PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO – Responsabilità dell’amministrazione per lesione di interessi legittimi – Natura (Massima a cura di Laura Pergolizzi).
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 4^ ter
Regione: Lazio
Città: Roma
Data di pubblicazione: 13 Maggio 2024
Numero: 9403
Data di udienza: 23 Aprile 2024
Presidente: Tricarico
Estensore: Battiloro
Premassima
PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO – Responsabilità dell’amministrazione per lesione di interessi legittimi – Natura (Massima a cura di Laura Pergolizzi).
Massima
TAR LAZIO, Roma, Sez. 4^ter – 13 maggio 2024, n. 9403
PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO – Responsabilità dell’amministrazione per lesione di interessi legittimi – Natura.
La responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi, sia da illegittimità provvedimentale sia da inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, ha natura di responsabilità da fatto illecito aquiliano, e non già di responsabilità da inadempimento contrattuale.
Pres. Tricarico, Est. Battiloro – A. S.c.a.r.l. (avv. Siciliano) c. Ministero delle Imprese e del Made in Italy (Avv. Stato)
Allegato
Titolo Completo
TAR LAZIO, Roma, Sez. 4^ter - 13 maggio 2024, n. 9403SENTENZA
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Quarta Ter)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale omissis del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto dalla Angri 24 S.c.a.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Domenico Siciliano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Vodice, 7;
contro
il Ministero delle Imprese e del Made in Italy, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
nei confronti
di Tele Futura S.c.a.r.l., non costituita in giudizio;
per l’annullamento
per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
– del decreto direttoriale del 19 ottobre 2022 (prot. mise.AOO_COMREGISTRO_UFFICIALE.Int.0148489), di approvazione del settimo elenco degli indennizzi spettanti a operatori di rete locale ai sensi dell’art. 1, co. 1039, lett. b), legge n. 205/2017, nella parte relativa al calcolo dell’indennizzo spettante alla ricorrente;
– di ogni altro atto connesso, presupposto o consequenziale, anche di esecuzione, ivi incluso, ove occorra, il D.I. 27 novembre 2020, nella parte in cui fosse interpretabile nel senso di asseverare i criteri di calcolo dell’indennizzo per come applicati dal Ministero;
e per il risarcimento del danno patito e patiendo;
per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 17 gennaio 2024:
– per l’annullamento del decreto direttoriale 20 novembre 2023 (prot. mimit.AOO_COM.REGISTRO UFFICIALE.I.0224159) e relativo allegato, di approvazione del riparto finale degli indennizzi spettanti a operatori di rete locale ai sensi dell’art. 1, comma 1039, lett. b), legge n. 205/2017.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero delle Imprese e del Made in Italy;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 aprile 2024 il dott. Valentino Battiloro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Il presente gravame ha ad oggetto la legittimità dei provvedimenti con i quali il Ministero ha definito le procedure per l’erogazione di indennizzi previsti dall’articolo 1, comma 1039, lettera b), della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (legge di bilancio 2018), in favore di parte ricorrente, quale operatore di rete locale che ha rilasciato le frequenze per il servizio televisivo digitale terrestre afferenti al proprio diritto d’uso nell’ambito della liberazione della banda 700 MHz.
2. La società ricorrente era titolare (in virtù del contratto di cessione da parte della società Antenna 3 S.c.a.r.l.), prima del rilascio volontario della frequenza, del diritto d’uso definitivo in tecnica digitale terrestre del canale 43 UHF per i bacini provinciali di Napoli, Caserta e Salerno, autorizzato con determina prot. n. 0131190 del 26/10/2021 del MiSE – D.G.S.C.E.R.P., recante la limitazione d’uso all’area di servizio degli impianti.
3. La parte ricorrente, che con il presente gravame contesta i criteri di calcolo dell’indennizzo limitatamente al diritto d’uso sulla provincia di Caserta e il mancato riconoscimento del medesimo indennizzo per il diritto d’uso sulla provincia di Salerno, ha articolato i seguenti motivi di censura:
3.1. “Violazione e falsa applicazione degli artt. 6, 21 e 97 cost.; dell’art. 1, co. 1039, legge n. 205/2017; del D.I. 20 novembre 2020; della legge n. 241/1990. Eccesso di potere per difetto d’istruttoria e di motivazione, errore nei presupposti, errore di fatto e di diritto, sviamento dal fine, ingiustizia, violazione del principio del giusto procedimento e del diritto di partecipazione”.
I decreti direttoriali di determinazione dell’indennizzo sarebbero illegittimi in quanto il Ministero non avrebbe considerato il diritto d’uso della ricorrente sul bacino provinciale di Salerno, sebbene la ricorrente avesse formulato in data 9 novembre 2022 una richiesta di correzione dell’impugnato decreto direttoriale del 19 ottobre 2022 (prot. mise.AOO_COMREGISTRO_UFFICIALE.Int.0148489).
Tale provvedimento sarebbe altresì illegittimo quanto ai criteri di calcolo del diritto d’uso della ricorrente sulla provincia di Caserta, per il quale il Ministero avrebbe inspiegabilmente calcolato una popolazione di riferimento pari a 20.481 abitanti.
Al riguardo evidenzia la ricorrente che, essendo l’unico titolare del diritto d’uso della frequenza 43 UHF sulla provincia di Caserta, l’indennizzo andrebbe calcolato in base all’art. 3, co. 9, del D.I. 27 novembre 2020, ai sensi del quale «Nel caso di diritto d’uso con uso esclusivo della frequenza su tutto il territorio di una o più province (c.d. diritto d’uso completo), ai fini della quantificazione del relativo indennizzo, verrà considerato il valore della popolazione residente, di cui al precedente comma 5, nelle province oggetto del diritto d’uso», e dovrebbe pertanto essere parametrato su una popolazione della medesima provincia di Caserta (pari a 913.666 abitanti);
3.2. “Violazione e falsa applicazione dell’art. 3, 21, 24 e 117 cost.; della legge n. 205/2017 e successive mm. e ii.; del d.lgs. n. 259/2003; del d.lgs. n. 207/2021; del d.lgs. n. 177/2005 nonché del d.lgs. n. 208/2021. Violazione dei principi del giusto procedimento, eguaglianza, buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa (artt. 3, 21 e 97 cost.); nonché del principio di proporzionalità. Eccesso di potere per errore nei presupposti, difetto d’istruttoria e motivazione, illogicità, contraddittorietà, disparità di trattamento, sviamento, ingiustizia”.
Con tale doglianza parte ricorrente, laddove si dovesse ritenere corretto il calcolo degli indennizzi da parte del Ministero, deduce l’illegittimità del D.I. 27 novembre 2020 per disparità di trattamento e sviamento, posto che tutti gli altri soggetti sarebbero ampiamente indennizzati per le proprie reti secondo l’effettiva consistenza e la reale potenzialità di servizio.
4. Parte ricorrente ha altresì domandato il risarcimento del danno per lesione dell’affidamento, in quanto le decisioni del Ministero avrebbero prodotto effetti discriminatori e penalizzanti, riservandosi la quantificazione dei danni.
5. Con atto di motivi aggiunti del 17 gennaio 2024 parte ricorrente ha impugnato il decreto direttoriale prot. mimit.AOO_COM.REGISTRO UFFICIALE.I.0224159.20-11-2023, deducendo l’illegittimità derivata e autonoma, per le medesime censure di cui al ricorso principale, del provvedimento gravato, ed ha formulato altresì istanza risarcitoria nei medesimi termini in precedenza esposti.
6. Il Ministero delle Imprese e del Made in Italy, costituitosi in giudizio, ha chiesto il rigetto del ricorso e dei motivi aggiunti, evidenziando che nella domanda di liquidazione dell’indennizzo non era stata indicata la provincia di Salerno e che l’indennizzo relativo ai diritti d’uso sulla provincia di Caserta – essendo il titolo autorizzatorio limitato all’area di servizio dell’impianto – è stato liquidato correttamente dal Ministero, in applicazione dell’art. 3, comma 12, D.I. 27 novembre 2020, che imporrebbe di considerare “la popolazione residente del comune nel quale è situato l’impianto”; ha quindi chiesto il rigetto delle domande risarcitorie dispiegate dalla ricorrente, argomentando sull’insussistenza degli elementi costitutivi dell’illecito aquiliano e sulla mancata dimostrazione del danno conseguenza eventualmente patito.
7. Con memoria di replica parte ricorrente, nel ribadire le ragioni poste a sostegno degli scritti introduttivi del giudizio, ha evidenziato che il Ministero, essendo a conoscenza dell’estensione dei diritti d’uso anche alla provincia di Salerno, avrebbe dovuto conseguentemente calcolare il relativo indennizzo e che l’art. 3, comma 12, D.I. 27 novembre 2020, invocato da parte resistente e non richiamato nei provvedimenti impugnati, non sarebbe applicabile al caso di specie, posto che gli impianti non sono nel Comune di Caserta, ma nei Comuni di Vico Equense (impianto di Monte Faito) e di Napoli (impianto dei Camaldoli).
8. Alla pubblica udienza del 23 aprile 2024 la causa è stata chiamata e trattenuta in decisione, come da verbale.
9. Il primo motivo di ricorso, nella parte in cui la ricorrente contesta il mancato riconoscimento dell’indennizzo per il rilascio della frequenza afferente al diritto d’uso per la provincia di Salerno, è infondato.
In base all’art. 4 del D.I. 27 novembre 2020, recante la procedura per beneficiare dell’indennizzo, i potenziali beneficiari devono far pervenire al Ministero apposita richiesta contenente, tra l’altro, la «dichiarazione che il richiedente è titolare del diritto d’uso o dell’autorizzazione temporanea della frequenza per il rilascio della quale è previsto l’indennizzo e che lo abbia esercito nel rispetto degli obblighi connessi alla titolarità di tale diritto o di tale autorizzazione ai sensi del decreto legislativo n. 259/2003 e del decreto legislativo n. 177/2005 nonché delle delibere dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni», allegando, a pena di esclusione, l’elenco degli impianti disattivati.
Per stessa ammissione di parte ricorrente, la richiesta di indennizzo, formulata in data 3 agosto 2022, ha ad oggetto esclusivamente i diritti d’uso relativi alla provincia di Napoli e Caserta.
Nessuna censura pertanto può muoversi al Ministero, che ha adottato i decreti direttoriali ivi gravati attenendosi alla domanda, così come formulata dall’istante, in applicazione della superiore disciplina regolamentare.
Non appare del resto utilmente invocabile i principi di leale collaborazione e buona fede, posto che, in assenza di una manifestazione di volontà, anche implicita, da parte del richiedente, il Ministero non aveva elementi per ritenere che l’omissione fosse dovuta a una mera “dimenticanza” e, quindi, non appariva esigibile da parte dello stesso un comportamento diverso.
Di contro, viene qui in rilievo il diverso principio di auto-responsabilità della dichiarazione, espressione del medesimo principio di buona fede invocato dalla ricorrente, in base al quale ciascuno si assume le conseguenze degli eventuali errori commessi nell’effettuazione della stessa.
Appare in questo senso irrilevante l’istanza di correzione della delibera prot. mise.AOO_COMREGISTRO_UFFICIALE.Int.0148489 del 19 ottobre 2022 (inviata in data 9 novembre 2022), con la quale l’istante, lungi dall’integrare la domanda secondo la procedura contenuta nel menzionato D.I. 27 novembre 2020, si è limitata a richiedere la correzione dell’errore, attribuendone la responsabilità all’ignaro Ministero.
9.1. È fondato invece il primo motivo di ricorso, nella parte in cui la ricorrente contesta il criterio di calcolo dell’indennizzo per il rilascio della frequenza afferente al diritto d’uso per la provincia di Caserta, sussistendo il lamentato difetto di motivazione.
Occorre preliminarmente evidenziare che, nelle premesse del decreto interministeriale in esame, l’Amministrazione ha indicato i criteri seguiti nella determinazione dell’indennizzo facendo esplicito riferimento alla necessità di:
– «dover quantificare l’indennizzo da riconoscere agli operatori di rete locali in base alla popolazione residente nelle province oggetto di ciascun diritto d’uso»;
– «di dover indennizzare operatori che, servendo territori ortograficamente complessi, hanno dovuto realizzare reti costituite da un numero elevato di impianti, affrontando, rispetto ad altri operatori, costi maggiori a parità di popolazione servita»;
– «tenere conto sia della popolazione residente nelle province oggetto del diritto d’uso che del numero di impianti legittimamente eserciti operanti sulla frequenza da rilasciare oggetto del diritto d’uso».
Dall’esame di tali premesse, dunque, si evince il principio, di ordine generale, in base al quale la misura dell’indennizzo dovrebbe essere calcolata tenendo in considerazione la popolazione residente nelle province oggetto dei diritti d’uso e gli eventuali maggiori costi sostenuti dagli operatori che hanno realizzato più impianti, a parità di popolazione servita.
Tale principio trova conferma nell’art. 13, comma 9 («Nel caso di diritto d’uso con uso esclusivo della frequenza su tutto il territorio di una o più province (c.d. diritto d’uso completo), ai fini della quantificazione del relativo indennizzo, verrà considerato il valore della popolazione residente, di cui al precedente comma 5, nelle province oggetto del diritto d’uso») e 10 («Nel caso in cui sulla medesima provincia e sulla medesima frequenza siano presenti più operatori di rete titolari di diritto d’uso o di autorizzazione temporanea, ovvero nel caso di titolo autorizzatorio limitato ad un territorio non coincidente con quello delle circoscrizioni amministrative (c.d. diritto d’uso limitato), il calcolo della popolazione ai fini della quantificazione del relativo indennizzo, sarà effettuato dividendo il numero totale degli abitanti di tale provincia fra tutti gli operatori di rete titolari di diritto d’uso o di autorizzazione temporanea presenti sulla medesima frequenza»), ove il dato della popolazione residente nella provincia assume rilievo centrale ai fini della quantificazione dell’indennizzo.
Tale criterio di determinazione viene tuttavia derogato dai successivi comma 11, in base al quale «nel caso in cui in una provincia sia presente un solo operatore titolare di diritto d’uso limitato, esercito con più impianti, ai fini della quantificazione del relativo indennizzo verrà considerata la popolazione residente nei comuni nei quali sono situati gli impianti» (in relazione ai profili di irragionevolezza di tale disposizione cfr. Tar Lazio, Roma, Sez. IV ter, 27 marzo 2024, nn. 6034 e 6044), e 12, ove si chiarisce che «Nel caso di diritto d’uso specificatamente limitato all’area di servizio di un solo impianto o di autorizzazione temporanea specificatamente limitata all’area di servizio di un solo impianto, ai fini della quantificazione del relativo indennizzo sarà considerata la popolazione residente nel comune nel quale è situato l’impianto».
Tanto premesso, il Collegio ritiene che, come dedotto da parte ricorrente, dalla lettura del decreto direttoriale del 27 ottobre 2022 non si evinca il criterio adottato dal Ministero per il calcolo dell’indennizzo limitatamente ai diritti d’uso per la provincia di Caserta.
Al riguardo parte resistente sostiene che l’ipotesi rientri nell’ambito di applicazione dell’art. 3, comma 12, D.I. 27 novembre 2020, essendo la ricorrente titolare di un diritto d’uso sulla provincia di Caserta specificatamente limitato all’area di servizio di un solo impianto.
In realtà, tale criterio non appare utilmente invocabile nella fattispecie in esame, in quanto la ricorrente è titolare di due impianti, localizzati nel Comune di Vico Equense e nel Comune di Napoli, ragion per cui, ferma l’autonomia valutativa del Ministero in sede di riedizione del potere conseguente alla presente pronuncia, l’ipotesi sembrerebbe rientrare nell’ambito di applicazione dell’art. 3, comma 11, cit., essendo la ricorrente l’unico operatore titolare di diritto d’uso limitato nella provincia di Caserta, esercito con più impianti ubicati nei su menzionati comuni in provincia di Napoli.
9.2. Il secondo motivo di ricorso, avente ad oggetto l’illegittimità del D.I. 27 novembre 2020, è inammissibile per genericità, in quanto parte ricorrente non ha indicato le specifiche disposizioni dell’atto regolamentare che incorrerebbero nei vizi di disparità di trattamento e di sviamento e non ha chiarito le ragioni per cui gli altri soggetti sarebbero indennizzati in misura più favorevole.
9.3. Proseguendo nell’analisi del ricorso introduttivo, va esaminata l’istanza risarcitoria per asserita violazione del principio di affidamento.
La domanda è infondata.
Il titolo di responsabilità invocato dalla ricorrente fa leva sull’art. 1173 c.c., nella parte in cui, tra le fonti delle obbligazioni, si annovera, con formula aperta, «ogni altro atto o fatto idoneo a produrle in conformità dell’ordinamento giuridico», con un chiaro riferimento alla figura del c.d. contatto sociale qualificato.
Preliminarmente occorre evidenziare che, secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 23 aprile 2021, n. 7), la responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi, sia da illegittimità provvedimentale sia da inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, ha natura di responsabilità da fatto illecito aquiliano, e non già di responsabilità da inadempimento contrattuale.
Nella fattispecie in esame, con riferimento al mancato riconoscimento dell’indennizzo sulla provincia di Salerno, va esclusa la sussistenza dell’elemento oggettivo di cui all’art. 2043, attesa la legittimità dell’azione amministrativa come argomentato sub 9.
Quanto alla riscontrata illegittimità del decreto direttoriale per difetto di motivazione, secondo le considerazioni sub 9.1., ritiene il Collegio che la ricorrente, sulla quale grava l’onere di dimostrare la sussistenza di tutti gli elementi costitutivi dell’illecito aquiliano, non abbia fornito alcuna prova in ordine all’elemento soggettivo e, soprattutto, al danno-conseguenza patito, limitandosi sul punto ad invocare la liquidazione equitativa ex art. 1226 c.c.
La liquidazione in via equitativa del danno postula, invero, il concreto accertamento dell’ontologica esistenza di un pregiudizio risarcibile, il cui onere probatorio ricade sul danneggiato, e il preventivo accertamento che l’impossibilità o l’estrema difficoltà di una stima esatta del danno stesso dipenda da fattori oggettivi e non dalla negligenza della parte danneggiata nell’allegarne e dimostrarne gli elementi dai quali desumerne l’entità (cfr. Cass. civ., Sez. III, 12 aprile 2023, n. 9744).
10. Venendo all’esame dell’atto di motivi aggiunti, fondato sulle medesime censure articolate nel ricorso introduttivo, ci si riporta alle precedenti considerazioni, evidenziandosi in sintesi quanto segue:
– è fondata la prima doglianza, con la quale si invoca l’illegittimità derivata del decreto di liquidazione delle somme residue, nei limiti di quanto ritenuto al punto sub 9.1.;
– è infondata la seconda doglianza, nella parte in cui si contesta il mancato riconoscimento dell’indennizzo per la provincia di Salerno, per le medesime considerazioni sub 9., mentre è fondata con riferimento al difetto di motivazione nel calcolo dell’indennizzo per la provincia di Caserta, nei termini di cui al punto sub 9.1.;
– è invece infondata la terza doglianza, con la quale è dedotta in via subordinata l’illegittimità del D.I. 27 novembre 2020, per le ragioni espresse al punto sub 9.2.;
– va infine rigettata la domanda risarcitoria per quanto argomentato al punto sub. 9.3.
11. In conclusione:
– il ricorso introduttivo e l’atto di motivi aggiunti, aventi ad oggetto rispettivamente la nota prot. mise.AOO_COMREGISTRO_UFFICIALE.Int.0148489 e la nota prot. mimit.AOO_COM.REGISTRO UFFICIALE.I.0224159, sono parzialmente meritevoli di accoglimento, nei termini di cui in motivazione, dovendo il Ministero resistente quantificare, in sede di riesercizio del potere, l’indennizzo spettante alla ricorrente limitatamente al diritto d’uso sul bacino provinciale di Caserta, tenendo conto dell’ubicazione degli impianti dalla stessa detenuti;
– le domande di risarcimento del danno formulate con il ricorso introduttivo e l’atto di motivi aggiunti vanno rigettate, stante l’infondatezza delle censure proposte.
12. Sussistono infine giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese del giudizio, attesa la soccombenza parziale e reciproca.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Ter), definitivamente pronunciando, sul ricorso e sui motivi aggiunti, li accoglie nei limiti di cui in motivazione e li respinge nel resto.
Compensa le spese tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 aprile 2024 con l’intervento dei magistrati:
Rita Tricarico, Presidente
Monica Gallo, Referendario
Valentino Battiloro, Referendario, Estensore
L’ESTENSORE
Valentino Battiloro
IL PRESIDENTE
Rita Tricarico
IL SEGRETARIO
AMBIENTEDIRITTO.IT EDITORE