* RIFIUTI – Discariche – Chiusura – Art. 12 d.lgs. n. 36/2003 – Responsabilità del gestore – Collaudo – Richiesta di una garanzia finanziaria atta ad assicurare la provvista economica sufficiente a coprire i costi della gestione post operativa – Illegittimità – Estensione analogia della discplina di cui all’art. 14 d.lgs. n. 36/2003 – Esclusione.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 2^
Regione: Liguria
Città: Genova
Data di pubblicazione: 31 Ottobre 2013
Numero: 1275
Data di udienza: 18 Luglio 2013
Presidente: Caruso
Estensore: Caputo
Premassima
* RIFIUTI – Discariche – Chiusura – Art. 12 d.lgs. n. 36/2003 – Responsabilità del gestore – Collaudo – Richiesta di una garanzia finanziaria atta ad assicurare la provvista economica sufficiente a coprire i costi della gestione post operativa – Illegittimità – Estensione analogia della discplina di cui all’art. 14 d.lgs. n. 36/2003 – Esclusione.
Massima
TAR LIGURIA, Sez. 2^ – 31 ottobre 2013, n. 1275
RIFIUTI – Discariche – Chiusura – Art. 12 d.lgs. n. 36/2003 – Responsabilità del gestore.
La chiusura della discarica non fa venire meno l’eventuale responsabilità del gestore: ai sensi dell’art. 12, comma 3, d.lgs. 36/2003, anche dopo la chiusura definitiva, il gestore è responsabile della manutenzione, sorveglianza e controllo nella fase post operativa per tutto il tempo durante il quale la discarica può comportare rischi per l’ambiente.
Pres. Caruso, Est. Caputo – E. s.r.l. in liquidazione (avv.ti Riccomagno, Boezio e Mannironi) c. Provincia di Savona (avv.ti Ercole e Massa) e Comune di Magliolo (avv. Marson)
RIFIUTI – Discariche – Chiusura – Collaudo – Richiesta di una garanzia finanziaria atta ad assicurare la provvista economica sufficiente a coprire i costi della gestione post operativa – Illegittimità – Estensione analogia della discplina di cui all’art. 14 d.lgs. n. 36/2003 – Esclusione.
Non è prevista da alcuna norma la potestà di condizionare il collaudo, ossia la formale l’attestazione della chiusura della discarica, alla consegna della garanzia finanziaria atta ad assicurare la provvista economica sufficiente a coprire i costi della gestione post operativa. Né può trovare estensione analogica la disciplina di cui all’art. 14 d.lgs. 36/2003 che prescrive il rilascio della fideiussione con specifico riguardo alla gestione post operativa, ossia per la fase successiva – e quindi non affatto attinente – alla chiusura dell’impianto. Peraltro, condizionare il rilascio del collaudo alla consegna della garanzia finanziaria si traduce di fatto nell’imporre una prestazione patrimoniale che non trova riscontro in alcuna disposizione di legge, sì da ledere, in materia coperta da riserva di legge (seppure relativa) oltre il principio di (stretta) legalità, il diritto all’iniziativa economica (art. 41 cost.) costituzionalmente garantito.
Pres. Caruso, Est. Caputo – E. s.r.l. in liquidazione (avv.ti Riccomagno, Boezio e Mannironi) c. Provincia di Savona (avv.ti Ercole e Massa) e Comune di Magliolo (avv. Marson)
Allegato
Titolo Completo
TAR LIGURIA, Sez. 2^ - 31 ottobre 2013, n. 1275SENTENZA
TAR LIGURIA, Sez. 2^ – 31 ottobre 2013, n. 1275
N. 01275/2013 REG.PROV.COLL.
N. 00253/2012 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 253 del 2012, proposto da:
Ecoter Srl in Liquidazione, in persona del liquidatore, rappresentata e difesa dagli avv. Mario Riccomagno, Federico Boezio, Antonio Mannironi, Claudia Galdenzi, con domicilio eletto presso Mario Riccomagno in Genova, piazza Corvetto, 2/3a;
contro
Provincia di Savona, in nome del Presidente pro-tempore, rappresentata e difesa dagli avv. ti Gianluca Ercole, Roberto Massa, con domicilio eletto presso Antonello Negro in Genova, via Colombo, 12/14;
Comune di Magliolo, in nome del sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Paolo Marson, con domicilio eletto presso Luigi Piscitelli in Genova, corso Saffi 7/2;
per l’annullamento
dell’atto dirigenziale della Provincia di Savona n. 2011/9116 in data 30.12.2011, notificato in data 5.1.2012, nella parte in cui determina: “2. di revocare in autotutela la prescrizione di cui alla lettera c del punto P) garanzie finanziarie del provvedimento 4066/2006, relativa alle garanzie finanziarie previste per il periodo di gestione post-operativa”; “3;
dell’ordinanza sindacale n. 625 del Comune di Magliolo, prot. n. 4568 in data 1.2.2012, nella parte in cui stabilisce che l’ente assumerà “a proprio diretto carico la gestione della discarica esaurita solo previa efficacia del provvedimento provinciale di collaudo” e che provvederà “al rimborso delle ulteriori spese anticipate da Ecoter srl solo ad avvenuta definizione del contenzioso relativo alla esatta quantificazione dei fondi necessari alla gestione trentennale post operativa e delle somme vincolate/da vincolare/trasferite/da trasferire da parte di Ecoter srl”;
– di ogni altro provvedimento preordinato, connesso e consequenziale, anche allo stato non conosciuto dalla ricorrente.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Provincia di Savona e di comune di Magliolo;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 luglio 2013 il dott. Oreste Mario Caputo e uditi per le parti i difensori Avv. Boezio – Avv. Massa – Avv. Piscitelli per delega;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
La società ricorrente, in liquidazione, già concessionaria dell’esecuzione delle opere di realizzazione e gestione della discarica di rifiuti solidi urbani nel comune di Magliolo ha impugnato l’ordinanza del Sindaco (n. 625 del 2012) nella quale si stabiliva che l’assunzione della gestione post operativa della discarica esaurita avrebbe avuto luogo solo all’esito dell’efficacia del provvedimento della Provincia di Savona di collaudo dell’impianto e che il rimborso delle spese anticipate dalla ricorrente sarebbe stato posticipato alla definizione del contenzioso relativo all’esatta quantificazione dei fondi necessari per la gestione trentennale post operativa.
L’impugnazione è stata estesa al provvedimento dirigenziale della Provincia di Savona (n.2011/9116) che subordinava la chiusura definitiva dell’impianto di discarica alla prestazione a carico di Ecoter d’apposita garanzia commisurata al costo complessivo della gestione post operativa quantificata in 8.470.000,00 euro
In narrativa dell’atto introduttivo ha premesso in fatto che:
in forza di convenzione nel corso del tempo più volte aggiornata, annessa alla concessione di costruzione e gestione della discarica di r.s.u., era stata definita in un biennio la durata del periodo di gestione della discarica posteriore alla chiusura di cui s’era assunta la responsabilità, al termine della quale sarebbe subentrato il Comune concedente;
nella stessa convenzione (come integrata nell’ottobre 1998) erano stati individuati i termini di decorrenza della gestione post operativa nonché le integrazioni tariffarie a favore della società e del Comune, necessarie a reperire le risorse per la gestione dell’impianto dopo la chiusura;
per effetto degli adempimenti imposti dall’entrata in vigore del d.lgs. 36/2003, la società ha presentato, ai sensi dell’art. 17 d.lgs.cit., il piano d’adeguamento della discarica, composto, oltre che dai piani di gestione operativa, di sorveglianza, controllo e ripristino ambientale, dal piano economico finanziario (nell’acronimo PEF), inerente ai lavori d’adeguamento della discarica per la gestione post-operativa per un periodo trentennale;
il PEF, contenente la quantificazione dell’incremento (4,53 euro a tonnellata) della tariffa già in vigore, era stato approvato dal Comune con la deliberazione della Giunta del 13.12.2003; cui ha fatto seguito un iter articolato, mediato dalle relazioni tecniche dell’ARPAL, sfociato infine nel provvedimento dirigenziale della Provincia d’approvazione del PEF (d.3.07.2006) presentato dalla ricorrente;
all’esito dell’esame della variante presentata dalla società per l’esecuzione dei lavori di sistemazione definitiva dell’impianto, il Comune ha quantificato (delibera della Giunta dell’1.08.2006) in euro 5,95/ton. gli oneri di gestione dopo la chiusura, avvenuta, al termine delle proroghe autorizzate dell’esercizio della discarica, il 31.12.2008;
durante la gestione post operativa, protrattasi (come si denuncia in ricorso) per fatto imputabile al Comune oltre il termine pattuito del 31.12.2010, la società, resasi disponibile alla prosecuzione della gestione post mortem, è stata ritenuta debitrice nei confronti del Comune di 843.169,11 euro, oltre interessi legali, relativi all’accantonamento di euro 4,24/ton come previsto dall’atto dirigenziale della Provincia per la gestione post operativa.
con autonomo ricorso (sub.n.83/2012) la società ha impugnato dette note, cui ha fatto seguito l’ordinanza del Sindaco, oggetto di gravame, nella quale si differiva sia l’assunzione della gestione post operativa della discarica esaurita fino al collaudo dell’impianto che il rimborso delle spese anticipate dalla ricorrente.
con lo stesso ricorso è stata impugnato il provvedimento dirigenziale della Provincia di Savona nella parte in cui condiziona la chiusura definitiva dell’impianto di discarica alla prestazione a carico di Ecoter d’apposita garanzia commisurata per l’importo di 8.470.000,00 euro
In diritto il gravame è sorretto dai seguenti motivi:
Plurima violazione degli artt. 9,12 e 14 d.lgs. 36/2003; eccesso di potere sotto vari profili.
La disciplina contenuta nell’art. 12 d.lgs 36/2003 tipizza il procedimento di chiusura della discarica esaurita che si conclude con il collaudo, prevedendo un insieme di operazioni di verifica per accertare la presenza di standards tecnici che assicurano la sicurezza ambientale.
Nessuna norma, lamenta la ricorrente, condiziona il collaudo a prestazioni patrimoniali né troverebbe applicazione l’art. 14 d.lgs. cit che, limitatamente alla fase di gestione post operativa, prescrive il rilascio di fideiussione bancaria.
Aggiungasi, seguendo il filo conduttore che intesse le censure, che nella quantificazione del costo complessivo della gestione post operativa, la Provincia avrebbe pretermesso di considerare l’ammontare delle spese già sostenute per la gestione operativa protrattasi (di fatto) da quattro anni.
Non avrebbe altresì tenuto conto che il reperimento delle risorse per la gestione post operativa sarebbe sufficientemente garantito dall’apposito accantonamento già versato in favore del Comune.
Il comune, lamenta ancora la ricorrente, si sarebbe acriticamente appiattito sul provvedimento della Provincia, differendo il rimorso delle spese anticipate dalla Società e già riconosciute.
Il comune di Magliolo si è costituito instando per l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza d’interesse avendo l’amministrazione assunto (verbale del 29.11.2012) la gestione post operativa della discarica.
Si è costituita la Provincia di Savona negando la fondatezza del ricorso.
Alla pubblica udienza del 18.07.2013 la causa, su richiesta delle parti, è stata trattenuta in decisione
DIRITTO
Sono impugnati dalla società concessionaria dell’esecuzione delle opere di realizzazione e gestione della discarica di rifiuti solidi urbani nel comune di Magliolo l’ordinanza del Sindaco con la quale è stata differita l’assunzione della gestione post operativa della discarica esaurita e il rimborso delle spese.
Differimenti rispettivamente operati con riguardo all’efficacia del provvedimento della Provincia di collaudo dell’impianto, attestante la chiusura definitiva della discarica, ed alla definizione del contenzioso relativo all’esatta quantificazione dei fondi necessari per la gestione trentennale post operativa.
L’impugnazione è stata estesa al provvedimento dirigenziale della Provincia di Savona (n.2011/9116) che ha, per l’appunto, subordinato la chiusura definitiva dell’impianto di discarica alla prestazione a carico di Ecoter d’apposita garanzia commisurata al costo complessivo della gestione post operativa quantificata in 8.470.000,00 euro.
Occorre esaminare innanzi tutto l’eccezione d’improcedibilità del gravame per sopravvenuta carenza d’interesse, promossa sul rilievo che il Comune resistente è subentrato nella gestione post operativa della discarica e che la Provincia l’ha formalmente autorizzato, volturando i provvedimenti già rilasciati in favore della società concessionaria. Sicché, argomentano il Comune e (nella memoria depositata in prossimità della discussione della causa) la Provincia, la società ricorrente non avrebbe più interesse a impugnare gli atti che differivano o denegavano il subentro.
L’eccezione è infondata dal momento che la ricorrente si duole proprio della ritardata consegna dell’impianto, della protrazione della gestione post operativa oltre il termine pattuito (del 31.10.2010) con il Comune e, conseguentemente, dei maggiori oneri economici sopportati.
Nel merito il ricorso è fondato per quanto di ragione.
L’ordinanza sindacale impugnata fonda il differimento nel subentro sul provvedimento della Provincia laddove ha subordinato la chiusura della discarica, e quindi l’efficacia del collaudo dell’impianto, al rilascio della garanzia parametrata ai costi della gestione trentennale post operativa: va da sé che l’annullamento per illegittimità del provvedimento della Provincia travolge anche l’ordinanza.
Vale a dire che, nell’economia del decisum, è pregiudiziale il sindacato di legittimità su quest’ultimo atto.
Mette conto rilevare che effettivamente l’art. 12 d.lgs. 36/2003 scandisce il procedimento di chiusura della discarica, prescrivendo una serie di operazioni materiali finalizzate ad accertare da parte degli organi tecnici preposti al rilascio del collaudo la sussistenza degli standards di sicurezza per l’ambiente.
D’altra parte la chiusura della discarica non fa venire meno l’eventuale responsabilità del gestore: ai sensi dell’art. 12, comma 3, d.lgs. cit, anche dopo la chiusura definitiva, il gestore è responsabile della manutenzione, sorveglianza e controllo nella fase post operativa per tutto il tempo durante il quale la discarica può comportare rischi per l’ambiente.
Quanto dire che, contrariamente a quanto suppone l’amministrazione provinciale, la tutela dell’ambiente non è affatto compromessa dal rilascio del collaudo, tanto da non giustificare l’adozione a scopo cautelativo o di prevenzione di atipiche misure coercitive di carattere patrimoniale.
In definitiva, condividendo sul punto la censura, non è affatto prevista da alcuna norma la potestà di condizionare il collaudo, ossia la formale l’attestazione della chiusura dell’impianto, alla consegna della garanzia finanziaria atta ad assicurare la provvista economica sufficiente a coprire i costi della gestione post operativa.
Né trova estensione analogica la disciplina di cui all’art. 14 d.lgs. cit che prescrive il rilascio della fideiussione con specifico riguardo alla gestione post operativa.
Ossia per la fase successiva – e quindi non affatto attinente – alla chiusura dell’impianto.
Aggiungasi che la condizione apposta nel provvedimento impugnato, già ex se atipica nel contenuto, oltre a porsi in contrasto con il principio di tipicità degli atti amministrativi, di fatto impinge nella violazione dell’art. 23 cost.
Condizionare il rilascio del collaudo alla consegna della garanzia finanziaria si traduce di fatto nell’imporre una prestazione patrimoniale che non trova riscontro in alcuna disposizione di legge, sì da ledere, in materia coperta da riserva di legge (seppure relativa) oltre il principio di (stretta) legalità, il diritto all’iniziativa economica (art. 41 cost.) costituzionalmente garantito.
In definitiva l’interesse pubblico connesso alla proficua (futura) gestione post operativa della discarica, valorizzato dall’amministrazione provinciale negli scritti defensionali, non consente l’imposizione di una clausola condizionale atipica (oltretutto) prescrittiva di una prestazione patrimoniale senza titolo alcuno.
In aggiunta l’ordinanza sindacale l’ha fatta propria senza considerare che, avendo qualificato l’atto adottato come contingibile ed urgente, avrebbe dovuto rigorosamente indicare la situazione di emergenza fronteggiata, tale da giustificare l’incidenza su materia coperta da riserva di legge.
È appena il caso di sottolineare che l’incerta quantificazione dei corrispettivi e degli indennizzi, pretesi rispettivamente dall’amministrazione concedente e dal concessionario, è situazione affatto antitetica alla tutela dell’incolumità pubblica presa in a in perspicua considerazione dall’art. 54, comma 4, t.u. 267/2000 in tema di ordinanze con tingibili ed urgenti adottate dal Sindaco.
Conclusivamente gli atti impugnati devono essere annullati.
Da ultimo mette conto precisare che le questioni strettamente patrimoniali fatte valere in ricorso – di cui già alle sentenze sui ricorsi nn. 83 e 860 del 2012 proposti dalla stessa società ricorrente – relative alla quantificazione delle spese sostenute in esecuzione delle pattuizioni contenute nella convenzione accessiva alla concessione rilasciata dal Comune, esorbitano dalla cognizione di legittimità per essere attratte nell’orbita della giurisdizione del giudice civile (cfr., puntualmente, Cass. Sez. Un. 3 settembre 2013 n. 20076).
Sussistono giustificati motivi per compensare le spese di lite individuabili nella complessità in fatto della situazione storica dedotta in giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Seconda)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie ai sensi e nei limiti della motivazione e, per l’effetto annulla in parte qua gli atti impugnati.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 18 luglio 2013 con l’intervento dei magistrati:
Giuseppe Caruso, Presidente
Oreste Mario Caputo, Consigliere, Estensore
Paolo Peruggia, Consigliere
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 31/10/2013
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
AMBIENTEDIRITTO.IT EDITORE