TAR EMILIA ROMAGNA, Bologna – 18 dicembre 2017

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Provvedimento: Sentenza
Sezione: 1^
Regione: Emilia Romagna
Città: Bologna
Data di pubblicazione: 18 Dicembre 2017
Numero: 847
Data di udienza: 25 Ottobre 2017
Presidente: Giovannini
Estensore: Giovannini

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Premassima

* PUBBLICA AMMINISTRAZIONE – DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Oneri di urbanizzazione – Versamento nelle mani di un funzionario comunale infedele, che si appropri successivamente della relativa somma di denaro – Estinzione dell’obbligazione – Principio dell’apparenza giuridica – Art. 1189 c.c.

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Massima

 

TAR EMILIA ROMAGNA, Bologna, Sez. 1^ – 18 dicembre 2017, n. 847

PUBBLICA AMMINISTRAZIONE – DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Oneri di urbanizzazione – Versamento nelle mani di un funzionario comunale infedele, che si appropri successivamente della relativa somma di denaro – Estinzione dell’obbligazione – Principio dell’apparenza giuridica – Art. 1189 c.c.

  A seguito del versamento degli oneri di urbanizzazione a mezzo di assegni bancari nelle mani di un funzionario comunale, che si sia appropriato poi della relativa somma di denaro, il privato è liberato dall’obbligo di pagamento, posto che il pregresso pagamento nelle mani del funzionario infedele – in virtù del principio dell’apparenza giuridica – determina l’estinzione dell’obbligazione e la necessità che l’ente locale si rivalga sul proprio dipendente. L’art.  1189 cod. civ., che riconosce efficacia liberatoria al pagamento effettuato dal debitore in buona fede a chi appare legittimato a riceverlo, si applica infatti, per identità di ratio, sia all’ipotesi di pagamento effettuato al creditore apparente, sia all’ipotesi in cui il pagamento viene effettuato a persona che appaia autorizzata a riceverlo per conto del creditore effettivo, ove quest’ultimo abbia determinato o concorso a determinare l’errore del solvens, facendo sorgere nel soggetto in buona fede una ragionevole presunzione circa la rispondenza alla realtà dei poteri rappresentativi dell’accipiens. Quanto, poi, alla responsabilità del creditore nel determinarsi delle circostanze univoche e concludenti che hanno dato luogo all’insorgere della situazione apparente per il privato, assume rilievo la circostanza che il comportamento illecito del funzionario si sia svolta all’interno della sfera di sorveglianza dell’Amministrazione e in occasione dell’esercizio dei compiti a lui assegnati, con la conseguenza che l’omessa adozione di misure organizzative adeguate, e quindi l’insufficienza dei controlli, ha favorito la condotta ingannevole del funzionario, nonché il legittimo convincimento del privato, derivante da errore scusabile, che lo stato di fatto rispecchiasse la realtà giuridica.

Pres. f.f. ed Est. Giovannini – R. s.n.c. (avv. Della Casa) c. Comune di Zocca (avv. Fregni)
 

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Allegato

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Titolo Completo

TAR EMILIA ROMAGNA, Bologna, Sez. 1^ - 18 dicembre 2017, n. 847

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SENTENZA

 

TAR EMILIA ROMAGNA, Bologna, Sez. 1^ – 18 dicembre 2017, n. 847

Pubblicato il 18/12/2017

N. 00847/2017 REG.PROV.COLL.
N. 00939/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 939 del 2009, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
R.G.S. Impianti S.n.c., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Simona Della Casa, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Gregorio Descovich Marcato, in Bologna, via S. Stefano n. 25;

contro

Comune di Zocca, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Giorgio Fregni, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Stefano Vanni in Bologna, via Farini, 30;

per l’annullamento

del provvedimento del Comune di Zocca in data 25.05.2009, avente ad oggetto la sospensione del procedimento relativo al certificato di conformità urbanistica richiesto dalla società ricorrente e la contestuale richiesta di pagamento della somma di €. 12.841,72 a titolo di oneri di urbanizzazione concernenti l’intervento di cui al permesso di costruire rilasciato alla ricorrente il 19/12/2006, nonché per ottenere la condanna del Comune di Zocca al risarcimento dei danni subiti dalla ricorrente a causa del provvedimento impugnato. Con motivi aggiunti di ricorso depositati il 18/11/2009 per l’annullamento dell’atto comunale adottato in data 24/7/2009, con il quale – in risposta a istanza della ricorrente diretta all’adozione di provvedimento di annullamento in autotutela dell’atto principalmente impugnato – quest’ultimo è stato confermato.

Visti il ricorso principale, il ricorso per motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del comune di Zocca;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 25 ottobre 2017, il dott. Umberto Giovannini e uditi, per le parti, i difensori avv. Andrea Corinaldesi e avv. Giorgio Fregni;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La presente controversia ha quale oggetto, l’accertamento dell’esistenza o meno di un debito della società ricorrente nei confronti del comune di Zocca (MO) per l’importo di €. 12.841,72 a titolo di contributi urbanistici (per oneri di costruzione e per oneri di urbanizzazione secondaria) relativo al permesso di costruire n. 40 rilasciato alla medesima in data 19/12/2006. Nel peculiare caso di specie, il Collegio è chiamato ad accertare se, a seguito del versamento degli oneri di urbanizzazione (a mezzo di assegni bancari, con quietanza del Comune del 6/12/2007 v. doc. n. 3 della ricorrente) nelle mani di funzionario che si è poi appropriato della relativa somma di denaro – sì da patteggiare successivamente in sede penale per il reato di “peculato” –, la ricorrente sia o meno tenuta a corrispondere all’Amministrazione quanto viene ad essa imputato di non avere a suo tempo versato in tesoreria comunale. Come è noto, l’art. 1189 cod. civ., che riconosce efficacia liberatoria al pagamento effettuato dal debitore in buona fede a chi appare legittimato a riceverlo, si applica, per identità di ratio, sia all’ipotesi di pagamento effettuato al creditore apparente, sia all’ipotesi in cui il pagamento viene effettuato a persona che appaia autorizzata a riceverlo per conto del creditore effettivo, ove quest’ultimo abbia determinato o concorso a determinare l’errore del solvens, facendo sorgere nel soggetto in buona fede una ragionevole presunzione circa la rispondenza alla realtà dei poteri rappresentativi dell’accipiens (v. tra le altre, Cass. civ., Sez. II, 13 settembre 2012 n. 15339). La norma deroga al principio generale stabilito dall’art. 1188 cod. civ., secondo cui il pagamento è liberatorio solo se effettuato al creditore o al suo rappresentante, ed è collegata all’istituto dell’apparenza giuridica, configurabile solo se l’apparenza risulti giustificata da circostanze univoche e concludenti riferibili al creditore, sì da far sorgere nel debitore un ragionevole affidamento, esente da colpa, sull’effettiva sussistenza della facoltà apparente dell’accipiens di ricevere il pagamento; in presenza di tale prova – a carico del debitore –, incombe sul creditore l’onere di provare a sua volta che il solvens non ignorasse la reale situazione, ovvero che l’affidamento dello stesso fosse determinato da colpa. Questo T.A.R. si è già pronunciato su questioni pressoché identiche a quella attualmente in esame con le sentenze della prima sezione nn. 380 del 2014 e 596 del 2017 e della seconda Sezione nn. 537 e n. 538 del 2016 della Sez. II, ivi svolgendo considerazioni e pervenendo ad un esito, dai quali il Collegio non ravvisa motivo alcuno per discostarsi nel decidere la presente causa. Orbene, la peculiare situazione determinatasi nel caso di specie – con il Responsabile dello Sportello Unico per l’Edilizia del Comune di Zocca che ha incassato, senza averne titolo, quanto dovuto dalla ricorrente a titolo di oneri di urbanizzazione e ha poi distratto quella somma a proprio profitto – integra un’ipotesi riconducibile alla fattispecie di cui all’art. 1189 cod. civ. (“Il debitore che esegue il pagamento a chi appare legittimato a riceverlo in base a circostanze univoche, è liberato se prova di essere stato in buona fede. Chi ha ricevuto il pagamento è tenuto alla restituzione verso il vero creditore, secondo le regole stabilite per la ripetizione dell’indebito”), posto che la società instante adduce la buona fede circa le modalità di versamento della somma di denaro spettante all’Amministrazione comunale, e imputano alla stessa di avere omesso di vigilare sulla condotta del funzionario, colpevolmente favorendo la formazione di un legittimo affidamento del privato (sia esso persona fisica o impresa) in ordine alla regolarità di detta condotta, oltretutto contraddistinta da numerosi episodi analoghi. La buona fede, in particolare, appare agevolmente rinvenibile in un caso in cui il debitore, proprio per la natura pubblica del soggetto che funge da controparte, ha valide ragioni per ritenere che il comportamento di quest’ultimo sia improntato a correttezza e al rispetto della legalità, tenuto anche conto della circostanza che, a norma dell’art. 180, comma 1, del «testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali» (d.lgs. n. 267/2000), la “riscossione costituisce la successiva fase del procedimento dell’entrata, che consiste nel materiale introito da parte del tesoriere o di altri eventuali incaricati della riscossione delle somme dovute all’ente”, sicché non appare ragionevolmente esigibile dal cittadino comune (o da un’impresa privata, come è avvenuto nella specie) la conoscenza analitica dei soggetti di volta in volta autorizzati in tal senso dall’Amministrazione comunale, e non è dunque ascrivibile a tali soggetti una insufficiente diligenza o comunque un affidamento “colpevole” se essi hanno accolto la richiesta di pagamento diretto rivolta loro da funzionario che non aveva in realtà titolo all’incasso del denaro; né, poi, è significativo che l’assegno bancario sia stato consegnato al funzionario infedele senza l’indicazione dell’intestatario – nel dichiarato presupposto che l’ufficio comunale avrebbe in séguito provveduto ad integrarlo in parte qua –, in quanto la contestuale restituzione della c.d. “scheda oneri” con il timbro “pagato” (situazione richiamata anche dal giudice penale quale prassi osservata dal funzionario infedele per ingannare gli interessati) o, come nel caso di specie, la quietanza del pagamento recante il timbro comunale e la sottoscrizione del funzionario dell’Ufficio tecnico ricevente (v. doc. n. 3 della ricorrente) rappresentavano circostanze in sé convincenti, secondo un parametro di diligenza media, della correttezza della procedura in atto e dell’incasso della somma da parte dell’ente, in un contesto ambientale riconducibile alla medesima Amministrazione ed in relazione ad un funzionario investito della funzione di Responsabile dello Sportello Unico per l’Edilizia, quindi in condizioni che ragionevolmente escludevano la sussistenza di motivi per dubitare della liceità della condotta dell’interlocutore pubblico. Quanto, poi, alla responsabilità del creditore nel determinarsi delle circostanze univoche e concludenti che hanno dato luogo all’insorgere della situazione apparente per il privato, si presenta decisiva la circostanza che il comportamento illecito del funzionario si sia svolta all’interno della sfera di sorveglianza dell’Amministrazione e in occasione dell’esercizio dei compiti a lui assegnati, con la conseguenza che l’omessa adozione di misure organizzative adeguate, e quindi l’insufficienza dei controlli, ha favorito la condotta ingannevole del funzionario, nonché il legittimo convincimento del privato, derivante da errore scusabile, che lo stato di fatto rispecchiasse la realtà giuridica. Di qui la fondatezza della pretesa della ricorrente a vedersi dichiarare liberata dall’obbligo di pagamento di una somma di denaro che l’Amministrazione comunale assume ancora dovuta, posto che il pregresso pagamento nelle mani del funzionario infedele – in virtù del principio dell’apparenza giuridica – aveva determinato l’estinzione dell’obbligazione e la necessità che l’ente locale si rivalesse a quel punto sul proprio dipendente. Pertanto, nei termini indicati il ricorso principale e il ricorso per motivi aggiunti vanno accolto, con accertamento dell’insussistenza di alcun debito della ricorrente nei confronti del comune di Zocca relativamente al contributo per costo di costruzione di cui al permesso di costruire n. 40 rilasciato alla medesima in data 19/12/2006 e conseguente annullamento degli atti impugnati con i suddetti ricorsi. Va respinta, infine, la domanda di risarcimento dei danni, nessuna prova essendo stata fornita in tal senso dalla ricorrente. La novità e peculiarità della fattispecie giustificano, ad avviso del Tribunale, l’integrale compensazione delle spese di lite fra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia – Romagna, Bologna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso principale e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposto, li accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati, con ulteriore accertamento di insussistenza di alcun debito della ricorrente nei confronti del comune di Zocca a titolo di oneri urbanistici in relazione al permesso di costruire n. 40 del 19/12/2006.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna, nella camera di consiglio del giorno 25 ottobre 2017, con l’intervento dei magistrati:

Umberto Giovannini, Presidente FF, Estensore
Ugo De Carlo, Consigliere
Giuseppe La Greca, Primo Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE       
Umberto Giovannini       
        

IL SEGRETARIO