* DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Interventi di ristrutturazione edilizia – Ristrutturazione mediante demolizione e ricostruzione – Distinzione – Lavori di ristrutturazione assentiti – Sopraggiunta demolizione integrale – Crollo accidentale – Variante in corso d’opera.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 1^
Regione: Emilia Romagna
Città: Bologna
Data di pubblicazione: 21 Marzo 2014
Numero: 322
Data di udienza: 6 Marzo 2014
Presidente: D'Alessandro
Estensore: Caso
Premassima
* DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Interventi di ristrutturazione edilizia – Ristrutturazione mediante demolizione e ricostruzione – Distinzione – Lavori di ristrutturazione assentiti – Sopraggiunta demolizione integrale – Crollo accidentale – Variante in corso d’opera.
Massima
TAR EMILIA ROMANGA, Bologna, Sez. 1^ – 21 marzo 2014, n. 322
DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Interventi di ristrutturazione edilizia – Ristrutturazione mediante demolizione e ricostruzione – Distinzione – Lavori di ristrutturazione assentiti – Sopraggiunta demolizione integrale – Crollo accidentale – Variante in corso d’opera.
Nell’àmbito degli «interventi di ristrutturazione edilizia» vengono in rilievo quelli di cui all’art. 10, comma 1, lett. c), del t.u. n. 380 del 2001, ovvero gli interventi che, pur avendo carattere innovativo – in ciò differenziandosi da quelli di tipo manutentivo/conservativo –, si distinguono tuttavia dagli «interventi di nuova costruzione» per innestarsi su manufatti già esistenti attraverso la sovrapposizione di un “…un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente …” (art. 3, comma 1, lett. d), t.u. n. 380/2001) con “…aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti o delle superfici …” (art. 10, comma 1, lett. c), t.u. n. 380/2001), mentre costituisce una categoria distinta quella della “ristrutturazione edilizia mediante demolizione e ricostruzione”, contemplata dall’art. 3 del t.u. del 2001, che si connota per la conservazione di sagoma e volumi dell’edificio originario, laddove la “ristrutturazione con ampliamento” prescinde dalla demolizione dell’intero fabbricato ed implica evidentemente le sole demolizioni parziali che, senza alterazione degli elementi strutturali che qualificano l’immobile preesistente, consentano tuttavia le opere preordinate al nuovo assetto del manufatto. In ragione di tale netta distinzione, costituisce regola generale quella per cui, ove vengano assentiti lavori di ristrutturazione ed ampliamento di un fabbricato, l’eventuale sopraggiunta demolizione integrale dell’edificio, determinando il perimento dell’immobile, costituisce evento incompatibile con una tipologia di ristrutturazione che non contempla la rimozione delle strutture portanti del fabbricato; se, però, il crollo della restante parte della struttura intervenga accidentalmente – e non per volontà di chi vi opera –, mentre sono in atto lavori regolarmente assentiti con titolo abilitativo avente ad oggetto la ristrutturazione edilizia dell’immobile, viene ritenuto possibile il ricorso ad una variante in corso d’opera, senza mutamento della categoria di intervento nonostante la distruzione completa del bene, per la ricostruzione in parte qua del fabbricato con caratteristiche volumetriche e di ingombro corrispondenti a quelle preesistenti al crollo accidentale (v. Cons. Stato, Sez. V, 11 marzo 2010 n. 1425).
Pres. D’Alessandro, Est. Caso – A.G. (avv. Biagini) c. Comune di Santarcangelo di Romagna (avv. Rossi)
Allegato
Titolo Completo
TAR EMILIA ROMANGA, Bologna, Sez. 1^ - 21 marzo 2014, n. 322SENTENZA
TAR EMILIA ROMANGA, Bologna, Sez. 1^ – 21 marzo 2014, n. 322
N. 00322/2014 REG.PROV.COLL.
N. 00480/2013 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso n. 480 del 2013 proposto da Alberto Genestreti, rappresentato e difeso dall’avv. Luigino Biagini ed elettivamente domiciliato in Bologna, via Marsili n. 15, presso lo studio dell’avv. Luciana Petrella;
contro
il Comune di Santarcangelo di Romagna, in persona del legale rappresentante p.t., difeso e rappresentato dall’avv. Gaetano Domenico Rossi ed elettivamente domiciliato in Bologna, strada Maggiore n. 31, presso lo studio dell’avv. Francesco Bragagni;
per l’annullamento
della determinazione prot. n. 8284 del 29 marzo 2013, con cui il Dirigente dello Sportello Unico per l’Edilizia del Comune di Santarcangelo di Romagna ha inibito l’effettuazione dell’intervento oggetto della denuncia di inizio attività presentata dal ricorrente in data 14 dicembre 2012;
………………….per la condanna……
del Comune di Santarcangelo di Romagna al risarcimento dei danni.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Santarcangelo di Romagna;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Nominato relatore il dott. Italo Caso;
Uditi, per le parti, alla pubblica udienza del 6 marzo 2014 i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
Dopo avere conseguito il rilascio di un permesso di costruire (n. 23 del 15 settembre 2011) per l’esecuzione di lavori di “ristrutturazione edilizia di edificio residenziale ed ampliamento per creazione di piano interrato” in via Massarotto n. 595 di Santarcangelo di Romagna, ed essersi successivamente vista ingiungere la sospensione dei lavori per integrare un intervento di nuova costruzione la sopravvenuta (e non prevista) totale demolizione e parziale ricostruzione del fabbricato (ord. n. 68 del 16 agosto 2012), il ricorrente presentava in data 14 dicembre 2012 una d.i.a. in sanatoria con effetto di variante in corso d’opera del permesso di costruire, allo scopo di consentire la riclassificazione dell’intervento quale ristrutturazione edilizia previa demolizione e ricostruzione dell’edificio. Richiamando, tuttavia, la previsione dell’art. 39 delle n.t.a. del RUE ostativa a qualsiasi forma di ricostruzione (nella zona) di edifici crollati o demoliti, e ascrivendo le relative opere al genus degli interventi di nuova costruzione, l’Amministrazione comunale inibiva l’esecuzione dei lavori e disponeva l’annullamento del silenzio-assenso formatosi sulla denuncia del privato (v. atto prot. n. 8284 del 29 marzo 2013, a firma del Dirigente dello Sportello Unico per l’Edilizia).
Avverso tale provvedimento ha proposto impugnativa il ricorrente. Imputa all’ente locale di avere erroneamente fatto rientrare la demolizione e ricostruzione del fabbricato nell’ambito degli interventi di nuova costruzione, per trattarsi invece pur sempre di una ristrutturazione edilizia, effettuata a mezzo di demolizione e ricostruzione con identità di volumetria e di sagoma; deduce, poi, la carenza di istruttoria e il difetto di motivazione, per non essersi tenuto conto delle ragioni del crollo, del tutto accidentali, e della conseguente necessaria demolizione delle restanti strutture per motivi di sicurezza; lamenta, ancora, l’inesatta interpretazione dell’art. 39 delle n.t.a. del RUE, per non evincersi dalla disposizione un effetto preclusivo della realizzazione in loco di ristrutturazioni edilizie mediante demolizione e ricostruzione; si duole, infine, che si sia qualificata come variante “essenziale” una modifica progettuale in realtà non riconducibile alle ipotesi di cui all’art. 23 della legge reg. n. 23 del 2004, sicché neppure si sarebbe dovuto dare applicazione alla disciplina di piano sopravvenuta. Di qui la richiesta di annullamento dell’atto impugnato e di condanna dell’Amministrazione comunale al risarcimento dei danni.
Si è costituito in giudizio il Comune di Santarcangelo di Romagna, resistendo al gravame.
L’istanza cautelare del ricorrente veniva accolta dalla Sezione alla Camera di Consiglio del 4 luglio 2013 (ord. n. 302/2013), ma poi, in riforma della pronuncia di primo grado, respinta dal giudice d’appello (v. Cons. Stato, Sez. IV, ord. 11 settembre 2013 n. 3456).
All’udienza del 6 marzo 2014, ascoltati i rappresentanti delle parti, la causa è passata in decisione.
Il ricorso è fondato, nei termini che si illustreranno.
Va premesso che, prendendo a riferimento la normativa vigente al momento di instaurazione della presente lite, nell’àmbito degli «interventi di ristrutturazione edilizia» vengono in rilievo quelli di cui all’art. 10, comma 1, lett. c), del t.u. n. 380 del 2001, ovvero gli interventi che, pur avendo carattere innovativo – in ciò differenziandosi da quelli di tipo manutentivo/conservativo –, si distinguono tuttavia dagli «interventi di nuova costruzione» per innestarsi su manufatti già esistenti attraverso la sovrapposizione di un “…un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente …” (art. 3, comma 1, lett. d), t.u. n. 380/2001) con “…aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti o delle superfici …” (art. 10, comma 1, lett. c), t.u. n. 380/2001), mentre costituisce una categoria distinta quella della “ristrutturazione edilizia mediante demolizione e ricostruzione”, contemplata dall’art. 3 del t.u. del 2001 (“…Nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica …”), che si connota per la conservazione di sagoma e volumi dell’edificio originario, laddove la “ristrutturazione con ampliamento” prescinde dalla demolizione dell’intero fabbricato ed implica evidentemente le sole demolizioni parziali che, senza alterazione degli elementi strutturali che qualificano l’immobile preesistente, consentano tuttavia le opere preordinate al nuovo assetto del manufatto. In ragione di tale netta distinzione, costituisce regola generale quella per cui, ove vengano assentiti lavori di ristrutturazione ed ampliamento di un fabbricato, l’eventuale sopraggiunta demolizione integrale dell’edificio, determinando il perimento dell’immobile, costituisce evento incompatibile con una tipologia di ristrutturazione che non contempla la rimozione delle strutture portanti del fabbricato; se, però, il crollo della restante parte della struttura intervenga accidentalmente – e non per volontà di chi vi opera –, mentre sono in atto lavori regolarmente assentiti con titolo abilitativo avente ad oggetto la ristrutturazione edilizia dell’immobile, viene ritenuto possibile il ricorso ad una variante in corso d’opera, senza mutamento della categoria di intervento nonostante la distruzione completa del bene, per la ricostruzione in parte qua del fabbricato con caratteristiche volumetriche e di ingombro corrispondenti a quelle preesistenti al crollo accidentale (v. Cons. Stato, Sez. V, 11 marzo 2010 n. 1425).
Nella fattispecie, allora, in assenza di addebiti al ricorrente circa sue eventuali responsabilità in ordine al cedimento di muri presumibilmente fatiscenti e alla sopraggiunta necessità di demolizione delle rimanenti strutture pericolanti per motivi di sicurezza (v. doc. 7 della produzione della parte ricorrente), la richiesta di variare in corso d’opera il titolo edilizio per includervi il ripristino delle porzioni di fabbricato venute casualmente meno si inserisce in modo legittimo, per il fatto fortuito che ne è alla base, in una ristrutturazione con ampliamento (quale è la tipologia di intervento prevista in origine dal permesso di costruire) eccezionalmente integrata in parte qua da una ristrutturazione mediante demolizione e ricostruzione con medesime sagoma e volumetria, che ha l’effetto di scindere dalle restanti opere (già assentite) la frazione di immobile interessata dalla riedificazione. Quest’ultima, peraltro, per sopravvenire immediatamente dopo, soddisfa anche la condizione fondamentale – tipica di simile categoria di intervento – che la ricostruzione sia effettuata in un arco di tempo ragionevolmente prossimo a quello della demolizione, mentre nulla ha addotto l’Amministrazione circa eventuali discrepanze, escluso naturalmente il piano interrato, rispetto a sagoma e volumetria pregresse.
Se, dunque, si resta nell’àmbito della ristrutturazione edilizia – pur articolata (per la peculiarità del caso) nelle due tipologie de quibus – , osserva il Collegio come sia errato invocare l’art. 39, punto 10.9, delle n.t.a. del RUE del Comune di Santarcangelo di Romagna (“Non è ammessa la ricostruzione di edifici crollati o demoliti”), per farne derivare un’automatica preclusione della riedificazione dell’immobile oggetto della controversia. La giurisprudenza ha chiarito che, avendo le norme tecniche di attuazione degli strumenti urbanistici un contenuto di regolazione dell’attività edilizia sul territorio comunale, per esse ben può valere, innanzi tutto, il canone interpretativo del significato proprio delle parole, secondo la loro connessione e l’intenzione, oggettivamente resa, di chi ha posto le regole stesse, operazione ermeneutica cui è immanente il fondamentale principio di completezza dell’ordinamento e di non contraddizione e coerenza sistematica delle relative prescrizioni (v., tra le altre, Cons. Stato, Sez. V, 16 marzo 2005 n. 1073; TAR Puglia, Bari, Sez. II, 29 agosto 1996 n. 480). Ebbene, la disposizione invocata nella fattispecie dall’Amministrazione comunale si inserisce in un complesso di «prescrizioni specifiche per gli interventi negli ambiti agricoli di valore naturale e ambientale – AVN» (art. 39), che espressamente ammettono la generale categoria di intervento della ristrutturazione edilizia (v. punto 5), addirittura citando anche la specifica tipologia della “ristrutturazione con demolizione e ricostruzione” (v. punto 10.1), e ciò con l’evidente volontà di far salva quest’ultima forma di intervento, mentre il residuale divieto di riedificare immobili crollati o demoliti, per non contraddire tali puntuali previsioni, resta necessariamente circoscritto agli interventi di nuova costruzione.
In conclusione, potendosi a questo punto prescindere dalle restanti doglianze, il ricorso va accolto nei termini suindicati, con conseguente annullamento dell’atto impugnato.
È inammissibile, invece, l’istanza risarcitoria, perché non assistita da alcuna prova circa gli eventuali pregiudizi patrimoniali sofferti dall’interessato.
Attesa la peculiarità delle questioni dedotte, si può provvedere all’integrale compensazione delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia-Romagna, Bologna, Sez. I, pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato.
Compensa le spese di lite, ma con la rifusione al ricorrente (ai sensi dell’art. 13, comma 6-bis.1, del d.P.R. n. 115/2002) del contributo unificato.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.
Così deciso in Bologna, nella Camera di Consiglio del 6 marzo 2014, con l’intervento dei magistrati:
Carlo D’Alessandro, Presidente
Alberto Pasi, Consigliere
Italo Caso, Consigliere, Estensore
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 21/03/2014
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
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