso al Comune di Napoli la domanda e la documentazione tecnica presentata da Energas Spa.
Il Dipartimento Energia del MISE, con determinazione prot. n. 3759 del 24 febbraio 2014, ha inteso definire il procedimento attivato su istanza di Energas Spa, trasmesso a tutte le amministrazioni, compreso il Comune di Napoli.
Con nota prot. n.21276/UDCP/Ufficio VI del 27 novembre 2014, la Regione Campania ha sollecitato il parere del Comune di Napoli, come richiesto dall’art. 57 del D.L. n.5/2012, ai fini dell’adozione del provvedimento finale di autorizzazione.
Il Comune di Napoli, con le note prot. n. 967083 del 5 dicembre 2014 del Servizio Pianificazione Urbanistica Generale ed Esecutivo e prot. n. 981294 dell’11 dicembre 2014 del Vice Direttore Generale Area Tecnica, ha espresso il proprio parere contrario all’ampliamento, evidenziandone il contrasto con il vigente Piano regolatore generale della città e la circostanza che l’area Napoli–Est nella quale insiste il deposito da ampliare è ormai massicciamente urbanizzata e coinvolta in un processo di complessiva riqualificazione.
3.- Nel frattempo, Energas spa ha comunque chiesto al Servizio Igiene della Città del Comune di Napoli un parere su di un progetto di “Miglioramento della Sicurezza sui luoghi di lavoro”.
Con nota prot. n. 958075 del 3 dicembre 2015, il Servizio Igiene del comune ha espresso il proprio parere favorevole per i profili di competenza relativi a sicurezza, gestione del traffico, riduzione dei pericoli connessi al carico/sosta delle autobotti nelle aree di carico e dopo aver tenuto conto che, nell’istanza, Energas aveva manifestato l’intenzione “di delocalizzare l’unità produttiva nei tempi e con le modalità che saranno definiti ad attuati dall’Amministrazione Comunale di Napoli, connesso al trasferimento dell’attività in argomento”.
La nota è stata intesa da Energas spa come mutato parere complessivamente positivo all’intervento di ampliamento, in ragione del sensibile miglioramento che il progetto garantiva sotto i menzionati profili della sicurezza.
Anche per questo, con nota prot. n. 252 dell’11 gennaio 2016, il MISE ha sollecitato la Regione Campania a fornire il proprio consenso sul presupposto che il Comune di Napoli, con la citata nota n. 958075/2015 del Servizio Igiene, aveva ormai espresso il proprio consenso al progetto.
Con nota prot. n. 211040 del 10 marzo 2016, il Vice Direttore Generale Area Tecnica del Comune di Napoli ha precisato alla Regione ed al Ministero, che l’amministrazione comunale ha tuttavia ribadito la propria contrarietà all’intervento.
Ciononostante, la Regione Campania, con delibera di Giunta n. 521 del 27 settembre 2016, ha formalizzato l’intesa con il MISE ai fini del rilascio dell’autorizzazione.
In virtù dell’intesa regionale, il MISE, di concerto con il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, con decreto n. 17425 del 20 dicembre 2016, ha autorizzato Energas a modificare la costituzione del deposito costiero di GPL in Napoli alla via Argine n. 259, con aumento della capacità di stoccaggio a complessivi mc 10.416.
Il decreto è stato, da ultimo, comunicato al Comune di Napoli dal MISE con nota prot. n. 442 dell’11 gennaio 2017.
4.- Con l’odierno ricorso, notificato il 9 marzo 2017 e depositato il successivo 17, il comune di Napoli ha impugnato il menzionato decreto n. 17425/2016, la delibera di Giunta Regionale n. 521/2016 nonché gli atti della conferenza di servizi ed i pareri resi dalle amministrazioni coinvolte deducendone l’illegittimità con una serie di censure che di seguito si esporranno. In particolare, il Comune ha contestato l’omessa verifica di assoggettabilità a nuova VIA del progetto di ampliamento del deposito costiero, in violazione dell’art. 57 del D.L. n.5/2012, del D. Lgs. n.152/2006.
Con ordinanza cautelare n. 554 dell’11 aprile 2017, la Sezione ha respinto la richiesta di sospensione interinale del provvedimento impugnato.
In occasione dell’udienza di merito del 18 luglio 2017, Energas spa ha depositato la nota prot. n. 444504 del 28 giugno 2017 con la quale la Regione Campania ha comunicato che, nella seduta del 13 giugno 2017, la Commissione VIA-VI-VAS si è espressa per la non assoggettabilità a nuova VIA del progetto di ampliamento.
5.- Avverso la predetta nota prot. n. 444504 del 2017, il comune di Napoli ha presentato ricorso per motivi aggiunti, notificato il 22 settembre 2018 e depositato il successivo 29.
Si sono costituiti in giudizio ed hanno prodotto le seguenti contro-deduzioni:
– la Regione Campania, con atto di costituzione depositato il 20 marzo 2017; con memoria difensiva depositata il 20 giugno 2017, ha chiesto il rigetto del ricorso;
– il MISE, con atto di costituzione depositato il 21 marzo 2017; con memoria difensiva depositata il 10 aprile 2017, ha chiesto il rigetto del ricorso;
– la Città Metropolitana di Napoli che, con memoria depositata il 27 marzo 2017, ha eccepito la propria legittimazione passiva al ricorso per il quale ha comunque chiesto il rigetto.
– la controinteressata Energas, con memoria depositata il 3 aprile 2017; con memorie difensive, depositate il 7 aprile ed il 7 dicembre 2017, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per mancata o comunque tardiva impugnazione della determinazione conclusiva della conferenza di servizi decisoria, n. 3759 del 24 febbraio 2014; nel merito ha contestato la fondatezza del ricorso;
– l’Autorità di sistema portuale, con memoria formale depositata il 15 novembre 2017.
Gli altri soggetti, come indicati in epigrafe, pur ritualmente intimati, non si sono costituiti in giudizio.
Il ricorso è stato inserito nel ruolo dell’udienza pubblica del 9 gennaio 2018, nel corso della quale l’avv. Lacatena per la Regione Campania ha chiesto di depositare il verbale della riunione del 13 giugno 2017. L’avv. Ricci del Comune di Napoli si è opposto, eccependone la tardività e l’irritualità. L’avv. Loiodice, per Energas, ha chiesto che il documento venga acquisito con i poteri tipici istruttori del Collegio.
La causa è stata quindi trattenuta per la decisione.
DIRITTO
1.- Va in primo luogo esaminata l’eccezione d’inammissibilità del ricorso, formulata da Energas spa, per mancata ovvero tardiva impugnazione, da parte del ricorrente comune di Napoli, della determinazione conclusiva della conferenza di servizi prot. n. 3759 del 24 febbraio 2014.
1.1.- Il comune ha impugnato tra gli altri, gli “atti di indizione, da parte del Ministero dello Sviluppo Economico, della conferenza dei servizi preordinata al rilascio dell’autorizzazione alla modifica del deposito costiero di GPL della società Energas spa, dei provvedimenti di convocazione della conferenza, dei relativi verbali, del provvedimento conclusivo della conferenza di servizi”.
Ad avviso di Energas, la determinazione conclusiva della conferenza di servizi produrrebbe gli effetti di cui all’art. 14-quater della L. n. 241/1990, secondo cui “la determinazione motivata di conclusione della conferenza, adottata dall’Amministrazione procedente all’esito della stessa, sostituisce ad ogni effetto tutti gli atti di assenso, comunque denominati, di competenza delle amministrazioni e dei gestori di beni o servizi pubblici interessati”. Ciò in virtù del richiamo alla disciplina di cui agli artt. 14 e seguenti, contenuto nell’art. 57, comma 3, del D.L. n.5/2012 convertito in legge n.35/2012.
1.2.- L’eccezione è infondata.
L’impugnato decreto n. 17425 del 20 dicembre 2016, all’art. 5 precisa che: “il presente decreto costituisce, ai sensi della normativa citata in premessa, autorizzazione unica che sostituisce, anche ai fini urbanistici ed edilizi, ogni altra autorizzazione, concessione, approvazione, parere, atto di assenso e nulla osta comunque denominati, previsti dalle norme vigenti, costituendo titolo a costruire e ad esercire tutte le opere e tutte le attività previste nel progetto approvato”.
Ad avviso del Collegio, è il suddetto decreto, e non l’atto conclusivo della conferenza di servizi, ad assumere il ruolo di provvedimento finale con il quale l’amministrazione proponente ha disposto il rilascio dell’autorizzazione unica, la quale assorbe e sostituisce ogni altro atto di assenso.
Giova al riguardo ricordare che, ai sensi dell’art.57, comma 3, del D. L. 5/2012: “L’autorizzazione di cui al comma 2 è rilasciata a seguito di un procedimento unico svolto entro il termine di centottanta giorni, nel rispetto dei principi di semplificazione di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241”.
Dal descritto testo della norma, può evincersi che, a differenza di quanto asserisce la controinteressata Energas, la stessa non determina la diretta applicazione della disciplina della conferenza di servizi decisoria e dell’art.14-quater della legge 241/1990, risolvendosi in una previsione orientata al rispetto dei principi di semplificazione della legge n. 241/1990 nello svolgimento del procedimento.
Come chiarito da condivisa giurisprudenza, la conferenza di servizi c.d. decisoria di cui agli artt. 14 ss. L. n. 241/1990, in esito alle riforme apportate dalle leggi 24 novembre 2000, n. 340, e 11 febbraio 2005, n. 15 ha struttura dicotomica, con una fase che si conclude con la determinazione della conferenza (anche se di tipo c.d. decisorio), la quale ha valenza solo endo-procedimentale, e una successiva fase che si conclude con l’adozione del provvedimento finale, che ha valenza eso-procedimentale ed esterna, determinativa della fattispecie e incidente sulle situazioni degli interessati. Ciò implica che gli atti posti in essere in conferenza e quelli precedenti e, in particolare, quelli con i quali sia stato espresso l’avviso delle singole amministrazione, non siano ancora in sé idonei a ledere in modo diretto ed immediato gli interessi del destinatario del provvedimento poi emanato a seguito della conferenza di servizio. L’esito della conferenza dei servizi costituisce, invero, solo un atto preparatorio della fase di emanazione di un nuovo provvedimento dell’amministrazione che aveva indetto la conferenza: ed è solo quest’ultimo atto che può essere direttamente e immediatamente lesivo. Qualora non risulti essere intervenuto un provvedimento conclusivo del procedimento, l’impugnazione giurisdizionale avverso l’atto conclusivo della conferenza di servizi c.d. decisoria sarebbe inammissibile, in quanto interposta avverso meri atti endo-procedimentali (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 10 aprile 2014, n. 1718; idem, 6 maggio 2013, n. 2417; Idem, 31 gennaio 2011, n, 712).
Lo conferma, nel caso specifico, la circostanza che il provvedimento conclusivo del procedimento è costituito dall’autorizzazione unica la quale è rilasciata, in conformità al disposto di cui al menzionato art. 57, comma 2, del D.L. 5/2012, a seguito dell’intesa con la Regione e di concerto tra il MISE ed il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti; in questo senso, la determinazione n.3759 del 4 febbraio 2014 di conclusione della conferenza assurge a momento conclusivo dell’istruttoria procedimentale svolta, in ossequio ai dettami del citato comma 3 dell’art.57, tramite il modulo semplificato della conferenza di servizi.
Non a caso, il MISE, nella relazione depositata in giudizio il 7 aprile 2017, espressamente evidenzia che: “A conclusione della conferenza, con determinazione n. 3759 in data 04.02.2014 (Allegato n. 2) è stata dichiarata chiusa l’istruttoria procedimentale ed è stata richiesta l’intesa alla Regione Campania, emanata poi in data 27.09.2016 con deliberazione G.R. n. 521; a seguito di ciò il Ministero dello sviluppo economico di concerto con il Ministero delle infrastrutture e trasporti ha decretato l’autorizzazione qui impugnata”.
2.- Deve poi considerarsi tardiva la produzione della documentazione da parte della Regione Campania in quanto non rispettosa dei termini fissati dall’art. 73, comma 1, cod. proc. amm. e comunque irrituale, avuto riguardo alle regole del processo amministrativo telematico.
Il Collegio inoltre non ravvisa l’esigenza, come suggerito dalla difesa della controinteressata Energas, di acquisire comunque la suddetta documentazione facendo leva sull’esercizio dei poteri istruttori di cui dispone, ai sensi dell’art. 63, comma 1 cod. proc. amm., in quanto la produzione degli atti e dei documenti svolta dalle parti appare esaustiva per una piena comprensione della vicenda controversa e per pervenire alla relativa decisione.
3.- Ciò chiarito in rito, può passarsi al merito delle questioni.
Col ricorso introduttivo, il comune di Napoli ha formulato le censure di seguito illustrate.
1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 57 del D.L. n.5/2012, convertito con modificazioni nella L 35/2012; violazione del D. Lgs. n.152/2006, cd codice dell’ambiente; omessa verifica assoggettabilità; difetto d’istruttoria.
Il decreto impugnato è stato adottato all’esito di un procedimento che non presenta elementi di continuità con quello svoltosi quattordici anni prima e definito con il rilascio dell’autorizzazione di cui al D.M. n.17088 del 7 luglio 2003 in favore della società Clean, dante causa dell’odierna controinteressata Energas spa.
2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 57 del D.L. n.5/2012; violazione della normativa ambientale; violazione del Piano Stralcio per l’Assetto Idrogeologico (PSAI) del Bacino Nord Occidentale della Campania; violazione degli artt.65 e seg. del d. lgs 152/2006; omessa acquisizione del parere dell’Autorità di Bacino; difetto d’istruttoria; omessa valutazione del parere negativo reso dal Comune di Napoli.
L’art. 57 del D.L. n.5/2012, come innanzi evidenziato, fa espressamente salvi i vincoli nascenti dalle normative in materia ambientale. Tra queste rientrerebbe il PSAI dell’Autorità di Bacino della Campania Centrale, il quale costituisce il Piano Stralcio del Piano di Bacino, ai sensi dall’articolo 67 del D. Lgs. 152/2006, e possiede, per effetto delle prescrizioni di cui all’art. 65 del medesimo Codice, valore di piano territoriale di settore.
Nel caso in discussione, il Comune ha più volte evidenziato il contrasto dell’intervento di ampliamento con lo strumento urbanistico, a partire dalla nota prot. n. 981294 dell’11 dicembre 2014 del Vice Direttore Generale Area Tecnica e dalla ivi allegata nota prot. n. 967083 del 5 dicembre 2014 del Servizio Pianificazione Urbanistica Generale ed Esecutiva.
3) Violazione dell’art. 57 del D. L. n.5/2012; violazione e falsa applicazione dell’art.52 del Codice della navigazione; difetto d’istruttoria.
L’art. 57 del D.L. n.5/2012 chiarisce al comma 2 che il procedimento accelerato e semplificato seguito nel caso controverso riceve applicazione “limitatamente agli impianti industriali strategici e relative infrastrutture, disciplinati dall’ articolo 52 del Codice della Navigazione”, secondo cui: “Le concessioni per l’impianto e l’esercizio di depositi e stabilimenti, i quali siano situati anche soltanto in parte entro i confini del demanio marittimo o del mare territoriale, ovvero siano comunque collegati al mare, a corsi d’acqua o canali marittimi, sono fatte a norma delle disposizioni del presente titolo”. Non risulta che, nel caso di specie, le amministrazioni precedenti abbiano accertato la ricorrenza del requisito di cui al citato art. 52, con conseguente difetto di istruttoria.
4) Difetto di istruttoria; eccesso di potere; carenza del presupposto, illogicità, violazione della disciplina sul funzionamento della conferenza di servizi (artt. 14 e seg. L. 241/1990); difetto di istruttoria; omessa valutazione del parere negativo del Comune; difetto di motivazione, contraddittorietà.
Il Comune di Napoli non avrebbe mai espresso parere favorevole all’intervento di Energas spa, ma, al contrario, avrebbe a più riprese manifestato la propria contrarietà, travisata dalla Regione e dal Ministero.
5) Erroneità del presupposto, eccesso di potere, contraddittorietà, difetto di motivazione, violazione dei principi del contrarius actus.
In sede di conferenza di servizi, la Regione ha subordinato il proprio benestare al parere favorevole del Comune di Napoli il quale ha però espresso avviso contrario; ne consegue che illegittimamente sarebbe stato attribuito alla conferenza di servizi un esito favorevole all’approvazione dell’intervento.
A voler ritenere che con il rilascio dell’intesa la Regione abbia volutamente modificato la propria posizione, la relativa statuizione resterebbe inficiata dagli ulteriori vizi di difetto di motivazione, contraddittorietà e violazione dei principi del contrarius actus, non essendo state in alcun modo manifestate le ragioni del diverso orientamento ed essendo stata pretermessa la comunicazione di avvio del procedimento e la connessa fase partecipativa.
6) Sulla violazione del protocollo di intesa, violazione dell’art. 15 della legge n.241/1990, ulteriore profilo di illegittimità della delibera regionale e dei provvedimenti conseguenti, contraddittorietà, difetto di motivazione e d’istruttoria.
La Regione Campania, in sede di conferenza di servizi, ha subordinato il proprio parere al parere favorevole del Comune di Napoli in virtù dell’avvenuta stipula, in data 11 dicembre 2006, di un protocollo d’intesa che prevedeva la delocalizzazione degli impianti petroliferi insistenti nella zona di Napoli – Est.
4.- Con ricorso per motivi aggiunti, il comune di Napoli ha formulato le seguenti censure:
1) Eccesso di potere per difetto di istruttoria ed erroneità del presupposto, illogicità; violazione e falsa applicazione della Direttiva Ue del Parlamento Europeo e del Consiglio del 13 dicembre 2011 n. 92.
La Regione Campania, con i provvedimenti impugnati, si è espressa per la “non assoggettabilità a VIA” del progetto di ampliamento della società Energas. In tal modo avrebbe erroneamente stabilito che l’intervento di ampliamento della capacità di stoccaggio del deposito costiero non richiede il rinnovamento di assoggettabilità a VIA, risalente agli anni 2002/2003.
2) Eccesso di potere difetto di istruttoria illogicità; violazione e falsa applicazione del D. Lgs. 152/2006; violazione della Direttiva Ue del Parlamento Europeo e del Consiglio del 13 dicembre 2011 n. 92.
3) Difetto d’istruttoria, eccesso di potere per difetto di motivazione, violazione del principio di imparzialità e buon andamento, violazione del DM del 30 marzo 2015.
La Commissione VIA-VI-VAS ha adottato la propria decisione, già inficiata dai vizi di cui innanzi, in considerazione delle dichiarazioni effettuate dal proponente sul fatto che il progetto non ha subito modifiche rispetto a quanto già valutato nell’istruttoria alla base del Decreto Dirigenziale n. 230 del 15 aprile 2003.
Sul punto, la Commissione avrebbe dovuto provvedere alla verifica della circostanza senza rimettersi integralmente alle sue dichiarazioni, tale per cui l’operato della Regione risulta affetto oltre che da difetto d’istruttoria e di motivazione, anche dalla violazione dei canoni di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa
L’allegato 5b del d. lgs 152/2006 elenca i criteri che debbono essere utilizzati ai fini della verifica di assoggettabilità. Tra questi la valutazione “del rischio di incidenti, per quanto riguarda, in particolare, le sostanze o le tecnologie utilizzate”.
La Commissione avrebbe dunque dovuto vigilare sulle tecnologie utilizzate.
Come rimarcato nella nota prot. n.635243 del 10 agosto 2017 della Direzione Centrale Ambiente, Tutela del Territorio e del Mare, inoltre, in conformità al criterio introdotto dal DM del 30 marzo 2015, la Regione, nella propria istruttoria, avrebbe dovuto utilizzare anche il criterio del “cumulo con altri progetti”, in modo da tenere conto dei possibili impatti derivanti dall’interazione con altri progetti localizzati nel medesimo contesto ambientale e territoriale.
4) Violazione del D. Lgs. 152/2006 e della Direttiva Ue del Parlamento Europeo e del Consiglio del 13 dicembre 2011 n. 92 eccesso di potere illogicità difetto di istruttoria; violazione della Direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio n. 52 del 16 aprile 2014, dell’art. 15 del D.L. 91/2014, della DGRC n. 36/2015, del DM 30 marzo 2015.
Il procedimento di verifica di assoggettabilità a VIA ed il relativo provvedimento di esclusione condotto 14 anni avrebbero pochi punti di analogia con le attuali procedure di verifica di assoggettabilità a VIA.
5) Violazione del d. lgs 152/2006, dell’art. 15 del D. l. 91/2014, della DGCR n.36/2015, del DM 30 marzo 2015.
Sarebbe stata violata la disciplina relativa al procedimento di verifica di assoggettabilità a VIA. Con il secondo motivo del ricorso introduttivo, è stato evidenziato che l’inclusione del lotto interessato dall’intervento nell’ambito delle aree a rischio idrogeologico avrebbe dovuto indurre le amministrazioni procedenti a coinvolgere nel procedimento di rilascio dell’autorizzazione unica di cui all’art. 57 del D.L. n. 5/2012 la Competente Autorità di Bacino.
Allo stesso modo, ai fini della decisione sulla nuova verifica di assoggettabilità a VIA, la Regione avrebbe dovuto includere nel relativo procedimento l’Autorità di Bacino, il cui mancato coinvolgimento costituisce autonomo profilo di illegittimità, oltre che di mancanza della attualità del vecchio provvedimento di esclusione.
6) Violazione e falsa applicazione del D. Lgs. 152/2006. Eccesso di potere per illogicità ed irragionevolezza; violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione.
Come rappresentato innanzi con il secondo motivo aggiuntivo, l’affermazione della Commissione VIA-VI-VAS secondo cui il D. Lgs. 152/2006 non prevede esplicitamente una scadenza per il provvedimento di esclusione dalla Valutazione di impatto ambientale di un’opera assoggettata a verifica di assoggettabilità a VIA”, sarebbe irrilevante. La Regione, infatti, a maggior ragione allorché ha ritenuto che il provvedimento del 2003 non avesse efficacia temporalmente limitata, avrebbe dovuto verificare seriamente la attualità del provvedimento di esclusione dalla VIA del 2003, senza limitarsi ad un accertamento che, alla stregua di quanto esposto, risulta superficiale ed illegittimo
7) Eccesso di potere illogicità irragionevolezza. Violazione e falsa applicazione dell’art. 57 D.L. n. 57/2017; violazione e falsa applicazione del d. lgs 152/2006.
Il provvedimento impugnato renderebbe ulteriormente evidente l’illegittimità dei provvedimenti impugnati col ricorso introduttivo, posto che l’accertamento oggetto della presente impugnativa avrebbe dovuto precedere e non seguire il rilascio dell’autorizzazione unica, in modo da consentire alle amministrazioni coinvolte di tenere conto dell’orientamento della Regione.
5.- Il Collegio ravvisa gli estremi per trattare congiuntamente il ricorso introduttivo e quello per motivi aggiunti, in considerazione degli elementi di connessione presenti nei relativi atti impugnati e dei profili di collegamento tra le molteplici censure proposte.
Il ricorso ed i relativi motivi aggiunti appaiono meritevoli di accoglimento per le ragioni di seguito illustrate.
5.1.- L’impugnato decreto ministeriale n. 17425/2016, all’art. 1, autorizza la società Energas “a modificare la costituzione del deposito costiero di GPL …, aumentando la capacità di stoccaggio a complessivi mc 10.416 di GPL, in conformità al progetto approvato e delle prescrizioni formulate in sede istruttoria”.
Il MISE ed Energas sostengono, sul punto, che la verifica di assoggettabilità eseguita nel 2003 conserverebbe la sua validità, atteso che l’intervento non solo sarebbe sostanzialmente il medesimo ma quello in discussione contempla anche una riduzione del deposito, in presenza di una disciplina normativa in materia, rimasta immutata. Per questo, la nuova verifica di assoggettabilità sarebbe del tutto superflua.
La Regione Campania, con la nota prot. n. 444504/2017, impugnata col ricorso per motivi aggiunti, si è espressa per la non assoggettabilità a nuova verifica del progetto di ampliamento di Energas, preso atto di quanto deciso dalla Commissione VIA-VI-VAS nella seduta del 13 giugno 2016.
Quest’ultima si è espressa per la non assoggettabilità a nuova verifica per le seguenti ragioni:
– secondo le dichiarazioni del proponente, il progetto non avrebbe subito modifiche rispetto alle valutazioni conseguenti all’istruttoria alla base del Decreto Dirigenziale n.230 del 17/04/2003;
– il D. Lgs. 152/2006 non fissa esplicitamente una scadenza per il provvedimento di esclusione dalla Valutazione d’impatto ambientale di un’opera già assoggettata a VIA;
– in considerazione di quanto dichiarato nella perizia asseverata del 25 maggio 2017, secondo cui non risultano, riguardo all’ambito di intervento, significative variazioni del contesto ambientale.
5.2.- Le argomentazioni delle amministrazioni resistenti e della controinteressata non sono condivisibili.
5.2.1.- Il decreto impugnato è stato adottato all’esito di un procedimento che non presenta elementi di continuità con quello svoltosi 14 anni prima e concluso con il rilascio dell’autorizzazione di cui al D.M. n.17088 del 7 luglio 2003 in favore della soc. Cleam, dante causa della controinteressata Energas spa. Vi sono infatti una serie di elementi che si oppongono a questa prospettiva riduttiva:
– i significativi mutamenti normativi, medio tempore intervenuti, con una disciplina in materia ambientale più restrittiva;
– il periodo di tempo trascorso tra i due procedimenti;
– una diversa regolamentazione dell’assetto urbanistico, essendo intervenuta nel 2004 per quella zona una variante al piano regolatore.
5.2.2.- Riguardo all’evoluzione del quadro normativo, si osserva che il procedimento autorizzatorio relativo all’impianto di stoccaggio per il quale si controverte è sottoposto alle discipline legislative in materia ambientale delineate, in generale, dal D. Lgs. n.152/2006 e, nello specifico, dal D.L. n. 5/2012, convertito con modificazioni dalla legge n. 35/2012, contenente disposizioni per la semplificazione e lo sviluppo.
In materia di infrastrutture energetiche e di metanizzazione, l’art. 57, comma 1, D.L n. 5/2012 indica tra le diverse tipologie di infrastrutture ed insediamenti strategici alla lett. e) “i depositi di stoccaggio di G.P.L. di capacità autorizzata non inferiore a tonnellate 200”.
Il comma 2, pur attribuendo al MISE incisivi poteri derogatori, fa espressamente salve “le normative in materia ambientale”, le quali, in considerazione delle particolari esigenze di protezione effettiva del valore ambiente, non sono suscettibili di deroga. Più in particolare, la disposizione chiarisce che “le autorizzazioni, incluse quelle previste all’articolo 1, comma 56, della legge 23 agosto 2004, n. 239, sono rilasciate dal Ministero dello sviluppo economico, di concerto con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, limitatamente agli impianti industriali strategici e relative infrastrutture, disciplinati dall’ articolo 52 del Codice della Navigazione, d’intesa con le Regioni interessate”, facendo salve tuttavia “le normative in materia ambientale”.
Il comma 3, dopo avere premesso che “L’autorizzazione di cui al comma 2 è rilasciata a seguito di un procedimento unico svolto entro il termine di centottanta giorni, nel rispetto dei principi di semplificazione di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241.”, aggiunge testualmente che “Il procedimento di Valutazione di Impatto Ambientale è coordinato con i tempi sopra indicati”.
Premesse la disciplina normativa in tema di depositi di stoccaggio di G.P.L., l’allegato IV del D. Lgs. n.152/2006 nell’elencare i progetti sottoposti alla verifica di assoggettabilità di cui all’art. 20 del medesimo decreto, al paragrafo 8, lettera g) e t) vi include i progetti di “g) Stoccaggio di petrolio, prodotti petroliferi, petrolchimici e chimici pericolosi, a sensi della legge 29 maggio 1974, n. 256, e successive modificazioni, con capacità complessiva superiore a 1.000 m cubi” e relative modifiche.
L’allegato II, nell’elencare i progetti assoggettati a VIA di competenza statale, al paragrafo 8 contempla lo stoccaggio sia “di prodotti petroliferi liquidi di capacità complessiva superiore a 80.000 mc” sia “di prodotti di gas di petrolio liquefatto con capacità complessiva superiore a 40.000 mc”; per questi ultimi, in considerazione della loro maggiore pericolosità, è fissata una soglia più bassa di quella prevista per i prodotti petroliferi liquidi.
L’allegato IV, per la verifica di assoggettabilità a VIA, non conferma questa distinzione ma include nella generica voce dei prodotti petroliferi lo stoccaggio sia dei prodotti petroliferi liquidi sia di quelli gassosi con capacità complessiva superiore a 1.000 m cubi. Ne deriva che, secondo la disciplina normativa appena indicata, per l’intervento di cui si discute non ci si può sottrarre alla verifica di assoggettabilità a VIA.
L’art. 20, comma 4, del D. Lgs.152/2006, chiarisce che la verifica di assoggettabilità deve essere compiuta “sulla base degli elementi di cui all’allegato V del presente decreto”.
L’allegato V, rubricato “Criteri per la Verifica di assoggettabilità di cui all’art. 20”, al paragrafo 1 dispone che: “Le caratteristiche dei progetti debbono essere considerate tenendo conto, in particolare: … del rischio di incidenti, per quanto riguarda, in particolare, le sostanze o le tecnologie utilizzate”; al paragrafo 2 aggiunge che “Deve essere considerata la sensibilità ambientale delle aree geografiche che possono risentire dell’impatto dei progetti, tenendo conto, in particolare: – dell’utilizzazione attuale del territorio”.
Nella fattispecie controversa, per l’esecuzione del progettato intervento, è del tutto verosimile che si debba fare ricorso a tecnologie diverse da quelle adottabili 15 anni prima; ciò a ben guardare trova riscontro nello stesso decreto ministeriale autorizzatorio il quale all’art. 7 precisa che: “Restano fermi tutti gli obblighi previsti nelle disposizioni citate nelle premesse, nonché quelli derivanti dalla vigente normativa fiscale, di sicurezza ed ambientale”. Su quest’ultimo aspetto è sufficiente rammentare che, dal 2003 ad oggi, è entrato in vigore il d. lgs. 152/2006, cd. Codice dell’Ambiente, sul cui già menzionato allegato V, recante l’elenco dei criteri per la verifica di assoggettabilità, è intervenuto con modifiche sostanziali il D. Lgs. n. 4/2008.
In ogni caso, ai fini della verifica di assoggettabilità è necessario esaminare la sensibilità ambientale delle aree geografiche che possono risentire dell’impatto dei progetti, tenendo conto del concreto utilizzo del territorio interessato, secondo le condizioni esistenti in quel momento, senza possibilità di limitarsi a quelle presenti 14 anni prima.
5.2.3.- Allargando lo spettro dell’indagine alla normativa europea si rammenta che in materia vige la Direttiva Ue del Parlamento Europeo e del Consiglio del 13 dicembre 2011, n. 92, che detta la disciplina per la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, entrata quindi in vigore dopo la verifica di assoggettabilità del 2003.
E’ quasi superfluo citare il Considerando 2 secondo cui – in osservanza dei principi di precauzione e di azione preventiva – “In tutti i processi tecnici di programmazione e di decisione si dovrebbe tener subito conto delle eventuali ripercussioni sull’ambiente”.
L’art. 4, paragrafo 1, della Direttiva richiama l’allegato I per individuare i progetti da sottoporre a valutazione a norma degli articoli da 5 a 10.
L’art. 8-bis – nel frattempo inserito dalla Direttiva 2014/52/UE – al paragrafo 6 precisa che: “Al momento di adottare una decisione in merito alla concessione dell’autorizzazione, l’autorità competente si accerta che la conclusione motivata di cui all’articolo 1, paragrafo 2, lettera g), punto iv), o qualsiasi decisione di cui al paragrafo 3 del presente articolo, sia ancora attuale. A tale fine gli Stati membri possono fissare un termine per la validità della conclusione motivata di cui all’articolo 1, paragrafo 2, lettera g), punto iv), o di qualsiasi delle decisioni di cui al paragrafo 3 del presente articolo”.
Il richiamo alla verifica dell’attualità della decisione è un pilastro nell’assetto disciplinare imposto dalla direttiva in commento che non può essere ignorato. Tale verifica riguarda sia la valutazione di impatto ambientale sia la decisione di cui al paragrafo 3. Quest’ultimo regolamenta le “procedure di cui all’articolo 2, paragrafo 2”, il quale, a sua volta, contempla espressamente le “procedure da stabilire per rispettare gli obiettivi della presente direttiva”, tra cui va considerata, appunto, all’art. 4, paragrafi 2 e seguenti, la verifica di assoggettabilità a VIA.
Pertanto, anche per quest’ultima, la decisione sull’accertamento non può prescindere da un’analisi del contesto attuale, soprattutto come è nel caso in esame per il quale la precedente valutazione risale a 14 anni prima.
5.2.4.- Ebbene, nella relazione tecnica asseverata si sostiene che, dal confronto dei progetti, emerge che la condizione delle componenti ambientali “non presenta significativi mutamenti, sia in termini territoriali, urbanistici e ambientali, rispetto a quello riscontrabile all’epoca della precedente autorizzazione. Si è quindi concluso nel senso che: “Tale condizione di sostanziale conformità dei progetti presentati rappresenta l’elemento chiave a supporto della conferma della non necessità da parte della Regione Campania di aggiornare le determinazioni, in precedenza espresse il 4.9.2002, in ordine alla esclusione del progetto dalla procedura di VIA, in recepimento di quanto rappresentato, in sede di CdS, dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del MARE (MATTM) con propria nota prot. n. 1861 del 23 gennaio 2013.”.
L’affermazione appare tuttavia smentita da una circostanza rilevante sulla quale l’amministrazione comunale di Napoli si sofferma con la prima censura del ricorso per motivi aggiunti.
Nel settembre del 2002, l’area interessata dall’impianto Energas (foglio n. 156, particella n.370 del NCT) non era compresa nelle aree a rischio idraulico dall’Autorità di Bacino.
Se tuttavia si analizza il vigente Piano Stralcio di Assetto Idrogeologico dell’Autorità di bacino della Campania Centrale, approvato con la delibera di Giunta regionale n. 466 del 21 ottobre 2015, emerge che l’area in oggetto è classificata nella carta del rischio idraulico come R1 – rischio moderato.
Questa riclassificazione – che va valutata comunque come una sopravvenienza per il profilo ambientale, tant’è che dall’epoca della prima valutazione di assoggettabilità l’amministrazione comunale denuncia anche un processo di affioramento della falda – avrebbe richiesto una prudenziale indagine in vista del compimento di un progetto di considerevoli dimensioni
5.3.- La ricostruzione dell’evoluzione del quadro normativo aiuta anche per l’esame del secondo profilo, relativo al significativo decorso del tempo.
Contrariamente alle asserzioni delle amministrazioni resistenti, il decorso del periodo di validità del titolo rilasciato nel 2003 produce per derivazione la caducazione degli effetti di tutti gli atti endo-procedimentali e presupposti del provvedimento finale di autorizzazione all’epoca rilasciati dalle amministrazioni competenti, ossia: pareri, nulla-osta ed atti di assenso comunque denominati.
Non potrebbe essere diversamente posto che quegli atti furono all’epoca forniti sulla base di una realtà fattuale, normativa e regolamentare oggi mutata.
La circostanza non è sfuggita alle stesse amministrazioni resistenti le quali hanno ravvisato la necessità – con il compimento delle conseguenti iniziative – di rinnovare il procedimento ai fini dell’acquisizione di nuovi pareri, nulla osta ed autorizzazioni da parte degli enti di volta in volta competenti.
Non può quindi essere condiviso l’assunto secondo cui il termine di validità della verifica di assoggettabilità a VIA, sopravviva alla scadenza del termine di efficacia del decreto autorizzatorio.
Peraltro, per giurisprudenza pacifica, anche della Corte di Cassazione, il solo fatto del decorso del tempo assegnato, per l’inizio o l’ultimazione dei lavori, con il provvedimento autorizzatorio che abiliti ad effettuare modifiche sull’assetto urbanistico del territorio, produce in via automatica la decadenza del titolo; di conseguenza, l’eventuale provvedimento amministrativo che dichiari la decadenza stessa sarebbe atto di carattere meramente formale-dichiarativo e di contenuto vincolato, rivolto a dare certezza ad una situazione già prodottasi al verificarsi dei presupposti stabiliti dalla legge (cfr. Cass. pen., Sez. III, 11 gennaio 2006 n. 539; Cons. Stato, Sez. V, 20 aprile 2001 n. 2408). Dopo l’inutile scadenza di tale termine, il titolo abilitativo è quindi tamquam non esset, indipendentemente da una dichiarazione amministrativa di decadenza, con la conseguenza che le attività svolte in base ad un titolo decaduto sarebbero anche soggette alla sanzione penale prevista dall’art. 44 d.p.r. 380/2001.
5.4.- Risulta quindi fondata anche la censura con la quale il comune rileva l’omessa acquisizione del parere della competente Autorità di Bacino.
5.4.1.- L’art. 57 del D.L. n.5/2012, come sopra chiarito, fa espressamente salvi i vincoli nascenti dalle normative in materia ambientale, nel cui ambito rientra il Piano Stralcio per l’Assetto Idrogeologico (PSAI) dell’Autorità di Bacino della Campania Centrale, approvato con delibera della Giunta Regionale n. 466 del 21 ottobre 2015, il quale, ai sensi dall’articolo 12 della legge n. 493/1993, costituisce Piano Stralcio del Piano di Bacino.
Peraltro, per effetto dell’articolo 17 della legge n. 183/1989 e dell’art. 9 della legge della Regione Campania n. 8/1994, il PSAI ha valore anche di piano territoriale di settore.
L’art. 7 delle Norme di attuazione del PSAI chiarisce al comma 1 che: “1. L’Autorità di Bacino esprime pareri preventivi-obbligatori sugli atti di sua competenza al fine di valutarne la compatibilità con le norme di attuazione del Piano Stralcio per l’Assetto Idrogeologico.
Il comma 2 aggiunge altresì che “Sono sottoposti all’Autorità di bacino per l’espressione del parere i seguenti atti:
a) i Piani Territoriali di Coordinamento Provinciale;
b) gli strumenti urbanistici comunali e loro varianti generali,
c) i piani attuativi degli strumenti urbanistici comunali ricadenti in aree a rischio;
d) le varianti particolari degli strumenti urbanistici comunali ricadenti in aree a rischio;….”
5.4.2.- Nel caso in discussione, l’intervento si pone in contrasto con lo strumento urbanistico, posto che la variante generale del 2004 impone la delocalizzazione dal quadrante di Napoli est delle attività ritenute incompatibili, comprese gli impianti petroliferi, tra i quali quello controverso (cfr. nota prot. n. 981294 del 11 dicembre 2014 del Vice Direttore Generale Area Tecnica e note prot. n. 967083 del 5 dicembre 2014 e prot. n. 184146 del 7 marzo 2017 del Servizio Pianificazione Urbanistica Generale ed Esecutiva).
Il decreto ministeriale impugnato non nasconde sul punto la sua natura di variante tant’è che all’art. 5, comma 2, espressamente statuisce che “La presente autorizzazione costituisce, ove necessario, variante agli strumenti urbanistici …”.
Con la citata nota prot. n. 967083 del 5 dicembre 2014, il Servizio Pianificazione Urbanistica Generale ed Esecutiva ha rilevato che l’area oggetto dell’intervento ricade nella carta del rischio idraulico del PSAI, che la classifica come area a rischio moderato (R1).
Il Piano stralcio dell’Autorità di Bacino della Campania Centrale, approvato con delibera della Giunta Regionale n. 466 del 21 ottobre 2015, conferma tale classificazione di rischio nel punto in cui ricomprende l’impianto in oggetto in area di rischio idraulico R1 – rischio moderato (cfr. richiamata nota prot. n.184146 del 7 marzo 2017).
Per questo sarebbe stato necessario – nell’adozione di una variante particolare allo strumento urbanistico comunale ricadente in area di rischio, ai sensi dell’art.7 del PSAI- acquisire il parere obbligatorio dell’Autorità di Bacino.
5.4.3.- Secondo la prospettazione di Energas, il PSAI, da cui discenderebbe l’obbligo del parere dell’Autorità di Bacino, sarebbe stato approvato nel 2015 e, dunque, in epoca successiva alla determinazione conclusiva della conferenza di servizi; circostanza, questa, che escluderebbe la illegittimità del provvedimento per mancata acquisizione di un parere che all’epoca non era prescritto.
L’argomento non convince ed è stato già esaminato con riguardo all’esame dell’eccezione di irricevibilità ovvero inammissibilità del ricorso. In questa sede, va solo aggiunto che l’art. 57 del D.L. n. 5/2012 individua un unico provvedimento conclusivo, costituito dall’autorizzazione, non a caso definita “unica”, la quale è rilasciata, “fatte salve ….le normative in materia ambientale” (comma 2 dell’art.57), all’esito di un procedimento svolto “nel rispetto dei principi di semplificazione di cui alla legge 241/1990”, di concerto tra il MISE ed il Ministero dei Trasporti, ma previa la necessaria intesa con la Regione interessata.
A fronte di tale quadro normativo, lo stesso MISE nella propria relazione depositata il 7 aprile 2017 riferisce che: “A conclusione della conferenza, con determinazione n. 3759 in data 04.02.2014 (Allegato n. 2) è stata dichiarata chiusa l’istruttoria procedimentale ed è stata richiesta l’intesa alla Regione Campania, emanata poi in data 27.09.2016 con deliberazione G.R. n. 521; a seguito di ciò il Ministero dello sviluppo economico di concerto con il Ministero delle infrastrutture e trasporti ha decretato l’autorizzazione qui impugnata”.
La determinazione conclusiva della conferenza di servizi, dunque, ha decretato unicamente la chiusura dell’istruttoria procedimentale cui ha fatto seguito l’adozione dell’unico provvedimento finale costituito dal decreto oggetto del presente ricorso.
Ne deriva che, alla data in cui è stato adottato il provvedimento finale, era pienamente in vigore il PSAI approvato nel 2015, con conseguente illegittimità del mancato coinvolgimento dell’autorità di Bacino.
In ogni caso, come puntualmente osserva l’amministrazione comunale, a conclusioni non diverse si sarebbe pervenuti laddove si prendesse a riferimento il PSAI precedente del 2010, la cui relativa disciplina non varia rispetti a quello del 2015.
Ed infatti, come si evidenzia negli atti depositati in giudizio (7 giugno 2017), anche il PSAI del 2010, all’art.7, lett. b), prescrive il parere obbligatorio per “gli strumenti urbanistici comunali e loro varianti, fatta eccezione per quelle aventi ad oggetto aree determinate non classificate a rischio idrogeologico”.
5.5.- Infine, per il profilo urbanistico, come sopra anticipato, nel 2002 risultava vigente il Piano regolatore del 1972 che riportava l’area in oggetto in zona N – Industriale. Con l’approvazione della Variante avvenuta nel 2004, per quell’area è stato programmato un complessivo progetto di riqualificazione urbanistica e ambientale, con la previsione di delocalizzare gli impianti petroliferi e di intervenire con una ristrutturazione urbanistica sul preesistente tessuto industriale. E’ quindi del tutto evidente la sostanziale differenza tra le condizioni urbanistiche e ambientali esistenti nel corso della prima verifica di assoggettabilità rispetto a quelle attuali.
Si rinvia sul punto a quanto rappresentato dal Servizio Pianificazione Urbanistica Generale ed Esecutiva nella nota prot. n. 967083 del 5 dicembre 2014 e nella nota prot. n. 184146 del 7 marzo 2017 (entrambe depositate agli atti della causa).
6.- Per quanto sopra, il ricorso ed i relativi motivi aggiunti vanno accolti con conseguente annullamento dei relativi provvedimenti impugnati.
Si ravvisano le eccezionali ragioni, in considerazione della complessità della questione controversa e del fatto che le parti in causa sono pubbliche amministrazioni per compensare integralmente le spese del giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui relativi motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti con gli stessi impugnati.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 9 gennaio 2018 con l’intervento dei magistrati:
Fabio Donadono, Presidente
Gianmario Palliggiano, Consigliere, Estensore
Alfonso Graziano, Consigliere
L’ESTENSORE
Gianmario Palliggiano
IL PRESIDENTE
Fabio Donadono
IL SEGRETARIO
AMBIENTEDIRITTO.IT EDITORE