APPALTI – PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO – Attività di certificazione delle SOA – Accessibilità – Fondamento – Accesso agli atti amministrativi – Autonomia della legittimazione all’accesso rispetto alla situazione legittimante all’impugnativa dell’atto.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 1^
Regione: Lazio
Città: Roma
Data di pubblicazione: 11 Novembre 2019
Numero: 12937
Data di udienza: 6 Novembre 2019
Presidente: Amodio
Estensore: Marzano
Premassima
APPALTI – PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO – Attività di certificazione delle SOA – Accessibilità – Fondamento – Accesso agli atti amministrativi – Autonomia della legittimazione all’accesso rispetto alla situazione legittimante all’impugnativa dell’atto.
Massima
TAR LAZIO, Roma, Sez. 1^ – 11 novembre 2019, n. 12937
APPALTI – PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO – Attività di certificazione delle SOA – Accessibilità – Fondamento.
Le SOA, pur avendo natura giuridica di società per azioni di diritto speciale, svolgono una funzione pubblicistica di certificazione, che sfocia nel rilascio di un’attestazione con valore di atto pubblico, sicchè la loro attività configura un “esercizio privato di pubblica funzione” (Cons. Stato, sez. VI, 2 marzo 2004, n. 991; id. 2 marzo 2004, n. 993; id. 30 marzo 2004, n. 2124) e le attestazioni di qualificazione, risultato dell’attività di certificazione delle SOA, sono peculiari atti pubblici, destinati ad avere una specifica efficacia probatoria. Ne discende che gli atti posti in essere nell’ambito della suddetta attività sono certamente accessibili.
PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO – Accesso agli atti amministrativi – Autonomia della legittimazione all’accesso rispetto alla situazione legittimante all’impugnativa dell’atto.
La disciplina dell’accesso agli atti amministrativi non condiziona l’esercizio del relativo diritto alla titolarità di una posizione giuridica tutelata in modo pieno, essendo sufficiente il collegamento con una situazione giuridicamente riconosciuta anche in misura attenuata. La legittimazione all’accesso va quindi riconosciuta a chiunque possa dimostrare che gli atti procedimentali oggetto dell’accesso abbiano spiegato o siano idonei a spiegare effetti diretti o indiretti nei suoi confronti, indipendentemente dalla lesione di una posizione giuridica, stante l’autonomia del diritto di accesso, inteso come interesse ad un bene della vita, distinto rispetto alla situazione legittimante all’impugnativa dell’atto. L’actio ad exhibendum prescinde comunque dalla lesione in atto di una posizione giuridica, che non compete al giudice dell’accesso accertare verificando la meritevolezza del relativo interesse, stante la sopradetta autonomia del diritto di accesso rispetto alla situazione legittimante all’impugnativa dell’atto (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 19 febbraio 2016, n. 696 ; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. III Bis, 11 ottobre 2019, n. 11793).
Pres. Amodio, Est. Marzano – A. s.p.a. (avv.ti Cancrini e Vagnucci) c. Autorità Nazionale Anticorruzione (Avv. Stato)
Allegato
Titolo Completo
TAR LAZIO, Roma, Sez. 1^ – 11 novembre 2019, n. 12937SENTENZA
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 10518 del 2019, proposto da
Attico SOA S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Arturo Cancrini e Francesco Vagnucci, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il loro studio in Roma, piazza di San Bernardo, 101;
contro
Autorità Nazionale Anticorruzione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
nei confronti
SOA Consult S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Alessio Cicchinelli, Pierluigi Piselli e Alessandro Bonanni, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia;
per l’annullamento
del silenzio-diniego serbato dall’ANAC relativamente all’istanza di accesso formulata Attico SOA con nota in data 29 maggio 2019, nonché per l’accertamento del diritto di accesso agli atti e documenti richiesti dalla ricorrente con la predetta istanza di accesso e per la conseguente condanna dell’ANAC all’ostensione di tutta la documentazione richiesta.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di SOA Consult S.p.A. e dell’ANAC;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatrice la dott.ssa Laura Marzano;
Uditi, nella camera di consiglio del giorno 6 novembre 2019, i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con ricorso notificato il 29 luglio 2019 Attico SOA S.p.A. ha impugnato il diniego dell’ANAC, formatosi per silentium, sull’istanza di accesso formulata in data 29 maggio 2019, con contestuale richiesta di accertamento del suo diritto di accedere agli atti e documenti ivi richiesti.
La ricorrente espone in fatto quanto segue.
Con la delibera 532 del 6 giugno 2018 l’ANAC deliberava la revoca/decadenza dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività di attestazione delle imprese esecutrici di lavori pubblici n. 23 del 28 novembre 2000 rilasciata alla ricorrente Attico SOA. A seguito di impugnazione (RG 7515/2018) il T.A.R. Lazio, con ordinanza n. 4058 del 5 luglio 2018, respingeva l’istanza cautelare. Il Consiglio di Stato, investito dell’appello cautelare, con ordinanza n. 3895 del 31 agosto 2018, accoglieva l’istanza cautelare e, per l’effetto, sospendeva l’efficacia del provvedimento impugnato, così ripristinando – sia pure interinalmente – l’efficacia dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività di attestazione da parte di Attico.
Con sentenza n. 1570 del 7 febbraio 2019 il T.A.R. Lazio respingeva il ricorso, confermando la legittimità del provvedimento di decadenza. Detta sentenza veniva impugnata da Attico SOA dinanzi al Consiglio di Stato (RG 1726/2019), ma non veniva sospesa.
Avendo l’ordinanza del Consiglio di Stato n. 3895/2018 restituito ad Attico la titolarità dell’autorizzazione n. 23/2000, nel periodo intercorrente tra la data della sua pubblicazione (30 agosto 2018) e la data di pubblicazione della sentenza del T.A.R. Lazio (7 febbraio 2019), la ricorrente sostiene che le SOA, tra le quali anche la controinteressata SOA Consult, cui erano state frattanto trasferite, ai sensi dell’art. 73 comma 8 d.P.R. n. 207/2010, le pratiche di Attico, avrebbero dovuto restituirle i fascicoli onde consentirle di riprendere la sua attività.
Non essendo ciò accaduto, in data 29 maggio 2019 la ricorrente formulava istanza di accesso agli atti chiedendo “l’immediata consegna/trasmissione di copia, ai sensi e per gli effetti degli artt. 22 e ss. della L. n. 241/1990, 13 D.lgs. 163/2006” dei “contratti (inoltrati con le modalità dettate dall’ANAC) stipulati nel periodo di tempo 30.8.2018 – 6.2.2019 dalla intestata SOA Consult S.p.A. con le imprese già clienti di Attico SOA con particolare ma non esclusivo riferimento all’oggetto del contratto ed alla data di stipula dello stesso”.
Con nota prot. 48196 del 14 giugno 2019 l’ANAC invitava la SOA Consult ad avanzare eventuale motivata opposizione alla richiesta di accesso, poi intervenuta, senza che comunque l’ANAC si sia pronunciata sull’istanza della ricorrente.
Ne è seguita la proposizione del ricorso in epigrafe.
L’ANAC si è costituita in giudizio chiedendo la reiezione del ricorso, non essendo i documenti richiesti nella disponibilità dell’Autorità, ed eccependo il difetto di legittimazione attiva della ricorrente giacchè la stessa, alla data dell’istanza, era un soggetto privo della qualità di SOA, stante il provvedimento ANAC n. 532/2018, la cui legittimità era stata accertata dal T.A.R..
Si è, altresì, costituita la controinteressata SOA Consult S.p.A. eccependo l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione della ricorrente e perché la richiesta riguarderebbe atti di natura privatistica, nonché chiedendone la reiezione in quanto i documenti che hanno formato oggetto della richiesta di accesso, come confermato dall’Autorità resistente, non sarebbero nella disponibilità dell’ANAC.
La ricorrente ha replicato con memoria del 25 ottobre 2019 osservando, tra l’altro, che, come riconosciuto dalla stessa ANAC con nota del 14 giugno 2019, l’interesse azionato da Attico con istanza di accesso può essere soddisfatto mediante trasmissione di un report contenente i dati richiesti, in possesso dell’Autorità e, quindi, indipendentemente dalla materiale trasmissione dei contratti di attestazione.
Alla camera di consiglio del 6 novembre 2019 la causa è stata trattenuta in decisione.
2. Il ricorso è fondato e va accolto nei limiti di seguito esplicitati.
In materia di accesso agli atti, come da prevalente orientamento della giurisprudenza amministrativa, possono essere oggetto della pretesa sia i documenti, posseduti da qualsiasi amministrazione e da soggetti a esse equiparate, con i quali si estrinseca il potere autoritativo, sia quelli che, di contro, abbiano natura privatistica, ma solo qualora ineriscano all’attività di pubblico interesse perseguita dal soggetto passivo (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 17 marzo 2017, n. 1213).
Nel caso di specie l’ANAC è indubbiamente una autorità amministrativa; le SOA, pur avendo natura giuridica di società per azioni di diritto speciale, svolgono una funzione pubblicistica di certificazione, che sfocia nel rilascio di un’attestazione con valore di atto pubblico, sicchè la loro attività configura un “esercizio privato di pubblica funzione” (Cons. Stato, sez. VI, 2 marzo 2004, n. 991; id. 2 marzo 2004, n. 993; id. 30 marzo 2004, n. 2124) e le attestazioni di qualificazione, risultato dell’attività di certificazione delle SOA, sono peculiari atti pubblici, destinati ad avere una specifica efficacia probatoria. Ne discende che gli atti posti in essere nell’ambito della suddetta attività sono certamente accessibili.
La ricorrente, società che svolgeva attività di attestazione delle imprese esecutrici di lavori pubblici in forza di autorizzazione n. 23 del 28 novembre 2000, ha chiesto di accedere ai contratti posti in essere da altre SOA cui erano state trasferite le sue pratiche, ai sensi dell’art. 73 comma 8 d.P.R. n. 207/2010, dopo la revoca/decadenza della sua autorizzazione.
La giurisprudenza (cfr. funditus Cons. Stato, Sez. III, 19 febbraio 2016, n. 696) ha precisato, con orientamento pienamente condivisibile, che la disciplina dell’accesso agli atti amministrativi non condiziona l’esercizio del relativo diritto alla titolarità di una posizione giuridica tutelata in modo pieno, essendo sufficiente il collegamento con una situazione giuridicamente riconosciuta anche in misura attenuata.
La legittimazione all’accesso va quindi riconosciuta a chiunque possa dimostrare che gli atti procedimentali oggetto dell’accesso abbiano spiegato o siano idonei a spiegare effetti diretti o indiretti nei suoi confronti, indipendentemente dalla lesione di una posizione giuridica, stante l’autonomia del diritto di accesso, inteso come interesse ad un bene della vita, distinto rispetto alla situazione legittimante all’impugnativa dell’atto. L’actio ad exhibendum prescinde comunque dalla lesione in atto di una posizione giuridica, che non compete al giudice dell’accesso accertare verificando la meritevolezza del relativo interesse, stante l’autonomia del diritto di accesso, inteso come interesse ad un bene della vita distinto rispetto alla situazione legittimante all’impugnativa dell’atto, sicché, nel caso di specie, non può negarsi il diritto alla conoscenza di atti astrattamente utili alla tutela di una posizione giuridica meritevole di tutela (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, Sez. III Bis, 11 ottobre 2019, n. 11793).
Ne discende che non incide sulla legittimazione la circostanza che la ricorrente, alla data della presentazione dell’istanza, averse perso lo status di SOA.
Ciò posto, l’ANAC ha precisato (circostanza non contestata) che essa non dispone dei contratti richiesti, atteso quanto disposto con il “Comunicato alle SOA n. 5 del 6.6.2014”, ma è in possesso di un report contenente i dati relativi alle attestazioni rilasciate dalla controinteressata e da altre SOA in sostituzione di precedenti attestazioni rilasciate da Attico e la ricorrente ha affermato che l’interesse azionato con l’istanza di accesso può essere soddisfatto mediante trasmissione del suddetto report, indipendentemente dalla materiale trasmissione dei contratti di attestazione.
Conclusivamente il ricorso deve essere accolto e, per l’effetto, deve ordinarsi all’ANAC di rendere accessibili i suddetti report, relativi al periodo 30 agosto 2018 – 7 febbraio 2019, riferiti alla SOA Consult S.p.A..
In considerazione della novità e delle peculiarità della questione trattata devono ritenersi sussistenti eccezionali motivi per compensare le spese di lite tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Roma, Sezione Prima, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie disponendo come da motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 novembre 2019 con l’intervento dei magistrati:
Antonino Savo Amodio, Presidente
Roberta Cicchese, Consigliere
Laura Marzano, Consigliere, Estensore
L’ESTENSORE
Laura Marzano
IL PRESIDENTE
Antonino Savo Amodio
IL SEGRETARIO
AMBIENTEDIRITTO.IT EDITORE