* RIFIUTI – Ordinanza di rimozione e smaltimento – Art. 192 d.lgs. n. 152/2006 – Comunicazione di avvio del procedimento – Adempimento procedimentale indispensabile.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 1^
Regione: Emilia Romagna
Città: Parma
Data di pubblicazione: 28 Maggio 2014
Numero: 171
Data di udienza: 30 Aprile 2014
Presidente: Radesi
Estensore: Marzano
Premassima
* RIFIUTI – Ordinanza di rimozione e smaltimento – Art. 192 d.lgs. n. 152/2006 – Comunicazione di avvio del procedimento – Adempimento procedimentale indispensabile.
Massima
TAR EMILIA ROMAGNA, Parma, Sez. 1^ – 28 maggio 2014, n. 171
RIFIUTI – Ordinanza di rimozione e smaltimento – Art. 192 d.lgs. n. 152/2006 – Comunicazione di avvio del procedimento – Adempimento procedimentale indispensabile.
Ai sensi dell’art. 192 D.Lgs. 3 aprile 2006 n. 152, ai procedimenti preordinati all’emanazione dell’ordinanza di rimozione e smaltimento dei rifiuti si deve applicare la disciplina sulla comunicazione di avvio del procedimento di cui agli artt. 7 e ss. L. 7 agosto 1990 n. 241, in quanto adempimento obbligatorio. Pertanto va dichiarata illegittima l’ordinanza che non sia stata preceduta da tale comunicazione (cfr. Cons. Stato, sez. II, 21 giugno 2013, n. 1033).Il suddetto adempimento procedimentale si rende necessario se si considera che la citata norma sottende il principio secondo cui vi deve essere necessaria imputabilità a titolo di dolo o colpa del proprietario dell’area per configurare un suo obbligo a provvedere allo smaltimento dei rifiuti ivi abbandonati (cfr. T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. I, 14 ottobre 2013, n. 1816). L’ordine di rimozione dei rifiuti presenti sul fondo può essere, infatti, rivolto al proprietario solo quando ne sia dimostrata almeno la corresponsabilità con gli autori dell’illecito, per avere cioè posto in essere un comportamento, omissivo o commissivo, a titolo doloso o colposo, dovendosi escludere che la norma in discorso configuri un’ipotesi di responsabilità oggettiva (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 17 febbraio 2014, n. 1043). Ai fini del suddetto accertamento, la preventiva e formale comunicazione dell’avvio del procedimento si configura pertanto come un adempimento indispensabile per l’effettiva instaurazione di un contraddittorio procedimentale con gli interessati.
Pres. Radesi, Est. Marzano – U. s.p.a. (avv.ti Abbruzzese, Luca Geninatti Sate’, Paolo Pototschnig e Alberto Montanarini) c. Comune di Reggio Emilia – Area Servizi Alla Citta’ (avv. Gnoni) e Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali – Corpo Forestale dello Stato – Comando provinciale di Reggio Emilia (Avv. Stato)
Allegato
Titolo Completo
TAR EMILIA ROMAGNA, Parma, Sez. 1^ - 28 maggio 2014, n. 171SENTENZA
TAR EMILIA ROMAGNA, Parma, Sez. 1^ – 28 maggio 2014, n. 171
N. 00171/2014 REG.PROV.COLL.
N. 00261/2013 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna
sezione staccata di Parma (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 261 del 2013, proposto da:
Unicredit S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Giuseppe Abbruzzese, Luca Geninatti Sate’, Paolo Pototschnig e Alberto Montanarini con domicilio eletto presso quest’ultimo in Parma, vicolo San Marcellino, 2/A;
contro
Comune di Reggio Emilia – Area Servizi Alla Citta’, rappresentato e difeso dall’avv. Santo Gnoni, con domicilio eletto presso Matteo Sollini in Parma, borgo Antini, 3;
Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali – Corpo Forestale dello Stato – Comando provinciale di Reggio Emilia, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in Bologna, via Guido Reni 4;
per l’annullamento
dell’ordinanza del Dirigente del Comune di Reggio Emilia – Area Servizi alla Città – Servizi di sportello per le imprese, il commercio e la tutela ambientale del 11 settembre 2013, prot. n. 537, recante ordine alla ricorrente di provvedere a una serie di interventi di rimozione e smaltimento di rifiuti abbandonati, nonchè di messa in sicurezza, relativamente ai fabbricati e alla relativa area di pertinenza siti in Reggio Emilia, via A. Da Genova n. 2;
del rapporto del Corpo Forestale dello Stato, Comando Provinciale di Reggio Emilia, n. prot. 1195 del 5 agosto 2013, nella parte in cui reca la richiesta al Sindaco del Comune di Reggio Emilia di procedere all’emanazione di provvedimenti amministrativi nei confronti dei proprietari del terreno e dei fabbricati;
di ogni altro atto presupposto, consequenziale o comunque connesso.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Reggio Emilia e del Corpo Forestale dello Stato;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore la dott.ssa Laura Marzano;
Uditi, nell’udienza pubblica del giorno 30 aprile 2014, i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con il ricorso in epigrafe la ricorrente ha impugnato l’ordinanza del Dirigente del Comune di Reggio Emilia – Area Servizi alla Città – in data 1l settembre 2013, con cui le è stato ordinato di provvedere a interventi di rimozione e smaltimento di rifiuti abbandonati, nonché di messa in sicurezza di alcuni fabbricati e relativa area di pertinenza siti in Reggio Emilia, via A. da Genova n. 2, nonché il rapporto del Corpo Forestale dello Stato, Comando Provinciale di Reggio Emilia, del 5 agosto 2013, nella quale si chiede al Sindaco del Comune di Reggio Emilia di emanare provvedimenti amministrativi “nei confronti dei proprietari del terreno e dei fabbricati”.
Con decreto inaudita altera parte n. 147 del 7 ottobre 2013 è stata accolta parzialmente l’istanza di misure cautelari monocratiche.
Si sono costituiti in giudizio sia il Comune di Reggio Emilia sia il Corpo Forestale delle Stato chiedendo, ciascuno per quanto di competenza, la reiezione del ricorso.
A seguito di delibazione collegiale la misura cautelare è stata confermata con ordinanza n. 155 del 24 ottobre 2013.
In vista della trattazione del merito le parti hanno depositato scritti conclusivi e repliche e all’udienza pubblica del 30 aprile 2014, sentiti i difensori presenti, la causa è stata trattenuta in decisione.
2. La ricorrente Unicredit S.p.A. espone in fatto quanto segue.
Essa è proprietaria di un complesso immobiliare, inutilizzato, sito nel Comune di Reggio Emilia, alla via Antonio Da Genova n. 2, adiacente il campo nomadi comunale, spesso interessata da abbandono di rifiuti da parte di ignoti (che hanno costretto la proprietà a significativi e costosi interventi di messa in sicurezza e bonifica ambientale), nonché da utilizzazione abusiva dei locali da parte di terzi.
Le misure adottate allo scopo di escludere nuovi fenomeni di ingresso e occupazione abusiva dell’area, quali l’apposizione di una sbarra all’ingresso del fondo, nonché di abbandono dei rifiuti, si sono nel tempo rivelate inefficaci anche per l’inerzia dell’Amministrazione nell’adottare provvedimenti volti a garantire l’integrità delle aree mediante sgombero degli occupanti abusivi e nell’evitare il reiterarsi dell’abbandono dei rifiuti.
Nel settembre 2013 il Dirigente del Comune di Reggio Emilia — Area Servizi alla Città, senza comunicare l’avvio del procedimento e senza accertare l’imputabilità alla ricorrente delle condotte contestate, ha emanato l’ordinanza n. 537 con la quale ha ordinato ad Unicredit di provvedere a una serie di interventi di rimozione e smaltimento di rifiuti abbandonati, nonché di messa in sicurezza dei fabbricati e della relativa area di pertinenza.
Il Dirigente si è limitato a rifarsi al rapporto del Corpo Forestale dello Stato – Comando Provinciale di Reggio Emilia, del 5 agosto 2013, nel quale, accertata la situazione di abbandono di rifiuti e rilevata l’esigenza di provvedere a una serie di interventi di bonifica e messa in sicurezza, si chiede al Comune di Reggio Emilia di procedere all’emanazione di provvedimenti amministrativi nei confronti dei proprietari del terreno e dei fabbricati.
3. Ritenendo illegittima l’ordinanza comunale e il presupposto rapporto del Corpo Forestale, la ricorrente lo ha impugnato deducendo violazione dell’art. 192, comma 3 del D.lgs. n. 152/2006 e dell’art. 7 della legge n. 241/1990 perché sarebbe mancato del tutto l’accertamento del responsabile dell’abbandono di rifiuti, come richiesto dalla norma applicata e sarebbe stato omesso del tutto il contraddittorio con la proprietà, finalizzato alla verifica dell’imputabilità a quest’ultima, a titolo di dolo o di colpa, della condotta contestata.
In disparte tale assorbente vizio procedimentale, l’ordinanza comunale sarebbe illegittima anche per non aver tenuto conto di come, nel corso degli anni, mentre la proprietà abbia più volte provveduto all’esecuzione di interventi di messa in sicurezza e bonifica dell’area, facendosi altresì parte diligente nel porre in essere le opportune cautele per evitare il ripetersi del problema, viceversa il Comune abbia mal gestito il proprio campo nomadi, ivi confinante.
Il Comune si difende osservando che la comunicazione di avvio del procedimento non sarebbe stata necessaria, trattandosi di ordinanza dettata dall’urgenza, nella quale era senz’altro evidenziata la pericolosità per la salute pubblica della situazione di degrado rilevata dal Comando provinciale del Corpo Forestale dello Stato.
Inoltre ha replicato che le misure adottate dalla proprietà per evitare il ripetersi degli eventi descritti sarebbero state inadeguate e, comunque, la situazione non sarebbe stata costantemente monitorata, essendo in tal modo la proprietà incorsa in culpa in vigilando.
In punto di necessario preventivo accertamento della responsabilità del proprietario, il Comune pone in dubbio la persistente imprescindibilità di tale principio richiamando a tal fine l’ordinanza n. 21/2013 con cui l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha sottoposto alla Corte di giustizia dell’Unione europea la seguente questione pregiudiziale: “se i principi dell’Unione Europea in materia ambientale sanciti dall’art. 191, paragrafo 2, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea e dalla direttiva 2004/35/Ce del 21 aprile 2004 (articoli 1 e 8, n. 3; tredicesimo e ventiquattresimo considerando) – in particolare, il principio “chi inquina paga”, il principio di precauzione, il principio dell’azione preventiva, il principio, della correzione, in via prioritaria, alla fonte, dei danni causati all’ambiente – ostino ad una normativa nazionale, quale quella delineata dagli articoli 244, 245, 253 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, che, in caso di accertata contaminazione di un sito e di impossibilità di individuare il soggetto responsabile della contaminazione o di impossibilità di ottenere da quest’ultimo gli interventi di riparazione, non consenta all’autorità amministrativa di imporre l’esecuzione delle misure di sicurezza d’emergenza e di bonifica al proprietario non responsabile dell’inquinamento, prevedendo, a carico di quest’ultimo, soltanto una responsabilità patrimoniale limitata al valore del sito dopo l’esecuzione degli interventi di bonifica”.
Il Comando Provinciale del Corpo Forestale dello Stato, nel costituirsi in giudizio a ministero dell’Avvocatura dello Stato, ha difeso il proprio operato evidenziandone l’assoluta linearità e doverosità.
La ricorrente, nel replicare alle difese comunali, ha insistito nelle proprie censure rappresentando, in ogni caso, come la materia del contendere sia cessata limitatamente agli interventi di messa in sicurezza dei fabbricati, avendo essa ottemperato all’ordinanza impugnata, in tale parte non sospesa dal Tribunale.
4. Preliminarmente deve darsi atto che è parzialmente cessata la materia del contendere.
Invero l’ordinanza impugnata ha prescritto alla ricorrente quanto segue:
“1) rimozione e corretto smaltimento presso impianti autorizzati di tutti i rifiuti abbandonati, meglio descritti in premessa, e conseguentemente ripristino dello stato dei luoghi;
2) messa in sicurezza dei fabbricati e dell’area limitrofa al fine di scongiurare pericoli per la pubblica incolumità;
3) sfalcio dell’erba e potatura degli alberi prevedendo una corretta manutenzione delle aree di proprietà per il futuro;
4) derattizzazione dell’intera area verde e dei fabbricati prevedendo, a bonifica ultimata, l’installazione di idonea sbarra al fine di precludere l’accesso ai luoghi”.
Il Tribunale, ritenuta prevalente l’esigenza di tutela della pubblica incolumità, ha accolto l’istanza cautelare con esclusione di quanto disposto al punto 2) delle prescrizioni, ossia la “messa in sicurezza dei fabbricati e dell’area limitrofa”.
Limitatamente a tale profilo, dunque, avendo la ricorrente ottemperato, e non essendo la circostanza contestata, deve darsi atto della cessazione della materia del contendere.
5. Nel merito il ricorso è parzialmente fondato e va accolto per quanto di ragione.
Come già rilevato in sede cautelare, ai sensi dell’art. 192 D.Lgs. 3 aprile 2006 n. 152, ai procedimenti preordinati all’emanazione dell’ordinanza di rimozione e smaltimento dei rifiuti si deve applicare la disciplina sulla comunicazione di avvio del procedimento di cui agli artt. 7 e ss. L. 7 agosto 1990 n. 241, in quanto adempimento obbligatorio.
Pertanto va dichiarata illegittima l’ordinanza che non sia stata preceduta da tale comunicazione (cfr. Cons. Stato, sez. II, 21 giugno 2013, n. 1033).
Non può essere condivisa la tesi del Comune secondo cui l’ordinanza in discorso, poichè dettata dall’urgenza, non avrebbe necessitato di comunicazione di avvio del procedimento.
Osta a tale prospettazione non solo il dato normativo richiamato nell’ordinanza de qua ma, soprattutto, il contenuto precettivo di essa, del tutto riconducibile all’art. 192 del codice dell’ambiente.
Ne discende che il suddetto adempimento procedimentale si rende necessario se si considera che, allo stato, la citata norma sottende il principio secondo cui vi deve essere necessaria imputabilità a titolo di dolo o colpa del proprietario dell’area per configurare un suo obbligo a provvedere allo smaltimento dei rifiuti ivi abbandonati (cfr. T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. I, 14 ottobre 2013, n. 1816).
L’ordine di rimozione dei rifiuti presenti sul fondo può essere, infatti, rivolto al proprietario solo quando ne sia dimostrata almeno la corresponsabilità con gli autori dell’illecito, per avere cioè posto in essere un comportamento, omissivo o commissivo, a titolo doloso o colposo, dovendosi escludere che la norma in discorso configuri un’ipotesi di responsabilità oggettiva (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 17 febbraio 2014, n. 1043).
Ai fini del suddetto accertamento, la preventiva e formale comunicazione dell’avvio del procedimento si configura come un adempimento indispensabile per l’effettiva instaurazione di un contraddittorio procedimentale con gli interessati.
Per quanto precede il ricorso deve essere parzialmente accolto e l’ordinanza impugnata deve essere annullata in parte qua, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti assunti all’esito di regolare contraddittorio.
6. Va, invece, dichiarato inammissibile il ricorso con riferimento all’impugnativa del rapporto del Corpo Forestale dello Stato, Comando Provinciale di Reggio Emilia, del 5 agosto 2013, nella parte in cui si chiede al Sindaco del Comune di Reggio Emilia di emanare provvedimenti amministrativi nei confronti dei proprietari del terreno e dei fabbricati, trattandosi di atto endoprocedimentale, privo di autonoma portata lesiva in quanto atto meramente ricognitivo di una situazione di fatto, in ordine alla quale il Dirigente comunale ha ritenuto di imporre prescrizioni discrezionalmente ritenute risolutive.
7. Le spese del giudizio, in considerazione della soccombenza reciproca, possono compensarsi integralmente fra tutte le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna, Sezione Distaccata di Parma, definitivamente decidendo sul ricorso in epigrafe, in parte lo accoglie, in parte lo dichiara inammissibile e dichiara parzialmente cessata la materia del contendere, come da motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Parma nella camera di consiglio del giorno 30 aprile 2014 con l’intervento dei magistrati:
Angela Radesi, Presidente
Laura Marzano, Primo Referendario, Estensore
Marco Poppi, Primo Referendario
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 28/05/2014
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
AMBIENTEDIRITTO.IT EDITORE