* AREE PROTETTE – Incertezza nella delimitazione di un’area protette – Compressione delle facoltà edificatorie – Esclusione – Ragioni.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 1^
Regione: Campania
Città: Salerno
Data di pubblicazione: 22 Marzo 2017
Numero: 510
Data di udienza: 7 Marzo 2017
Presidente: Sabbato
Estensore: Fedullo
Premassima
* AREE PROTETTE – Incertezza nella delimitazione di un’area protette – Compressione delle facoltà edificatorie – Esclusione – Ragioni.
Massima
TAR CAMPANIA, Salerno, Sez. 1^ – 22 marzo 2017, n. 510
AREE PROTETTE – Incertezza nella delimitazione di un’area protette – Compressione delle facoltà edificatorie – Esclusione – Ragioni.
Poiché il diritto di iniziativa economica non tollera limitazioni che non siano previste dalla legge o dai relativi atti applicativi, le facoltà edificatorie strumentali all’esercizio del suddetto diritto, non sono comprimibili se non in presenza di impedimenti normativi univocamente riscontrabili, da ciò conseguendo che i profili di incertezza nella delimitazione di un’area di tutela, connessi ad un “errore di graficismo”, devono essere risolti in favore della parte istante, non potendo dirsi comprovata, in presenza degli stessi, l’incidenza del vincolo di tutela sull’area interessata dall’ampliamento. Né può invocarsi il cd. principio di precauzione, non venendo in questo caso in rilievo la scelta del mezzo più idoneo, tra quelli astrattamente disponibili, al perseguimento dell’interesse ambientale, ma la delimitazione dell’area tutelata, sulla scorta dei pertinenti parametri cartografici, la quale costituisce un prius rispetto alla individuazione, alla luce di quel principio ed all’interno dell’area correttamente delimitata, dei più idonei criteri di salvaguardia ambientale.
Pres. f.f. Sabbato, Est. Fedullo – L. s.a.s. (avv. Fortunato) c. Ente Riserve Naturali Foce Sele – Tanagro – Monti Eremita – Marzano (avv. De Vita) e altro (n.c.)
Allegato
Titolo Completo
TAR CAMPANIA, Salerno, Sez. 1^ – 22 marzo 2017, n. 510SENTENZA
TAR CAMPANIA, Salerno, Sez. 1^ – 22 marzo 2017, n. 510
Pubblicato il 22/03/2017
N. 00510/2017 REG.PROV.COLL.
N. 01455/2016 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1455 del 2016, proposto da:
Società Lido Mediterraneo di Leopoldo Marandino & C. s.a.s., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Marcello Fortunato, con domicilio eletto presso il suo studio in Salerno, via SS. Martiri Salernitani n. 31;
contro
Comune di Capaccio, in persona del Sindaco p.t., non costituito in giudizio;
Ente Riserve Naturali Foce Sele – Tanagro – Monti Eremita – Marzano, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Ennio De Vita, con domicilio eletto presso il suo studio in Salerno, via Piave n.1;
per l’annullamento
del decreto prot. n. 181 del 13.5.2016, a firma del Responsabile dell’Area Tecnica dell’Ente Riserve Naturali Foce Sele – Tanagro – Monti Eremita – Marzano, nella parte in cui “non concede il nulla-osta all’ampliamento dello stabilimento balneare denominato Lido Mediterraneo”, di tutti gli atti connessi e presupposti
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Ente Riserve Naturali Foce Sele – Tanagro – Monti Eremita – Marzano;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 marzo 2017 il dott. Ezio Fedullo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Espone la società ricorrente di essere proprietaria di uno stabilimento balneare denominato “Lido Mediterraneo”, sito alla località Laura di Paestum, e di aver presentato al Comune di Capaccio, in data 16.6.2011, un progetto per la realizzazione di un intervento di manutenzione ed ampliamento della struttura turistica.
Espone altresì che, essendo emerso nel corso dell’istruttoria che parte dell’area interessata dall’intervento ricadeva nel perimetro della Riserva Naturale Foce Sele – Tanagro, ha provveduto, al fine di uniformare il progetto alle norme generali di salvaguardia della Riserva, alla rimodulazione del progetto, prevedendo la realizzazione delle opere in ampliamento in area esterna al perimetro della Riserva e l’esecuzione, all’interno dello stesso, delle sole opere di manutenzione e risanamento.
Acquisiti i pareri favorevoli della Soprintendenza e della Regione Campania (ai fini della Valutazione di Incidenza), la parte ricorrente lamenta l’illegittimità del parere contrario espresso, relativamente alle opere in ampliamento, dall’Ente Riserva, sull’erroneo presupposto che anche l’area interessata dalle stesse ricadrebbe nel perimetro della Riserva Naturale Foce Sele – Tanagro.
Mediante le censure formulate in ricorso viene in particolare dedotto che: 1) come si evince dalla sovrapposizione delle opere progettate con la cartografia ufficiale della Regione Campania (Numero Speciale del B.U.R.C. del 27.5.2004), le opere in ampliamento ricadono all’esterno del perimetro della Riserva Naturale; 2) la mancanza di argomenti di segno contrario da parte dell’Ente è dimostrata dalla omessa considerazione delle osservazioni procedimentali prodotte in riscontro alla comunicazione dei motivi ostativi, integrante anche la violazione dell’art. 10 bis l. n. 241/1990; 3) il provvedimento impugnato è stato adottato quando sull’istanza della parte ricorrente si era già formato il silenzio-assenso, ex art. 13, comma 1, l. n. 394/1991, né esso integra una legittima espressione del potere di autotutela.
A conforto delle doglianze attoree, in data 31.8.2016 è stata depositata la relazione tecnica a firma dell’arch. Carmine Voza e del geom. Alfonso Palo.
Il difensore dell’Ente Riserva si oppone all’accoglimento del ricorso, evidenziando tra l’altro che l’ambito territoriale della Riserva è definito da una fascia perimetrale e non da una linea di confine: infatti, dal frontespizio dell’allegato A del decreto istitutivo della Riserva pubblicato sul B.U.R.C. del 27.5.2004, contenente le tavole grafiche della Riserva, emerge che la simbologia per identificare e qualificare i “confini della Riserva” è caratterizzata da uno spesso bordo retinato e non da una semplice linea; conformemente, l’elaborato cartografico tavola n. 12 utilizza la retinatura per delimitare i confini della Riserva, inglobando in essa l’intera spiaggia; inoltre, che la previsione di vincolo sia diretta ad inglobare nella Riserva l’intera spiaggia si evince dall’allegato C – Relazione dell’Assessorato all’Urbanistica della Regione Campania della delibera istitutiva della Riserva, nella quale si chiarisce che “il litorale della Piana del Sele si presenta come una fascia sabbiosa senza soluzione di continuità. Quest’area, infatti, si definisce per la omogeneità delle caratteristiche geomorfologiche e per la omogeneità economico-produttiva che interessa tutto il litorale”.
Con l’ordinanza n. 2485 del 14.11.2016, il Tribunale ha disposto l’espletamento di una c.t.u., demandandone l’esecuzione all’ing. Marco De Ligio, il quale è stato incaricato di rispondere al seguente quesito: “dica il c.t.u. se le opere in ampliamento, in relazione alle quali l’Ente Riserva ha espresso il diniego di nulla-osta, ricadano o meno all’interno del territorio della Riserva, così come perimetrata nella cartografia allegata al relativo decreto istitutivo”.
L’incombente istruttorio è stato eseguito dal c.t.u. mediante il deposito di apposita relazione, corredata dei pertinenti allegati.
Il ricorso quindi, all’esito dell’udienza di discussione, è stato trattenuto dal collegio per la decisione di merito.
DIRITTO
Viene all’attenzione del Tribunale, per la decisione di merito, il ricorso proposto dalla società ricorrente, titolare di uno stabilimento balneare ubicato sul litorale tirrenico ricadente nel Comune di Capaccio (SA), avverso il provvedimento negativo adottato dall’Ente Riserve Naturali Foce Sele – Tanagro – Monti Eremita – Marzano, nella parte in cui “non concede il nulla-osta all’ampliamento dello stabilimento balneare denominato Lido Mediterraneo”.
Deduce in via principale la parte ricorrente che l’intervento ampliativo non ricade entro il perimetro della Riserva, per cui esso non incorre nel divieto, sancito dalle Norme di Salvaguardia al punto 2.0.10, di realizzare incrementi delle volumetrie esistenti.
I profili di complessità tecnica della questione controversa hanno indotto il Tribunale a disporre l’espletamento di una c.t.u., le cui risultanze, come si vedrà tra breve in dettaglio, sono sostanzialmente favorevoli alla parte ricorrente.
Deve in primo luogo concordarsi con il c.t.u. che punto di partenza dell’indagine non può che essere la perimetrazione dell’area di tutela così come evincibile dalla cartografia cartacea in scala 1:25.000 su base IGM allegata al decreto istitutivo dell’Ente di Riserva (decreto della Giunta regionale n. 1540 del 24.4.2003): ciò conformemente al disposto dell’art. 1, comma 3, del decreto del Presidente della Giunta Regionale della Campania n. 379 dell’11.6.2003, ai sensi del quale “il territorio delle Riserve Naturali “Foce Sele-Tanagro” e “Monti Eremita – Marzano” è delimitato in via definitiva dalla perimetrazione approvata con le deliberazioni di Giunta Regionale n. 1540 del 24 aprile 2003 e n. 1541 del 24 aprile 2003 e riportate nella cartografia ufficiale depositata in originale presso il Settore Politica del Territorio – Servizio “Pianificazione e Tutela Aree Naturali Protette”.
La suddetta cartografia, pur con i limiti informativi ad essa connessi, sui quali si dirà appresso, ha costituito appunto la base conoscitiva utilizzata dal c.t.u. al fine di dare risposta al quesito formulato dal Tribunale.
In proposito, deve evidenziarsi che non può essere condivisa la tesi difensiva dell’Ente intimato, ribadita con le osservazioni prodotte dal c.t. di parte, secondo cui l’area tutelata sarebbe delimitata da una “fascia perimetrale” e non da una “linea di confine”.
Assume infatti l’Amministrazione resistente che dal frontespizio dell’allegato “A” del decreto istitutivo della Riserva emerge che la simbologia utilizzata per identificare e qualificare i “confini della Riserva” è caratterizzata da uno spesso bordo retinato e non da una semplice linea: conformemente, l’elaborato cartografico di cui alla tavola n. 12 utilizza la retinatura per delimitare i confini della Riserva, inglobando in essa l’intera spiaggia.
La tesi, nella misura in cui ingloba nell’area tutelata quella corrispondente alla fascia retinata, considerandola come “zona di confine”, contrasta con le chiare indicazioni desumibili dalla citata simbologia, laddove l’”area della Riserva” viene univocamente identificata e delimitata, come rilevato anche dal c.t.u., mediante retino di colore verde contornato dalla “linea di confine” di colore rosso: la “fascia sfumata”, per contro, indica l’area esterna al territorio della Riserva, corrispondente alle “aree contigue” disciplinate dall’art. 32 della legge n. 394/1991, per le quali la Regione, d’intesa con l’Ente di tutela, deve stabilire le regole di gestione (allo stato non adottate).
Consegue da tali rilievi che, come ritenuto dal c.t.u., “la fascia sabbiosa (corrispondente alla suddetta fascia perimetrale) non è oggetto di tutela dell’Ente di Riserva perché esterna all’area della Riserva”.
Né a diverse conclusioni potrebbe pervenirsi sulla scorta dell’allegato “C” (Relazione dell’Assessorato all’Urbanistica della Regione Campania) della delibera istitutiva della Riserva, nella quale si chiarisce che “il litorale della Piana del Sele si presenta come una fascia sabbiosa senza soluzione di continuità. Quest’area, infatti, si definisce per la omogeneità delle caratteristiche geomorfologiche e per la omogeneità economico-produttiva che interessa tutto il litorale”.
Invero, le univoche indicazioni desumibili dalla citata cartografia, cui lo stesso provvedimento istitutivo riconosce rilievo decisivo ai fini della identificazione dell’area tutelata, non sono superabili sulla scorta di elementi ad essa estrinseci, rilevanti solo nell’ipotesi di equivocità delle prime, a pena di ingenerare incertezza in ordine alla estensione effettiva del vincolo di tutela.
Deve peraltro aggiungersi che la tesi della inclusione della spiaggia nel perimetro della Riserva si scontra con la sua morfologia dinamica, in quanto soggetta agli effetti modificativi propri delle mareggiate, con la conseguente difficile riconoscibilità in essa dei caratteri ambientali, intrinsecamente stabili, che giustificano la sottoposizione di una parte del territorio al regime di tutela proprio della Riserva Naturale.
In ogni caso, come si è detto, l’esclusione della fascia perimetrale dall’area direttamente tutelata non implica la vanificazione delle esigenze di salvaguardia ambientale alla stessa eventualmente riferibili, le quali possono trovare idoneo soddisfacimento mediante l’esercizio del potere regolativo di cui al citato art. 32 l. n. 394/1991.
Chiarita quindi la necessità di fare riferimento, al fine di stabilire l’insistenza sull’area di intervento del vincolo di tutela, alla “linea di confine” così come evidenziata nella citata cartografia, devono preliminarmente sottolinearsi le riserve formulate dal c.t.u. in ordine alla possibilità di stabilire con precisione scientifica se la sagoma dell’ampliamento proposto dal Lido Mediterraneo si trovi dentro o fuori l’area di tutela, in considerazione dell’errore di misurazione insito nella documentazione cartacea.
Ciò premesso, il c.t.u. ha proceduto, in maniera empirica, a dare risposta al quesito posto con l’ausilio della cartografia regionale in formato pdf e dell’aerofotogrammetria regionale in formato vettoriale (dwg), posizionando la sagoma dell’ampliamento volumetrico del Lido Mediterraneo, avente dimensione di progetto pari a m. 10,65 x m. 13,80, rispetto allo stato dei luoghi rappresentati sull’aerofotogrammetria comunale.
Il c.t.u. quindi, analizzata la cartografia regionale ed effettuati i necessari ingrandimenti, ha accertato che il confine che riguarda l’area oggetto dell’ampliamento risulta tracciato in maniera pressoché lineare e congiunge l’angolo sud della sagoma del Lido Mediterraneo con l’angolo ovest del lido Brigantino.
Il medesimo c.t.u. ha rilevato che la procedura eseguita, seppure con un accettabile errore di misurazione, consente la individuazione del confine dell’area di tutela ed il posizionamento rispetto ad essa della sagoma del manufatto di progetto proposto in ampliamento dal Lido Mediterraneo: in particolare, il confine dell’area di tutela taglia in due parti la sagoma dell’ampliamento e questa ricade per una minima parte, avente una profondità media di circa 1,50 m, all’interno della Riserva, ovvero per una area di mq. 20,35, corrispondente al 13,85% dell’intera superficie, mentre la restante superficie dell’ampliamento, corrispondente a mq. 126,62, ovvero all’86,15% dell’intera superficie, ricade fuori dell’area di tutela.
Ritiene in proposito il Tribunale che la circostanza per la quale una minima parte del manufatto in ampliamento ricade all’interno dell’area di tutela non osti all’accoglimento del ricorso.
Come già accennato, lo stesso c.t.u. ha infatti evidenziato che l’impiego della cartografia in scala 1:25.000 implica naturalmente un “errore di graficismo”, ovvero un errore medio di misurazione planimetrica compreso tra 5 e 12,5 m, il quale non consente di affermare con univoca certezza l’incidenza del vincolo sull’area interessata dall’ampliamento: poiché, tuttavia, il diritto di iniziativa economica non tollera limitazioni che non siano previste dalla legge o dai relativi atti applicativi, le facoltà edificatorie della società ricorrente, strumentali all’esercizio del suddetto diritto, non sono comprimibili se non in presenza di impedimenti normativi univocamente riscontrabili, da ciò conseguendo che i profili di incertezza nella delimitazione dell’area di tutela, connessi al suddetto “errore di graficismo”, devono essere risolti in favore della parte ricorrente, non potendo dirsi comprovata, in presenza degli stessi, l’incidenza del vincolo di tutela sull’area interessata dall’ampliamento.
Né potrebbe invocarsi, come fa la difesa dell’Ente resistente, il cd. principio di precauzione, non venendo in rilievo la scelta del mezzo più idoneo, tra quelli astrattamente disponibili, al perseguimento dell’interesse ambientale, ma la delimitazione dell’area tutelata, sulla scorta dei pertinenti parametri cartografici, la quale costituisce un prius rispetto alla individuazione, alla luce di quel principio ed all’interno dell’area correttamente delimitata, dei più idonei criteri di salvaguardia ambientale.
La proposta domanda di annullamento deve quindi essere accolta, potendo dichiararsi l’assorbimento delle censure non esaminate.
La complessità tecnica dell’oggetto della controversia giustifica la compensazione delle spese di giudizio sostenute dalle parti, fermo il diritto della parte ricorrente alla refusione del contributo unificato a carico dell’Ente Riserve Naturali intimato, il quale provvederà altresì alla corresponsione del compenso spettante al c.t.u., nella misura di € 2.450,00, oltre oneri di legge, detratto l’acconto già eventualmente percepito (per il quale la parte ricorrente avrà diritto di rivalsa nei confronti dell’Ente intimato), oltre al rimborso delle spese sostenute dal medesimo c.t.u., nella misura di € 33,68.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Sezione staccata di Salerno, Sezione Prima, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 1455/2016, lo accoglie e per l’effetto:
– annulla il provvedimento impugnato;
– pone a carico dell’Ente Riserve Naturali intimato il pagamento del compenso spettante al c.t.u., nella misura di €, 2.450,00, oltre oneri di legge, detratto l’acconto già eventualmente percepito (per il quale la parte ricorrente avrà diritto di rivalsa nei confronti dell’Ente intimato), oltre al rimborso delle spese sostenute dal medesimo c.t.u., nella misura di € 33,68;
– compensa per il resto le spese di giudizio, fermo il diritto della parte ricorrente alla refusione del contributo unificato, a carico dell’Ente Riserve Naturali intimato.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 7 marzo 2017 con l’intervento dei magistrati:
Giovanni Sabbato, Presidente FF
Ezio Fedullo, Consigliere, Estensore
Maurizio Santise, Primo Referendario
L’ESTENSORE
Ezio Fedullo
IL PRESIDENTE
Giovanni Sabbato
IL SEGRETARIO
AMBIENTEDIRITTO.IT EDITORE