* APPALTI – Valutazione delle offerte – Punteggio numerico – Motivazione sufficiente – Presupposti – Oneri per la sicurezza aziendale – Oneri soggetti a ribasso – Verifica di congruità – Discordanza considerevole e ingiustificata dalle tabelle ministeriali.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 3^ quater
Regione: Lazio
Città: Roma
Data di pubblicazione: 12 Febbraio 2019
Numero: 1842
Data di udienza: 15 Gennaio 2019
Presidente: Sapone
Estensore: Santini
Premassima
* APPALTI – Valutazione delle offerte – Punteggio numerico – Motivazione sufficiente – Presupposti – Oneri per la sicurezza aziendale – Oneri soggetti a ribasso – Verifica di congruità – Discordanza considerevole e ingiustificata dalle tabelle ministeriali.
Massima
TAR LAZIO, Roma, Sez. 3^ quater – 12 febbraio 2019, n. 1842
APPALTI – Valutazione delle offerte – Punteggio numerico – Motivazione sufficiente – Presupposti.
Nelle gare pubbliche, e relativamente a quanto attiene alla valutazione delle offerte, il punteggio numerico espresso sui singoli oggetti di valutazione opera alla stregua di una sufficiente motivazione quando l’apparato delle voci e sottovoci fornito dalla disciplina della procedura, con i relativi punteggi, è sufficientemente chiaro, analitico e articolato, sì da delimitare adeguatamente il giudizio della Commissione nell’ambito di un minimo e di un massimo, e da rendere con ciò comprensibile l’iter logico seguito in concreto nel valutare i singoli progetti in applicazione di puntuali criteri predeterminati, permettendo così di controllarne la logicità e la congruità, con la conseguenza che solo in difetto di questa condizione si rende necessaria una motivazione dei punteggi numerici (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. V, 3 aprile 2018, n. 2051).
APPALTI – Oneri per la sicurezza aziendale – Oneri soggetti a ribasso – Verifica di congruità – Discordanza considerevole e ingiustificata dalle tabelle ministeriali.
Nelle gare pubbliche gli oneri interni per la sicurezza aziendale, distinti da quelli c.d. da interferenze, costituiscono una voce di costo dell’offerta e, come questa, sono pertanto soggetti a ribasso; è ovviamente fatta salva la verifica della loro congruità da parte della stazione appaltante (cfr. Cons. Stato, sez. V, 1° agosto 2015, n. 3769; TAR Brescia, sez. I, 6 settembre 2018, n. 831); lo scostamento del costo del lavoro rispetto ai valori ricavabili dalle tabelle ministeriali – le quali costituiscono un semplice parametro di valutazione della congruità dell’offerta – non può ex se comportare un automatico giudizio di inattendibilità (Cons. St., sez. V, 25 ottobre 2017, n. 4912; id., sez. III, 14 maggio 2018, n. 2867): affinché possa dubitarsi della congruità dell’offerta stessa occorre piuttosto che la discordanza sia considerevole e palesemente ingiustificata (Cons. St., sez. III, 27 aprile 2018, n. 2580; id. 18 settembre 2018, n. 5444).
Pres. Sapone, Est. Santini – I. (avv.ti Altamura, Falconi e Sorrentino) c. Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (avv.ti Anziano e Bottura)
Allegato
Titolo Completo
TAR LAZIO, Roma, sez. 3^ quater - 12 febbraio 2019, n. 1842SENTENZA
TAR LAZIO, Roma, Sez. 3^ quater – 12 febbraio 2019, n. 1842
Pubblicato il 12/02/2019
N. 01842/2019 REG.PROV.COLL.
N. 15524/2018 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza Quater)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 15524 del 2018, proposto da:
Istituto di Vigilanza dell’Urbe, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Fabio Altamura, Valeria Falconi, Giancarlo Sorrentino, con domicilio eletto presso lo studio del primo di essi in Roma, via Cicerone n. 60;
contro
Istituto Nazionale della Previdenza Sociale, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Daniela Anziano, Dario Bottura, con domicilio eletto presso gli Uffici della Avvocatura dell’Istituto in Roma, via Cesare Beccaria 29;
nei confronti
Security Service S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Avilio Presutti, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, piazza San Salvatore in Lauro 10;
per l’annullamento
della determinazione n. 561 del 13/11/2018 di aggiudicazione a Security Service S.r.l. nonché della graduatoria e di tutti i verbali di gara della Commissione (più nello specifico, dei verbali n. 7 del 18 aprile 2018, n. 13 del 10 luglio 2018 e n. 14 del 16 luglio 2018); per quanto occorra, del disciplinare di gara, dei verbali n. 15 del 4 ottobre 2018, n. 16 del 22 ottobre 2018 e n. 17 del 29 ottobre 2018, relativi al subprocedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta della Security Service, dell’atto di nomina della Commissione giudicatrice del 29.12.2017 e del 3.01.2018.
Nonché ancora per la declaratoria (sub specie di risarcimento in forma specifica) del diritto della società ricorrente a vedersi aggiudicata la gara per cui è causa, con ogni ulteriore statuizione in ordine all’inefficacia del correlato contratto, oltre che per il risarcimento del danno anche per equivalente, con espressa dichiarazione di voler subentrare nel contratto, ove nelle more stipulato.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Istituto Nazionale della Previdenza Sociale e di Security Service S.r.l.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2019 il dott. Massimo Santini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;
Premesso che:
a) La società ricorrente partecipava alla gara per l’aggiudicazione del servizio di vigilanza privata relativo agli immobili della Direzione Generale INPS. Importo a base d’asta: oltre 20 milioni 900 mila euro. Durata del contratto: 36 mesi. Metodo di aggiudicazione: offerta economicamente più vantaggiosa (70 punti per offerta tecnica e 30 per quella economica);
b) in esito alla gara suddetta risultava aggiudicataria Security Service s.r.l. con punti 90,77. La ricorrente (che aveva ottenuto punti 89,06) impugnava allora tale aggiudicazione per i motivi di seguito sintetizzati: 1. Difetto di istruttoria ed eccesso di potere per irragionevolezza nella parte in cui (modello organizzativo proposto, procedura di gestione delle emergenze e proposte migliorative) alla aggiudicataria sarebbe stato assegnato un punteggio superiore, con riguardo dunque all’offerta tecnica, rispetto alla società ricorrente; 2. Difetto assoluto di motivazione nella parte in cui non sarebbero state in alcun modo evidenziate le ragioni connesse alla attribuzione dei singoli punteggi di ciascun concorrente; 3. Violazione dell’art. 77 del decreto legislativo n. 50 del 2016 (d’ora in avanti: Codice Appalti) in quanto sarebbero stati nominati, all’interno della commissione di gara, membri privi della necessaria competenza ed esperienza; 4. Violazione dell’art. 97 del Codice Appalti, difetto di istruttoria e travisamento in quanto la commissione di gara non si sarebbe avveduta dell’incongruità dell’offerta economica formulata dalla aggiudicataria sotto il profilo degli oneri di sicurezza aziendali;
c) si costituivano in giudizio l’intimata amministrazione previdenziale e la società controinteressata, entrambe per chiedere il rigetto del gravame mediante articolate controdeduzioni che, più avanti, formeranno oggetto di specifica trattazione. La difesa INPS sollevava in particolare eccezione di tardività in quanto la determinazione di aggiudicazione sarebbe stata pubblicata sul profilo telematico della stazione appaltante sin dal 14 novembre 2018, laddove il ricorso è stato notificato soltanto il successivo 17 dicembre 2018;
d) alla camera di consiglio del 15 gennaio 2019, avvisate le parti circa la possibilità di adottare sentenza in forma semplificata, la causa veniva infine trattenuta in decisione.
Considerato che:
1. L’eccezione di tardività deve essere rigettata in quanto la pubblicazione sul profilo telematico della stazione appaltante fa scattare l’onere di impugnativa del solo provvedimento sulle esclusioni e sulle ammissioni, ai sensi dell’art. 120, comma 2-bis, c.p.a., non anche di quello relativo all’aggiudicazione, per il cui termine di impugnazione occorre fare riferimento, secondo il successivo comma 5 del medesimo art. 120, alla formale comunicazione ex art. 76 del Codice Appalti. Sotto diversa e complementare angolazione, poi, il momento della pubblicazione sul profilo del committente non potrebbe giammai essere considerato utile, quale dies a quo ai fini del termine di decorrenza per l’impugnativa dell’aggiudicazione, atteso che un siffatto onere sussiste, ai sensi dell’art. 41, comma 2, c.p.a., esclusivamente “per gli atti di cui non sia richiesta la notificazione individuale” (la notifica individuale, per tali atti di aggiudicazione, è invece espressamente imposta proprio dal citato art. 76, comma 1, del Codice Appalti). Da quanto complessivamente detto deriva dunque il rigetto della predetta eccezione di rito;
2. Nel merito il ricorso è peraltro infondato per le ragioni di seguito indicate:
2.1. Il primo motivo deve essere rigettato in quanto non vengono sollevati, come correttamente evidenziato dalla difesa INPS, aspetti di manifesta irragionevolezza o di palese erroneità, concretizzandosi piuttosto le censure stesse in una altrimenti inammissibile sostituzione delle valutazioni compiute dalla commissione (cfr. pag. 7 del ricorso introduttivo nella parte in cui si afferma che l’offerta tecnica della controinteressata, con particolare riguardo al “Modello organizzativo proposto”, si sarebbe limitata “ad una descrizione minima che non giustifica … un punteggio così elevato”, ed ancora che “l’offerta di IVU è più analitica e contestualizzata, essendo basata sulla attività di risk assessment”; cfr. ancora pag. 8 del ricorso, laddove si afferma, con particolare riguardo al criterio “Procedure di gestione delle emergenze”, che “l’offerta della Security Service è … del tutto sganciata dal contesto in cui dovrebbero essere poste in essere le procedure” e che “Di contro, IVU ha prodotto una proposta tecnica precisa, contestualizzata e rispondente alle reali esigenze dell’Istituto”; cfr. infine pag. 10 del ricorso, laddove si afferma, con riguardo al criterio di valutazione “Proposte migliorative”, che le indicazioni al riguardo formulate dalla controinteressata sarebbero “del tutto sganciate dal contesto tecnologico esistente e dalle policy di security perseguite dalla Stazione appaltante con il nuovo progetto di ristrutturazione” e che l’offerta formulata sul punto dalla ricorrente sarebbe al contrario “realmente e concretamente efficace”). È noto del resto l’orientamento giurisprudenziale per cui “Nell’ambito del sistema di aggiudicazione secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, le valutazioni tecniche delle Commissioni di gara costituiscono espressione di ampia discrezionalità, suscettibili di sindacato solo nei limiti della manifesta illogicità: pertanto, le valutazioni delle Commissioni di gara relativamente agli aspetti tecnici delle offerte sono espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile dal G.A. non mediante una sostituzione dei giudizi, ma soltanto per difetto di motivazione, illogicità manifesta, erroneità dei presupposti di fatto, incoerenza della procedura valutativa e dei relativi esiti, non plausibilità dei criteri valutativi o della loro applicazione” (cfr., ex multis, T.A.R. Lecce, sez. I, 7 maggio 2018, n.769). Da quanto complessivamente detto deriva dunque il rigetto della specifica censura;
2.2. Il secondo motivo è anch’esso infondato in quanto le disposizioni di gara prevedevano espressamente i coefficienti (da un minimo ad un massimo) corrispondenti ai giudizi qualitativi da attribuire alle singole parti dell’offerta. Più in particolare, l’art. 14 del Disciplinare di Gara, al punto 6, individuava 5 criteri piuttosto articolati e specificati in ordine ai quali i commissari (successivo punto 7) dovevano esprimere per ciascun concorrente giudizi qualitativi da “insufficiente” ad “ottimo”. Giudizi cui, mediante opportuna ed analitica descrizione, corrispondeva poi un determinato coefficiente numerico (da “0” a “1”). Ebbene secondo giurisprudenza ormai pacifica “Nelle gare pubbliche, e relativamente a quanto attiene alla valutazione delle offerte, il punteggio numerico espresso sui singoli oggetti di valutazione opera alla stregua di una sufficiente motivazione quando l’apparato delle voci e sottovoci fornito dalla disciplina della procedura, con i relativi punteggi, è sufficientemente chiaro, analitico e articolato, sì da delimitare adeguatamente il giudizio della Commissione nell’ambito di un minimo e di un massimo, e da rendere con ciò comprensibile l’iter logico seguito in concreto nel valutare i singoli progetti in applicazione di puntuali criteri predeterminati, permettendo così di controllarne la logicità e la congruità, con la conseguenza che solo in difetto di questa condizione si rende necessaria una motivazione dei punteggi numerici” (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. V, 3 aprile 2018, n. 2051). Da quanto detto deriva dunque il rigetto, altresì, di tale specifica censura;
2.3. Parimenti da rigettare è il terzo motivo in quanto, al di là della giurisprudenza correttamente ed opportunamente richiamata dalla difesa INPS, le rispettive competenze dei membri della commissione di gara si rivelano più che sufficientemente adeguate al ruolo da svolgere (cfr. all. 11, 12 e 13 della produzione INPS) considerato che: il presidente è dirigente di seconda fascia presso la direzione centrale risorse strumentali dell’area apparecchiature, beni e servizi agli immobili; un primo membro è dirigente nel settore delle tecnologie informatiche; un terzo membro è un ingegnere in forza al settore del coordinamento tecnico edilizio. Dunque tutte elevate professionalità (dirigenti o comunque laureati in discipline sia giuridiche sia tecnico-scientifiche) operanti in settori strettamente attinenti alle aree in cui si svolgerà la commessa. Il motivo deve dunque integralmente essere rigettato;
2.4. Da rigettare infine anche il quarto ed ultimo motivo con il quale la difesa della società ricorrente lamenta che, con particolare riguardo agli oneri di sicurezza aziendale, la società aggiudicataria avrebbe indicato in 0,20 all’ora il costo relativo a ciascun operatore. E ciò in asserito dispregio di quanto invece previsto nelle c.d. Tabelle Ministeriali relative al costo medio orario per il personale addetto alla vigilanza privata, le quali fisserebbero tale importo in 0,35 euro. Dal rilevante scarto quantitativo deriverebbe dunque, secondo la tesi della ricorrente, l’incongruità dell’offerta non altrimenti rilevata dalla commissione di gara nel corso del relativo giudizio di anomalia. Osserva al riguardo il collegio che:
a) per giurisprudenza costante nelle gare pubbliche gli oneri interni per la sicurezza aziendale, distinti da quelli c.d. da interferenze, costituiscono una voce di costo dell’offerta e, come questa, sono pertanto soggetti a ribasso; è ovviamente fatta salva la verifica della loro congruità da parte della stazione appaltante (cfr. Cons. Stato, sez. V, 1° agosto 2015, n. 3769; TAR Brescia, sez. I, 6 settembre 2018, n. 831);
b) in ulteriore analisi, lo scostamento del costo del lavoro rispetto ai valori ricavabili dalle tabelle ministeriali – le quali costituiscono un semplice parametro di valutazione della congruità dell’offerta – non può ex se comportare un automatico giudizio di inattendibilità (Cons. St., sez. V, 25 ottobre 2017, n. 4912; id., sez. III, 14 maggio 2018, n. 2867): affinché possa dubitarsi della congruità dell’offerta stessa occorre piuttosto che la discordanza sia considerevole e palesemente ingiustificata (Cons. St., sez. III, 27 aprile 2018, n. 2580; id. 18 settembre 2018, n. 5444);
c) a ciò si aggiunga che, mentre è richiesta una articolata ed approfondita motivazione laddove l’amministrazione ritenga di non condividere le giustificazioni offerte dall’impresa, in tal modo disponendone l’esclusione, la valutazione favorevole circa le giustificazioni dell’offerta sospetta di anomalia non richiede al contrario un particolare onere motivazionale (Cons. St., sez. V, 2 dicembre 2015, n. 5450);
d) in questa stessa direzione, la verifica dell’anomalia dell’offerta è finalizzata ad accertare l’attendibilità e la serietà della stessa sulla base di una valutazione, ad opera della stazione appaltante, che ha natura globale e sintetica e che costituisce pur sempre espressione di un tipico potere tecnico-discrezionale riservato alla p.a. (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. V, 26 novembre 2018, n.6689);
e) un siffatto giudizio tecnico-discrezionale, per definizione, risulta insindacabile in sede giurisdizionale salvo che per ragioni legate alla eventuale (e soprattutto dimostrata) manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza dell’operato della PA, tale da rendere palese l’inattendibilità complessiva dell’offerta. Il giudice amministrativo non può in questo senso procedere ad alcuna autonoma verifica della congruità dell’offerta e delle singole voci, circostanza questa che rappresenterebbe inammissibile invasione della sfera propria della PA (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. V, 26 novembre 2018, n.6689, cit.);
f) ebbene nel caso di specie la difesa di parte ricorrente si è unicamente limitata a rilevare lo scostamento in termini strettamente quantitativi tra il valore (indirettamente) individuato nella Tabella Ministeriale (riguardante più da vicino i costi della Vigilanza Privata) e quello indicato dalla società controinteressata nella proposta di offerta economica (cfr. pag. 17 ricorso introduttivo), senza tuttavia fornire la benché minima dimostrazione, in termini per l’appunto più latamente qualitativi, circa le ragioni effettive per cui l’offerta medesima sarebbe sul punto anche “palesemente ingiustificata”, ossia manifestamente inidonea ad incongrua “rispetto all’entità e alle caratteristiche … dei servizi” [cfr., in proposito, quanto espressamente previsto dal citato art. 97, comma 5, lettera c) del Codice Appalti]. Alla luce della predetta disposizione codicistica non basta, dunque, la dimostrazione del solo allontanamento in termini monetari ma occorre altresì la prova che quel determinato importo si riveli in effetti insufficiente, in funzione della natura del rapporto e del servizio da espletare, onde garantire i necessari oneri di sicurezza;
g) la difesa di parte ricorrente non ha in altre parole dato completa prova circa la manifesta irragionevolezza e la macroscopica illogicità o erroneità delle valutazioni poste alla base della decisione di congruità sostanzialmente intrapresa dalla commissione giudicatrice.
Da quanto sopra complessivamente detto deriva dunque il rigetto, altresì, di tale specifica censura;
Ritenuto in conclusione di rigettare il presente ricorso, con conseguente condanna alle spese di lite a carico della parte soccombente.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, LO RIGETTA.
Condanna la parte ricorrente alla rifusione delle spese di lite, da quantificare nella complessiva somma di euro 3.000 (tremila/00), oltre IVA e CPA ove dovuti e da ripartire in parti eguali tra amministrazione resistente e società controinteressata.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2019 con l’intervento dei magistrati:
Giuseppe Sapone, Presidente
Massimo Santini, Consigliere, Estensore
Emanuela Traina, Referendario
L’ESTENSORE
Massimo Santini
IL PRESIDENTE
Giuseppe Sapone
IL SEGRETARIO
AMBIENTEDIRITTO.IT EDITORE