TAR CAMPANIA Napoli 28/03/2012

 

La controversia avente ad oggetto il recesso e/o la risoluzione del contratto di subappalto, posto in essere dalla ditta appaltatrice dei lavori a seguito dell’emissione di informativa prefettizia interdittiva (emessa per il pericolo di infiltrazioni mafiose), rientra a pieno titolo nella giurisdizione del giudice amministrativo, in quanto a tale recesso non può attribuirsi natura privatistica e negoziale, dal momento che è manifestazione del potere autoritativo di valutazione del requisito di moralità professionale del contraente ed è estraneo alla sfera del diritto privato e non trova giustificazione in inadempienze afferenti alla fase di esecuzione del contratto, devolute alla cognizione del giudice ordinario, ma è conseguente all’informativa prefettizia ed alla revoca dell’autorizzazione al subappalto; pertanto, tale recesso deve essere qualificato come forma di espressione del potere pubblicistico di valutazione delle situazioni soggettive ostative alla contrattazione, volto a soddisfare l’esigenza di evitare che la P.A. direttamente, o per il tramite dei soggetti investiti dell’esecuzione di un appalto, possa intrattenere rapporti contrattuali con imprese nei cui confronti emergono sospetti di collegamenti con la criminalità organizzata (cfr. in termini TAR Reggio Calabria, 4 maggio 2011, n. 372; nello stesso senso Cass. civ., SS.UU., 28 novembre 2008, n. 28345).

 

 

 

 

Sebbene un giudizio di contiguità mafiosa, nell’ambito dei rapporti contrattuali e/o concessori con la P.A., possa essere validamente fondato su elementi meramente indiziari, l’organo prefettizio non può non tenere conto degli ulteriori sviluppi delle attività di accertamento e di valutazione compiute, in ordine a quegli stessi elementi, dalla competente autorità giurisdizionale; pertanto, se è vero che anche in caso di proscioglimento, i fatti oggetto di un processo penale non perdono la loro idoneità a fungere da validi elementi di sostegno per l’emissione di un’informativa antimafia, nondimeno occorre che l’autorità di polizia analizzi approfonditamente il contenuto dei provvedimenti giurisdizionali favorevoli, valutandone la rilevanza ai fini della persistenza del giudizio negativo formatosi in precedenza; giudizio che, ove si intenda confermare, dovrà risultare supportato da elementi indiziari non in contraddizione con gli accertamenti compiuti dal giudice penale, i quali facciano (comunque) ritenere attendibile la sussistenza del pericolo di infiltrazioni da parte delle organizzazioni criminali (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 12/02/2008 n. 491 e 31/05/2007 n. 2828). 

 

N. 01511/2012 REG.PROV.COLL.

N. 00526/2012 REG.RIC.

 

 

 

 

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

 

ha pronunciato la presente

 

 

ex art. 60 cod. proc. amm.;

sul ricorso numero di registro generale 526 del 2012, proposto da: 

EDIL CAVA SANTA MARIA LA BRUNA S.r.l., rappresentata e difesa dagli Avv.ti Ferdinando Pinto, Giulio Renditisio e Fulvio Pellegrino, con i quali è elettivamente domiciliata in Napoli alla Via Cesario Console n. 3 presso lo studio dell’Avv. Erik Furno;

contro

– MINISTERO DELL’INTERNO e PREFETTURA – U.T.G. DI NAPOLI, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, presso la quale sono domiciliati per legge in Napoli alla Via A. Diaz n. 11;

– M.N. METROPOLITANA DI NAPOLI S.p.A., rappresentata e difesa dall’Avv. Mario Salvi, presso il quale è elettivamente domiciliata in Napoli alla Via A. d’Isernia n. 16;

– SUDMETRO S.c.a r.l., rappresentata e difesa dall’Avv. Girolamo Sarnelli, presso lo studio del quale è elettivamente domiciliata in Napoli alla Via Cesario Console n. 3; 

nei confronti di

CONSORZIO TRA.DE.CI.V., rappresentato e difeso dagli Avv.ti Francesco Tocci e Demetrio Tocci, con i quali è elettivamente domiciliato in Napoli alla Via Battistello Caracciolo n. 18 presso l’Avv. Antonio Titolo;

per l’annullamento

a) dell’informativa della Prefettura di Napoli prot. n. I/490/Area 1/Ter/OSP del 22 dicembre 2011, recante la sussistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa a carico della società ricorrente;

b) della nota della M.N. Metropolitana di Napoli S.p.A. prot. n. 330 del 2 febbraio 2012, con cui è stata revocata l’autorizzazione al subappalto intervenuto con la società ricorrente per il trasporto a discarica di materiali di risulta e per il noleggio di macchinari;

c) della nota della Sudmetro S.c.a r.l. prot. n. 27 del 2 febbraio 2012, con cui sono stati risolti i rapporti contrattuali di subappalto intrattenuti con la società ricorrente;

d) di ogni altro atto presupposto, collegato o comunque connesso a quelli impugnati, in quanto lesivo degli interessi della ricorrente;

e per la condanna

al risarcimento dei danni in forma specifica mediante la reintegrazione della ricorrente nell’espletamento delle prestazioni contrattuali pattuite o, in subordine, per equivalente.

 

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio degli enti resistenti e della società controinteressata;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 7 marzo 2012 il dott. Carlo Dell’Olio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

 

Ritenuto che sussistono le condizioni per la definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata;

 

 

1. La società ricorrente impugna l’informativa prefettizia interdittiva ed i conseguenti provvedimenti delle stazioni appaltanti con cui è stata revocata l’autorizzazione al subappalto e sono stati risolti i rapporti contrattuali di subappalto con la stessa intrattenuti, atti tutti meglio individuati in epigrafe, di cui viene contestata la legittimità per una serie di ragioni attinenti all’incompetenza (quanto alla nota della Metropolitana di Napoli), alla violazione della normativa in tema di informazioni antimafia e della legge sul procedimento amministrativo, nonché all’eccesso di potere sotto svariati profili.

 

La domanda di annullamento è accompagnata da istanza di risarcimento dei danni in forma specifica, mediante l’immediata reintegrazione della società ricorrente nell’espletamento delle prestazioni contrattuali pattuite o, in subordine, per equivalente nella misura di tre milioni di euro o in quella ritenuta di giustizia.

 

Resistono le amministrazioni e le società intimate.

 

2. In via preliminare deve essere scrutinata la questione di giurisdizione posta dalla difesa della Sudmetro, la quale deduce che la domanda di annullamento del provvedimento di risoluzione contrattuale è inammissibile perché tale atto non sarebbe assimilabile ad un vero e proprio provvedimento amministrativo ma ad “un atto vincolato assunto da una Società di diritto privato esecutrice dei lavori”.

 

L’eccezione non ha pregio.

 

Il Collegio condivide il consolidato orientamento giurisprudenziale che ritiene che la controversia avente ad oggetto il recesso e/o la risoluzione del contratto di subappalto, posto in essere dalla ditta appaltatrice dei lavori a seguito dell’emissione di informativa prefettizia interdittiva, rientri a pieno titolo nella giurisdizione del giudice amministrativo; a tale recesso non può, invero, attribuirsi natura privatistica e negoziale, dal momento che è manifestazione del potere autoritativo di valutazione del requisito di moralità professionale del contraente, che attiene alla scelta di quest’ultimo ed è estraneo alla sfera del diritto privato. In altre parole, il recesso in questione non trova giustificazione in inadempienze afferenti alla fase di esecuzione del contratto, devolute alla cognizione del giudice ordinario, ma è conseguente all’informativa prefettizia ed alla revoca dell’autorizzazione al subappalto, sicché deve essere qualificato come forma di espressione del potere pubblicistico di valutazione delle situazioni soggettive ostative alla contrattazione, volto a soddisfare l’esigenza di evitare che la pubblica amministrazione direttamente, o per il tramite dei soggetti investiti dell’esecuzione di un appalto, possa intrattenere rapporti contrattuali con imprese nei cui confronti emergono sospetti di collegamenti con la criminalità organizzata (cfr. in termini TAR Reggio Calabria, 4 maggio 2011 n. 372; nello stesso senso Cass. Civ., SS.UU., 28 novembre 2008 n. 28345; Consiglio di Stato, Sez.VI, 17 luglio 2008 n. 3603; TAR Sicilia Catania , Sez. IV, 24 giugno 2010 n. 2519; TAR Sicilia Palermo, Sez. I, 15 febbraio 2010 n. 1866).

 

Ne consegue che, applicando i superiori principi al caso di specie, la giurisdizione di questo Tribunale non può che estendersi al provvedimento di risoluzione contrattuale emanato a valle dell’informativa prefettizia.

 

2.1 Con altra eccezione, il Consorzio Tra.De.Ci.V. oppone il proprio difetto di legittimazione passiva, atteso che non avrebbe emesso alcuno degli atti impugnati.

 

L’eccezione è da disattendere, giacché è evidente la posizione di controinteressato assunta da tale consorzio, il quale figura tra i due destinatari (l’altro è la Sudmetro) della nota di revoca dell’autorizzazione al subappalto.

 

3. Esaurito il vaglio delle questioni di rito, si può dare corso all’esame delle doglianze articolate in gravame.

 

Si premette, in punto di fatto, che la contestata informativa poggia essenzialmente sulla circostanza, ritenuta significativa del pericolo di infiltrazioni mafiose, che l’amministratore unico della società ricorrente, “coinvolto in pregiudizi di varia natura, nell’attualità risulta rinviato a giudizio – nell’ambito del procedimento penale n. 56063/2009 – per fattispecie delittuose rilevanti sotto il profilo cautelare antimafia e segnatamente per i delitti previsti dall’art. 260 (attività organizzata per il traffico illecito di rifiuti) del Decreto Legislativo n. 152/2006, con l’aggravante di cui all’art. 7 Legge 203/91”, al fine di agevolare l’associazione camorristica denominata clan Belforte.

 

Ciò chiarito, con una censura di carattere formale parte ricorrente lamenta che il provvedimento di risoluzione contrattuale non è stato preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 della legge sul procedimento amministrativo, determinando così l’indebita compressione del proprio diritto al contraddittorio ed alla difesa.

 

La doglianza non ha pregio.

 

Il Collegio osserva che non è configurabile alcuna necessità del previo intervento della comunicazione di avvio del procedimento in occasione dell’emissione dei provvedimenti conseguenti alle informative prefettizie, poiché nella specie si tratta di procedimenti in materia di tutela antimafia, come tali caratterizzati intrinsecamente da riservatezza ed urgenza (giurisprudenza consolidata: cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 18 agosto 2010 n. 5879 e 21 aprile 2010 n. 2223; Consiglio di Stato, Sez. V, 23 giugno 2008 n. 3090; Consiglio di Stato, Sez. VI, 29 febbraio 2008 n. 756; Consiglio di Stato, Sez. V, 12 giugno 2007 n. 3126 e 28 febbraio 2006 n. 851).

 

3.1 Parimenti non merita condivisione la censura di incompetenza rivolta nei confronti del provvedimento di revoca dell’autorizzazione al subappalto, poiché tale atto non poteva non essere emanato dalla Metropolitana di Napoli, in qualità di concessionaria dei lavori di realizzazione della linea metropolitana.

 

3.2 Con altra censura, la ricorrente lamenta il difetto di istruttoria e di motivazione da cui sarebbe affetta l’informativa prefettizia, a causa dell’omessa valutazione della recente sentenza con cui l’amministratore unico sarebbe stato assolto dai reati ascrittigli nel procedimento penale n. 56063/2009.

 

La censura è fondata e merita accoglimento.

 

È pacifico e risulta comprovato dalle emergenze processuali che, antecedentemente all’emanazione dell’interdittiva, con sentenza n. 2315 del 23 settembre – 13 dicembre 2011 il GUP del Tribunale di Napoli ha assolto l’amministratore unico della società ricorrente dalle accuse formulate nel citato procedimento penale, volte ad imputargli la gestione illecita di rifiuti finalizzata all’agevolazione di un’organizzazione camorristica.

 

Il Collegio osserva che, sebbene un giudizio di contiguità mafiosa, nell’ambito dei rapporti contrattuali e/o concessori con la pubblica amministrazione, possa essere validamente fondato su elementi meramente indiziari, non può tuttavia l’organo prefettizio non tenere conto degli ulteriori sviluppi delle attività di accertamento e di valutazione compiute, in ordine a quegli stessi elementi, dalla competente autorità giurisdizionale. In altri termini, è ben possibile che un giudizio di contiguità mafiosa poggi su indizi contenuti in un atto processuale provvisorio (quale può essere, come nel caso di specie, un rinvio a giudizio), ma non risponde a canoni di adeguatezza e razionalità dell’azione amministrativa prescindere dall’acquisizione e dalla ponderazione di sentenze o provvedimenti giurisdizionali che, in epoca successiva, abbiano confutato o, comunque, sminuito la portata indiziaria di circostanze in un primo momento ritenute indicative della sussistenza dei tentativi di infiltrazione mafiosa (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 27 giugno 2007 n. 3707; TAR Campania Napoli, Sez. I, 30 dicembre 2010 n. 28228 e 20 marzo 2007 n. 2493).

 

Pertanto, se è vero che anche in caso di proscioglimento i fatti oggetto di un processo penale non perdono la loro idoneità a fungere da validi elementi di sostegno per l’emissione di un’informativa antimafia, nondimeno occorre che l’autorità di polizia analizzi approfonditamente il contenuto dei provvedimenti giurisdizionali favorevoli, valutandone la rilevanza ai fini della persistenza del giudizio negativo formatosi in precedenza; giudizio che, ove si intenda confermare, dovrà risultare supportato da elementi indiziari non in contraddizione con gli accertamenti compiuti dal giudice penale, i quali facciano (comunque) ritenere attendibile la sussistenza del pericolo di infiltrazioni da parte delle organizzazioni criminali (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 12 febbraio 2008 n. 491 e 31 maggio 2007 n. 2828).

 

Analogo discorso può essere fatto anche per l’ulteriore pendenza evidenziata nella nota informativa del Comando Provinciale dei Carabinieri di Napoli del 7 settembre 2009 (in atti), consistente in un procedimento penale avviato nel 2005 a carico del medesimo amministratore unico ex art. 52 del d.lgs. n. 22/1997, ossia per inosservanza dell’obbligo di tenuta del formulario per il trasporto di rifiuti pericolosi.

 

Ebbene, è altrettanto pacifico che tale pendenza, di per sé non significativa e peraltro non espressamente richiamata né nel verbale del Gruppo Ispettivo Antimafia del 22 novembre 2011 né nel corpo motivazionale del provvedimento interdittivo, si è conclusa con sentenza di assoluzione del Tribunale di Napoli del 5 maggio 2011.

 

Ciò considerato, si osserva che nel caso in esame è stato pretermesso l’indefettibile momento valutativo riguardante la posizione dell’amministratore unico della società ricorrente, posizione che merita di essere rimeditata alla luce dell’esito positivo dei procedimenti penali intentati contro lo stesso.

 

Risulta perciò compromesso il quadro istruttorio e motivazionale su cui poggia l’interdittiva, che si presenta inficiato da carenza ed incompletezza di elementi essenziali ai fini della costruzione del giudizio di pericolosità in tema di infiltrazioni mafiose.

 

3.3 Le riscontrate anomalie determinano l’illegittimità della gravata informativa prefettizia e, per derivazione, dei consequenziali provvedimenti delle stazioni appaltanti recanti la revoca dell’autorizzazione al subappalto e la risoluzione dei rapporti contrattuali di subappalto vigenti con la ricorrente; pertanto, tali atti devono essere annullati con assorbimento delle residue censure quivi non esaminate.

 

Restano, in ogni caso, salvi gli ulteriori provvedimenti dell’autorità prefettizia.

 

3.4 Viceversa, non merita accoglimento l’istanza risarcitoria , in quanto la società ricorrente è automaticamente reintegrata nella sua originaria posizione contrattuale attraverso l’annullamento degli atti impugnati.e non essendo stata specificamente comprovata l’entità dei danni dovuti al fermo cantiere.

 

4. In conclusione, il ricorso deve essere accolto nei limiti sopra precisati.

 

Sussistono giusti e particolari motivi, in virtù della delicatezza della vicenda contenziosa, per compensare tra le parti le spese e gli onorari di giudizio, ad eccezione dell’importo del contributo unificato, che dovrà essere rifuso in favore della società ricorrente a cura dell’amministrazione statale dell’Interno.

 

 

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti precisati in motivazione e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.

 

Condanna l’amministrazione statale dell’Interno a rifondere in favore della società ricorrente l’importo del contributo unificato. Compensa le spese per il resto.

 

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

 

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 7 marzo 2012 con l’intervento dei magistrati:

Antonio Guida, Presidente

Fabio Donadono, Consigliere

Carlo Dell’Olio, Primo Referendario, Estensore

 

 

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

   

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 28/03/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)