* RIFIUTI – Discariche abusive – Sentenze di condanna rese dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea – Diritto di rivalsa dello Stato sui soggetti responsabili – Artt. 250 e 252 d.lgs. n. 152/2006 – Fase istruttoria – Individuazione delle responsabilità sito per sito – Omissione – Illegittimità dell’azione di rivalsa.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 2^
Regione: Lazio
Città: Roma
Data di pubblicazione: 10 Marzo 2017
Numero: 3400
Data di udienza: 8 Febbraio 2017
Presidente: Savo Amodio
Estensore: Caponigro
Premassima
* RIFIUTI – Discariche abusive – Sentenze di condanna rese dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea – Diritto di rivalsa dello Stato sui soggetti responsabili – Artt. 250 e 252 d.lgs. n. 152/2006 – Fase istruttoria – Individuazione delle responsabilità sito per sito – Omissione – Illegittimità dell’azione di rivalsa.
Massima
TAR LAZIO, Roma, Sez. 2^ – 10 marzo 2017, n. 3400
RIFIUTI – Discariche abusive – Sentenze di condanna rese dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea – Diritto di rivalsa dello Stato sui soggetti responsabili – Artt. 250 e 252 d.lgs. n. 152/2006 – Fase istruttoria – Individuazione delle responsabilità sito per sito – Omissione – Illegittimità dell’azione di rivalsa.
L’art. 43, comma 4, legge n, 234 del 2012 dispone che lo Stato ha diritto di rivalersi, sui soggetti responsabili delle violazioni degli obblighi degli Stati nazionali derivanti dalla normativa dell’Unione europea, degli oneri finanziari derivanti dalle sentenze di condanna rese dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea ai sensi dell’art. 260, paragrafi 2 e 3, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea. La norma di legge, richiede espressamente che lo Stato individui i responsabili della violazione al fine di procedere legittimamente all’azione di rivalsa. Lo Stato italiano, nel caso di specie, è stato sanzionato per la situazione di non conformità alla normativa europea delle discariche “abusive” situate nel territorio nazionale. Per l’individuazione delle relative responsabilità assumono rilievo gli artt. 250 e 252 del T.U. in materia ambientale (D.lgs. n. 152 del 2006). Il corpus normativo in materia richiede lo svolgimento di una fase propedeutica a quella dell’esercizio dell’azione di rivalsa, vale a dire l’individuazione delle relative responsabilità, che postulano il mancato esercizio del potere di provvedere, e che possono astrattamente sussistere sia in capo allo Stato sia in capo alle Regioni sia in capo agli enti locali. E’ di conseguenza illegittima l’individuazione di Regione e Comuni come astrattamente responsabili sulla base dell’art. 250 d.lgs. n. 152/2006, in assenza di qualsiasi istruttoria sito per sito sulle eventuali responsabilità dei singoli enti territoriali in punto di violazioni del diritto dell’Unione alla luce della normativa nazionale e regionale del settore.
Pres. Savo Amodio, Est. Caponigro – Regione Friuli Venezia Giulia (avv. Volpe) c. Comuen di Muggia (avv.ti Coren e Gerin), Comune di Trivignano Udinese e altro (avv.ti Zgagliardich e Reggio D’Aci) e altri (n.c.)
Allegato
Titolo Completo
TAR LAZIO, Roma, Sez. 2^ – 10 marzo 2017, n. 3400SENTENZA
TAR LAZIO, Roma, Sez. 2^ – 10 marzo 2017, n. 3400
Pubblicato il 10/03/2017
N. 03400/2017 REG.PROV.COLL.
N. 12800/2016 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 12800 del 2016, proposto da:
Regione Friuli Venezia Giulia, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Ettore Volpe, con domicilio eletto presso l’Ufficio Distaccato della Regione Friuli Venezia Giulia in Roma, piazza Colonna, 355;
contro
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell’Economia e delle Finanze e Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, in persona dei legali rappresentanti p.t., non costituiti in giudizio;
Comune di Muggia, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Walter Coren e Antonella Gerin, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Andrea Reggio D’Aci in Roma, viale delle Medaglie D’Oro, 122;
Comune di Trivignano Udinese, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Gianni Zgagliardich e Andrea Reggio D’Aci, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Andrea Reggio D’Aci in Roma, via F. Confalonieri, 5;
Comune di Majano, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Gianni Zgagliardich e Andrea Reggio D’Aci, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Andrea Reggio D’Aci in Roma, via Confalonieri, 5;
per l’annullamento
della nota del Ministero dell’Economia e delle Finanze n. 31518 del 1° aprile 2016 con la quale è stata esperita una azione di rivalsa nei confronti della Regione Friuli Venezia Giulia e dei Comuni di Muggia, Trivignano Udinese e Majano, in esecuzione della sentenza della Corte di Giustizia UE del 2.12.2014 che ha condannato la Repubblica Italiana al pagamento di sanzioni pecuniarie per violazione di direttive in materia di discariche abusive e di ogni atto connesso, presupposto o consequenziale.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dei Comuni di Muggia, Trivignano Udinese e Majano;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 febbraio 2017 il dott. Roberto Caponigro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
La Regione Friuli Venezia Giulia si è costituita innanzi a questo Tribunale ai sensi e per gli effetti dell’art. 10 d.P.R. n. 1199 del 1971 per la prosecuzione del giudizio conseguente alla trasposizione del ricorso straordinario ai sensi dell’art. 48 c.p.a.
Il Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, Ispettorato Generale per i Rapporti Finanziari con l’Unione Europea, del Ministero dell’Economia e delle Finanze, con l’impugnato atto del 1° aprile 2016, ha notificato la sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, emessa in data 2 dicembre 2014, in esito alla causa C – 193/13, con la quale la Repubblica Italiana è stata condannata al pagamento di una somma forfettaria iniziale di 40 milioni di euro ed a penalità finanziarie semestrali fino al completo superamento della situazione di non conformità alla normativa europea delle discariche “abusive” situate nel territorio italiano.
Ha soggiunto che, per dare esecuzione a tale sentenza, il Ministero dell’Economia e delle Finanze ha provveduto, nel corso dell’anno 2015, a pagare l’importo della sanzione iniziale di 40 milioni di euro, oltre ad 85.589,04 a titolo di interessi di mora, e della prima penalità semestrale pari a 39,8 milioni di euro, a titolo di anticipazione ai sensi dell’art. 43, comma 9 bis, della legge n. 234 del 2012, salvo rivalsa a carico delle amministrazioni responsabili delle violazioni censurate dalla Corte di Giustizia Europea.
Ai fini della procedura di rivalsa, l’amministrazione ha effettuato l’imputazione delle penalità già pagate tra le discariche interessate sulla base degli elementi desumibili dalla sentenza della Corte di Giustizia che attribuisce una penalità di 400.000 euro per le discariche contenenti rifiuti pericolosi e 200.000 euro per quelle con rifiuti non pericolosi.
In esito a tali analisi, alle discariche situate nel territorio della Regione Friuli Venezia Giulia sanzionate dalla Corte di Giustizia UE risulta imputato l’importo complessivo di euro 764.670,50, rispetto alle penalità complessivamente anticipate dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, importo che dovrà essere reintegrato ai sensi del citato art. 43, comma 9 bis, della legge n. 234 del 2012.
Pertanto, ai fini del raggiungimento dell’intesa sulle procedure di recupero degli importi anticipati dallo Stato, come previsto dall’art. 43, comma 7, della legge n. 234 del 2012, l’amministrazione statale ha invitato la Regione Liguria, quale responsabile in solido con i Comuni di Muggia, Trivignano Udinese e Majano, ai sensi dell’art. 250 del d.lgs. n. 152 del 2006, a voler concordare con gli enti locali le modalità attraverso le quali provvedere al suddetto reintegro che, in base alla normativa vigente, può avvenire anche mediante compensazione, fino a concorrenza dei relativi importi, con altri trasferimenti dovuti dallo Stato.
Il Ministero ha concluso che, decorso il termine di 90 giorni senza alcuna indicazione in merito alle modalità di reintegro, si procederà al recupero delle risorse in questione a carico dei singoli Enti interessati ai sensi della normativa vigente.
L’amministrazione regionale ricorrente ha articolato le seguenti censure:
– la procedura di recupero attivata dal Ministero che assegna alla Regione un termine di 90 giorni sarebbe violativa delle disposizioni previste dell’art. 43, comma 7, legge n. 234 del 2012;
– il Ministero dell’Ambiente ed il Ministero dell’Economia e delle Finanze non avrebbero condotto alcuna istruttoria, sito per sito, sulle eventuali responsabilità dei singoli enti territoriali in punto di violazioni del diritto dell’Unione alla luce della normativa nazionale e regionale del settore, mentre l’Autorità statale si sarebbe limitata ad individuare come astrattamente responsabili Regione e Comuni sulla base dell’art. 250 d.lgs. n. 152 del 2006;
– una corretta analisi avrebbe evidenziato, con riferimento a due discariche del Friuli Venezia Giulia, che le medesime sono state sanzionate in quanto mancanti del provvedimento formale di chiusura ai sensi dell’art. 14 della direttiva 1999/31 e non in quanto discariche abusive costituenti siti da bonificare:
– sulla base della normativa regionale, la competenza ad adottare i provvedimenti sarebbe propria della Provincia, e non di Regione/Comuni;
– il MEF non riconoscerebbe alcuna parte di responsabilità allo Stato nonostante quanto sottolineato dalla Corte di Giustizia circa una carenza di sistema nella gestione della materia rifiuti, di competenza legislativa esclusiva dello Stato;
– la circostanza che la sentenza europea preveda una sanzione forfettaria non potrebbe tradursi, internamente, in una mera divisione matematica per numero di discariche;
– alle Regioni/Comuni sarebbe imputato anche il ritardo dello Stato nel pagamento della penalità.
I Comuni di Muggia, Trivignano Udinese e Majano si sono costituiti in giudizio concludendo per l’accoglimento del ricorso.
All’udienza pubblica dell’8 febbraio 2017, la causa è stata trattenuta per la decisione.
DIRITTO
1. La costituzione in giudizio dei Comuni di Muggia, Trivignano Udinese e Majano devono essere dichiarate inammissibili perché, in quanto soggetti direttamente lesi dal provvedimento gravato, detti Comuni, al pari della Regione ricorrente, sarebbero stati legittimati a proporre il ricorso giurisdizionale in via autonoma.
Nel merito, infatti, hanno spiegato un intervento adesivo a quello della Regione, contestando la sussistenza dei presupposti per l’esercizio dell’azione di rivalsa da parte dello Stato, sicché gli stessi si rivela inammissibili in quanto proposti da soggetti legittimati alla proposizione di un ricorso autonomo, mentre, ai sensi dell’art. 28, comma 2, c.p.a., l’intervento ad adiuvandum può essere proposto solo dal titolare di una posizione collegata o dipendente da quella del ricorrente in via principale e, quindi, da un soggetto titolare di un interesse di fatto e non giuridicamente qualificato.
2. Nel merito, il ricorso è fondato e va di conseguenza accolto.
La censura – con cui la ricorrente ha dedotto che l’Autorità statale non avrebbe condotto alcuna istruttoria, sito per sito, sulle eventuali responsabilità dei singoli enti territoriali in punto di violazioni del diritto dell’Unione alla luce della normativa nazionale e regionale del settore, mentre si sarebbe limitata ad individuare come astrattamente responsabili Regione e Comuni sulla base dell’art. 250 d.lgs. n. 152 del 2006 – è persuasiva.
L’art. 43, comma 4, legge n, 234 del 2012 dispone che lo Stato ha diritto di rivalersi, sui soggetti responsabili delle violazioni degli obblighi degli Stati nazionali derivanti dalla normativa dell’Unione europea, degli oneri finanziari derivanti dalle sentenze di condanna rese dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea ai sensi dell’art. 260, paragrafi 2 e 3, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
La norma di legge, pertanto, richiede espressamente che lo Stato individui i responsabili della violazione al fine di procedere legittimamente all’azione di rivalsa.
Lo Stato italiano, nel caso di specie, è stato sanzionato per la situazione di non conformità alla normativa europea delle discariche “abusive” situate nel territorio nazionale.
Per l’individuazione delle relative responsabilità assumono rilievo gli artt. 250 e 252 del T.U. in materia ambientale (D.lgs. n. 152 del 2006).
L’art. 250 sancisce che, qualora i soggetti responsabili della contaminazione non provvedano direttamente agli adempimenti disposti ovvero non siano individuabili e non provvedano né il proprietario del sito né altri soggetti interessati, le procedure e gli interventi di cui all’art. 242 (misure necessarie di prevenzione nelle zone interessate dalla contaminazione, indagine preliminare sui parametri oggetto dell’inquinamento ed attività successive) sono realizzati d’ufficio dal comune territorialmente competente e, ove questo non provveda, dalla regione, secondo l’ordine di priorità fissato dal piano regionale per la bonifica delle aree inquinate, avvalendosi anche di altri soggetti pubblici o privati, individuati ad esito di apposite procedure ad evidenza pubblica.
L’art. 252, comma 4, invece, stabilisce che la procedura di bonifica di cui all’art. 242 dei siti di interesse nazionale è attribuita alla competenza del Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare.
Pertanto, emerge con chiara evidenza che il corpus normativo in materia richiede lo svolgimento di una fase propedeutica a quella dell’esercizio dell’azione di rivalsa, vale a dire l’individuazione delle relative responsabilità, che postulano il mancato esercizio del potere di provvedere, e che possono astrattamente sussistere sia in capo allo Stato sia in capo alle Regioni sia in capo agli enti locali.
Tuttavia, nel caso di specie, l’Autorità procedente ha automaticamente escluso la responsabilità statale ed ha individuato i Comuni e la Regione come responsabili in solido della violazione, in assenza di qualsivoglia istruttoria volta all’accertamento delle responsabilità attribuite.
La fondatezza di tale doglianza determina la fondatezza del ricorso e, in ragione della maggiore pregnanza del vizio di legittimità dedotto e dello sviluppo logico e diacronico del procedimento, l’assorbimento delle ulteriori censure.
Infatti, come posto in rilievo dall’Adunanza Plenaria 27 aprile 2015, n. 5, il giudice deve procedere, nell’ordine logico, preliminarmente all’esame di quelle domande o di quei motivi che evidenziano in astratto una più radicale illegittimità del provvedimento impugnato, per passare poi, soltanto in caso di rigetto di tali censure, all’esame degli altri motivi che, pur idonei a determinare l’annullamento dell’atto gravato, evidenzino profili meno radicali d’illegittimità.
All’accoglimento del ricorso segue, per l’effetto, l’annullamento dell’atto impugnato.
3. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e, liquidate complessivamente in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge, sono poste a favore della ricorrente ed a carico, in parti uguali, della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero dell’Economia e delle Finanze e del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare; le spese del giudizio, invece, sono compensate nei confronti dei Comuni di Muggia, Trivignano Udinese e Majano.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando, così provvede sul ricorso in epigrafe:
dichiara inammissibile le costituzioni in giudizio dei Comuni di Muggia, Trivignano Udinese e Majano, da qualificare interventi ad adiuvandum;
accoglie il ricorso e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato.
Condanna, in parti uguali, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell’Economia e delle Finanze ed il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare al pagamento delle spese del giudizio, liquidate complessivamente in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge, in favore della Regione ricorrente; compensa le spese del giudizio nei confronti dei Comuni di Muggia, Trivignano Udinese e Majano.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 febbraio 2017 con l’intervento dei magistrati:
Antonino Savo Amodio, Presidente
Roberto Caponigro, Consigliere, Estensore
Roberto Proietti, Consigliere
L’ESTENSORE
Roberto Caponigro
IL PRESIDENTE
Antonino Savo Amodio
IL SEGRETARIO
AMBIENTEDIRITTO.IT EDITORE