* BENI CULTURALI E AMBIENTALI – Vincolo paesaggistico – Autorizzazione illegittima – Annullamento ministeriale – Ragioni di merito – Omessa motivazione da parte dell’ente che ha rilasciato l’autorizzazione.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 6^
Regione: Campania
Città: Napoli
Data di pubblicazione: 4 Aprile 2014
Numero: 1955
Data di udienza: 19 Marzo 2014
Presidente: Conti
Estensore: Corrado
Premassima
* BENI CULTURALI E AMBIENTALI – Vincolo paesaggistico – Autorizzazione illegittima – Annullamento ministeriale – Ragioni di merito – Omessa motivazione da parte dell’ente che ha rilasciato l’autorizzazione.
Massima
TAR CAMPANIA, Napoli, Sez. 6^ – 4 aprile 2014, n. 1955
BENI CULTURALI E AMBIENTALI – Vincolo paesaggistico – Autorizzazione illegittima – Annullamento ministeriale – Ragioni di merito – Omessa motivazione da parte dell’ente che ha rilasciato l’autorizzazione.
Il Ministero per i beni e le attività culturali può motivatamente valutare se la gestione del vincolo avviene con un atto legittimo, rispettoso di tutti i principi, e annullare l’autorizzazione che risulti illegittima sotto qualsiasi profilo di eccesso di potere, ma non può sovrapporre le proprie eventuali difformi valutazioni sulla modifica dell’area, se l’autorizzazione non risulti viziata. Questo limite sussiste, però, soltanto se l’ente che rilascia l’autorizzazione di base abbia adempiuto al suo obbligo di motivare in maniera adeguata in ordine alla compatibilità paesaggistica dell’opera. In caso contrario sussiste un vizio di illegittimità per difetto o insufficienza della motivazione e ben possono gli organi ministeriali annullare il provvedimento adottato per vizio di motivazione e indicare – anche per evidenziare l’eccesso di potere nell’atto esaminato – le ragioni di merito, sorrette da un puntuale indicazione degli elementi concreti della specifica fattispecie, che concludono per la non compatibilità delle opere edilizie con i valori tutelati (cfr. da ultimo, Consiglio di Stato sez. VI n. 4899 del 04 ottobre 2013, Cons. Stato, VI, 18 gennaio 2012, n. 173; VI, 28 dicembre 2011, n. 6885; VI, 21 settembre 2011, n. 5292).
Pres. Conti, Est. Corrado – V.C. (avv.ti Petrucci e Carro) c. Ministero per i Beni e le Attività Culturali (Avv. Stato) e altri (n.c.)
Allegato
Titolo Completo
TAR CAMPANIA, Napoli, Sez. 6^ – 4 aprile 2014, n. 1955SENTENZA
N. 01955/2014 REG.PROV.COLL.
TAR CAMPANIA, Napoli, Sez. 6^ – 4 aprile 2014, n. 1955
N. 07083/2009 REG.RIC.
N. 07085/2009 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7083 del 2009, proposto da:
Vincenzo Costagliola, rappresentato e difeso dagli avv. Nicolino Petrucci e Daniela Carro, con domicilio eletto presso la Segreteria del T.A.R. Campania essendo mancata l’elezione di domicilio nel Comune in cui ha sede questo Tribunale Amministrativo (art. 25 c.p.a.);
contro
Ministero per i Beni e le Attività Culturali, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato Napoli, presso la quale è domiciliato in Napoli, via Diaz, 11;
Soprintendenza per i Beni Architettonici, per il paesaggio e per il patrimonio storico artistico e demoetnoantropologico di Napoli e Provincia, in persona del Soprintendente p.t., non costituita in giudizio;
Comune di Bacoli, in persona del Sindaco p.t., non costituito in giudizio;
sul ricorso numero di registro generale 7085 del 2009, proposto da:
Cristina Costagliola, rappresentata e difesa dagli avv. Nicolino Petrucci e Daniela Carro, con domicilio eletto presso la Segreteria del T.A.R. Campania essendo mancata l’elezione di domicilio nel Comune in cui ha sede questo Tribunale Amministrativo (art. 25 c.p.a.;
contro
Ministero per i Beni e le Attività Culturali, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato Napoli, presso la quale è domiciliato in Napoli, via Diaz, 11;
Soprintendenza per i Beni Architettonici, per il paesaggio e per il patrimonio storico artistico e demoetnoantropologico di Napoli e Provincia, in persona del Soprintendente p.t., non costituito;
Comune di Bacoli, in persona del Sindaco p.t., non costituito in giudizio;
per l’annullamento
– quanto al ricorso n. 7083 del 2009 del decreto del Soprintendente per i beni architettonici e paesaggistici n. 12778 del 16 luglio 2009 con cui è stato annullato il provvedimento n. 8772 del 26 marzo 2009 del Comune di Bacoli con cui si concedeva, ai sensi e per gli effetti dell’art. 32 L. 47/85 la sanatoria dell’unità abitativa sita al primo piano di un fabbricato di due piani fuori terra composto da 4 appartamenti alla Via V. Cuoco 27 ex Via Lungolago VI trav. n. 21.
– quanto al ricorso n. 7085 del 2009 del decreto del Soprintendente per i beni architettonici e paesaggistici n. 12786 del 16 luglio 2009 con cui è stato annullato il provvedimento n. 8776 del 26 marzo 2009 del Comune di Bacoli con cui si concedeva, ai sensi e per gli effetti dell’art. 32 L. 47/85 la sanatoria dell’unità abitativa sita al primo piano di un fabbricato di due piani fuori terra composto da 4 appartamenti alla Via V. Cuoco 27 ex Via Lungolago VI trav. n. 21.
Visti i ricorsi e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero per i Beni e le Attività Culturali;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 marzo 2014 la dott.ssa Anna Corrado e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Con i due decreti del 16 luglio 2009 di cui in epigrafe il Soprintendente per i Beni Architettonici e Paesaggistici per Napoli e Provincia ha annullato i provvedimenti nn. 8772 e 8776 del 26 marzo 2009 del Coordinatore dei Settori Tecnici del Comune di Bacoli con cui si concedeva ai ricorrenti la sanatoria per aver realizzato due unità abitativa sita al primo piano di un fabbricato di due piani fuori terra composto da 4 appartamenti alla via Vincenzo Cuoco n. 27 nel Comune di Bacoli.
Nei provvedimenti impugnati si legge che:
la località interessata dall’intervento abusivo ricade in area dichiarata di notevole interesse pubblico giusto d.m. 15/12/1959;
“trattasi di unità immobiliare facente parte di un fabbricato di due piani interamente abusivo, comprendente quattro unità immobiliari. La tipologia del fabbricato, con struttura in cemento armato e vistosi balconi continui a sbalzo, unitamente alla ragguardevole volumetria complessiva di circa mc 2385, conformano un manufatto esuberante rispetto all’edilizia corrente della zona caratterizzata da una discreta conservazione di aree verdi insieme alla presenza di immobili di volumetria più contenuta rispetto all’ingombro volumetrico del fabbricato in oggetto. Il fabbricato in questione interferisce con le libere visuali residuali godibili dai numerosi punti di vista circostanti accessibili al pubblico del tipico paesaggio flegreo, collinare e costiero tutelato dalla legge”.
Avverso i detti provvedimenti sono proposti i ricorsi di cui in epigrafe a sostegno dei quali si deduce:
– 1) violazione e falsa applicazione dell’art. 32 della l. 47/85, inesistenza dei presupposti, contraddittorietà ed illogicità manifesta, difetto di istruttoria e di motivazione, incompetenza, eccesso di potere per sviamento. I ricorrenti affermano che l’amministrazione avrebbe posto in essere una vera e propria valutazione di merito a fronte del solo parere richiesto dalla normativa, esercitando un potere di riesame in sovrapposizione e in sostituzione dell’organo competente a fare dette valutazioni di merito. Inoltre la soprintendenza non avrebbe considerato che nella zona esistono numerosi fabbricati dalle stesse dimensioni se non superiori di quello che riguarda i ricorrenti;
– 2) violazione della garanzie partecipative procedimentali per non aver, l’amministrazione, comunicato ai ricorrenti il procedimento preordinato all’annullamento del nulla osta richiesto;
– 3) eccesso di potere per erroneità dei presupposti e per difetto di motivazione, carenza di presupposti in quanto dai pareri impugnati non si rileverebbe il profilo di incompatibilità tra il manufatto e i valori ambientali che si assumono violati;
– 4) carenza di motivazione in quanto non si comprenderebbe l’iter logico-giuridico seguito dall’amministrazione nei decreti impugnati.
Con memoria depositata in data 5 marzo 2014 i ricorrenti oltre a ribadire le doglianze proposte in ricorso affermano che la Soprintendenza per altri immobili realizzati nella zona di interesse avrebbe assunto comportamenti diversi o contraddittori rispetto a quelli in questa sede censurati.
Si è costituita in giudizio l’amministrazione intimata affermando l’infondatezza del proposto ricorso e chiedendo che lo stesso venga respinto.
Alla pubblica udienza del 19 marzo 2014 i ricorsi sono stati trattenuti in decisione.
Preliminarmente, il Collegio ritiene di dover disporre la riunione dei ricorsi sopra epigrafati siccome avvinti da vincoli di connessione.
Ed invero, tutti i mezzi qui in rilievo hanno ad oggetto l’impugnazione delle (coeve) determinazioni assunte dalla Soprintendenza di Napoli e Provincia con le quali si è disposto l’annullamento dei provvedimenti di autorizzazione rilasciati dal Comune di Bacoli in relazione a distinte istanze di sanatoria relative, però, ad unità immobiliari che compongono un medesimo manufatto, articolato su più livelli.
Sotto diverso profilo, è poi utile evidenziare anche l’identità delle doglianze articolate in ciascuno dei ricorsi qui in rilievo che, peraltro, fa da contrappunto all’identità delle motivazioni poste a sostegno delle determinazioni impugnate, la cui separazione è, dunque, (solo formalmente) legata all’avvenuta proposizione di distinte istanze di sanatoria, pur in esito a quella che, per quanto di seguito si renderà palese, sostanzia una vicenda unitaria.
Tanto premesso, e venendo allo scrutinio delle censure proposte in ricorso, vanno, anzitutto, disattese le argomentazioni difensive con cui i ricorrenti lamentano la violazione delle garanzie di partecipazione al procedimento.
Al riguardo, mette conto evidenziare che la questione della concreta operatività dell’obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento di annullamento dell’autorizzazione paesaggistica, in passato assai dibattuta nella giurisprudenza amministrativa, è stata risolta dallo stesso legislatore.
Com’è noto, l’art. 159, comma 2, del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, applicabile ratione temporis, stabilisce che “l’amministrazione competente al rilascio dell’autorizzazione dà immediata comunicazione alla Soprintendenza delle autorizzazioni rilasciate, trasmettendo la documentazione prodotta dall’interessato nonché le risultanze degli accertamenti eventualmente esperiti. La comunicazione è inviata contestualmente agli interessati, per i quali costituisce avviso di inizio di procedimento, ai sensi e per gli effetti della legge 7 agosto 1990, n. 241. Nella comunicazione alla soprintendenza l’Autorità competente al rilascio dell’autorizzazione attesta di avere eseguito il contestuale invio agli interessati.. “..
L’indagine sulla legittimità degli atti impugnati deve, dunque, essere orientata, per quanto concerne la doglianza in esame, alla stregua delle coordinate segnate dalla richiamata disciplina, idonea ad accreditarsi, in ossequio al principio tempus regit actum, quale ineludibile schema di riferimento per il procedimento in esame.
All’interno della descritta cornice regolatoria l’obbligo di comunicazione dell’avviso dell’inizio del procedimento è, dunque, da intendersi assolto nella forma speciale consistente nella comunicazione agli interessati, a cura della stessa autorità preposta alla tutela del vincolo, dell’avvenuta trasmissione alla soprintendenza dell’autorizzazione rilasciata (cfr. cfr. Consiglio di stato, sez. VI, 01 dicembre 2010 , n. 8379; T.A.R Campania Napoli, sez. VII, 07 settembre 2010, n. 17333; T.A.R. Campania Salerno, sez. II, 17 gennaio 2011 , n. 61; Cons. Stato, sez. VI, 13 febbraio 2009, n. 771; TAR Lazio, Roma, sez. II, 28 marzo 2007, n. 2723; 23 aprile 2008, n. 3505; TAR Campania, Salerno, sez. II, 6 novembre 2008, n. 3702; Napoli, sez. VIII, 8 luglio 2009, n. 3820; sez. VII, 6 agosto 2008, n. 9860; 13 ottobre 2009, n. 5407; sez. II, 8 gennaio 2010, n. 19; TAR Lombardia, Milano, sez. I, 4 agosto 2008, n. 847; Brescia, sez. I, 1° dicembre 2009, n. 2376; 8 aprile 2010, n. 1507; TAR Calabria, Reggio Calabria, sez. I, 22 dicembre 2008, n. 722).
In definitiva, è proprio la puntuale cura degli adempimenti prescritti dal ridetto art. 159 (stimata dallo stesso legislatore come equipollente alla comunicazione ex art. 7 della legge n. 241/1990) a far ritenere pienamente assolti, nel caso in esame, gli obblighi funzionali al rispetto delle cd. garanzie di partecipazione al procedimento: infatti, nello stesso preambolo degli atti impugnati (decreti del Soprintendente per i Beni Architettonici e Paesaggistici per Napoli e Provincia, assunti in data 16 luglio 2009) si dà espressamente atto della spedizione alla parte interessata del parere favorevole medio tempore rilasciato, così come la parte dispositiva delle menzionate autorizzazioni comunali recano l’ordine di trasmissione degli atti de quibus anche agli interessati.
In definitiva, può ritenersi pienamente integrato, in ossequio allo speciale modello di riferimento sopra descritto, il contraddittorio procedimentale.
Vanno ora esaminate le censure che involgono la sufficienza del corredo motivazionale in cui impingono i provvedimenti impugnati ovvero il presunto sconfinamento della valutazione operata in un non consentito giudizio di merito.
Come più volte statuito in giurisprudenza ( cfr TAR Veneto Sez. II, 6/2/2006 n. 856; Tar Lecce, Sez. I, 11/1/2006 n. 122), il potere di annullamento ministeriale del nulla-osta paesaggistico di competenza dell’Autorità locale non comporta un riesame complessivo delle valutazioni tecnico discrezionali compiute in sede locale, tale da configurarsi come una sovrapposizione o sostituzione di una propria valutazione di merito (la qual cosa è di per sé preclusa all’Autorità statale), ma si estrinseca in un controllo di legittimità che si estende a tutte le ipotesi riconducibili all’eccesso di potere.
Al riguardo, occorre, in prima battuta, recuperare le statuizioni in cui si articola l’avversato provvedimento di annullamento, il quale muove dall’assoggettamento del territorio del Comune di Bacoli ai vincoli rinvenienti dalla dichiarazione di notevole interesse pubblico giusta d.m. 15.12.59 per giungere alle seguenti considerazioni “.La tipologia del fabbricato, con struttura in cemento armato e vistosi balconi continui a sbalzo, unitamente alla ragguardevole volumetria complessiva di circa mc 2385, conformano un manufatto esuberante rispetto all’edilizia corrente della zona caratterizzata da una discreta conservazione di aree verdi insieme alla presenza di immobili di volumetria più contenuta rispetto all’ingombro volumetrico del fabbricato in oggetto. Il fabbricato in questione interferisce con le libere visuali residuali godibili dai numerosi punti di vista circostanti accessibili al pubblico del tipico paesaggio flegreo, collinare e costiero tutelato dalla legge” concludendo che “..la funzione del parere ex art. 32 della legge 47/85 è appunto quella di verificare la compatibilità dell’opera realizzata con l’esigenza di conservazione dei valori paesistici protetti dal vincolo e non essendo quindi concesso in sede autorizzatoria di derogare all’accertamento di detti valori, una valutazione che si traduca in un’obiettiva deroga al vincolo stesso si risolve in un parere illegittimo” .
Orbene, contrariamente a quanto dedotto nell’atto di gravame, una lettura sistemica delle richiamate proposizioni pone in evidenza la chiara traiettoria argomentativa che regge le determinazioni assunte dall’organo tutorio, secondo cui l’organo di prime cure avrebbe, di fatto, attuato un’inammissibile deroga al vincolo omettendo, in apice, di compiere la prescritta verifica di compatibilità dell’opera – nonostante la sua imponenza e le sue caratteristiche – con i valori paesistici dell’area, a presidio dei quali si pone il vincolo tuttora esistente.
Né è possibile convalidare quanto affermato dai ricorrenti secondo cui si sarebbe verificato il travalicamento dei confini entro cui deve svolgersi il sindacato rimesso alla Soprintendenza operando una inammissibile valutazione di merito, sovrapponendo il proprio (negativo) giudizio di compatibilità paesaggistico – ambientale a quello già svolto dal Comune di Bacoli.
Di contro, ai fini di una compiuta disamina della questione, occorre aver sempre ben presente il sistema dei rapporti tra Autorità delegata e Soprintendenza in materia di gestione del vincolo paesaggistico.
Ai suddetti fini, è necessario prendere abbrivio dai requisiti minimi che l’autorizzazione rilasciata in prima battuta deve necessariamente riflettere per superare il vaglio di legittimità dinanzi all’organo tutorio.
E, invero, dalla motivazione dell’autorizzazione si deve poter evincere che essa è immune da profili di eccesso di potere, anche per quanto riguarda l’idoneità dell’istruttoria, l’apprezzamento di tutte le rilevanti circostanze di fatto e la non manifesta irragionevolezza della scelta effettuata.
Di contro, le autorizzazioni comunali, che si limitino a rilevare una generica e apodittica integrazione dell’intervento nel contesto paesistico ambientale, non assolvono nemmeno in minima parte all’obbligo motivazionale necessario alla legittimità dell’assenso (cfr. ex multis Consiglio Stato , sez. VI, 09 dicembre 2010 n. 8645).
E’ ius receptum in giurisprudenza (v. per tutte Cons. Stato, Ad. plen., 14 dicembre 2001, n. 9) il principio secondo cui il Ministero per i beni e le attività culturali può motivatamente valutare se la gestione del vincolo avviene con un atto legittimo, rispettoso di tutti i principi, e annullare l’autorizzazione che risulti illegittima sotto qualsiasi profilo di eccesso di potere, ma non può sovrapporre le proprie eventuali difformi valutazioni sulla modifica dell’area, se l’autorizzazione non risulti viziata.
Questo limite sussiste, però, soltanto se l’ente che rilascia l’autorizzazione di base abbia adempiuto al suo obbligo di motivare in maniera adeguata in ordine alla compatibilità paesaggistica dell’opera. In caso contrario sussiste un vizio di illegittimità per difetto o insufficienza della motivazione e ben possono gli organi ministeriali annullare il provvedimento adottato per vizio di motivazione e indicare – anche per evidenziare l’eccesso di potere nell’atto esaminato – le ragioni di merito, sorrette da un puntuale indicazione degli elementi concreti della specifica fattispecie, che concludono per la non compatibilità delle opere edilizie con i valori tutelati (cfr. da ultimo, Consiglio di Stato sez. VI n. 4899 del 04 ottobre 2013, Cons. Stato, VI, 18 gennaio 2012, n. 173; VI, 28 dicembre 2011, n. 6885; VI, 21 settembre 2011, n. 5292).
I pareri favorevoli annullati per quel che concerne l’impianto motivazionale, si limitano, viceversa, a dettare prescrizioni concernenti le finiture esterne dell’immobile affinchè acquisisca i connotati dello stile mediterraneo e si limita solo ad affermare che è stata accertata “la compatibilità rispetto ai valori paesaggistici riconosciuti dal vincolo, la congruità con i criteri di gestione dell’immobile e la coerenza con gli obiettivi di qualità paesaggistica”.
Orbene, appare di tutta evidenza l’inidoneità del corredo argomentativo delle sopra richiamate autorizzazioni ad esplicitare, relativamente alle singole opere realizzate, il giudizio di compatibilità paesaggistico – ambientale espresso in prima istanza; e ciò viepiù nell’ambito di una necessaria visione di insieme, che tenga conto (oltre che della singola unità anche) dell’intero fabbricato da sanare.
Le autorizzazioni in argomento non contengono, invero, alcuna traccia di tale giudizio che consenta di concludere nel senso di un effettivo, ponderato apprezzamento dei caratteri esterni del fabbricato qui in rilievo tali, individualmente o nel loro insieme, da far ritenere insussistente il pericolo di un’oggettiva offesa ai valori protetti con il vincolo paesaggistico.
Tali autorizzazioni riposano piuttosto su una motivazione apodittica del tutto disancorata da un’analisi calibrata sulla peculiarità delle singole vicende edificatorie e sul concreto impatto dalle stesse determinato sugli equilibri urbanistici dell’area.
L’organo tutorio si è, dunque, mosso nel solco delle coordinate mutuabili dalla disciplina di settore, basando i propri rilievi sugli elementi specifici sopra richiamati, non adeguatamente esaminati dal Comune di Bacoli, che ha apoditticamente ritenuto le opere come sanabili.
La Soprintendenza ha, infatti, rilevato precise carenze estrinseche delle autorizzazioni rilasciate ai ricorrenti, carenze che, per essere apprezzate, non potevano non procedere dall’effettiva considerazione delle caratteristiche delle opere e del progetto complessivo in relazione al concreto contesto ambientale, in tutti gli aspetti di fatto e di diritto suoi propri (cfr. Consiglio di stato, sez. VI, 09 dicembre 2010 n. 8645).
Per quanto concerne, infine, la rilevata contraddittorietà tra i decreti della Soprintendenza riferiti all’immobile dei ricorrenti e altre decisioni riferite ad altri immobili della zona, parte ricorrente allega agli atti alcuni titoli abilitativi rilasciati in sanatoria dal Comune di Bacoli dai quali si evincono o il mancato annullamento dei pareri favorevoli per superamento del termine da parte della Soprintendenza ovvero il mancato annullamento del parere dell’ente locale con imposizione di prescrizioni dai quali, tuttavia, non si riescono a cogliere i denunciati profili di contraddittorietà in grado di inficiare l’operato dell’organo tutorio.
Conclusivamente, ribadite le svolte considerazioni, i ricorsi vanno respinti.
Sussistono nondimeno giusti motivi per compensare tra le parti le spese di giudizio
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Sesta) definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, così provvede:
1) ne dispone la riunione;
2) li respinge;
3) dispone compensarsi le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 19 marzo 2014 con l’intervento dei magistrati:
Renzo Conti, Presidente
Arcangelo Monaciliuni, Consigliere
Anna Corrado, Primo Referendario, Estensore
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 04/04/2014
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
AMBIENTEDIRITTO.IT EDITORE