* DIRITTO DELL’ENERGIA – SICUREZZA – Serbatoi interrati per Gpl di capacità pari o superiore a 13 mc – Verifica di integrità – Autorizzazione in deroga – Deve precedere l’esecuzione dell’ispezione – Art. 10, c. 5 D.M. n. 329/2004 – Principio di precauzione.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 1^
Regione: Friuli Venezia Giulia
Città: Trieste
Data di pubblicazione: 30 Luglio 2018
Numero: 267
Data di udienza: 4 Luglio 2018
Presidente: Settesoldi
Estensore: Bardino
Premassima
* DIRITTO DELL’ENERGIA – SICUREZZA – Serbatoi interrati per Gpl di capacità pari o superiore a 13 mc – Verifica di integrità – Autorizzazione in deroga – Deve precedere l’esecuzione dell’ispezione – Art. 10, c. 5 D.M. n. 329/2004 – Principio di precauzione.
Massima
TAR FRIULI VENEZIA GIULIA, Sez. 1^ – 30 luglio 2018, n. 267
DIRITTO DELL’ENERGIA – SICUREZZA – Serbatoi interrati per Gpl di capacità pari o superiore a 13 mc – Verifica di integrità – Autorizzazione in deroga – Deve precedere l’esecuzione dell’ispezione – Art. 10, c. 5 D.M. n. 329/2004 – Principio di precauzione.
L’autorizzazione ministeriale alla deroga per la verifica dell’integrità dei serbatoi interrati per Gpl deve precedere l’esecuzione dell’ispezione a carico del serbatoio di capacità pari o superiore a 13 mc, come testualmente prescritto dall’art. 10, comma 5, del D.M. n. 329 del 2004, con la conseguenza che non sono suscettibili della suddetta autorizzazione in deroga (in sanatoria) quegli interventi che risultino eseguiti in carenza di titolo abilitativo; la disposizione menzionata non lascia adito a dubbi di sorta, quando, nel dichiarare espressamente che “ispezioni alternative […] possono essere accettate per casi specifici […] previa autorizzazione del Ministero”, mediante l’aggettivazione “previa”, puntualizza in termini assoluti ed univoci che l’autorizzazione deve sempre precedere le ispezioni, delle quali costituisce l’indefettibile precondizione, logica e giuridica. Né il chiaro disposto normativo rinvenibile nel citato D.M. n. 329 del 2004 può essere disatteso o superato da prassi amministrative eventualmente difformi, anche alla luce del principio di precauzione, qui inteso nel senso di impedire qualsiasi intervento derogatorio che non sia stato previamente definito ed autorizzato mediante un apposito atto abilitativo, e ciò indipendentemente dalla possibile correttezza e affidabilità delle metodologie adottate nel concreto, le quali ben potranno divenire oggetto di vaglio da parte dell’Amministrazione competente se ed in quanto ritualmente introdotte nel procedimento disciplinato in conformità al D.M. n. 329 del 2004.
Pres. Settesoldi, Est. Bardino – E. s.p.a. (avv.ti De Vergottini e Podio) c. Ministero dello Sviluppo Economico (Avv. Stato) e altri (n.c.)
Allegato
Titolo Completo
TAR FRIULI VENEZIA GIULIA, Sez. 1^ – 30 luglio 2018, n. 267SENTENZA
TAR FRIULI VENEZIA GIULIA, Sez. 1^ – 30 luglio 2018, n. 267
Pubblicato il 30/07/2018
N. 00267/2018 REG.PROV.COLL.
N. 00122/2018 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 122 del 2018, proposto da
Eni S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni De Vergottini e Alessandra Podio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Alessandro Tudor in Trieste, galleria Protti n. 1;
contro
Ministero dello Sviluppo Economico, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Trieste, domiciliataria ex lege, con sede in Trieste, piazza Dalmazia, 3;
Ministero dello Sviluppo Economico – Direzione generale per il mercato, la concorrenza, il consumatore, la vigilanza e la normativa, Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, in persona del ministro pro tempore non costituiti in giudizio;
nei confronti
Ministero della Salute, in persona del ministro pro tempore, Inail-Istituto nazionale assicurazione contro gli infortuni sul lavoro, in persona del legale rappresentante pro tempore, Comune di Barcis, in persona del sindaco pro tempore, non costituiti in giudizio;
Tüv Austria Italia – Blu Solutions S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giannalberto Mazzei, Rosaria Arancio e Arcangelo Pecchia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
e con l’intervento di
ad adiuvandum:
Federchimica – Federazione Nazionale dell’Industria Chimica, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Marco Petitto e Valeria Morra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Alessandro Tudor in Trieste, galleria Protti n. 1;
per l’annullamento
– della nota prot. 0078580 del 28.2.2018, ricevuta in data 5.3.2018, con cui il Ministero dello Sviluppo Economico – Direzione generale per il mercato, la concorrenza, il consumatore, la vigilanza e la normativa tecnica ha dichiarato irricevibile la richiesta di deroga ai sensi dell’art. 10, comma 5, del D.M. n. 329/2004 formulata da Eni in data 28.2.2017;
– di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso, anche non cognito alla ricorrente.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Tüv Austria Italia – Blu Solutions S.r.l. e di Ministero dello Sviluppo Economico;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 luglio 2018 il dott. Nicola Bardino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. La società Eni S.p.a. impugna la nota prot. n. 0078580 del 28 febbraio 2018, con cui il Ministero dello Sviluppo Economico – Direzione generale per il mercato, la concorrenza, il consumatore, la vigilanza e la normativa tecnica ha dichiarato irricevibile “per difetto dei presupposti tecnici e giuridici” la richiesta di deroga, in sanatoria, ai sensi dell’art. 10, comma 5, del D.M. n. 329 del 2004, inoltrata il 1° dicembre 2017, “perispezione alternativa per la verifica di integrità da eseguire con tecnica basata sul metodo delle emissioni acustiche ai sensi delle norme UNI EN 12819:2010” in riferimento ad un “serbatoio tumulato a servizio di rete canalizzata […] capacità 50 mc, messo in servizio […] in data 4 ottobre 1996 […] installato nel Comune di Barcis”.
L’istanza della società, oggetto del provvedimento censurato, era volta a legittimare l’intervento di verifica compiuto, con tecnica basata su emissioni acustiche, dalla società TÜV Austria Italia – Blu Solutions S.r.l., in data 3 maggio 2017.
Tale intervento, benché preceduto da un’analoga richiesta di deroga del 28 febbraio 2017, risultava eseguito in difformità rispetto alle prescrizioni di cui all’art. 12 del D.M. n. 329 del 2004, le quali, come sottolinea la ricorrente, si dovrebbero articolare in “controlli (da effettuarsi, per le tipologie di impianti di cui in esame, ogni dieci anni) basati sulle tecniche di spessimetria ad ultrasuoni, che tuttavia comportano il necessario svuotamento del serbatoio e richiedono tempi tecnici pari ad almeno quattro/cinque giorni, con tutte le prevedibili conseguenze critiche nel caso di serbatoi funzionali a reti canalizzate GPL (come nel caso di specie) o a stabilimenti produttivi”.
La tecnica impiegata da TÜV, peraltro particolarmente accurata, consentirebbe, a detta della società, di velocizzare le operazioni aumentandone, nel contempo, la sicurezza, rispetto agli operatori e alla complessiva tenuta dell’impianto.
La ricorrente a comprova della correttezza del proprio operato allegava, inoltre, il verbale n. 899 del 4 luglio 2017 (doc. 5), redatto dall’Inail, con il quale l’Istituto dichiarava di asseverare “le prove ed i controlli effettuati sul serbatoio in oggetto”, in quanto svolti “rispettando l’iter procedurale della norma UNI EN 12819:2010”.
L’efficacia della procedura, avallata dalla certificazione fornita dall’Inail, costituirebbe, in definitiva, il presupposto fattuale della richiesta di deroga, per quanto postuma rispetto all’esecuzione dell’intervento, dovendosi considerare, in proposito, che l’art. 10 del D.M. n. 329 del 2004 consentirebbe “ispezioni alternative e con periodicità differenti da quelle elencate nelle tabelle di cui agli allegati A e B, ma tali da garantire un livello di protezione equivalente”, ispezioni che “possono essere accettate per casi specifici, nonché per determinate tipologie, fatto salvo quanto previsto nelle istruzioni per l’uso rilasciate dal fabbricante dell’attrezzatura stessa e previa autorizzazione del Ministero delle attività produttive; la relativa richiesta di deroga dovrà essere presentata dall’utente corredata da un’adeguata relazione tecnica”.
Alla luce della disposizione richiamata, la ricorrente ha ritenuto, in definitiva, che la metodologia proposta (e di fatto già utilizzata) fosse idonea a “garantire un livello di protezione equivalente” rispetto alle tecniche tradizionali, sostenendo, nel contempo, che l’autorizzazione ministeriale alla deroga, necessaria al fine di proseguire la regolare gestione dell’impianto, possa essere rilasciata esclusivamente ex post, ossia soltanto dopo l’esecuzione dell’attività di controllo e sulla base di una relazione descrittiva che ne attesti la corretta effettuazione e il buon esito delle prove compiute.
Quest’ultimo rilievo spiegherebbe la condotta della ricorrente, la quale ha inoltrato la propria richiesta soltanto alcuni mesi dopo (1° dicembre 2017) lo svolgimento dell’ispezione (3 maggio 2017).
2. L’Amministrazione, con il provvedimento oggetto dell’impugnativa, ha però respinto la richiesta di deroga dichiarandola “irricevibile” sulla base delle seguenti argomentazioni:
“1.) l’istanza risulta in sanatoria ex post con il Piano di ispezione alternativo per la verifica di integrità dell’attrezzatura eseguito dalla Società TÜV Austria Italia 4 Blu Solutions S.r.l. in data 3 maggio 2017 e quindi in assenza della preventiva autorizzazione da parte del Ministero dello sviluppo economico, secondo quanto previsto dall’art. 10, comma 5 del Decreto Ministeriale 1 dicembre 2004, n. 329 che, testualmente, recita: ‘… possono essere accettate … previa autorizzazione …’;
2.) la Società TÜV […] risulta Soggetto non Abilitato dai Ministeri competenti […] ad eseguire la verifica di integrità dei serbatoi interessati per Gpl con tecnica basata sul metodo delle emissioni acustiche con capacità complessiva uguale o inferiore non è abilitata ad eseguire la verifica di integrità dei serbatoi interrati per Gpl con tecnica basata sul metodo delle emissioni acustiche con capacità complessiva uguale o inferiore a 13 mc in quanto sprovvista dei requisiti minimi previsti per la designazione, secondo quanto previsto dal Decreto 17 gennaio 2005.
Inoltre, la medesima Società non risulta abilitata ai sensi del Decreto Interministeriale 11 aprile 2011 per l’effettuazione delle verifiche periodiche sulle attrezzature di lavoro”.
Inoltre:
“3.) il Piano di ispezione alternativo risulta non puntualmente definito nella procedura operativa e nelle prove prescritte per la riqualificazione del serbatoio e dei relativi dispositivi di protezione […] secondo quanto previsto dalla norma UNI EN 12819:2010 e dal D.M. n. 329/2004;
4.) la relazione INAIL presentata a corredo dell’istanza […] risulta compilata da Soggetto non autorizzato e notificato dal Ministero dello sviluppo economico per la direttiva PED – attrezzature a pressione [n.d.r. Direttiva 97/23/CE PED – Pressure Equipment Directive];
La stessa relazione […] risulta carente negli aspetti connessi al giudizio di idoneità tecnica del Piano di ispezione alternativo e alla prosecuzione dell’esercizio in sicurezza della attrezzatura e dei relativi dispositivi di protezione, secondo quanto previsto dagli artt. 8, 9, 10, 12 e 13 del d.m. n. 329/2004”.
L’Amministrazione concludeva, infine, che “resta confermato per le attrezzature ed insiemi a pressione in oggetto l’obbligo della loro riqualificazione periodica secondo lo schema riportato nell’allegato “A” per i fluidi del gruppo 1 e nell’allegato “B” per i fluidi del gruppo 2 del Decreto Ministeriale 1 dicembre 2004, n. 329”, riaffermando, per tale via, l’obbligo a carico di Eni di procedere alla prescritta ispezione mediantetecniche di spessimetria ad ultrasuoni.
3. La ricorrente insorge avverso tale provvedimento, affidando la propria impugnazione ai seguenti motivi:
– – (1)Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 10, co. 5 del d.m. n. 329/2004. Violazione della direttiva n. 2014/68/Ue e della norma tecnica UNI EN 12189:2010. Violazione dei principi fondamentali di precauzione e proporzionalità. Eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità e irragionevolezza dell’azione amministrativa: precisa la ricorrente che la verifica d’integrità del serbatoio, se condotta con le modalità prescritte dal Ministero, si compone di una visita interna ed esterna del serbatoio oltre a una prova spessimetrica. Il metodo richiede una serie di attività preliminari complesse e rischiose, finalizzate, tra l’altro, a garantire la sicurezza del personale specializzato impiegato nell’intervento, ciò che comporta significativi aggravi e tempistiche rilevanti, senza peraltro scongiurare completamente l’esposizione a possibili infortuni a carico degli operatori. La metodologia mediante emissione acustica consentirebbe, a parità di risultato, di minimizzare i costi e le tempistiche dell’intervento, senza tuttavia compromettere i requisiti di sicurezza doverosamente garantiti in ogni fase dell’operazione. La pretesa dell’Amministrazione, di subordinare l’autorizzazione all’osservanza della metodologia tradizionale risulterebbe sproporzionata e irragionevole, specie alla luce del fatto che, come si afferma nel ricorso, le norme tecniche europee e le stesse disposizioni nazionali, rispetto a impianti di capacità complessiva pari o inferiore a 13 mc., recepiscono lo standard europeo EN 12818, consentendo, in tal modo, l’utilizzo della tecnica di ispezione ad ultrasuoni (peraltro limitatamente a questa specifica tipologia di serbatoi);
– – (2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 10, comma 5, del d.m. n. 329/2004. Violazione dei principi di buon andamento e imparzialità di cui all’art. 97 della Costituzione. Eccesso di potere per contraddittorietà e irragionevolezza dell’azione amministrativa, nonché per insufficienza della motivazione. Violazione dei principi di certezza dei rapporti giuridici e del legittimo affidamento: lamenta la ricorrente che, per prassi consolidata, l’autorizzazione in deroga, oggetto dell’impugnato diniego, costituisce l’esito di un procedimento complesso volto a verificare che l’intervento eseguito assicuri standard di protezione non inferiori a quelli garantiti dalla metodologia tradizionale. La contestazione del Ministero, in merito alla indebita esecuzione delle operazioni di controllo sul serbatoio, anteposte al rilascio dell’autorizzazione e non successive ad essa, si porrebbe quindi in antitesi con tale prassi. Da un punto di vista logico, del resto, il rilascio della deroga dovrebbe necessariamente presupporre una valutazione di adeguatezza dell’intervento eseguito, valutazione che, a sua volta, potrebbe essere compiuta solo nel concreto, sulla base della relazione tecnica (art. 10, comma 5, D.M. n. 329 del 2004) elaborata dallo stesso operatore specializzato che abbia svolto l’attività di controllo;
– – (3) Violazione e falsa applicazione dell’art. 10, comma 5, del d.m. n. 329/2004. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei presupposti di fatto e di diritto e insufficienza della motivazione. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 2, della legge n. 241/1990: le ragioni poste a fondamento della dichiarazione di irricevibilità risulterebbero fuorvianti e non corrispondenti alla realtà dei fatti. L’autorizzazione in deroga, consegue all’avvenuta ultimazione dell’intervento, previa verifica del risultato ottenuto. Per quanto attiene alla mancanza di abilitazione di TÜV ad eseguire verifiche di integrità dei serbatoi GPL con capacità complessiva uguale o inferiore a 13 mc, si osserva che il richiesto titolo abilitante riguarderebbe le riqualificazioni di serbatoi con capacità analoga, specificamente disciplinate dal decreto direttoriale 17 gennaio 2005. Detta società opererebbe, in ogni caso, nello specifico settore di controlli dei serbatoi minori (fino, appunto, a 13 mc), avvalendosi dell’abilitazione di ICEPI S.p.a. Inoltre, l’abilitazione ai sensi del Decreto Interministeriale dell’11 aprile 2011, ancorché mancante, riguarderebbe verifiche diverse rispetto a quelle oggetto del presente giudizio. Quanto, infine, alle contestazioni riguardanti i contenuti (non puntuali) del piano di ispezione, ne viene rilevata la genericità.
4. Si è costituito in giudizio il Ministero dello Sviluppo Economico che ha puntualmente controdedotto a ciascuno dei motivi di ricorso.
Ha inoltre dispiegato la propria costituzione TÜV, la quale ha precisato che per i serbatoi di capacità superiore, come nel caso di specie, a 13 mc la normativa non prevederebbe alcuna abilitazione, per poi evidenziare che “la mancanza di una disciplina di dettaglio per i serbatoi di dimensioni superiori (in rilievo rispetto all’odierno contenzioso), non deriva da differenze ontologiche tra le due categorie di serbatoi, in quanto la distinzione tra serbatoi di dimensioni fino a 13 mc e serbatoi di dimensioni superiori nasce, principalmente, dalle differenti procedure di fabbricazione, che sono standardizzate per i serbatoi minori, e ad hoc per quelli di dimensioni superiori” (p. 5 della memoria). Riguardo a questi ultimi “esiste solo la possibilità di effettuare o le verifiche ordinarie ex art. 12, o quelle ‘in deroga’ ex art. 10, comma 5, del D.M. 329/2004” (p. 4), tra le quali, quelle eseguite mediante emissioni acustiche offrono un livello di protezione equivalente alle verifiche eseguite con metodologia tradizionale, come sarebbe attestato dalla stessa condotta del Ministero che, in numerosissimi casi, avrebbe autorizzato interventi in deroga, del tutto analoghi a quello di cui è causa.
E’ infine intervenuta ad adiuvandum la Federazione Nazionale dell’Industria Chimica (Federchimica), la quale, dopo aver ripercorso la normativa di settore e delineato le caratteristiche dell’intervento proposto, ha concluso per l’accoglimento dell’impugnativa.
5. I tre motivi di ricorso, da trattarsi congiuntamente in quanto connessi, sono infondati.
5.1 Deve essere preliminarmente osservato che esula dalla sfera di cognizione di questo Tribunale ogni valutazione in merito alle caratteristiche riconducibili ai diversi ed alternativi sistemi di verifica dell’integrità dell’impianto di cui è causa, sia in riferimento alla loro idoneità ad assicurare standard equivalenti, in termini di qualità e protezione, sia rispetto alla loro attitudine a garantire adeguati livelli di sicurezza a favore del personale operante e della popolazione residente nelle vicinanze.
Tale valutazione, cui l’esposizione del ricorrente (corroborata dalle deduzioni di TÜV e di Federchimica) pare indulgere e sovente sollecitare, attiene ad un giudizio strettamente ancorato all’applicazione di regole tecnico-esperienziali, che come tali sono pertinenti all’ambito della discrezionalità (tecnica) dell’Amministrazione e risultano perciò insuscettibili di accedere ai parametri propri del sindacato giurisdizionale, se non sotto limitati profili e solo se congiunti alla deduzione (non ravvisabile nelle censure proposte) di macroscopici vizi, attinenti alla percezione del fatto ovvero ad esiti provvedimentali manifestamente illogici o incongrui rispetto agli accertamenti eseguiti.
Il che consente di precisare sin d’ora che il tema della presente controversia non è (e nemmeno potrebbe essere) l’individuazione della migliore metodologia o piuttosto l’equivalenza tra le tecniche di spessimetria ad ultrasuoni e quelle (in deroga) basate su emissioni acustiche, dovendosi semmai precisare che, per quanto l’individuazione delle modalità di intervento ben possa contemperare le prevalenti esigenze di protezione con la necessità di considerare le istanze (benché recessive) economiche e gestionali dell’impresa onerata, l’Amministrazione, nel caso di specie, non ha svolto alcun approfondimento in merito, essendosi limitata a constatare che la richiesta di autorizzazione del ricorrente non ha superato lo scrutinio di regolarità della procedura (punto 1 del provvedimento impugnato), del possesso dei prescritti requisiti soggettivi (punto 2), nonché di completezza e pertinenza della documentazione prodotta (punti 3 e 4).
5.2 Delimitato l’oggetto del provvedimento impugnato e circoscritta, in corrispondenza, la latitudine del giudizio, va osservato che le censure proposte poggiano sostanzialmente su un unico presupposto comune.
Secondo una articolata ricostruzione interpretativa, apparentemente confortata da una prassi consolidata, si sostiene che l’autorizzazione, prevista dall’art. 10, comma 5, D.M. n. 329 del 2004, possa essere rilasciata in sanatoria, in relazione ad una verifica eseguita e già conclusa.
Sulla base di tale assunto, la ricorrente giunge così ad affermare che l’intervento di verifica dell’impianto può (anzi deve) precedere il provvedimento autorizzatorio: pertanto essa avrebbe correttamente provveduto ad eseguire l’ispezione con modalità alternativa per poi richiedere, solo una volta che fossero state concluse le relative operazioni, la prescritta autorizzazione in deroga.
5.2.1 Tale assunto non può essere condiviso.
L’opzione interpretativa suggerita dalla ricorrente e, quanto meno in apparenza, avallata da prassi conformi, si pone in evidente contraddizione con le prescrizioni contenute nell’art. 10, comma 5, D.M. n. 329 del 2004, il quale prevede testualmente che “ispezioni alternative e con periodicità differenti da quelle elencatenelle tabelle di cui agli allegati A e B, ma tali da garantire un livello di protezione equivalente, possono essere accettate per casi specifici, nonché per determinate tipologie, fatto salvo quanto previsto nelle istruzioni per l’uso rilasciate dal fabbricante dell’attrezzatura stessa e previa autorizzazione del Ministero delle attività produttive; la relativa richiesta di deroga dovrà essere presentata dall’utente corredata da un’adeguata relazione tecnica”.
La disposizione non lascia adito a dubbi di sorta, quando, nel dichiarare espressamente che “ispezioni alternative […] possono essere accettate per casi specifici […] previa autorizzazione del Ministero”, mediante l’aggettivazione “previa”, puntualizza in termini assoluti ed univoci che l’autorizzazione deve sempre precedere le ispezioni, delle quali costituisce l’indefettibile precondizione, logica e giuridica.
Ne consegue, sempre sulla base del dato testuale, che “la richiesta di deroga”, contrariamente a quanto si sostiene nel ricorso, è inevitabilmente anteposta all’autorizzazione e all’intervento ispettivo, secondo lo schema tradizionale, normalmente seguito nei procedimenti introdotti a domanda dell’interessato, finalizzati all’ottenimento di provvedimenti abilitativi.
D’altro canto, l’esigenza di far precedere la fase autorizzativa all’esecuzione dell’intervento appare pienamente conforme alle caratteristiche tipologiche dei serbatoi di volume uguale o superiore ai 13 mc (oggetto della disposizione richiamata), i quali, proprio perché realizzati secondo progetti individuali, che tengono conto delle specificità dei territori e delle località di insediamento, non consentono l’impiego di metodologie standardizzate (applicabili solo agli impianti minori, di norma costruiti in serie) ed esigono piuttosto una preventiva valutazione delle modalità con cui svolgere le ispezioni mediante l’individuazione delle migliori tecniche utilizzabili nei singoli casi (TÜV riconosce infatti che i serbatoi di maggiore capienza sono contraddistinti “dalle differenti procedure di fabbricazione, che sono standardizzate per i serbatoi minori, e ad hoc per quelli di dimensioni superiori” – cfr. memoria, p. 5).
5.2.2 Si deve inoltre soggiungere che tale scansione delle fasi del procedimento autorizzatorio, come descritto nel più volte citato D.M. n. 329 del 2004, risulta, diversamente da quanto ritenuto dalla ricorrente, del tutto coerente con l’applicazione del principio di precauzione, quest’ultimo da intendersi come obbligo, di matrice eurounitaria, imposto “alle Autorità competenti di adottare provvedimenti appropriati al fine di prevenire i rischi potenziali per la sanità pubblica, per la sicurezza e per l’ambiente, ponendo una tutela anticipata rispetto alla fase dell’applicazione delle migliori tecniche proprie del principio di prevenzione” (così ad es. T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II bis, n. 665 del 2012 e, successivamente, Cons. Stato, Sez. IV, n. 5525 del 2014).
Alla luce della pervasiva immanenza del richiamato principio di precauzione, cui deve inevitabilmente sottostare anche la fattispecie in esame, non si vede come l’esigenza di approntare tale tutela anticipata potrebbe essere realmente garantita allorché l’autorizzazione, come prospettato nel ricorso, fosse fatta seguire (peraltro entro un lasso di tempo indefinito) alle operazioni di ispezione, così da precludere all’Amministrazione di prescriverne i contenuti e regolarne le modalità.
5.2.3 Analogamente, in merito alla censurata inadeguatezza del piano di ispezione alternativo, non puntualmente definito nella procedura operativa e nelle prove prescritte (punto 3 del provvedimento impugnato), pur dovendosi prescindere da valutazioni di carattere tecnico, come detto escluse dal sindacato giurisdizionale, va peraltro soggiunto che la redazione postuma del documento in questione si pone di per se stessa in evidente contraddizione con le finalità di tutela governate dall’Amministrazione preposta al rilascio dell’autorizzazione.
Considerazioni non dissimili possono essere ripetute con riferimento all’affermata correttezza del verbale dell’Inail (punto 4), salvo inoltre considerare che l’attività di asseverazione, posta in essere dall’Istituto (peraltro, proveniente da soggetto non autorizzato e notificato all’Amministrazione), non assume alcuna specifica rilevanza nell’ambito del procedimento delineato dall’art. 10, comma 5, D.M. n. 329 del 2004, ai fini del rilascio dell’autorizzazione ministeriale.
5.2.4 Allo stesso modo deve essere respinta l’affermazione secondo la quale l’operatore incaricato dell’intervento (TÜV), benché privo di specifica abilitazione, anche in riferimento ad impianti di capacità inferiore, avrebbe ugualmente potuto essere incaricato di eseguire l’intervento previsto ed attestarne la conformità ai fini del rilascio dell’autorizzazione richiesta.
Non v’è dubbio in proposito che, come ribadito dalla difesa erariale, soltanto ICEPI S.p.a. (la quale opera mediante personale in forza a TÜV) risulta abilitata all’esecuzione mediante emissioni acustiche delle verifiche decennali a carico dei serbatoi contenenti G.P.L. fino a 13 mc. e a garantirne il buon esito.
Va considerato, sotto questo profilo, che l’assenza di una specifica abilitazione (quanto meno in riferimento agli impianti minori) determina e giustifica, proprio in ragione del sopra richiamato principio di precauzione, un giudizio sfavorevole in merito alla effettiva attitudine dell’impresa incaricata a svolgere correttamente le operazioni, giudizio che risulta inoltre aggravato dalla pretesa, avanzata dalla ricorrente, di veder legittimare un intervento già eseguito con modalità alternative rispetto a quelle codificate, in difetto di qualsiasi controllo da parte dell’Amministrazione competente e senza che quest’ultima sia stata posta nella condizione di indicarne le modalità concrete e le cautele da osservare.
5.2.5 Né, in contrario, assumono favorevole rilievo eventuali prassi difformi e la stessa affermazione, benché circostanziata, secondo cui, in casi che si assumono analoghi, il Ministero avrebbe agito nel senso auspicato dalla ricorrente, procedendo al rilascio dell’autorizzazione ex post, ossia ad intervento avvenuto e sulla base di documentazione per lo più sovrapponibile a quella prodotta nel procedimento in esame.
In linea con il prevalente insegnamento della giurisprudenza, deve essere osservato, in proposito, che la situazione di ingiustificata disparità, profilata in sede di impugnativa, non consente tuttavia al destinatario di un provvedimento in sé legittimo di allegare, come indice di eccesso di potere, il provvedimento più favorevole illegittimamente adottato nei propri confronti (o nei confronti di un terzo) in altra analoga situazione.
Il vizio di eccesso di potere, qui azionato dalla ricorrente secondo le figure sintomatiche della violazione del legittimo affidamento e del principio di imparzialità dell’azione amministrativa (secondo motivo), a ben guardare, “non può essere dedotto quando viene rivendicata l’applicazione in proprio favore di posizioni giuridiche riconosciute ad altri soggetti in modo illegittimo, in quanto, in applicazione del principio di legalità, la legittimità dell’operato della P.A. non può comunque essere inficiata dall’eventuale illegittimità compiuta in altra situazione. Un’eventuale disparità di trattamento non può essere risolta estendendo il trattamento illegittimamente più favorevole ad altri riservato a chi, pur versando in situazione analoga, sia stato legittimamente destinatario di un trattamento meno favorevole” (T.A.R. Lombardia, Brescia, Sez. I, n. 736 del 2017).
D’altro canto, deve essere inoltre evidenziato che la ricorrente non ha in nessun modo dimostrato che i precedenti favorevoli, che darebbero luogo alla prassi qui invocata e la cui violazione contrasterebbe con l’affidamento riposto sulla correttezza della propria condotta, siano stati nel concreto formati legittimamente (Cons. Stato, Sez. VI, nn. 2548 del 2013 e 4868 del 2014).
Ne consegue, da questa specifica angolazione, che la contestata antinomia tra la prassi e l’avversata decisione sfavorevole non potrebbe essere risolta mediante la mera estensione, alla vicenda in esame, del trattamento determinato da atti dei quali non è stata comprovata la conformità al modello legale, per il solo fatto che questi, come pare suggerire l’impugnativa, avrebbero già permesso alla ricorrente, ancorché in altre circostanze, di conseguire il bene della vita oggetto dell’interesse sostanziale dedotto in causa (vale a dire, la convalida dell’ispezione mediante l’autorizzazione in deroga, da cui discende la possibilità di proseguire l’esercizio dell’impianto).
La questione che si pone in relazione alla censura in esame non riguarda, infatti, l’accertamento della dissonanza tra pregressi comportamenti dell’Amministrazione e le attuali aspettative della ricorrente, come da essa richiesto, ma piuttosto l’ineludibile rilievo secondo cui, non potendosi acclarare la congruenza di tali comportamenti rispetto al modello legale, le predette aspettative e la stessa spettanza del bene della vita, a queste sotteso, non reperiscono, al di là di un occasionale riferimento storico-fattuale, la necessaria base giuridica.
6. In conclusione il ricorso deve essere dunque respinto, in quanto:
a) il diniego, racchiuso nel provvedimento impugnato, appare conforme alla rigorosa applicazione, nel caso di specie, del principio di precauzione, qui inteso nel senso di impedire qualsiasi intervento derogatorio che non sia stato previamente definito ed autorizzato mediante un apposito atto abilitativo, e ciò indipendentemente dalla possibile correttezza e affidabilità delle metodologie adottate nel concreto, le quali ben potranno divenire oggetto di vaglio da parte dell’Amministrazione competente se ed in quanto ritualmente introdotte nel procedimento disciplinato in conformità al D.M. n. 329 del 2004 (1° e 3° motivo);
b) l’autorizzazione, oggetto della richiesta inoltrata dal ricorrente, deve precedere, per le considerazioni anzidette, l’esecuzione dell’ispezione a carico del serbatoio di capacità pari o superiore a 13 mc, come testualmente prescritto dall’art. 10, comma 5, del D.M. n. 329 del 2004, con la conseguenza che non sono suscettibili della suddetta autorizzazione in deroga quegli interventi che risultino eseguiti in carenza di titolo abilitativo (2° motivo);
c) le prassi amministrative, eventualmente favorevoli alle tesi della ricorrente (quand’anche richiamate al limitato scopo di attenuare il rigore di talune prescrizioni incidenti sul procedimento autorizzatorio, specie in relazione ai requisiti dei soggetti coinvolti e ai contenuti delle produzioni documentali), non consentono tuttavia di disattendere o superare, in particolare alla luce del principio di precauzione, il chiaro disposto normativo rinvenibile nel citato D.M. n. 329 del 2004, e conseguentemente non possono essere evocate quale parametro negativo di legittimità del provvedimento impugnato, al fine di suffragare l’azione di annullamento esperita nel presente giudizio (2° e 3° motivo).
7. Le spese possono essere compensate in considerazione della novità delle questioni trattate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Trieste nella camera di consiglio del giorno 4 luglio 2018 con l’intervento dei magistrati:
Oria Settesoldi, Presidente
Manuela Sinigoi, Consigliere
Nicola Bardino, Referendario, Estensore
L’ESTENSORE
Nicola Bardino
IL PRESIDENTE
Oria Settesoldi
IL SEGRETARIO
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